Registering, surveying and counting homeless people in Belgium

KATHOLIEKE
UNIVERSITEIT
LEUVEN
Enregistrement, enquête et comptage des
personnes sans domicile en Belgique
Prise de position belge dans le cadre du projet MPHASIS
Ides Nicaise, Ann Morissens, Sebastiano Cincinnato
(HIVA, K.U.Leuven)
Mai 2009
Hoger instituut
voor de arbeid
1.
Introduction 1
Tant les autorités belges que l’Union européenne ont accordé une attention considérable au
développement d’indicateurs liés à la pauvreté et à l’exclusion sociale. Par exemple, les
statistiques de l’Union européenne sur le revenu et les conditions de vie (SRCV-UE) sont
l’instrument le plus important pour collecter des données sur la pauvreté et l’exclusion sociale et
pour suivre les développements en adoptant une perspective nationale ou européenne. Il subsiste
toutefois de nombreuses questions essentielles concernant l’utilisation des sources de données de
ce type pour établir des indicateurs relatifs aux conditions de vie, en particulier des indicateurs de
pauvreté. Un des problèmes est la sous-représentation voire la non-représentation de certains
groupes de la population dans ces enquêtes car ils ne font pas partie de la base du système
d’échantillonnage (Adriaensens et al., 2003). Lorsqu’il se trouve que ces groupes sont justement
ceux qui ont le plus de risques d’être touchés par la pauvreté, leur sous-représentation ou nonreprésentation devient d’autant plus problématique, dans la mesure où cela signifie que les
décideurs politiques commencent à prendre des mesures sur base de données qui pourraient
donner un tableau erroné de la réalité. L’annexe sur les indicateurs dans le plan d’action national
belge sur l’inclusion sociale (PAN/Inclusion) et les objectifs quantifiables qui apparaissent pour la
première fois dans l’édition 2006-2008 illustrent clairement l’importance croissante des indicateurs
basés sur les SRCV-UE en tant que source d’informations pour la politique belge sur la pauvreté.
Si ont dit par exemple que 15% des Belges risquent d’être touchés par la pauvreté en se basant
sur les données de l’enquête des SRCV-UE, il convient de garder à l’esprit que certains groupes
ne participent pas à l’enquête pour différentes raisons, et que ce pourcentage pourrait en réalité
être plus élevé si ces groupes devaient participer à l’enquête.
Un des groupes généralement exclus de ces statistiques est celui des personnes sans domicile.
Le projet Mphasis 2 , coordonné par l’Université de Dundee en collaboration avec la FEANTSA, vise
à renforcer les capacités pour une définition européenne du sans-abrisme. HIVA (Université de
Louvain), le partenaire belge de ce projet, est également engagé dans un projet (national) qui vise
à compléter les enquêtes des SRCV-UE afin de mieux refléter les conditions de vie des groupes
cachés tels que les personnes sans domicile. Une estimation de la taille de ces groupes est
établie. On prend également en considération les caractéristiques qui augmentent les chances
d’abandon entre différentes vagues successives de l’enquête des SRCV-UE (analyse d’attrition). 3
Si celles-ci sont des caractéristiques qui sont rencontrées plus fréquemment au sein des ménages
1 This paper is partly based on an ongoing research project (‘SILC-CUT’) looking at under-represented and
unrepresented groups of the poor in the EU-SILC survey. The SILC-CUT project was initiated by the Resource
Centre for the Fight against Poverty and is funded by the Belgian Federal Scientific Policy Office (BELSPO)
2 http://www.trp.dundee.ac.uk/research/mphasis/
3 The EU-SILC survey is a ‘rotating panel’, in which ¾ of the interviewees in wave t are also interviewed in wave t+1.
1
pauvres, cela augmente les chances que les SRCV-UE brossent un tableau déformé de la
situation de la pauvreté en Belgique.
Dans la plupart des cas, les personnes vivant à la rue ou séjournant dans des centres d’accueil
n’ont plus de domicile principal. Par conséquent, elles n’apparaissent pas dans le registre national,
et ne rentrent dès lors pas dans les bases d’échantillonnage des enquêtes telles que les SRCVUE. Depuis 1997 (en vertu de la loi du 24 janvier 1997), il est possible pour les personnes sans
domicile de disposer d’une adresse de référence à un CPAS (service social municipal chargé de
l’administration du revenu minimum garanti) ou au domicile d’une personne physique. Ainsi, les
personnes qui n’ont plus de domicile principal peuvent figurer dans les données administratives. Si
elles utilisent cette possibilité, cela sera également l’adresse qui sera reprise dans le registre
national. Dans la pratique, les CPAS ne sont pas désireux de promouvoir cette formule, et celle-ci
est d’ailleurs fort peu utilisée. Par ailleurs, les personnes sans domicile n’y seront pas
interviewées, car l’interviewer réalisera que personne ne vit à l’adresse en question étant donné
qu’il s’agit de l’adresse d’un CPAS.
2.
Définition du groupe cible
La définition des personnes considérées comme sans domicile est un problème complexe. Au
niveau européen, un travail considérable a été effectué dans ce domaine, et ce travail a abouti à la
typologie européenne de l’exclusion liée au logement (ETHOS). Cette typologie distingue quatre
groupes :
a. Les personnes sans abri
i. personnes vivant dans la rue et dans des espaces publics ;
ii. personnes vivant dans un hébergement d’urgence (qui sont obligées de
passer la journée dans la rue).
b. Les personnes sans logement
i. personnes séjournant dans un centre d’accueil ;
ii. personnes séjournant dans un logement provisoire ou d’urgence ;
iii. personnes séjournant dans une institution telle qu’une prison ou un
hôpital ;
iv. personnes séjournant dans une forme de logement accompagné sans bail
de location.
c. Les personnes dans un logement précaire
i. personnes séjournant dans un logement accompagné où un bail de
location est combiné avec un accompagnement ;
ii. personnes dont le bail de location a pris fin conformément à la législation ;
iii. personnes provisoirement hébergées dans la famille ou chez des amis ;
iv. personnes menacées de violence de la part de leur partenaire ou de leur
famille ;
2
v. personnes vivant dans un hébergement sans bail de location ou de souslocation.
d. Personnes dans un logement inadéquat
i. personnes vivant dans une baraque ou un abri ;
ii. personnes vivant dans un camp ou un mobile home ou une caravane ;
iii. personnes vivant dans un logement défini comme inhabitable ;
iv. personnes vivant dans un logement surpeuplé.
Si nous analysons cette typologie de plus près, nous pouvons constater que les deux premiers
groupes, à savoir les personnes sans abri et les personnes sans logement, ne sont pas pris en
compte dans l’enquête des SRCV-UE à cause de la base d’échantillonnage des SRCV-UE.
Toutefois, les personnes séjournant dans des hébergements temporaires ou d’urgence y seront
également domiciliés, et feront par conséquent partie de la base d’échantillonnage. Il en va de
même pour les personnes dans des logements accompagnés. Les personnes qui ont été admises
dans un hôpital ou qui purgent une peine de prison ne rentrent également pas dans la base
d’échantillonnage des SRCV-UE (et peuvent donc entrer en ligne de compte pour l’interview
supplémentaire), mais font également partie des dénommés ménages collectifs qui sont étudiés
plus bas. Les personnes appartenant aux catégories 3 et 4 sont principalement des personnes qui
appartiennent à la base d’échantillonnage car elles sont présentes dans le registre national. Cela
est certainement le cas des personnes dont le bail locatif a été interrompu, celles qui vivent dans
un logement défini comme inhabitable, ou qui vivent sous la menace de violence de la part de leur
partenaire ou de leur famille. Les personnes provisoirement hébergées dans la famille ou chez des
amis peuvent également avoir leur domicile à cet endroit (et entrer ainsi en ligne de compte pour la
base d’échantillonnage des SRCV-UE). Même si leur domicile n’y est pas enregistré, elles
devraient en pratique être interviewées dans les SRCV-UE car chaque personne rencontrée dans
les ménages sélectionnés est interviewée.
3.
Étendue et profil
Il n’est pas aisé d’estimer le nombre de personnes sans domicile. La Feantsa a estimé le nombre
de personnes sans domicile en Belgique à 17.000 en 2003. Une estimation pour la Flandre, basée
sur les statistiques du Centre d’Action Sociale Globale (SAW), était que 7.980 personnes sans
domicile séjournaient dans des hébergements d’urgence ou des centres d’accueil et que 2.335
personnes recevaient une forme ambulante d’accompagnement, représentant un total de 10.315
personnes. Quelques 54% de ces personnes avaient un revenu égal ou inférieur au revenu
d’intégration, et 90% étaient sans emploi (De Decker et Van Menxel, 2005). Dans le système
d’enregistrement des usagers Tellus des centres d’action sociale globale, nous avons constaté
qu’à peine une personne sans domicile sur 8 touchait un revenu d’un emploi, et que 30% de ces
personnes n’avaient aucun revenu lorsqu’elles avaient été interrogées. Lors de ces dernières
années, une hausse a été enregistrée au niveau de la proportion de femmes, de personnes
relativement instruites et de personnes sans domicile d’origine étrangère (non Belge). En 2007,
3
27% des personnes sans domicile étaient d’origine étrangère. Contrairement à ce que l’on pourrait
attendre, ces personnes ne sont généralement pas des personnes résidant illégalement sur le
territoire belge : il s’agit principalement de personnes séjournant légalement dans le pays. Blow, un
employé de SAW, impute la hausse du nombre de personnes d’origine étrangère parmi les
personnes sans domicile à une combinaison de facteurs de risque dans ce groupe : « Elles ont
une position plus faible au sein du marché du travail, ce qui a des conséquences négatives pour
leur revenu, et elles se voient rejetées du marché du logement privé plus souvent que les
personnes d’origine belge » (Blow dans De Standaard 10/08/2005).
Tableau 1. Profil socio-économique de la population sans domicile (Flandre, 1982-2007)
Caractéristique
1982
2007
Femmes
18%
33%
Jeunes sans domicile < 30 ans
50%
52%
Sans domicile 30-50 ans
31%
34%
Sans domicile plus âgés > 50 ans
19%
14%
Origine étrangère
9%
27%
Célibataires
66%
66%
Divorcés
13%
19%
Aucun diplôme ou uniquement niveau
44%
30%
primaire
Diplôme secondaire inférieur uniquement
30%
23%
Taux d’emploi
21%
12%
Revenu principal du travail
24%
13%
Allocations de chômage
19%
37%
Assistance (CPAS)
28%
18%
Dette
25%
Source: Van Menxel et al. (2003), Verbinding Verbroken, Steunpunt Algemeen Welzijnswerk, Berchem; Vranken et al.
(2008, p.376)
Le Centre d’appui au secteur bruxellois d’aide aux sans-abri, La Strada (2009), a effectué un
comptage du nombre des personnes sans domicile (catégories a et b de l’ETHOS) à la fin de
l’année 2008. Quelques 145 personnes chargées du comptage ont parcouru la ville, comptant
toutes les personnes sans domicile dans différents endroits publics (rues, stations de métro, gares,
etc.), dans les squats ou les centres d’hébergement et les centres d’accueil, en l’espace d’une
heure. Au total, 2.766 personnes sans domicile ont été dénombrées. Les auteurs rappellent qu’il
s’agit d’une estimation minimale, et que derrière cette statistique globale se cache un degré très
élevé d’hétérogénéité : des jeunes mères avec leurs enfants, des immigrants illégaux, des
toxicomanes, des jeunes rôdeurs, etc. Nombre d’observations intéressantes ont émergé de cet
exercice : l’importance du « squat négocié » en tant que tremplin vers une situation de vie plus
stable ; le rôle considérable joué par les gares en tant que lieu où les personnes sans domicile
séjournent ; et le pourcentage considérable de centres non reconnus parmi les centres d’accueil.
Du côté francophone, l’Association des centres d’accueil a publié un livre en 2008 dans
lequel (en plus d’analyses plus qualitatives) de nombreuses données sur les profils des usagers
des centres d’accueil en Wallonie et à Bruxelles (partie francophone) sont résumées (De Backer,
2008). Sur l’ensemble de l’année 2006, quelques 18.000 personnes (en principe différentes) ont
4
été hébergées dans ces centres d’accueil : parmi celles-ci, 55% étaient des hommes adultes, 24%
des femmes adultes et 19% des enfants. Il convient de noter que le nombre de personnes sur une
année représente un multiple de nombre de personnes par jour, dans la mesure où la capacité
totale d’accueil n’est que de 2.860 places.
Alors que plusieurs tendances sont conformes aux conclusions du Centre flamand d’action
sociale globale, De Backer mentionne également les tendances suivantes (partiellement basées
sur des entretiens avec des acteurs clés du secteur) :
• la hausse du nombre d’enfants dans les centres d’accueil ;
• la pénurie de places d’accueil (environ 14.000 demandes se voient opposer chaque année
une fin de non-recevoir) ;
• la léthargie du marché du logement contribue également à la longueur de la durée
moyenne des séjours dans les centres d’accueil ;
• les problèmes deviennent de plus en plus complexes : entre autres choses, il y a une
incidence croissante des problèmes de santé mentale, qui compliquent la réinsertion dans
la société.
4.
Enquête par sondage quantitative sur les situations de vie des personnes
sans domicile
L’inclusion des personnes sans domicile dans les enquêtes à grande échelle sur les situations de
vie de la population – telles que l’enquête des SRCV-UE – présente un défi supplémentaire.
Premièrement, la question se soulève quant à la sélection du groupe cible. Le sans-abrisme est un
phénomène qui tend à se présenter dans les villes plutôt qu’à la campagne. Il existe plusieurs
organisations travaillant dans différentes grandes villes qui proposent des centres et un
accompagnement pour les personnes sans domicile. Ces canaux peuvent être utilisés pour
atteindre les personnes sans domicile et interroger un certain nombre parmi eux. Les travailleurs
de rue, les centres locaux de soins et les centres d’accueil peuvent également faire entrer des
interviewers en contact avec ce groupe.
Concernant les centres pour les personnes sans domicile, les services et l’accompagnement
sont fournis à ce groupe principalement par les ONG et d’autres organisations sociales. Depuis les
années 1980, le sans-abrisme tombe sous la compétence des Communautés. Ces dernières
années, les CPAS sont également devenus plus actifs au niveau de l’accompagnement et de
l’hébergement des personnes sans domicile. De nombreux CPAS proposent des centres de transit
où les personnes peuvent se rendre temporairement pour éviter de finir dans les rues. Nous avons
mentionné plus haut la possibilité qui existe pour les personnes sans domicile de demander une
adresse de référence au CPAS. Une autre mesure dans laquelle les CPAS sont impliqués est la
mise en place d’une prime pour les personnes sans domicile qui passent dans des hébergements.
Quelques 2.204 primes d’établissement ont été accordées en 2005 (Vranken et al. 2006, p.397).
L’enquête pilote pour le projet SILC-CUT a démonté que, une fois le premier contact établi, le
groupe cible désire réellement prendre part aux enquêtes, même si elles sont longues et assez
5
complexes. Naturellement, le questionnaire SRCV-UE doit être adapté, non seulement pour la
simplification (par exemple la section sur le revenu), mais également pour prendre mieux en
compte les conditions de vie spécifiques des personnes sans domicile. Par exemple, des
questions spécifiques peuvent être posées sur l’accès à des conditions d’hygiène satisfaisantes,
aux soins de santé, l’évaluation des centres d’accueil, des réseaux sociaux, et les prix exorbitants
des loyers.
5.
Conclusion
L’aperçu de ce document suggère qu’il est possible de créer un système d’enregistrement
minimum commun pour les personnes sans domicile en Belgique. Différents acteurs font
spontanément référence à la typologie ETHOS comme point de départ pour leur méthode
d’enregistrement. Dans les centres flamands d’action sociale globale, l’utilisation du système
Tellus est assez répandue. Il est toutefois peut-être nécessaire de rapprocher les trois régions
ainsi que les centres d’accueil privés et publics. Bien que cette harmonisation puisse sembler être
un luxe bureaucratique au premier coup d’œil, dans la pratique, il s’agit d’une étape vers une
meilleure compréhension de problème du sans-abrisme et vers la mise à disposition d’une aide
plus efficace.
En plus de l’enregistrement systématique au sein du secteur des centres d’accueil, il est
désirable que les personnes sans domicile soient incluses dans la base d’échantillonnage des
enquêtes générales sur la situation de vie des familles, telles que les SRCV-UE, voire avec des
enquêtes spécifiques et des questionnaires adaptés. Le projet SILC-CUT espère apporter une
contribution concrète à ceci.
Références
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mensen in databanken. Dans : Belgisch Tijdschrift Sociale Zekerheid. pp.379-398
Carpentier, S. et Van den Bosch, K. (2006) Situering van de leefomstandigheden van cliënten van
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Couleur Livres, 150p.
De Standaard (2005), Thuisloze is Vrouw en Allochtoon, 10/08/2005.
La Strada (Centre d’appui au secteur bruxellois d’aide aux sans-abri, 2009), Een eerste poging om het
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(http://www.thuislozenzorg.org/Files/media/imports/res-telling-van-19-november-2008.pdf)
6
La
Strada
(Centre
d'appui
au
secteur
bruxellois
d'aide
aux
sans-abri,
2009),
http://www.thuislozenzorg.org/Files/media/imports/res-denombrement-19-novembre-2008.pdf)
Van Menxel, G. (et al.) (2003) Verbinding Verbroken. Steunpunt Algemeen Welzijnswerk, Berchem
Van Menxel, G. (et al.) (2007) De meervoudige kwetsbaarheid van cliënten in het algemeen
welzijnswerk. Steunpunt Algemeen Welzijnswerk, Berchem
Van Regenmortel, T, Demeyer, B., Vandenbempt, K. & Van Damme, B.(2006) Zonder (t)huis.
Sociale Biografieën van thuislozen getoetst aan de institutionele en maatschappelijke realiteit.
Louvain : Lannoo Campus
Vranken, J., De Boyser, K & Dierckx, D. (ed., 2006) Jaarboek Armoede en Sociale uitsluiting 2006,
Acco, Louvain
Vranken, J., Campaert, G., De Boyser, K., Dewilde, C. & Dierckx, D. (ed., 2008) Jaarboek
Armoede en Sociale uitsluiting 2008, Acco, Louvain.
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