Prsentation Gnrale de la procdure contentieuse devant le

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Prsentation Gnrale de la procdure contentieuse devant le
TUNISIA
Présentation Générale de la
procédure contentieuse devant
le Tribunal Administratif
Tunisien
Le Tribunal Administratif tunisien est une institution
Constitutionnelle, prévue dans la première Constitution de la
République Tunisienne de 1959. En effet l’article 57 stipule que
le Conseil d’Etat est composé de deux organismes : la cour des
comptes est une juridiction administrative . Cette juridiction a vu
le jour le 1 juin 1972.
La loi organisant, le tribunal administratif a été modifiée
et complétée à plusieurs reprises. Le réaménagement majeur de
la loi a eu lien en 1996. Qualifiée de réforme du contentieux
administratif , la nouvelle législation a été introduite dans un
contexte d’ouverture politique et de renforcement de l’Etat de
droit.
La nouvelle loi organique de 1996 relative au tribunal
administratif avait un double objectif : l’amélioration et la
restructuration du contentieux administratif et le rapprochement
de la juridiction des citoyens en simplifiant et en facilitant
l’introduction des recours et le déroulement de la procédure.
Cette politique d’affinement du contentieux administratif
s’est poursuivi en symbiose avec les nombreuses réformes
politiques que connait le pays depuis 1987. L’introduction du
recours en annulation en 2002, contre les décrets à caractère
réglementaire obéit au principe de la transparence de l’action
gouvernementale prouvée par les autorités publiques. De même
l’institution de Chambres de cassation au sein du tribunal
administratif en 2001, était perçue comme une nouvelle garantie
offerte aux justiciables, puisque l’organisation pyramidale du
1
tribunal administratif s’est trouvée complétée. Le recours pour
excès de pouvoir avant 1996 relevait en premier et dernier
ressort
des
Chambres
contentieuses
est
désormais
soumis au contrôle des Chambres de premier instance en
premier degré et des Chambres d’appel en deuxième degré. Le
plein contentieux relève des Chambres de première instance en
premier degré, des Chambres d’appel en deuxième degré et du
contrôle de légalité des Chambres de cassation. L’importance et
la complexité du contentieux administratif imposait déjà lors de la
création du tribunal Administratif en 1972 la définition du rôle et
la délimitation de la compétence du juge administratif et la
délimitation de la procédure contentieuse. La loi n°40 du 1 juin
1972 relative au tribunal administratif
a tracé l’essentiel du
schéma de la justice administrative en Tunisie. Les règles de
procédure sont de ce fait définies par la loi. Mais ceci n’empêche
pas le juge de puiser des règles complémentaires dans les
codes de la justice de droit commun comme le code de
procédure civile et commerciale et le code des obligations et des
contrats (1). Cet emprunt de règles, était nécessaire lorsque le
juge était obligé d’affronter certaines situations non prévues par
la loi de 1972, à l’instar de l’appel incident. Par son caractère
évolutif et sa mutabilité le contentieux administratif ne peut pas
être totalement cerné par une codification de règles susceptibles
de le régir . Le pouvoir créateur, et le rôle normatif du juge
administratif sont nécessairement utiles pour peaufiner une
procédure contentieuse qui vise essentiellement à protéger les
citoyens des éventuels abus de l’appareil administratif. La
2
procédure du contentieux administratif doit être de ce fait souple
et non rigide, permettant un facile accès au juge, et visant à
mieux protéger le justiciable de l’hégémonie de l’administration.
La réforme du contentieux administratif a tenu compte de cet
impératif, une simplification et une souplesse de la procédure ont
été opérées et un renforcement des garanties et des droits de la
défense a été engagé.
I – Simplification et souplesse de la procédure
Le recours devant le tribunal Administratif a été depuis
longtemps
considéré
comme
un
recours
juridictionnel
exemplaire, c’est un recours d’utilité publique. L’accès au juge
doit être de ce fait facile et simple afin de suspendre dans les
plus brefs délais l’acte préjudiciable.
1 – L’accès libre et direct au juge
La lecture de la loi réglant le contentieux administratif
révèle que l’accès au juge est aisé. Ce constat est vérifiable
sous plusieurs aspects.
Tout d’abord, la forme de la requête n’obéit pas à un
formalisme excessif, l’article 36 de la loi du 1 juin 1972 stipule
que « la requête introductive d’instance mentionne le nom, le
prénom et le domicile de chacune des parties ainsi que l’exposé
sommaire des faits, des moyens et des demandes. Elle est
accompagnée des pièces justificatives… ».
Aucune sanction n’est prévue en cas d’omission
l’une de ces conditions par le requérant . Selon
3
de
une
jurisprudence constante le juge permet au justiciable de corriger
sa requête, en clarifiant certains points, ou en précisant ses
demandes.
A cet effet le juge instructeur peut soit le convoquer pour
lui demander de préciser l’objet de sa requête, Soit procéder à
une mesure d’instruction écrite pour clarifier certains points
contenus dans la requête, ou pour obtenir certaines pièces
pouvant justifier l’objet de sa requête (2).
L’article 38 de la loi du 1 juin 1972, indique que les
requêtes introductives d’instance sont déposées au greffe du
tribunal.
La
possibilité
d’adresser
la
requête
par
lettre
recommandée avec accusé de réception est admise par le texte .
Le recours pour excès de pouvoir peut être rédigé sur papier
libre, le papier timbré n’est pas exigé. Le dépôt des requêtes par
les nouvelles techniques de l’information est envisageable.
Le développement de l’informatisation du tribunal
administratif tunisien a prévu la possibilité de déposer une
requête par « internet ».
L’article 35 de loi n°40 de 1972 dispense les justiciables
du ministère d’avocat, en matière de recours pour excès de
pouvoir, afin de permettre aux citoyens victimes d’abus de
pouvoir de recourir directement au juge sans subir les frais d’un
procès qui pourraient les décourager de solliciter l’aide du juge
pour le redressement du tort qu’ils ont subi. Dans le même sens
le législateur a prévu dans l’article 30 de la loi n°40 de 1972,
4
l’assistance juridictionnelle lors de l’introduction de la requête
pour les parties indigentes (3). Le décret n°882 -1972 du 26
septembre 1974 organise l’assistance juridictionnelle devant le
tribunal administratif. Une loi datant du 17 mai 1993 a institué le
régime
de
la
gratuite
des
requêtes
devant
le
tribunal
administratif.
Si le ministère d’avocat n’est pas obligatoire il n’est pas
interdit non plus. Si le justiciable trouve qu’il est préférable de
confier ses intérêts à un avocat plutôt que d’essayer d’agir seul,
l’article 35 de la loi du 1 juin 1972 précise que les requêtes
introductives d’instance doivent être signées par vu avocat à la
cour de cassation ou à la cour d’appel. Facultatif pour l’excès de
pouvoir le ministère d’avocat est obligatoire pour le plein
contentieux, alors que l’Etat bénéficie d’une dispense générale
sur ce point. Si l’article 59 de la loi de 1972 stipule que l’appel
est interjeté devant les Chambres d’appel par l’intermédiaire d’un
avocat auprès de la cour de cassation ou d’appel et que l’article
67 de la même loi ajoute que le recours en cassation est porté
pour le biais d’une demande rédigée par une avocat auprès de la
cour de cassation, il va de soit que le recours en annulation
devant les chambres de première instance peut être introduit par
un avocat près des tribunaux de première instance, voir même
des avocats stagiaires.
Avant la réforme de 1996, le recours préalable était
indispensable avant de présenter la requête pour excès de
pouvoir devant le juge. Désormais d’après l’article 37 nouveau
5
de la loi du 1 juin 1972 , le recours préalable est devenu
facultatif. L’accès à la justice administrative est devenu direct
sauf pour les décrets à caractère réglementaire, dont les
requêtes en annulation restent conditionnées par l’obligation du
recours préalable comme le stipule le dernier alinéa de l’article
19 de la loi du 1 juin 1972 telle que modifiée par loi organique
n°2002-11 du 4 février 2002. S’agissant, d’un recours objectif, le
recours pour excès de pouvoir, est un procès fait à un acte . Le
juge administratif n’est pas très regardant quant à l’exigibilité de
l’intérêt pour agir(4), l’intérêt peut être purement moral, l’intérêt
peut être celui d’une personne morale et non d’une personne
physique, l’intérêt d’une association ou d’un syndicat ; l’intérêt
peut être aussi collectif d’où la possibilité de présenter des
requêtes collectives, pour attaquer une décision concernant
plusieurs personnes. Une requête unique dirigée contre
plusieurs décisions est recevable lorsque, ces décisions sont
connexes.
Cette souplesse de l’exigence d’un intérêt à agir et cette
conception extensive de l’intérêt s’expliquent sans aucun doute
par la nature même de recours pour excès de pouvoir qui est
perçu comme un recours d’utilité publique , visant à sauvegarder
la légalité, avant, toute chose. Il est dans ce sens un recours
d’ordre public. Tenant compte, de toutes ces considérations la
jurisprudence tunisienne a estimé que contrairement au
contentieux
de
la
responsabilité,
le
contentieux
de
la
responsabilité, le contentieux de l’annulation doit être facile à
6
exercer, d’autant plus , que le contrôle du juge administratif
touche la quasi totalité des actes de l’administration (5) à
l’exception des actes de gouvernement (6) et quelques décisions
disciplinaires
exclues
de
son
champs
de
compétence
expressément par la loi.
Le retour à la légalité et le rétablissement des droits qui
en découlent, nécessitent le traitement accéléré par le juge des
recours pour excès de pouvoir. Le législateur a prévu certains
mécanismes permettant le règlement du contentieux dans les
plus brefs délais.
2 – La célérité dans le traitement des affaires
contentieuses
La réforme de 1996 a tout d’abord réduit les délais, en
supprimant le recours gracieux obligatoire . Le requérant a la
possibilité de recourir directement au juge pour demander
l’annulation d’un acte administratif. La provocation d’une décision
ne nécessite plus un délai de réponse de l’administration de
quatre mois, mais de deux mois seulement.
Il en est de même du cas de recours préalable facultatif,
l’article
37 de la loi du 1 juin 1972 indique que les recours pour
excès de pouvoir sont introduits dans les deux mois qui suivent
la date de publication ou de la notification des décisions
attaquées. Avant l’expiration de ce délai la personne concernée
peut adresser un recours préalable à l’administration qui a pris la
décision . Mais une jurisprudence constante très souple admet la
7
validité du recours préalable adressé à l’autorité hiérarchique de
l’administration auteur de la décision. Un recours préalable
adressé à une administration qui n’a pas de lien direct avec
l’auteur de la décision a été considéré comme valable par le juge
qui a estimé que l’administration publique constitue une unité et
doit de ce fait aider l’administré en dirigeant sa demande vers
l’administration concernée.
La décision implicite de refus selon ce même article
prend naissance à l’expiration du délai de deux mois, c’est à dire
60 jours, qui suivent la date de réception du recours préalable.
Le tribunal administratif doit être saisi dans un délai de deux
mois qui suit la date de réception de la réponse de
l’administration ou la date de la naissance de la décision implicite
de refus.
Une fois l’affaire enregistrée au greffe du tribunal et afin
d’abréger les délais d’instruction et de jugement, le législateur a
prévu certains délais butoirs
.
Il en est aussi du délai fixé par le juge instructeur à
l’administration pour répondre à requête une mis en demeure est
adressée à la partie qui n’a pas respecté le délai qui lui est un
parti. La non réponse de l’administration à la requête après la
mise en demeure est considérée comme un acquiescement aux
rétentions indiquées à la requête, sauf si, ces prétentions
apparaissent du dossier totalement injustifiées. C'est-à-dire s’il
apparait au vue du dossier que la requête n’est pas sérieuse ou
farfelue une fois l’instruction de l’affaire terminée, le président de
8
chambre adresse dans un délai maximum de huit jours, le
dossier de l’affaire au premier président qui saisi dans le même
délai le commissaire d’Etat, lorsqu’il estime que la solution
juridique de l’affaire est importante. Dans le cas contraire, il
ordonne son inscription au rôle d’une audience de plaidoirie,
sans saisir le commissaire d’Etat. Le président de chambre est
tenu de fixer la date de l’audience de plaidoirie dans un délai ne
devant pas dépasser les deux mois qui suivent l’ordonnance du
premier président, ou le dépôt des conclusion du commissaire
d’Etat chargé de défendre l’intérêt général.
La loi n’a pas fixé de délai ni pour l’instruction, ni pour les
conclusions des commissaires d’Etat. Face à l’insuffisance des
mesures d’abrégement de délai de traitement des affaires, le
législateur a prévu des 1972, le sursis à exècution des décisions
administratives(7) et des jugements d’appel, le réforme de 1996
a introduit le report de l’exécution des décisions attaquées
jusqu’à ce qu’il soit statué sur la demande de sursis à exécution.
L’article 39 de la loi du 1 juin 1972 telle que modifiéé par
la loi organique du 3 juin 1996, stipule que le recours pour excès
de pouvoir n’a pas d’effet suspensif et charge le premier
président du tribunal administratif d’ordonner le sursis à
exécution des décisions attaquées jusqu’à l’expiration des délais
de recours ou jusqu’à l’expiration des délais de recours ou
jusqu’à la date du prononcé du jugement, lorsque la demande
repose sur des motifs apparemment sérieux et que l’exécution
9
de la décision et de nature à entraîner pour le requérant des
conséquences difficilement réversibles.
L’instruction des dossiers de sursis à exécution se
déroule selon la procédure d’urgence et dans de bref délai. Le
premier président statue sur la demande qui lui est soumise
dans un délai ne dépassant pas un mois.
En cas d’extrême urgence le premier président peut
ordonner le report de l’exécution de la décision attaquée jusqu'à
ce qu’il statue sur la demande de sursis. Le sursis à exécution
peut être ordonné sur minute.
Le sursis à exécution des arrêts ou des jugements
attaqués par voie de cassation est prévu par l’article 71 de la loi
relative au tribunal administratif . Le premier président statue sur
les demandes de sursis. Il peut ordonner le sursis et fixe luimême le délai lorsque l’exécution de l’arrêt ou du jugement
risque de créer une situation irréversible, ou s’ils sont de nature
à entrainer des conséquences difficilement réparables.
En plus du sursis à exécution le législateur a introduit en
1996, les ordonnances de référé et les constats d’urgence, qui
sont des pouvoirs d’urgence confiés aux présidents de chambres
de première instance, et aux présidents de chambres d’appel.
Selon l’article 81 de la loi n° 40 du 1 juin 1972, ces
présidents peuvent respectivement ordonner, en référé, toutes
mesures provisoires utiles sans préjuger au fond et à condition
de ne pas entraver l’exécution d’une décision administrative.
10
L’article 82 dans son alinéa 2 ajoute que ces présidents peuvent
ordonner respectivement de procéder à un constat urgent de tout
fait menacé de disparition et pouvant faire l’objet d’un litige
administratif.
Les ordonnances de réfèré et les constats d’urgence
concernent aussi bien le contentieux de l’annulation que le
contentieux de pleine juridiction.
En plus de ces réfères conservatoires et d’instruction le
législateur a ajouté en 1996 , le réfère provision . L’article 82
stipule dans son alinéa 1 que les présidents de chambres de
première instance et les chambres d’appel peuvent ordonner
d’urgence et contraindre le débiteur défendeur de verser à son
créancier une provision.
En plus de la souplesse de la procédure pour faciliter
l’accès du justiciable à la justice administrative, le législateur
tunisien a, par souci d’équilibre tenté dès 1972 de protéger
l’administré justiciable de l’appareil administratif omnipotent lors
du déroulement du procès
Ainsi la lecture de loi relative au tribunal administratif
révèle, le caractère contradictoire de la procédure et son
inquisitorialité Cette tendance à protéger le justiciable s’est
accentuée lors de la réforme de 1996.
11
II – Une procédure respectueuse des droits de la
défense
et
des
garanties
pour
« une
bonne
justice
administrative »
La loi de 1972 a posé le principe de l’obligation
d’instruire avant de juger. L’instruction est erigée en formalité
essentielle, de ce fait le juge bénéficie de pouvoirs importants.
Son obsession majeure est la protection du justiciable contre les
éventuels abus de l’administration. Pour le rétablissement de la
légalité, le juge administratif use de certaines techniques lors de
l’instruction et de jugements des affaires. Tout d’abord, la
procédure
est
essentiellement
écrite,
elle
est
ensuite
inquisitoriale et contradictoire.
1
–
Les
caractères
généraux
de
la
procédure
d’instruction
La
procédure
d’instruction,
soit
en
matière
du
contentieux de l’annulation, soit, en matière du contentieux de
pleine juridiction est secrète, dans la mesure ou il n’ya pas
d’audiences ouvertes comme au civil ou au pénal, de ce fait la
procédure est écrite.
A–Le principe du caractère écrit de la procédure
12
La requête, les mémoires des parties, les conclusions,
les preuves, sont écrites. Les plaidoiries doivent être inspirées
des observations écrites formulées déjà et inscrites au dossier
de l’affaire. Les mesures d’instruction doivent être écrites et
retracées minutieusement au dossier de l’affaire, et même si le
juge instructeur convoque les parties on entend un témoin, un
procés verbal doit être établi et consigné au dossier .
L’échange de mémoires et des correspondances se fait
selon l’article 44 par la voie administrative et sans frais.
Une fois l’instruction achevée, le juge rapporteur dresse
un rapport écrit et un projet d’arrêt. Le rapport de fin d’instruction
est d’après les dispositions de l’article 49 un récapitulatif des
travaux d’instruction et une présentation des propositions pour
résoudre l’affaire.
Le commissaire d’Etat (ou le commissaire général d’Etat)
une fois saisi conformément aux dispositions de l’article 49 de la
loi du 1 juin 1972 dresse des conclusions écrites, versées au
dossier, et, exposées lors de l’audience de plaidoiries. Les
parties
peuvent
répondre
par
écrit
aux
conclusions
du
commissaire d’ Etat.
L’absence des parties convoquées par écrit pour
l’audience de plaidoiries, de leurs défenseurs et représentants
n’a pas d’incidence sur le déroulement du procès. S’agissant
d’une procédure écrite la formation de jugement n’est pas tenue
d’entendre oralement les parties le jour de l’audience.
13
La procédure écrite, n’empêche pas le juge rapporteur
de procéder à des expertises, des déplacements sur les lieux
afin d’apporter des éléments de fait et de droit pour clarifier
l’affaire. Le rôle qu’ exerce le juge administratif se situe dans le
cadre de sa mission inquisitoriale.
B- L’inquisitorialité de la procédure (8)
Le principe retenu par la loi de 1972 est que le juge
administratif dirige seul l’instruction, les porties n’interviennent
pas dans le déroulement de l’instruction.
D’ailleurs le juge est saisi par requête pour les recours
pour excès de pouvoir, en vertu des dispositions de l’article 37 et
suivants de la loi de 1972, par demande déposée au greffe pour
l’appel et la cassation en application des articles 59 et 67 de la
loi de 1972.
Les requêtes portées devant les chambres de première
instance,
sont
transmises
aux
défendeurs
par
la
voie
administrative, les mémoires en défense sont adressées au
greffe du tribunal administratif qui se charge de les communiquer
aux requérants. Les demandes d’appel et les demandes de
cassation sont disposées au greffe du tribunal. L’appelant n’est
pas tenu de convoquer par la voie de l’assignation l’intimé,
comme c’est le cas devant les cours d’appel de l’ordre judiciaire.
L’appelant est obligé sous peine de déchéance, de signifier le
mémoire ampliatif à l’intimé et de déposer au greffe une pièce
14
justifiant cette signification. L’article 62 de la loi de 1972, stipule
que l’instruction de la requête en appel s’effectue conformément
aux règles des recours auprès des chambres de première
instance. C'est-à-dire que les règles de procédure sont
identiques quant aux principes pour les différents degrés de
juridiction. L’instruction du procès reste l’œuvre du juge quelque
soit le degré de juridiction.
Une fois la juridiction saisie, un rapporteur est nommé
par le président de chambre, pour prendre l’affaire en charge afin
de l’instruire et de préparer un rapport de fin d’instruction.
Sous la direction du président de chambre, le rapporteur
tout en menant l’instruction, prépare la solution juridique de
l’affaire. A cette fin, il peut prendre les initiatives adéquates
susceptibles
d’éclairer
formation
de
jugement
dans
son
jugement. Une panoplie de techniques est mise à sa disposition .
Il peut demander aux parties de lui fournir des documents et des
pièces. Il a droit de sa propre initiative et sans demande
expresse des parties procéder à des enquêtes, se déplacer sur
les lieux, généralement dans les affaires afférentes au droit de
l’urbanisme. Il lui est permis de nommer des experts,
conformément à l’article 44 de la loi relative au tribunal
administratif, qui détaille certaines mesures inhérentes à la
procédure inquisitoriale, Ces mesures doivent être prises dans le
cadre de la transparence totale et le juge est tenu d’informer les
justiciables en application du principe de la contradiction.
C- Le principe de la contradiction
15
Le principe de contradiction est érigé en tant que
principe général de droit, lui-même corollaire de la règle
constitutionnelle de respect des droits de la défense énoncée
dans l’article 12 de la Constitution Tunisienne du 1 juin 1959.
Le principe de contradiction exclut qu’une affaire, soit
jugée sans informer les parties. L’information du justiciable est la
règle, même lorsqu’il s’agit de pièces estimées importantes, Le
juge ne peut pas statuer sur le vu de pièces dont seul, il aurait pu
avoir connaissance.
La loi du 1 juin 1972, a à cette fin défini le déroulement
de la procédure d’instruction dans le titre VI et VII.
L’accent a été mis sur l’obligation de communiquer tous
les éléments produits par les parties, qui débute par la
communication des mémoires et des pièces qui accompagnent
les mémoires. La jurisprudence du tribunal administratif n’impose
pas la communication systématique des pièces(9), mais donne
obligation au juge d’en aviser les parties, lesquelles, peuvent dès
lors les consulter au greffe. La loi de 1972, incite les parties à
répondre aux mémoires, une mise en demeure est adressée à la
partie récalcitrante, en cas de non réponse. La loi pousse en
outre l’administration à répondre aux requêtes. L’alinéa 3 de
l’article 45 considère que le fait de ne pas répondre à la requête
dans les recours pour excès de pouvoir, après l’expiration du
délai de la mise en demeure, est interprété
comme un
acquiescement aux prétentions indiquées dans la requête, sauf
élément contraire découlant au dossier.
16
En cas de visites des lieux et d’expertise, d’enquête, les
parties doivent être informées des lieux, jours et heures des
opérations, auxquelles elles pourront assister et se faire aider
par des avocats, avec droit de présenter leurs observations
consignées par écrit et de formuler des critiques aux rapports
d’expertise. En matière d’expertise le droit commun est
applicable tel que prévu dans le code de procédure civile et
commerciale.
L’objectif essentiel de la procédure contradictoire est
d’assumer l’impartialité de l’instruction.
La loi ne l’a pas prévu, mais la seule exception au
principe contradictoire, pourrait être le secret de la défense
nationale.
Ce
qui
n’empêche
pas
le
juge
de
prendre
connaissance de documents couverts par le secret de la défense
nationale(10), sans les
soumettre
au contrôle et aux
discussions des parties adverses de l’administration. Les parties
ne sont pas informées de la clôture de l’instruction, du rapport du
conseiller rapporteur. La jurisprudence considéré que le rapport
d’instruction
est un document interne au tribunal. Le juge
rapporteur donne le jour de l’audience lecture d’un condense de
son rapport, se limitant à présenter les parties et les faits, sans
donner son avis juridique. Seul les commissaires d’Etat et les
commissaires généraux d’Etat, lorsqu’ils
sont saisis donnent
lecture complète de leurs conclusions écrites en proposant une
17
solution juridique à l’affaire. S’ils le demandent, les parties au
procès peuvent répondre par écrit à ces conclusions.
Les parties doivent être informées, vingt et un jour à
l’avance de la date de l’audience publique de plaidoirie. Elles
peuvent se faire assister par un mandataire muni de pouvoir
dûment légalisé, ou par un avocat, afin que le jugement de
l’affaire soit entouré de toutes les garanties.
2 – Les garanties entourant les jugements
Toute instance aboutit au prononcé d’une décision
juridictionnelle appelée « jugement », pour les chambres de
première instance et les chambres d’appel, « arrêt » pour
l’assemblée plénière, les chambres de cassation et le sursis à
exécution.
Ces différentes décisions juridictionnelles doivent
être rendues suivant une procédure et un rituel particulier
afin de préserver les droits des parties et d’apporter les
garanties essentielles pour une bonne justice. Tout
jugement est rendu par une formation de jugement
collégiale. Le président et deux conseillers pour les
chambres de première instance, d’appel et de cassation.
Le premier président, les présidents des chambres de
cassation, consultatives d’appel et deux conseillers pour
l’assemblée plénière juridictionnelle.
18
Tout jugement est rendu après délibéré de la formation
de jugement ayant assisté à l’audience. L’article 52 de la loi de
1972 insiste sur le caractère secret du délibéré afin de préserver
l’indépendance des magistrats faisant partie des formations de
jugement. Le Conseiller rapporteur participe au délibéré avec
voix consultative, La formation de jugement est tenue de statuer
dans les limites des conclusions. Il lui est interdit de juger
infrapetita et ultrapetita.
Mais s’agissant du recours pour excès de pouvoir la
formation de jugement peut se libérer du cadre de l’instance
défini pour les parties en dépassant les moyens soulévés pour
contrôler
systématiquement
l’ensemble
des
irrégularités
possibles de l’acte attaqué. La formation de jugement peut
procéder à l’interprétation de la requête et la substitution de base
légale. Le contrôle de la légalité de l’acte attaqué par rapport à la
constitution, les traités dûment ratifiés(11), la loi et les principes
généraux de droit, est facilite lorsque les moyens intéressent
l’ordre public et sont soulevables d’office par le juge .
Pour préserver l’idéal républicain, le jugement est rendu
au nom du peuple, à la majorité des voix. Lecture est faite du
prononcé du jugement en séance publique. Le dispositif du
jugement est consigné dans le procès verbal de l’audience,
signé par tous les membres de la formation de jugement.
L’article 53 de la loi de 1972, fixe les formalités du
jugement qui doit indiquer la Chambre qui l’a rendu, les noms,
qualités et domiciles des parties, un résumé de leurs mémoires,
19
de la procédure, les textes juridiques ayant servi de fondement
au jugement, les dates de l’audience de plaidoirie et du
prononcé, les noms des membres qui l’ont rendu, du greffier.
Mention est faite du juge rapporteur et le commissaire d’Etat. La
minute est signée par le juge rapporteur et le président de la
formation de jugement.
Ces
formalités
substantielles
,
permettent
aux
justiciables de contrôler la régularité de la procédure, surtout que
des voies de recours ordinaires et extraordinaires, sont ouvertes
devant eux. Les jugements en matière d’excès de pouvoirs sont
susceptibles d’appel, de recours en révision, d’opposition et de
tierce opposition, mais ne sont pas susceptibles de cassation, à
la différence des jugements de pleine juridiction qui peuvent faire
l’objet d’un pouvoi en cassation.
L’article 10 de la loi du 1 juin 1972, considére que
l’inexécution volontaires des décisions du tribunal administratif
constitue une faute lourde qui engage la responsabilité de
l’autorité administrative en cause.(12)
La
crédibilité
d’une
juridiction
administrative
est
conditionnée par le respect de ses décisions par les autorités
administratives.
La pratique en Tunisie, a montré que les jugements et
arrêts du tribunal administratif sont pratiquement exécutés dans
leur quasi-totalité. Les quelques cas d’inexécution sont dus aux
difficultés
d’appliquer une décision rendue parfois tardivement
20
ou pour des considérations d’ordre public et de sécurité
nationale. La prochaine réforme tiendra certainement compte de
ces
quelques
cas
isolés
L’astreinte
prononcée
contre
l’administration dans les cas ou il ya « inexécution constatée »
d’une décision juridictionnelle, pourrait très bien être envisageé.
Notes
1
– Affaire n° 48 cassation
–
1
mars 1979 Hassine
/Directeur Général des impôts
- Affaire n°21782 Appel - 19 mai 1999 Chef au contentieux
de l’Etat pour le compte du Ministre de la Défense Nationale
/Lassoued
Par une jurisprudence constante, le tribunal administratif
accepte l’application des dispositions du droit civil (code des
obligations et des contrats, code de procédure civile et
commerciale…) lorsque la loi relative au tribunal administratif
21
n’a pas prévu de dispositions expresses et tant qu’elles ne
contredisent pas les régles de droit administratif
2 – Affaire n° 29 EP - 26 février 1976 Souid / Ministre de
l’intérieur
- Affaire n°3132 – 24 novembre 1993 Salfouh / Ministre du
Plan et du Développement Régional.
Le tribunal peut interpréter la requête en matière d’excès de
pouvoir
lorsqu’elle
n’est
pas
claire
et
comporte
des
ambiguiités. Le tribunal ne s’arrête pas aux aspects externes
du vocabulaire usité par le requérant mais cherche à découvrir
le sens réel et l’objectif qu’il a tracé.
3 - Affaire n° 755 cassation - 24 novembre 1988 la demande
d’aide judiciaire ouvre les délais de recours et permet de
différer le dépôt de la requête.
4- Affaire n° 1404, 1405 - 17 juillet 1989 Syndicat de agents
de la Banque Centrale/ Gouverneur de la Banque Centrale .
Le tribunal administratif a adopté une politique très souple visà-vis de l’intérêt à agir et a admis, le recours formulé par le
syndicat et même les personnes morales si l’objet du recours
concerne des intérêts collectifs et non des intérêts individuels.
5 – Affaire n° 111 – 22 juillet 1977, Amel Fray / Ministre de la
Santé Publique
22
Le tribunal a dans cette affaire défini l’acte attaquable en
écartant les mesures internes du recours pour excès de
pouvoir. Cette jurisprudence a été confirmée à plusieurs
reprises, Dans l’affaire n°1228 – 15 février 1985 Moufida
Bornaz / Ministre des Finances , le tribunal a considéré que
les travaux préparatoires à la prise d’une décision, ne
constituent pas des actes exécutoires
et ne sont pas
susceptibles de ce fait de recours pour excès de pouvoir
6 –Affaire n°325 – 14 avril 1981 – Pierre Falcon / Ministre de
l’Agriculture
Le tribunal administratif écarte les actes de gouvernement du
recours pour excès de pouvoir. Il les définit, comme étant les
actes de politique générale, importants, telles que les actes
liés à l’état de guerre, les relations internationales, et la
relation entre le gouvernement et le pouvoir législatif.
7 –Affaire n° 760 sursis à exécution-
17 décembre 1994
Jamel Azzouz / Avocat général près la cour d’appel de Sousse
Le premier président du tribunal administratif est compétant
pour examiner les demandes de sursis à exécution des
jugements rendus en dernier ressort objet de pourvoi en
cassation, en matière de contentieux disciplinaire des ordres
professionnels.
Le Premier Président est compétant en matière du sursis à
exécuter des jugements et arrêts du :
23
- Conseil de la concurrence
-
Les jugements rendus en dernier ressort, condamnant
l’Etat à verser une somme d’argent, ou ordonnant la main
levée à d’une saisie pratiquée par l’Etat pour le recouvrement
des sommes qui lui sont dues , ou ordonnant la destruction de
pièces. La réforme de 1996 a dans l’article 70 nouveau ,
purement et simplement supprimé cette compétence du
Premier Président en rendant la suspension des jugements et
des arrêts dans ces domaines automatique,nonobstant, le
recours en cassation.
-
Les jugements rendus, en dernier ressort objet d’un
recours en révision .Cette compétence a été étendue selon le
dernier alinéa de l’article 78 au président de la juridiction ayant
rendu le jugement objet du recours en révision.
-
Les jugements rendus en premier ressort revêtus de la
formule d’exécution urgente.
-
Les jugements rendus en référé
Les jugements rendus en dernier ressort en matière
fiscale.
8 – Affaire n°24519 – 27 Janvier 2005 : Ministre de l’Intérieur
et du Développement Régional/.....
Le juge peut procéder aux enquêtes et même écouter les
témoignages en application du rôle inquisitorial qui lui est
dévolu.
24
Affaire n°3279 – 11 avril 1995 : l’instruction devant le tribunal
administratif obéit au principe de l’inquisitorialité. Le juge peut
de ce fait désigner l’administration concernée par le recours
pour excès de pouvoir.
Affaire n°32165 – 20 mars 2002 / Baàzaoui / Ben salem
Le pouvoir inquisitorial du juge ne porte pas atteinte au
principe de neutralité.
9- Affaire n° 24501 30 novembre 2005 Lotfi / Ministre de la
Défense Nationale
Le tribunal administratif, estime que le juge a un pouvoir
d’appréciation pour décider de ne pas communiquer les
rapports et les pièces à l’une des parties au procès, à
condition de ne pas porter atteinte au principe de la
contradiction et aux droits de la défense.
10 – Affaire n° 3554 : 21 juin 1995 A.M / Ministre de
l’Education et des Sciences.
L’administration est obligée de motiver ses décisions devant le
juge afin qu’il puisse exercer son contrôle sur l’exactitude des
faits. Le caractère secret des documents ne lui est pas
opposable.
11- Affaire n°3643 – 21 mai 1996 – ligue tunisienne des droits
de l’Homme / Ministre de l’Intérieur
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Le tribunal administratif a considéré dans cette affaire que les
traités internationaux dûment ratifiés ont une valeur supérieure
à celle des lois internes.
Par ailleurs le tribunal, a posé le principe de la suprématie de
la constitution en déclarant que la constitution est la source
essentielle de la légalité.
Affaire n° 1887 - - 27 juin 1990 Rafaä Ben Achour / Ministre de
l’Education, de l’Enseignement Supérieur et de la Recherche
Scientifique.
12 – Affaire n°1064 - 21 septembre 1992 Chef du contentieux
de l’Etat pour le compte du Ministre de la Défense Nationale /
zark el ayoun
L’inexécution des arrêts du tribunal administratif, ouvre droit
au requérant de demander réparation du dommage, tant que
l’administration poursuit son attitude de refus à exécuter.
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