lorsque la liberté d`expression se ramène au droit

Police nationale :
lorsque la liberté d’expression se ramène au droit de se la fermer
Peut-on considérer que les policiers investis de fonctions régaliennes sont soumis à un régime
spécifique en matière de liberté d’expression, propre à les distinguer des autres fonctionnaires ?
Les policiers ne relèvent pas du statut général de la fonction publique d’État1 mais de textes
spéciaux. Car, pour garantir le bon fonctionnement du service, la liberté d’expression est en principe
exclue durant l’exercice des fonctions. En revanche, lorsque le policier ôte son uniforme, il retrouve
sa qualité de citoyen. Il peut alors s’exprimer de façon individuelle, en publiant des articles, ou en
ayant une activité politique, voire en participant à des émissions télévisées, chez Michel Drucker ou
ailleurs. Il peut aussi choisir de s’exprimer de façon collective, par le biais de groupements ou de
syndicats. Dans tous les cas, malgré une liberté de principe, certaines limites posées par les textes
viennent néanmoins lui rappeler qu’il incarne l’État.
En dehors du service, le principe d’une libre expression des policiers doit se concilier avec certaines
obligations. Le loyalisme à l’égard de la Nation, le secret et la discrétion professionnels s’imposent
autant pendant qu’en dehors du service.
Pour autant, consacré par la jurisprudence2, le « devoir de réserve », obligation propre à l’expression
en dehors du service, se caractérise par l’imprécision même de son contenu ! On sait seulement que
son intensité est variable selon la nature des fonctions exercées et le rang occupé dans la hiérarchie3.
Sont pris en considération le lieu où les propos ont été émis, et le thème abordé dans la mesure où le
service auquel appartient le policier peut être directement mis en cause4.
On peut sans trop prendre de risques, affirmer qu’une retenue plus importante sera attendue d’un
haut fonctionnaire, dont les fonctions supposent un certain conformisme politique vis-à-vis du
gouvernement, que d’un commandant de police, aux attributions plus techniques. C’est dire notre
stupéfaction à l’examen de cas marginaux. Sûrement marginaux.
L’exemple de Martine Monteil, DCPJ, exprimant ses bons vœux de succès au candidat Sarkozy
pendant la pleine campagne présidentielle démontre, s’il en était encore besoin, que l’obligation de
réserve s’apprécie au cas par cas. De même on se gardera bien de déduire quoi que ce soit de la
promotion de Mme Monteil dans le corps préfectoral, ou de la performance de l’écrivain Frédéric
Péchenard, DGPN, préférant livrer ces deux exemples à votre sagacité. Opinions politiques,
religieuses, tout comme les interrogations concernant le service lui-même, ne peuvent s’exprimer
véritablement que dans la vie privée et encore avec certaines restrictions.
Il est facile, en théorie, d’opposer la vie publique, régie essentiellement par l’État, et la vie privée
dont le siège principal est le domicile et que chaque individu conduit comme il l’entend. Mais dès
qu’il s’agit de définir exactement ce qui ressort de l’une ou de l’autre sphère, les difficultés
apparaissent, les désaccords se multiplient et, pour le moins, on doit convenir qu’il existe
automatiquement une frange commune à l’une et à l’autre.
1
Loi n°83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires
2
CE 11 janvier 1935, Bouzanquet, Rec. p.41.
3
CE Ass., 13 mars 1953, Teissier, Rec. p.133.
4
CE 20 février 1953, Magnin, Rec. p. 117.
Pour faire vite, les termes « vie privée » sont surtout employés dans deux expressions distinctes.
Selon l’une ou l’autre, ils ne comportent pas exactement les mêmes éléments et n’ont pas tout à fait
la même signification. Nous avons, d’abord, l’expression « secret de la vie privée » : le respect du
secret de la vie privée doit être intégralement garanti et les dérogations sont très peu nombreuses
mais les éléments alors pris en considération ne couvrent que la sphère purement interne de
l’homme, indépendamment d’autrui, son intimité personnelle, son identité, sa vie familiale, la vie de
l’esprit. Nous avons, ensuite, l’expression « liberté de la vie privée », conçue comme le pouvoir d’une
personne de se comporter comme elle l’entend dans un certain nombre de domaines, qui pourraient
déborder ceux couverts par le secret de la vie privée – liberté d’aller et venir, liberté de réunion,
liberté de penser, liberté de manifestation des opinions, etc. La « vie privée » présente alors un
aspect externe, une manifestation à autrui dans le cadre d’une vie sociale que chaque personne
mène en dehors du service et qui peut être, éventuellement, influencée par le service. On conçoit
que la liberté de la vie privée puisse alors connaître quelques exceptions, liées à la liberté des autres,
à la morale, à l’intérêt public. Et ces dernières limitations pourraient être plus nombreuses lorsqu’est
concerné un policier.
En réalité, l’expression « fonctionnaire en uniforme » ne recouvre aucun concept juridique. Le droit
n’attache aucune signification précise à l’uniforme. Il n’y a donc pas corrélation obligée entre
uniforme et statut juridique de la personne qui le revêt. L’uniforme n’est d’ailleurs pas spécifique au
fonctionnaire (certains ecclésiastiques, les élèves de certaines écoles, les avocats et d’autres portent
un « uniforme ») et si l’on s’en tient à la fonction publique tous les cas de figure sont représentés, du
fonctionnaire subalterne, soumis au statut général (garde-champêtre, gardien de prison) aux
fonctionnaires occupant des emplois à la discrétion du gouvernement (préfets), en passant par les
fonctionnaires hors statut général (magistrats, policiers, militaires). S’il y a des restrictions possibles
aux droits et libertés de ces fonctionnaires, elles sont dues à la nature des fonctions exercées (par
exemple les hauts fonctionnaires) et non à l’uniforme éventuellement porté. On notera d’ailleurs
que, dans le cadre de la vie privée, le fonctionnaire n’est pas, sauf exception, en uniforme.
Et pourtant, l’uniforme n’est pas sans importance. Il constitue un signe distinctif, dans la vie sociale,
qui différencie le fonctionnaire en uniforme du fonctionnaire anonyme à cause, précisément, le plus
souvent, des fonctions occupées. C’est fréquemment parce qu’il agit pour une structure d’autorité,
parfois simplement parce qu’il peut se trouver dans certaines situations spéciales où il doit être
distingué des autres individus. On songe là au facteur Besancenot. De plus, l’uniforme implique
généralement, des rapports hiérarchiques plus forts au sein d’un corps bien identifié. Alors
l’uniforme, particularité reflétant le service, peut faire présumer, l’application de règles juridiques
spécifiques.
Déjà, l’ensemble des fonctionnaires peut faire l’objet de restrictions dans l’exercice de leurs droits
publics, le « devoir de réserve » et l’obligation de discrétion manifestent ses effets y compris en
dehors du service, dans la mesure où le comportement du fonctionnaire ne doit pas conduire à
l’équivoque ou à gêner le service.
L’article 11 de la Convention européenne des droits de l’homme le constate et en reconnaît la
légitimité, sous réserve bien sûr que ces restrictions soient « nécessaires dans une société
démocratique ». Il « n’interdit pas que des restrictions légitimes soient imposées à l’exercice de ces
droits pour les membres des forces armées, de la police, ou de l’administration ou de l’État ».
L’intensité de ces restrictions et leur champ d’application dépendent de la qualité du fonctionnaire,
de sa place dans la hiérarchie, des fonctions effectivement exercées, l’uniforme constituant, on l’a
dit, un indice fort sinon une présomption quant à ce dernier critère.
Alors les limitations à l’exercice des libertés sont plus fortes et peuvent se prolonger en dehors du
service, dans la vie privée, surtout pour celle d’entre ces libertés qui se situe au carrefour de toutes
les autres et les résume : la liberté d’expression.
C’est, de tous les droits publics du policier, celui qui constitue le problème essentiel. Au sens large,
en effet, la liberté d’expression revêt une portée générale : elle inclut la manifestation des opinions
au sens strict, liberté de parole, de presse, de publication qui s’effectue le plus souvent en dehors du
service pour le policier, mais encore tous les comportements privés qui, même seulement en partie,
dévoilent à l’extérieur la personnalité du policier.
En la matière, la recherche d’un équilibre entre l’intérêt du policier-citoyen et l’intérêt du service
peut conduire, au-delà de l’affirmation du principe de liberté, à des restrictions importantes, en
dehors du service. En règle générale, aucun comportement extérieur ne doit troubler la confiance du
citoyen en la neutralité et l’impartialité du policier, qui, par ailleurs, doit se comporter dans la dignité
qui sied à ses fonctions régaliennes. Mais, pour certains services (on pense là à la police de la
souveraineté –ex-RG, ex-DST- ou à la police criminelle –PJ-), il semble y avoir une véritable
dissociation entre l’intérêt des agents et celui du service, la manifestation des opinions individuelles
étant en conflit avec l’efficacité de l’action du service une telle situation concerne plus volontiers les
services dans lesquelles agissent des enquêteurs.
Le devoir de réserve est alors très fort, surtout lorsqu’il s’agit d’émettre des critiques sur le
fonctionnement du service, ce qui pour le policier répétons-le, n’est possible qu’en dehors du
service, c’est-à-dire dans le cadre de la vie privée. Le droit de critique dans des articles ou des études
scientifiques, conférences et autres, n’est pas expressément interdit, mais la modération est de mise
et surtout la critique ne doit pas troubler le fonctionnement efficace du service. L’appréciation est
parfois difficile et délicate à effectuer et il semble qu’aujourd’hui encore, elle se fasse à peu près
systématiquement au détriment du policier. C’est le déclenchement de « l’affaire du Stic » et du
« dossier Pichon »
Le fait qu’ils se manifestent dans le cadre de la vie privée n’excuse pas tous les comportements,
toutes les expressions d’opinion du policier, tout particulièrement parce qu’il est policier. La liberté
est la règle mais les exceptions expresses peuvent être nombreuses !
Les opinions, y compris sur le fonctionnement d’un service de sécurité publique, sont, certes, libres,
mais le devoir de réserve particulièrement important en la matière, en interdit souvent l’expression.
Alors, les opinions d’un commandant de police peuvent être exprimées mais le régime juridique de
l’autorisation s’applique.
Le champ d’application de ce régime de l’autorisation est particulièrement large pour les policiers.
Les limites sont difficiles à cerner si bien que, dans la pratique, la demande d’autorisation est quasisystématique même dans des cas où elle n’apparaît pas comme indispensable !
Il ressort de cette attitude que le conformisme est la règle. Le moindre des dangers d’un tel
comportement n’est pas d’assoupir les capacités d’imagination, de critique et de proscrire des
officiers, le silence contraint et voulu étiole le potentiel de créativité de l’officier.
Ne faut-il pas faire un pari sur la confiance en promouvant au maximum l’expression des policiers
comme antidote au totalitarisme rampant de la doctrine officielle ? Évidemment, l’expression de la
critique devrait rester modérée et n’être possible qu’en dehors du service puisque l’exercice de la
liberté d’expression ne doit en aucun cas défier le principe hiérarchique et permettre de refuser
l’application des ordres (forcément légitimes) reçus, la liberté d’expression se conçoit parallèlement
au principe hiérarchique et non contre ce principe.
La liberté d’expression ne dépend pas seulement du statut du policier mais aussi du goût des uns et
des autres à s’exprimer et à débattre, donc à convaincre et à prendre ce que je crois être un risque.
En réalité, j’ai fait le pari que ma soumission à la démocratie permettrait un plein exercice de ma
liberté d’expression, c’est-à-dire que cette soumission à la démocratie « participative » a plus de
force que mon lien de subordination affirmé avec la puissance publique. Rendre compte aux
citoyens, avant de rendre compte à « mes » chefs, en quelque sorte.
Le policier, parce qu’il est justement l’archétype de l’agent dépositaire de l’autorité de l’État, ne
pourra jamais totalement bénéficier de la pleine et entière liberté d’expression, même si, comme on
l’a dit, dans les textes, elle ne lui est pas toujours formellement interdite, ce qui n’est pas sans poser
un très sérieux problème de démocratie.
D’ailleurs, les questions relatives à l’étendue de la liberté d’expression se posent surtout en dehors
du service, puisque, dans le service, l’obéissance absolue aux chefs (et à leurs ordres) peut empêcher
toute manifestation d’opinions dissidentes à l’orthodoxie hiérarchique.
Dès lors, quelle liberté d'opinion accorder à un policier tenu au « devoir de réserve »?
« L'obligation de réserve », qui contraint les agents publics à observer une retenue dans l'expression
de leurs opinions sous peine de s'exposer à une sanction disciplinaire, ne figure pas explicitement
dans les lois statutaires relatives à la fonction publique.
Il s'agit d'une création jurisprudentielle, reprise dans certains statuts particuliers, tel le Règlement
général d'emploi de la Police nationale (RGEPN) pour les policiers, lequel supporte la même valeur
juridique qu'un règlement de copropriété définissant les modalités d'accès des vacanciers à la piscine
de la résidence…
Si cette obligation jurisprudentielle ne connaît aucune dérogation, elle doit cependant être conciliée
avec la liberté d'opinion, et celle, corrélative à la première, de l'expression de ces opinions, reconnue
aux fonctionnaires à l'article 6 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des
fonctionnaires.
Généralement, l'appréciation du comportement d'un agent au regard de ce « devoir de réserve »
varie selon plusieurs critères dégagés par la jurisprudence du Conseil d'Etat, parmi lesquels figurent
la nature des fonctions et le rang dans la hiérarchie de l'agent, ainsi que les circonstances et le
contexte dans lesquels l'agent s'est exprimé, notamment la publicité des propos.
Afin de pouvoir considérer que la faute commise n'est pas dépourvue de tout lien avec le service et
revêt donc un caractère disciplinaire, l'administration, voire le juge, s'appuient sur quelques critères
alternatifs:
−
*l'atteinte à la réputation du corps ou du service: il est fait notamment référence à l'article 7 du
Code de déontologie de la Police nationale, aux termes duquel : « Le fonctionnaire de la police
nationale [...] ne se départit de sa dignité en aucune circonstance. Placé au service du public, le
fonctionnaire de police se comporte envers celui-ci d'une manière exemplaire ». Ici, c'est la
publicité des faits, leur divulgation par voie de presse, l'émoi suscité au sein de l'opinion publique
qui permettront d'identifier l'existence d'une faute disciplinaire.
−
*la gravité des faits est incompatible avec l'exercice des fonctions publiques de l'agent: ici, ce
sont les excès commis par le fonctionnaire qui sont inconciliables avec le service. On souligne que
ce critère a déjà été utilisé auparavant (Conseil d'Etat, 21 juillet 1995; consommation de
stupéfiants par un policier) mais n'est pas appliqué strictement par le juge administratif (Cour
administrative d'appel de Paris, 9 mai 2001; n'a pas été révoquée une gardienne de la paix ayant
tourné dans un film pornographique moyennant rétribution et en autorisant la distribution dudit
film puisque aucune référence n'avait été faite à la qualité professionnelle de celle-ci et à la
fonction policière).
−
L'incompatibilité des faits avec la nature des fonctions et des responsabilités exercées par
l'agent: dans cette hypothèse, il n'est pas nécessaire que les faits soient particulièrement graves
ou aient connu une forte divulgation à l'extérieur du service. Sont donc constitutifs de fautes
disciplinaires, les manquements aux « devoir de réserve », obligations de secret et de discrétion
professionnels commis en dehors du service. Mais il peut également s'agir de l'exercice
d'activités privées lucratives en dehors du service dans des conditions illégales (Conseil d'Etat, 20
novembre 2006; révocation d'un commissaire de police ayant prêté, en toute connaissance de
cause, d'importantes sommes d'argent à un collègue dont il avait couvert les activités de gestion
de clubs échangistes)
En cas de faute disciplinaire, soumise au contrôle juridictionnel normal, doit être prononcée une
sanction, elle-même soumise au contrôle restreint du juge administratif.
En cas de circonstances atténuantes pouvant bénéficier à l'agent, il est possible qu'aucune sanction
ne soit prononcée contre ce dernier. Est alors pris en compte, entre autres, l'excellence
professionnelle du fonctionnaire, le caractère privé des faits commis et l'absence de divulgation de
ceux-ci (Conseil d'Etat, 27 septembre 1991; confirmation de la révocation d'un gardien de la paix
ayant commis un vol dans un supermarché d'une veste d'une valeur de 353,10 francs au motif que ce
vol avait fait l'objet d'une condamnation pénale relatée par la presse locale – Conseil d'Etat, 25 mai
1990; annulation de la mesure de radiation des cadres envers un gendarme qui avait dérobé des
sous-vêtements pour une valeur de 143 francs dans un magasin dès lors que le directeur de
l'établissement n'avait pas porté plainte et que ces faits n'avaient pas été connus du public)
Cette situation conduit parfois à l'imprévisibilité de jurisprudence voire à une absence de cohérence
(Conseil d'Etat, 21 juillet 1995; indulgence de la juridiction au vu de la très faible valeur des matériaux
volés – Conseil d'Etat, 31 janvier 1997; confirmation par le juge de la révocation d'un agent
communal ayant conservé une somme de 200 francs provenant du remboursement d'une avance
consentie à une famille dans le besoin par le CCAS et d'une somme de 396,60 francs recueillie lors
d'une quête de mariage).
En tout état de cause, il appartient à l'autorité hiérarchique dont dépend l'agent d'apprécier si un
manquement au « devoir de réserve » a été commis et, le cas échéant, d'engager sans délai une
procédure disciplinaire.
Dans la Police nationale, où l’on préfère le libellé au libelle, le modèle au rebelle, l’hypocrisie à la
franchise, la liberté d’expression est une vue de l’esprit. En fait, la liberté d’expression est la règle
commune, mais les exceptions expresses sont la nombreuse réalité.
Dès lors, où commence, où s’arrête le manquement au devoir de réserve ? En réalité, il en va un peu
aussi de la violation du secret professionnel comme du sexe des anges, on peut en disserter à l’infini,
cela dépend avec qui, mais la réponse n’est jamais garantie5.
5
Martial Berne, « Atteinte au secret professionnel, une répression à géométrie variable entre corruption et obligation de
communication », La Tribune du commissaire, n°110, décembre 2008, pp.36-39. Il est à noter que M. Berne, délégué du
SCPN (syndicat majoritaire chez les commissaires de police) officie à l’IGS, aussi appelée « bœufs-carottes » et que son
article veut (presque) doctrine…
Il faut donc avoir infiniment moins de droits que ces chefs voyous qui servent l’Etat-gangster ou que
sa fille, Manon, élève de CM1. Certes, on peut approuver la discrétion professionnelle d’un
commandant à l’emploi fonctionnel, chef de service d’un petit commissariat de grande banlieue
(fromagère) et la ranger non pas au rang des vertus sacerdotales mais la mettre au compte de la peur
de se faire pincer. Car, effectivement, à l’heure de la démocratie « participative », placer sur un
même plan juridique policiers intellos, poupons de la crèche et flics ripoux n’est pas, à mon sens, le
moyen le plus judicieux de canaliser les mécontentements et de répondre aux sourdes inquiétudes.
Voire d’éviter des dérives narcissiques dues à une marginalisation éventuelle.
Philippe Pichon