III. Le Comité des Nations Unies pour l`Elimination de toutes les

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III. Le Comité des Nations Unies pour l`Elimination de toutes les
III. Le Comité des
Nations Unies pour
l’Elimination de toutes
les Formes de Discrimination
à l’égard des Femmes
III. LE COMITÉ DES NATIONS UNIES POUR
L’ELIMINATION DE TOUTES LES FORMES DE
DISCRIMINATION A L’EGARD DES FEMMES*
1.
La Convention sur l’Elimination de toutes les Formes de Discrimination
à l’égard des Femmes
La Charte des Nations Unies est le premier accord international à avoir
proclamé en 1945 l’égalité des droits des femmes et des hommes1. Depuis, les
normes internationales visant à interdire la discrimination fondée sur le sexe ont été
codifiées dans la Déclaration Universelle des Droits de l’Homme, puis réaffirmées
dans deux pactes internationaux relatifs aux droits de l’homme; elles ont ensuite fait
l’objet de diverses conventions, résolutions, déclarations et recommandations à
l’échelle internationale 2. Cependant, durant les vingt premières années du parcours
de l’ONU, les traités en matière de droits des femmes ont eu une portée restreinte
laquelle s’est traduite par une faible ratification internationale et l’absence de mise
en place de mécanismes de contrôle3. La thématique de la femme n’était pas abordée
dans les débats ni au sein des organismes généraux des droits de l’homme à l’ONU4.
La Commission sur le Statut Social et Juridique de la Femme (CSW), seul organe de
*
Article de Suzanne A. Spears, avocate nord-américaine.
1
Charte des Nations Unies, articles 1 (3); 13 (1) (b); 55 (c); 76 (c).
2
Cf. “Women and Human Rights: The Basic Documents”, The Center for the Study of Human
Rights, Columbia University, New York, 1997.
3
Voir par exemple Convention pour une Equitable Rémunération des Femmes et des Hommes
(Convention de l’OIT Nº100) (1951); Convention sur les Droits Politiques de la Femme
(1953); Convention sur le Consentement au Mariage, L’Age Minimum pour se Marier et le
Registre des Mariages (1962).
4
Felice Gaer, “Human Rights at the UN: Women’s Rights are Human Rights”, International
League for Human Rights, dans Brief Nº14 (nov.1989), cité dans Alston et Steiner, Human
Rights…p.905. D’après Gaer, “en termes simples, les organismes relatifs aux droits de
l’homme ne qualifient pas le problème de [discrimination de genre]”.
121
contrôle des traités promouvant les droits des femmes, disposait alors de moins de
pouvoir et de ressources que les structures générales des droits de l’homme5.
Devant l’insuffisante protection internationale des droits des femmes, la
Commission des Droits de l’Homme a élaboré la Déclaration sur l’Elimination de
la Discrimination à l’égard des Femmes, proclamée par l’Assemblée Générale en
1967. Cette déclaration n’imposait aucune obligation juridique envers les Etats, mais
soulignait la nécessité d’une politique tendant à éliminer la discrimination à l’égard
des femmes en même temps qu’elle adoptait une large vue d’ensemble de la
problématique6. Il a fallu six ans pour que la CSW puisse présenter une proposition
de convention à caractère obligatoire cherchant à interdire la discrimination des
femmes. Les Etats ont alors été convoqués pour émettre leurs avis et faire des
propositions à ce sujet7. Puis, il a fallu six nouvelles années pour amorcer d’intenses
débats afin d’aborder chacun des points de la proposition, ce qui a fait l’objet
d’études laborieuses de la part des groupes de travail de la CSW et de l’Assemblée
Générale8. Le processus s’est accéléré à la fin des années soixante-dix à l’occasion
5
La CSW a été créée comme commission de l’ECOSOC en 1946. Sa fonction consiste à
préparer des études, des rapports et des recommandations pour le Conseil sur la promotion des
droits des femmes. Elle s’attache également aux problèmes urgents concernant la question de
la femme. Au début des années 1980, la Commission s’est vu conférée par l’ECOSOC des
pouvoirs très limités pour l’étude des requêtes relative aux violations des droits des femmes.
Cette procédure ne vise pas la réparation de cas d’abus spécifiques, mais le soutien du travail
de la Commission quant à la recherche d’informations sur les violations massives commises à
l’encontre des droits de l’homme. La CSW s’est efforcée d’obtenir un minimum de ressources
propres pour mener à bien cette modeste procédure et élargir son rôle à un mécanisme de
supervision plus efficace, dotée d’attributions d’enquête. Actuellement, elle se réunit
seulement une fois par an sur une durée de trois semaines.
6
Laura A. Donner, “Gender Bias in International Discrimination Conventions”, California
Western International Law Journal, vol. 24, (1994) .
7
Pour enrayer l’effort d’une amorce de processus d’élaboration de proposition, certains
organismes et certaines délégations ont allégué qu’une convention sur la femme n’était pas
nécessaire dans la mesure où elle ne ferait que reprendre d’autres conventions en vigueur.
8
Voir «Travaux Préparatoires de la Convention sur l’Elimination de toutes les Formes de
Discrimination à l’égard des Femmes»; et “Gender Bias International Discrimination
Conventions”, California Western International Law Journal, vol.24, (1994).
122
de la Décennie de la Femme: la Convention sur l’Elimination de toutes les Formes
de Discrimination à l’égard des Femmes a été adoptée par l’Assemblée Générale le
18 décembre 1979 9. Elle représente l’une des principales conquêtes de la Décennie
de la Femme (1976-1985) et un tournant dans l’histoire des droits des femmes10.
Après sa ratification par le vingtième pays signataire, elle est entrée en vigueur en
tant que traité international le 3 septembre 1981. Vingt ans plus tard, trente pays la
signeront.
A.
Portée normative: discrimination à l’égard des femmes
La Convention de la Femme établit des garanties non discriminatoires à
l’égard des femmes et jette les bases d’une définition plus large que celle qui faisait
foi auparavant, étant donné qu’elle prend autant en considération l’égalité de droit
(égalité de jure) que l’égalité de fait (égalité de facto)11. Elle établit non seulement
que les Etats Parties doivent «assurer» et «concéder» aux femmes le «droit» à la non
discrimination dans toutes les sphères de la vie publique et privée12, mais elle
instaure aussi leur obligation de «poursuivre par tous les moyens appropriés une
politique pour éliminer la discrimination à l’égard des femmes dans la vie publique
et privée»13.
9
10
11
12
13
«Convention sur l’Elimination de toutes les Formes de Discrimination à l’égard des Femmes»,
1267 U.N.T.S. 14, entrée en vigueur le 3 sept. 1981.
Andrew C. Byrnes, “The Other Human Rights Treaty Body: The Work of the Committee on the
Elimination of Discrimination Against Women”, The Yale Journal of International Law, vol.
14, nº1, 1-67, (1989). Sur la Décennie de la Femme décrétée par les Nations Unies et
l’importance de cette Convention pour la femme, voir A.Franser, «The U.N. Decade for
Women: Documents and Dialogue» (1987); Elder, «The Rights of Women: Their Status in
International Law», «25 Crime and Social Justice», 1, 23-32 (1986).
L’article 1 définit la “discrimination à l’égard des femmes” en ces termes: «…toute
distinction, exclusion, ou restriction de sexe qui aura pour but ou pour effet de mépriser ou de
ne pas reconnaître le plein exercice par les femmes, indépendamment de leur état civil et en
vertu de l’égalité des sexes, de (leurs) droits fondamentaux et libertés fondamentales dans les
domaines de la politique, l’économie, le secteur social, culturel et civil ou tout autre domaine».
Articles 9 (1) et (2); 15 (1), (2) et (4); 16 (1); 7; 15 (3) et 16 (2).
Convention sur l’Elimination de toutes les Formes de Discrimination à l’égard des Femmes,
Résolution de l’Assemblée Générale des Nations Unies 34/180, 18 décembre 1979.
123
La Convention de la Femme a reçu le nom de «Charte Internationale des
Droits des Femmes». Après la Convention sur les Droits de l’Enfant, c’est la
convention internationale relative aux droits de l’homme qui comptera le plus de
ratifications. Cependant, malgré l’apparence d’un large soutien concernant ses
objectifs, elle n’a pas obtenu la reconnaissance et le respect d’autres traités relatifs
aux droits de l’homme14. La raison vient en partie de l’ampleur et de la complexité
de la problématique abordée, mais aussi de son approche nouvelle et intégrale:
interrelation entre les deux moitiés de l’humanité, interdiction de la discrimination
par les acteurs non étatiques, considération de trois «générations» de droits de
l’homme et encouragement à la mutation sociale15/16. Conséquence: les Etats Parties
se sont montrés réticents à de nombreuses dispositions au travers d’un nombre de
réserves sans précédent.
14
Voir Donner p.242 et Byrnes p.3.
15
La Convention de la Femme présente de nombreuses différences par rapport à la plupart des
traités relatifs aux droits de l’homme. Tout d’abord, elle ne vise pas des individus vulnérables
et marginaux – minorités ethniques et religieuses, activistes politiques, prisonnier(e)s ou
réfugié(e)s – mais traite de l’interrelation entre les deux moitiés de l’humanité. Ensuite, elle
ne cherche pas à interpréter la protection pour abus causés par des acteurs non étatiques, mais
vise explicitement la défense contre ce type d’abus en interdisant la discrimination causée par
des particuliers ou des organismes. De même, elle ne se réfère pas une prétendue «génération»
de droits de l’homme – droits civils et politiques; droits économiques, sociaux et culturels; et
droits collectifs –, mais englobe ces trois générations. Enfin, loin de se limiter à cette gamme
de droits appartenant aux trois générations, elle incite les gouvernements à «reconsidérer et à
modifier les structures politiques, sociales, économiques et religieuses les plus importantes, et
à réformer la culture au moyen de laquelle les peuples se définissent et se comprennent euxmêmes», Ed. Rebecca Cook, «Droits des Femmes: Perspectives Nationales et
Internationales», Profamilia, Santafé de Bogotá Colombia, 1997, p. 248.
16
Pour une discussion sur la portée de la Convention, se reporter à Natalie Hevener Kaufman et
Stefanie Lindquist, «Critiquins Gender-Neutral Treaty Language: The Convention of the
Elimination of All Forms of Discrimination against Women», eds. Julie Peter ; Andrea Wolper,
Women’s Human Rights, Routledge, New York, 1995; et Hilary Charlesworth, “Que sont les
droits internationaux de la femme? ”, ed. Rebecca Cook, «Droits de la Femme: Perspectives
Nationales et Internationales», Profamilia, Santafé de Bogotá Colombia, 1997.
124
B.
Organe de supervision: le Comité pour l’Elimination de toutes les
Formes de Discrimination à l’égard des Femmes (CEDAW)
A l’égal d’autres traités sur les droits de l’homme17, la Convention de la
Femme nomme un comité de supervision en «vue d’examiner les améliorations
faites dans l’application de la présente Convention»18. Le Comité pour l’Elimination
de la Discrimination à l’égard des Femmes, plus connu sous le nom de CEDAW,
regroupe 23 expert(e)s des droits des femmes, venant de pays différents, élu(e)s par
les Etats Parties de la Convention. L’équité du vote quant à la répartition
géographique et la représentation des différentes cultures et des différents systèmes
juridiques est un élément essentiel dans l’élection. Les membres du Comité
assument leurs fonctions pour une durée de quatre ans, à titre personnel et non en
tant que représentants de leur gouvernement respectif19.
Depuis ses débuts en 1982, le CEDAW s’est différencié des organes de
supervision des traités de l’ONU sur plusieurs points: composition, sessions, hauteur
de financement et gestion. Tous les membres du Comité, sauf un, ont réuni des
femmes. Contrairement à la plupart des organes de l’ONU sur les droits de l’homme
où les membres regroupent dans leur grande majorité des juges et des avocats, les
membres du CEDAW réunissent une large palette de professionnels depuis
l’économiste jusqu’au sociologue en passant pas le diplomate20. D’après les termes
17
Parmi les organismes de supervision des traités, nous pouvons mentionner: le Comité des
Droits de l’Homme qui supervise le Pacte International relatif aux Droits Politiques et Civils;
le Comité des Droits Economiques, Sociaux et Culturels qui supervise le Pacte International
relatif aux Droits Economiques, Sociaux et Culturels; le Comité pour l’Abolition de la
Discrimination Raciale pour la Convention sur l’Abolition de Toutes les Formes de
Discrimination Raciale; et le Comité contre la Torture pour la Convention contre la Torture et
Autres Formes de Cruauté Inhumaine et Dégradante.
18
Convention de la Femme, art. 17 (1).
19
Le mandat de la Commission et l’administration de la Convention sont définis dans les articles
17 à 30 de la Convention.
20
D’après certains, ces deux facteurs ont permis au Comité d’expérimenter des méthodes de
travail plus diverses et créatives. Voir UNIFEM/UNICEF «The Convention at Work».
125
de la Convention, les sessions du CEDAW doivent être plus courtes que les autres
organes de supervision des traités (deux semaines au lieu de trois à neuf semaines
prévues pour les autres organes)21. Une deuxième session annuelle a eu lieu en 1997,
mais le CEDAW a accumulé un retard dramatique dans ses rapports étant donné les
limites de son ordre du jour initial22. En plus de cette surcharge croissante de travail,
le Comité dispose de ressources inadéquates comparé aux autres organes de
supervision des traités23. Il souffre enfin d’un isolement géographique dans la
mesure où sa gestion se fait depuis la Division pour le Progrès de la Femme avec son
siège à New York, alors que les autres organes de supervision travaillent depuis le
Centre pour les Droits de l’Homme qui a son siège à Genève24. Le travail du Comité
s’est donc vu freiné pour des questions de temps, de ressources et de logistiques, ce
qui a contribué à une certaine «marginalisation» des droits des femmes à l’intérieur
même du système des Nations Unies25.
C.
La procédure de supervision et de présentation des rapports
L’efficacité du CEDAW a également été entravée par des restrictions de type
procédural. Actuellement, le Comité ne dispose que d’un mécanisme de
«supervision et de présentation des rapports»26. Les pays ayant ratifié la Convention
sont en effet tenus de présenter un rapport adressé à l’attention du Secrétaire Général
21
Article 20.
22
Byrnes et Connors, 1996.
23
Il est à noter cependant que le niveau d’appui financier et administratif s’est amélioré depuis
1991 (Byrnes 1991a).
24
Par conséquent, le Comité ne bénéficie pas de l’avantage d’une étroite collaboration avec les
organismes situés à Genève et vers qui les grandes organisations non gouvernementales se
tournent.
25
Cf. Ursula O’Hare, “Ending the “Ghettoisation”: The Rights of Individual Petition to the
Women’s Convention”, Web Journal of Current Legal Issues, Blackstone Press Ltd., 1997.
26
Conformément à l’article 19 de la Convention, les Etats Parties peuvent se référer à
l’interprétation ou à l’application de la Cour Internationale de Justice, mais cette procédure
n’est pas un mécanisme obligatoire en soi, il est sujet à de nombreuses réserves et n’a jamais
été utilisé.
126
concernant le déploiement de leurs efforts pour appliquer la Convention. Le délai de
présentation du premier rapport est d’un an après l’entrée en vigueur de la
Convention; les rapports journalistiques sont présentés tous les quatre ans ; et les
rapports extraordinaires sont émis à la demande du Comité. Ces rapports doivent
contenir les mesures législatives, judiciaires, administratives et autres, qui auront été
adoptées pour lutter contre la discrimination à l’égard des femmes. Ils sont ensuite
révisés par le Comité, lequel se réunit deux fois par an; cette procédure peut
impliquer une intervention orale de la part de l’Etat Partie et soulever des questions
de la part des experts. Une fois la révision terminée, le CEDAW formule certaines
conclusions, tout en soulignant les aspects positifs du rapport sur l’Etat en question
et en signalant les principaux points de préoccupation ainsi que les recommandations
qu’il apporte à ce sujet. Le Comité est également compétent pour présenter des
propositions et des recommandations générales concernant la mise en place de la
Convention, en s’appuyant sur la révision des rapports accompagnée d’informations
supplémentaires fournies par les Etats Parties. Ces recommandations générales
faisant référence à des articles spécifiques de la Convention ou à des thèmes abordés
dans plusieurs articles, et non à des situations particulières données à l’intérieur des
Etats, sont importants pour l’interprétation et l’application de la Convention.
L’objectif de fond de cette procédure est de maintenir en alerte les Etats
Parties, lesquels doivent rendre compte de leurs obligations internationales en
matière de défense des femmes, faire connaître les violations portant atteinte aux
droits de l’homme, et exercer une pression sur les gouvernements et autres
responsables afin de changer les pratiques en vigueur. Cependant, l’efficacité de
cette procédure s’avère limitée de par la dépendance quasi exclusive du CEDAW
dans les auto-inspections des propres gouvernements27 et la difficulté du Comité à
27
Les activistes en faveur des droits des femmes se retrouvent pratiquement écartés du
processus. Cependant, ces dernières années, certains membres (hommes et femmes) du
Comité et le Comité dans son ensemble ont accepté de recevoir des informations et des
constatations directement des activistes. Le CEDAW dépend de plus en plus de ces «rapports
alternatifs» qui sortent de «l’ombre» étant considérés comme des sources d’informations pour
les rapports des Etats.
127
convaincre les Etats Parties réticents à présenter leurs rapports. La plupart des Etats
le font avec plusieurs années de retard, certains présentent des rapports incomplets,
d’autres ne les remettent jamais, et peu nombreux sont ceux qui s’opposent au
manque d’engagement des autres Etats qui se soustraient à leurs obligations28. Le
Comité lui-même s’est montré réticent à adopter des recommandations formelles ou
à interpréter des dispositions de fond de la Convention29. De par sa faiblesse et ses
réserves, le CEDAW a souffert de négligence, de manque de respect et de publicité
vis-à-vis des autres comités internationaux en lutte pour les droits de l’homme30.
Malgré les progrès de ces dernières années31, cette procédure est toujours inefficace
en termes d’influence qu’elle pourrait développer dans la pratique des Etats32.
Le CEDAW a souffert d’une position défavorable à l’intérieur de la structure
des droits de l’homme des Nations Unies33. Par rapport au Comité des Droits de
l’Homme, au Comité pour l’Abolition de la Discrimination Raciale34 et au Comité
28
Cook, 1994 citation tirée de Women, Law and Development International and Human Rights
Watch, “Women’s Human Rights Step by Step”, Women, Law and Development International,
Washington D.C, 1997, p.38.
29
Women, Law and Development International et Human Rights Watch, Women’s Human Rights
Step by Step, Women Law and Development International, Washington D.C, 1997, p.38.
30
Voir Byrnes, p.3.
31
Ursula O’Hare, “Ending the ‘Ghettoisation’: The Right of Individual petition to the Women’s
Convention”, Web Journal of Current Legal Issues, Blasckstone Press Lds., 1997, et R.
Jacobson “The Committee on the Elimination of Discrimination Against Women” dans Alston,
P. (ed.) The United Nations and Human Rights: A Critical Appraisal, Oxford, Clarendon
Press, 1995.
32
Pour une analyse critique de la procédure des rapports, lire Rebecca Cook; Andrew Byrnes,
«The Other Human Rights Treaty Body: The Work of the Committee on the Elimination of All
forms of Discrimination Against Women», The Yale Journal of International Law, vol.14, nº1,
1989; et Charlotte Bunch, «Women’s Rights as Human Rights: Towards a Re-Vision of Human
Rights», 12 Human Rights Quarterly, 1990.
33
Ursula A. O’Hare, “Ending the ‘Ghettoisation’: The Rights of Individual Petition to the
Women’s Convention”, Web Journal of Curent Legal Issues, Blackstone Press Ltd., 1997.
34
Créé dans la Partie II de la Convention sur l’Abolition de toutes les Formes de Discrimination
Raciale, 660 U.N.T.S 195, arts. 8-16.
128
contre la Torture, le CEDAW n’a pas autorité pour recevoir des requêtes
individuelles ou inter-étatiques. C’est l’une de ses principales faiblesses. Incapable
de déterminer le nombre de violations individuelles commises à l’encontre des droits
de l’homme35, le Comité ne peut offrir de solutions immédiates aux victimes
concernées. Pour beaucoup, cette situation est à l’origine du manque d’engagement
des Etats Parties de la Convention de la Femme, engagement qui caractérisait
traditionnellement leur attitude concernant d’autres instruments relatifs aux droits de
l’homme36.
2.
Le Protocole Facultatif de la Convention sur L’Elimination de toutes les
Formes de Discrimination à l’égard des Femmes
Le 12 mars 1999, la Commission sur la Condition de la Femme a adopté une
annexe à la Convention de la Femme afin de pouvoir améliorer son application en la
mettant sur un pied d’égalité avec les autres traités concernant les droits de l’homme.
Le Protocole Facultatif, puisque c’est son nom, plus court que la Convention, a été
nécessaire pour compenser les failles du droit international en termes de portée
normative et procédurale des mécanismes portant sur les moyens d’application
existant37.
Ce Protocole Facultatif a été approuvé lors de la 53ème Assemblée Générale
des Nations Unies le 10 décembre 1999. Une fois ouvert à la signature des Etats, il
entrera en vigueur trois mois après la ratification du dixième état. Il met en place
deux nouvelles procédures, lesquelles doivent être supervisées par le Comité pour
35
Meron, 1986.
36
Voir par exemple Charlotte Bunch, «Women’s Rights as Human Rights: Towards a Re-Vision
of Human Rights », 12 Human Rights Quarterly, 486, (1990); Ursula A. O’Hare, “Ending the
‘Ghettoisation’: The Rights of Individual Petition to the Women’s Convention”, Web Journal
of Current Legal Issues, Blackstone Press Ltd., 1997.
37
Sur l’histoire et les raisons qui ont motivé ce Protocole, voir p. 11 et suivantes de cet ouvrage.
129
l’Elimination de la Discrimination à l’égard des Femmes38. La première permet aux
femmes ou à des groupes de femmes de présenter des requêtes individuelles au
Comité, au motif que leur pays a failli aux obligations que ce dernier s’était engagé
à respecter dans le cadre de la Convention. Quant à la deuxième procédure, elle
permet au Comité d’effectuer des enquêtes pour violations graves ou systématiques
portant atteinte aux droits des femmes dans les Etats Parties.
A l’égal d’autres traités concernant le droit de requête individuelle, le
Protocole Facultatif est notable pour sa brièveté. Celui-ci permet au Comité une
grande souplesse en même temps qu’une large portée dans la mise en place du
système procédural nécessaire qui permettra sa mise en application. Le Comité
établit ses propres normes procédurales pour la mise en place du Protocole Facultatif
en s’appuyant sur des mécanismes similaires suivis par d’autres comités des droits
de l’homme. Afin de garantir son efficacité dans le cadre du Protocole, il doit établir
des pratiques et des politiques visant trois types de défis, à savoir: premièrement, le
défi des femmes ayant accès aux mécanismes de l’ONU relatifs aux droits de
l’homme; deuxièmement, le défi du Comité, au travers du contrôle du respect d’un
traité aussi complexe que celui de la Convention de la Femme; et troisièmement, le
défi des Etats Parties dans leur processus d’éradication d’un phénomène aussi
endémique que celui de la discrimination à l’égard des femmes.
Nous détaillerons par la suite l’attitude la plus probable du Comité face aux
requêtes individuelles et aux procédures d’enquête. Pour cela, nous nous appuierons
sur les dispositions du Protocole Facultatif, les normes procédurales d’autres
comités de l’ONU et l’application de ces normes, enfin, les recommandations de
ceux qui souhaiteraient une plus grande souplesse du Comité.
38
130
Les requêtes sont prises en compte par tous les membres (hommes et femmes) du Comité, y
compris les nationaux (hommes et femmes) appartenant à des Etats non signataires du
Protocole Facultatif, lesquels peuvent s’opposer à la requête individuelle. Pour une discussion
sur les avantages et les inconvénients de cette pratique concernant le Comité des Droits de
l’Homme, voir Dominic McGoldrigh, «The Human Rights Committee: Its Role in the
Development of the International Convenant on Civil and Political Rights», Clarendon Press,
Oxford, 1994, pp.124-125.
A.
La procédure de requêtes individuelles
En vertu du Protocole, le CEDAW est chargé de la première procédure de
l’ONU de «recours aux requêtes»39, laquelle touche particulièrement le droit des
femmes. L’objectif est défini comme suit: répondre à des cas de violation
individuelle et garantir réparation des préjudices subis par les victimes concernées40.
Le CEDAW est habilité à recevoir et examiner des requêtes, encore appelées
«communications», de la part des Etats Parties de la Convention de la Femme ou du
Protocole Facultatif. Des particuliers ou groupes de particuliers peuvent présenter
ces communications au Comité en alléguant leur condition de victimes pour
violation de la Convention. D’autres particuliers ou groupes de particuliers (y
compris les organismes non gouvernementaux) peuvent agir au nom des victimes, à
condition de bénéficier de leur consentement ou de pouvoir justifier qu’ils agissent
en leur nom sans un tel consentement. La procédure de requêtes individuelles établie
par le Protocole Facultatif est similaire au Premier Protocole Facultatif du Pacte
relatif aux Droits Civils et Politiques41, même si elle comprend quelques différences
39
40
41
Les analystes identifient deux types de procédures de requête lesquelles visent des objets et
des objectifs différents: procédure de requête-recours et procédure de requête-information.
Voir Women, Law and Development International and Human Rights Watch, “Women’s
Human Rights Step by Step”, Women, Law and Development International, Washington D.C.
1997, p.16.
Dans son étude sur la proposition de Protocole Facultatif, l’une des membres du CEDAW, le
Juge Silvia Cartwright, de Nouvelle-Zélande, a expliqué en ces termes: «Il est important de
mettre en place des mécanismes de requêtes exclusivement orientés vers les besoins des
femmes. Aucun autre instrument international de procédure de défense des droits de l’homme
n’a cet objectif unique. Les femmes sont confrontées à des obstacles particuliers dans leur lutte
et le maintien des conditions d’égalité aussi bien dans leur vie privée que dans la vie publique.
Un Protocole Facultatif mis en place par des experts des droits de la femme sera un grand
soutien pour atteindre les objectifs fixés par la Convention.» An Optional Protocol on the
Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination Against Women. Note préparée
par Silvia Rose Cartright CEDAW/C/1995/WP.1 du 8 novembre 1994.
Pour une brève description de la procédure du Premier Protocole Facultatif du Pacte
International relatif aux Droits Civils et Politiques, voir Women, Law and Development
International and Human Rights Watch, «Human Rights Step by Step», Women, Law and and
Development International, Washington D.C. 1997, pp 29-30. Pour une description détaillée,
voir Dominic McGoldrick, “The Human Rights Committee: its Role in the Development of the
131
significatives. Les requêtes individuelles présentées au Comité doivent suivre les
cinq étapes suivantes:
Pré-recevabilité: chaque année, les Nations Unies reçoivent des dizaines de
milliers de requêtes individuelles relatives aux droits de l’homme42. L’Unité de
Communications du Centre pour les Droits de l’Homme à Genève reçoit toutes les
requêtes (quelle que soit leur origine) au nom du Secrétaire Général pour les
remettre ensuite à l’organe concerné. Si l’intéressé n’émet pas de préférence quant à
l’organe de compétence souhaité, le secrétariat peut lui demander des
éclaircissements sur tel ou tel point ou envoyer la requête à l’organe qu’il jugera le
plus approprié. Même s’il n’existe pas d’exigence de forme particulière, (voir
appendice d’une requête individuelle type), les requêtes doivent être présentées par
écrit et ne peuvent être anonymes.
Après l’entrée en vigueur du Protocole Facultatif, les requêtes relatives aux
droits de la Convention de la Femme présentées contre les Etats Parties du Protocole
Facultatif sont remises au CEDAW par l’intermédiaire de son secrétariat, la Division
pour le Progrès de la Femme (DAW). Le CEDAW procède alors à la demande de
toute information supplémentaire requise à l’étape de recevabilité. Après réception
de la requête et avant de prendre une décision sur le fond, le Comité peut à tout
moment demander à l’Etat Partie intéressé de prendre les mesures conservatoires
nécessaires pour stopper la violation présumée et éviter qu’elle ne cause des
dommages irréparables aux victimes alléguées43.
International Convenant on Civil and Political Rights”, Clarendon Press, Oxford, 1994, p.
127-150.
42
Dominic McGoldrigh, “The Human Rights Committee: Its Role in the Development of the
International covenant on Civil and Political Rights”, Clarendon Press, Oxford, p. 127.
43
Disposition représente la codification de la pratique établie dans les procédures du Comité des
Droits de l’homme. En accord avec Jane Connors et Andrew Byrnes, «ce pouvoir est encore
plus important pour le CEDAW puisqu’il se réunit moins souvent que le Comité des Droits de
l’Homme.» Jane Connors et Andrew Byrnes, «Enforcing the Human Rights of Women: A
Complaints Procedure for the Women’s Convention?”, Brooklyn Journal of International Law,
vol. XXI. Nº3, 1996, p.766.
132
Décision sur la recevabilité: une fois la requête jugée initialement recevable,
le Comité doit déterminer si son auteur a bien épuisé toutes les voies de recours
internes raisonnables et satisfait d’autres critères de recevabilité44. Il est probable
que le Comité suive l’exemple du Comité des Droits de l’Homme en convoquant un
groupe de personnes d’au moins cinq de ses membres une semaine avant chaque
session afin de délibérer sur les décisions de recevabilité. Si le groupe de travail
n’atteint pas l’unanimité pour déclarer une demande recevable, le Comité doit alors
se prononcer en réunion plénière. Dans ce cas, l’auteur de la requête peut appeler de
la décision.
Considération du bien-fondé: en cas de recevabilité, si l’intéressé ou les
intéressés ont consenti à ce que leur identité soit révélée à l’Etat en question, la
requête est alors remise confidentiellement à ce dernier. L’Etat dispose de six mois
pour répondre par écrit au Comité afin de fournir des explications et des précisions
sur l’affaire, et proposer, dans la mesure du possible, un éventuel accord amiable aux
auteurs de la requête. Le Protocole Facultatif ne le stipule pas explicitement, mais si
l’on en croit l’exemple du Comité des Droits de l’Homme, il est probable que le
CEDAW autorise l’auteur de la requête à répondre à la communication de l’Etat dans
un délai fixé.
En examinant toutes ces informations fournies par l’auteur ou les auteurs de la
requête d’une part, et l’Etat concerné d’autre part, le Comité procède alors à sa
révision, étant entendu que tous ces renseignements doivent être communiqués aux
parties concernées. D’après ce nouveau Protocole, contrairement au Premier
Protocole Facultatif du Pacte relatif aux Droits Civils et Politiques, les informations
peuvent être communiquées oralement45. En suivant l’exemple du Comité des
Droits de l’Homme, il est probable que le CEDAW exige la confidentialité de tous
44
Article 44 du Protocole Facultatif.
45
La représentante du CEDAW devant le Groupe de Travail sur le projet du Protocole Optionnel,
le Juge Cartwright, et d’autres représentants, ont remarqué l’importance du progrès réalisé par
l’adoption de cette mesure étant donné le fort taux d’analphabétisme chez les femmes.
133
les documents relatifs aux requêtes individuelles. Les séances de révision se tiennent
à huis clos.
Constatations et recommandations: après révision de toutes ces informations,
le Comité transmet ses constatations accompagnées de recommandations à l’Etat
Partie46. Le Protocole Facultatif octroie de larges pouvoirs au Comité pour
recommander les mesures qu’il juge appropriées à la résolution de l’affaire en
question . «Comme il est envisagé dans le Premier Protocole Facultatif, ces mesures
peuvent aller d’une indemnité compensatoire pour préjudice subi, à la libération
d’une personne incarcérée, en passant par la révision ou la dérogation de lois
discriminatoires, ou encore l’adoption d’autres mesures destinées à prévenir de
futures violations de la Convention»47. Les décisions émises dans le cadre d’une
procédure de requête individuelle de l’ONU n’ont pas force obligatoire, mais la
plupart des Etats les respecte. Le nouveau Protocole Facultatif va plus loin que les
procédures actuelles en stipulant que les Etats Parties doivent examiner dûment les
constatations et les recommandations du Comité.
Suivi: une autre avancée significative du Protocole Facultatif concernant les
procédures de l’ONU consiste en la mise en place explicite de mécanismes de suivi
à court et à long termes48. Une fois que le Comité a transmis ses constatations et
recommandations, l’Etat Partie dispose d’un délai de six mois pour lui soumettre une
réponse écrite l’informant de toute action menée dans le sens indiqué. A l’expiration
de ce délai, le Comité peut inviter l’Etat Partie intéressé à lui soumettre de plus
amples renseignements sur les mesures qu’il a prises, y compris, dans ses rapports
périodiques qu’il doit lui présenter. Les activistes espèrent bien que cette faculté
expresse permettra au Comité d’être plus actif: c’est grâce au maintien d’un contact
avec les Etats Parties que les mesures s’avèreront efficaces.
46
47
48
134
Sur la signification du mot “recommandations”, voir p. 150, McGoldrick.
Jane Connors et Andrew Byrnes, “Enforcing the Human Rights of Women: A Complaints
Procedure for the Women’s Convention ? ” , Brooklyn Journal of International Law, vol. XXI,
nº 3, 1996, p.767.
Cf. IDDH P.92, B&C, p.768, et McGodlrick 151.
B.
La procédure d’enquête
Le Protocole Facultatif introduit également la première procédure «d’enquête»
de l’ONU, spécifique aux droits des femmes. L’objectif consiste à enquêter, dans un
délai raisonnable, des cas de violations graves ou massives relatives aux droits de la
personne. Les Etats Parties ont liberté, au moment de signer, de ratifier ou d’adhérer
au Protocole, de «retirer» cette deuxième procédure en déclarant qu’ils ne
reconnaissent pas au Comité la compétence pour superviser cette procédure. Cette
procédure d’enquête s’appuie sur la Convention contre la Torture, mais diffère sur
des points essentiels. Elle comprend quatre étapes:
Réception de la requête: le Protocole Facultatif permet au Comité de recevoir
des informations sur des cas de violations graves ou systématiques de la Convention
au sein d’un Etat Partie ayant accepté cette compétence du Comité. La règle
juridictionnelle à suivre pour entamer cette procédure est de reporter une violation
grave à la Convention comme par exemple un cas de satî ou de traite des blanches.
Le caractère de gravité de la violation alléguée est très large afin de permettre au
Comité d’interpréter la règle dans un contexte de cas spécifiques. Les sources
d’information dont dispose le Comité pour parvenir à la conclusion qu’un cas
particuliers d’enquête est qualifié de grave incluent - de manière non exclusive - des
informations provenant d’un Etat Partie, d’agences spécialisées des Nations Unies,
d’organisations non gouvernementales, de rapports d’organismes ou de
fonctionnaires de l’ONU49. Si le Comité juge que l’information fournie est fiable, il
peut alors inviter l’Etat Partie concerné à collaborer pour l’examiner et apporter
d’éventuelles observations.
Préliminaires d’enquête: se fondant sur les observations formulées par l’Etat
Partie intéressé, ainsi que sur tout autre renseignement crédible dont il dispose, le
Comité peut charger un ou plusieurs de ses membres d’effectuer une enquête à
49
Jane Connors et Andrew Byrnes, “Enforcing the Human Rights of Women: A complaints
Procedure for the Women’s Convention ? ” , Brooklyn Journal of International Law, vol. XXI,
nº 3, 1996, p. 771.
135
caractère confidentiel. Au début de l’enquête, le Comité doit solliciter la coopération
de l’Etat Partie à tous les stades de la procédure. L’enquête peut comporter, avec
l’accord de l’Etat Partie, des visites sur le territoire de l’Etat concerné.
Résultats, observations et recommandations: une fois l’enquête terminée, les
membres du Comité doivent rapidement communiquer leurs résultats. Au moment
de leur révision, le Comité peut émettre des observations ou recommandations à
l’Etat Partie quant à une possible rectification de situations jugées outrageantes pour
la Convention. Ces dernières, ainsi que les résultats de l’enquête, doivent être
communiqués à l’Etat Partie en question.
Suivi: Le Protocole Facultatif représente une avancée significative par rapport
au Comité contre la Torture car il établit explicitement une procédure de suivi à court
et long termes 50. Six mois après avoir été informé des résultats de l’enquête, et des
observations et recommandations du Comité, l’Etat Partie présente ses observations
à ce dernier. Si l’Etat Partie ne se manifeste pas dans les délais fixés, le Comité peut
l’inviter à l’informer des mesures qu’il a prises à la suite de l’enquête, y compris,
dans ses rapports périodiques qu’il doit lui présenter. Ces mécanismes de suivi
contribuent à alimenter un dialogue permanent entre le Comité et l’Etat Partie
concerné.
Dispositions procédurales: le Protocole Facultatif a également introduit quatre
nouveaux mécanismes de procédure qui ne figuraient pas dans les autres instruments
de l’ONU relatifs aux droits de l’homme, même si la pratique montre que d’autres
comités les ont intégrés.
Un mécanisme important consiste à obliger chaque Etat Partie à prendre les
dispositions nécessaires pour éviter que les personnes ayant recours à l’autorité du
Comité ne fassent l’objet de mauvais traitements ou de menaces d’intimidation.
Cette obligation particulière non seulement pour l’Etat mais aussi pour les
50
136
Cf. IIDH, p. 92, B&C, p.768, et McGoldrick 151.
particuliers de protéger les personnes contre une certaine «victimisation» n’était
prévue dans aucun des traités précédents.
Un autre mécanisme important oblige, de manière explicite, chaque Etat Partie
à diffuser et faire largement connaître la Convention et le Protocole. Chaque Etat
Partie doit faciliter l’accès aux informations relatives aux constatations et aux
recommandations du Comité, en particulier quand l’Etat Partie est lui-même
impliqué dans l’affaire en question 51.
Le troisième mécanisme du Protocole confère au Comité le pouvoir d’arrêter
ses propres normes procédurales. C’est ce que prévoit la Convention de la Femme
comme d’ailleurs le Pacte relatif aux Droits Civils et Politiques. Par contre, le
Protocole Facultatif de la Convention de la Femme est une avancée par rapport au
Premier Protocole Facultatif de ce Pacte, qui ne faisait aucune mention à ce sujet,
dans la mesure où il confère explicitement cette faculté au Comité dans le cadre du
Protocole, au lieu de la laisser entendre implicitement dans le cadre de la
Convention. L’éclaircissement de ce point permet au Comité d’éviter de tomber dans
des discussions peu productives et des considérations ultra vires, moteur d’une
action plus efficace.
Pour finir, le quatrième mécanisme mis en place dans le protocole, et pour
lequel une action énergique a été engagée, consiste à interdire le droit de réserve52.
Comme on le sait, la Convention de la Femme contient de nombreuses réserves dont
beaucoup sont importantes et essentielles dans leur portée. Dans la pratique, le
Comité des Droits de l’Homme a établi que toutes les réserves du Premier Protocole
Facultatif étaient incompatibles avec ses objectifs purement procéduraux.
L’interdiction de réserve dans le Protocole Facultatif permet ainsi de consolider la
51
Une disposition semblable se retrouve à l´article 42 de la Convention sur les Droits de
l´Enfant, A.G. Res 44/25, N.N.U.U., GAOR, session 44, supp. N° 49, in 182 N.N.U.U., Doc
A/44/49 (1989).
52
La disposition de retrait par rapport à la procédure d’enquête est considérée comme une
réserve.
137
Convention de la Femme car elle évite davantage de réserves contre ses nouvelles
dispositions de type procédural.
138