Questions et réponses sur la directive anti-blanchiment

Commission européenne - Fiche d'information
Questions et réponses sur la directive anti-blanchiment
Strasbourg, le 5 juillet 2016
La Commission a adopté aujourd’hui une proposition qui vise à renforcer encore la
réglementation de l’UE en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux afin de
s'attaquer au financement du terrorisme et d'améliorer la transparence concernant la
propriété des entreprises et des fiducies («trusts»).
L'adoption de la quatrième directive sur le blanchiment de capitaux (ci-après la «directive antiblanchiment») en mai 2015 a permis d'améliorer considérablement l'efficacité de l'action menée par
l'UE pour lutter contre le blanchiment d'argent tiré d’activités criminelles et le financement d'activités
terroristes. La proposition de la Commission est la première initiative destinée à mettre en œuvre le
plan d’action pour le renforcement de la lutte contre le financement du terrorisme, adopté en février
2016. Les attaques terroristes qui se sont produites récemment et l'affaire dite des «Panama Papers»
ont mis en lumière la nécessité, au niveau de l'Union, de prendre des mesures supplémentaires et
d’intensifier la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme.
Cette proposition, qui modifie la directive anti-blanchiment, vise à compléter le régime juridique de
prévention actuellement en vigueur dans l'Union par des mesures supplémentaires propres à améliorer
la lutte contre le financement du terrorisme et à accroître la transparence des transactions financières
et des entités juridiques.
1. Lutte contre le financement du terrorisme
Quelle est la stratégie actuelle de l'UE face à l'utilisation du système financier à des fins de
financement du terrorisme?
L'UE a élaboré des règles rigoureuses pour lutter contre le blanchiment de capitaux et le financement
du terrorisme et, ainsi, empêcher que son système financier ne soit utilisé à de telles fins. La
quatrième directive sur le blanchiment de capitaux, adoptée le 20 mai 2015, fixe des normes strictes
pour que les établissements de crédit et les établissements financiers soient à même de déceler ce
type de risque et de prendre des mesures pour y remédier. Par exemple, elle a imposé aux États
membres l'obligation de mettre en place des registres nationaux des bénéficiaires effectifs, afin de
garantir la transparence autour de certaines structures de propriété.
Il importe dans un premier temps que ces nouvelles règles soient transposées et mises en œuvre
rapidement. Les États membres se sont engagés, au niveau des ministres des finances, à avancer la
date de leur transposition pour une entrée en vigueur fin 2016 au plus tard.
Compte tenu de l'évolution constante des risques, la Commission propose aujourd'hui un certain
nombre de modifications pour améliorer le cadre législatif actuel et accélérer la mise en œuvre d'autres
initiatives non législatives.
La Commission propose de modifier certaines dispositions particulières de la quatrième directive sur le
blanchiment de capitaux.
Les modifications proposées visent les objectifs suivants:
renforcer les vérifications («mesures/contre-mesures de vigilance») à l’égard des pays tiers à
haut risque;
-
étendre le périmètre de la directive aux plateformes de change de monnaies virtuelles;
renforcer les mesures de transparence applicables aux instruments prépayés, tels que les cartes
prépayées, en ramenant de 250 euros à 150 euros les seuils en dessous desquels aucune identification
n'est requise et en élargissant les exigences relatives à la vérification de l'identité des clients;
renforcer les compétences des cellules de renseignement financier et faciliter leur coopération en
alignant davantage les règles applicables à ces entités sur les normes internationales les plus récentes;
permettre aux cellules de renseignement financier d'accéder rapidement aux informations
relatives aux titulaires de comptes bancaires et de comptes de paiement grâce à la mise en place de
registres centralisés ou de systèmes électroniques de recherche de données.
Que sont les cellules de renseignement financier (CRF)?
Il s'agit d'autorités publiques présentes dans chaque État membre. Si l'analyse d'un dossier leur fait
craindre une possible activité criminelle, elles transmettent le dossier aux autorités répressives pour
que celles-ci prennent les mesures qui s'imposent.
Comment la tâche des cellules de renseignement financier (CRF) dans la lutte contre le
financement du terrorisme sera-t-elle facilitée?
L’accès des CRF aux informations et l’échange d’informations entre ces cellules seront améliorés de
deux manières:
- en mettant en place des registres centralisés des comptes bancaires et des comptes de paiement:
les registres centralisés au niveau national (ou d'autres mécanismes similaires, tels que des
«systèmes centraux de recherche») permettent de recenser tous les comptes bancaires nationaux
détenus par une personne. Ils sont utilisés par les autorités répressives pour faciliter les enquêtes
financières, et notamment celles ayant trait au financement du terrorisme. La mise en place de ces
registres centralisés ou de systèmes électroniques de recherche de données dans tous les États
membres assurera aux CRF (ou aux autres autorités compétentes) un accès rapide aux
informations relatives à l’identité des titulaires de comptes bancaires ou de comptes de paiement.
Parallèlement, la Commission étudiera la possibilité de mettre en place un instrument juridique
distinct pour élargir l’accès à ces registres centralisés des comptes bancaires et des comptes de
paiement afin qu'ils puissent être consultés à d’autres fins (par exemple, les enquêtes menées par
les services répressifs, y compris en ce qui concerne le recouvrement des avoirs et les infractions
fiscales) et par d’a utres autorités (par exemple les autorités fiscales, les bureaux de recouvrement
des avoirs, d’autres services répressifs, les autorités chargées de la lutte contre la corruption).
Toute initiative devra être assortie de garde-fous appropriés, notamment en ce qui concerne la
protection des données et les conditions d’a ccès;
- en alignant les règles applicables aux cellules de renseignement financier sur les normes
internationales les plus récentes: les CRF contribuent dans une large mesure à repérer les
opérations financières de réseaux terroristes par-delà les frontières et à débusquer leurs bailleurs
de fonds. Les normes internationales soulignent désormais l'importance d'étendre la portée des
informations accessibles aux CRF ainsi que l'accès à ces informations (celui-ci est actuellement
restreint dans certains États membres, en raison de l'obligation faite aux entités assujetties
d'établir au préalable une «déclaration de transaction suspecte»). La Commission propose de
modifier la quatrième directive anti-blanchiment afin d’améliorer l’accès aux informations mises à
la disposition des CRF.
Que peut faire l’UE pour réduire encore les risques de financement du terrorisme liés aux
pays tiers à haut risque?
Actuellement, la quatrième directive anti-blanchiment impose aux entités assujetties, telles que les
banques et les établissements financiers, d'appliquer des mesures de vigilance renforcées à l'égard de
la clientèle (c’est-à-dire des vérifications et contrôles supplémentaires de transactions financières
visant à prévenir, détecter et faire avorter les transactions suspectes) lorsqu'elles traitent avec des
personnes physiques ou morales établies dans un «pays tiers à haut risque» (voir également cidessous). Cependant, les États membres n'étant pas tenus d'appliquer une liste précise de mesures
renforcées, différents régimes – plus ou moins stricts – coexistent dans ce domaine.
L’harmonisation de ces mesures à l’échelle de l’Union permettra de prévenir ou, tout du moins, de
réduire le risque de chasse à la législation nationale la plus favorable et comblera ainsi les lacunes dont
pouvaient tirer avantage les terroristes pour introduire leurs capitaux dans l'UE ou les en sortir.
Les mesures de renforcement proposées sont parfaitement conformes à celles dont le groupe d’action
financière internationale (le «GAFI») a dressé la liste. La liste des contre-mesures définies par le GAFI
devrait également être dûment prise en compte dans la législation de l’Union.
Comment les monnaies virtuelles peuvent-elles servir à financer le terrorisme et que faire
pour lutter contre cette pratique?
Les banques et les établissements de paiement relèvent de la quatrième directive anti-blanchiment, qui
leur impose des règles précises, et notamment celles de vérifier l'identité de leurs clients et de
contrôler les transactions financières. Initialement, les opérateurs de monnaies virtuelles n'étaient pas
inclus dans le champ d’application de la première directive.
Les monnaies virtuelles, qui connaissent un développement rapide, sont un exemple d'innovation
numérique. Cependant, il existe aussi le risque que des organisations terroristes les utilisent pour
contourner le système financier traditionnel et dissimuler des transactions financières, sachant que
celles-ci peuvent être réalisées sous le couvert de l'anonymat.
Aussi la Commission propose-t-elle d'étendre le périmètre de la directive aux plateformes de change de
monnaies virtuelles et aux fournisseurs de services de portefeuille de stockage pour faciliter
l'identification des utilisateurs qui négocient des monnaies virtuelles. Cette extension de périmètre
garantira un renforcement des contrôles, dès lors que les nouvelles «entités assujetties» appliqueront
des mesures de vigilance renforcées à l'égard de leur clientèle et contribueront à prévenir le
blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme.
Quelle est la différence entre une plateforme de change de monnaies virtuelles et un
fournisseur de portefeuille de monnaie virtuelle?
Les plateformes de change de monnaies virtuelles peuvent être considérées comme des bureaux de
change «électroniques» qui échangent des monnaies virtuelles contre des monnaies réelles (aussi
appelées monnaies «à cours forcé», l'euro étant l'une d'entre elles). Dans le monde des monnaies
virtuelles, ils sont l’é quivalent d’une banque ou d'un établissement de paiement proposant un compte
de paiement.
Pourquoi ne pas simplement interdire les monnaies virtuelles?
Si plusieurs entités dans le monde, y compris certains États membres de l’Union européenne et
l’Autorité bancaire européenne, ont publié des mises en garde sur les risques que peuvent comporter
les monnaies virtuelles, aucune ne les a effectivement interdites. Les monnaies virtuelles sont souvent
considérées comme un outil utile pour les transferts internationaux de fonds, la transmission de fonds
à bas coûts et les paiements pratiquement instantanés. À ce jour, les monnaies virtuelles représentent
un marché novateur mais relativement restreint. Dans son dernier rapport sur les monnaies virtuelles
(février 2015), la Banque centrale européenne est arrivée à la conclusion que les monnaies virtuelles
comportaient certains risques mais ne constituaient pas, à ce stade, une menace pour la stabilité
financière, en raison de leur volume encore limité – quelque 70 000 transactions sont effectuées
quotidiennement sur les plateformes de change de monnaies virtuelles, pour un montant d’environ
40 millions d’e uros. Il va de soi que les autorités compétentes continueront à suivre l’évolution de la
situation dans ce domaine.
Quels sont les risques liés aux cartes prépayées, et comment y remédier?
Si la Commission reconnaît pleinement la finalité sociale des instruments prépayés et leur utilité pour
de nombreux citoyens, y compris les personnes vulnérables sur le plan économique ou exclues
financièrement, elle est également consciente des risques découlant de l’anonymat que procurent
certains d'entre eux. La Commission propose dès lors de modifier la quatrième directive antiblanchiment pour réduire autant que possible l’utilisation anonyme de ces produits.
Compte tenu du risque de financement du terrorisme, elle propose de réduire au minimum le recours
aux paiements anonymes au moyen de cartes prépayées, en ramenant de 250 euros à 150 euros les
seuils en dessous desquels aucune identification n'est requise et en élargissant les exigences relatives
à la vérification de l'identité des clients pour les paiements «sur place». Des dispositions plus strictes
s’appliqueront pour l'utilisation en ligne des cartes prépayées, de manière à rendre impossible leur
utilisation anonyme sur l'internet. Le principe de proportionnalité a été pris en considération, une
attention particulière ayant en effet été accordée à l’utilisation de ces cartes par des citoyens
vulnérables sur le plan financier.
Qu’en est-il des cartes prépayées émises hors de l’UE mais utilisées sur le territoire de celleci?
Si les cartes prépayées anonymes émises dans l’UE sont utilisées pour l'essentiel sur le territoire de
l’Union, ce n’est pas toujours le cas des cartes émises dans un pays tiers. En d'autres termes, les
banques procéderont à des vérifications et refuseront tout paiement qui aura été effectué au moyen
d'une carte émise dans un pays qui n'applique pas de normes suffisamment strictes en matière de lutte
contre le blanchiment de capitaux.
Quelles autres actions non législatives l’UE va-t-elle entamer dans le cadre de la lutte contre
le financement du terrorisme?
a) Soutenir le travail des cellules de renseignement financier
L’UE continuera d'apporter un appui opérationnel aux cellules de renseignement financier (CRF). Les
CRF existant en Europe échangent des informations et détectent les activités de blanchiment de
capitaux et de financement du terrorisme en recoupant les informations contenues dans les
déclarations de transactions suspectes au moyen d’un système informatique décentralisé appelé
FIU.net. Le réseau FIU.net a été intégré à Europol le 1er janvier 2016, pour aider les autorités de
police dans leur lutte contre le financement du terrorisme.
b) Éliminer les obstacles à l’échange d’informations entre les CRF
L'inventaire prévu au sein des CRF pour recenser les obstacles concrets gênant l’accès aux
informations et l’échange d'informations sera avancé et accéléré. On attend également des CRF
qu'elles interagissent étroitement avec d’autres autorités répressives. Dans ce contexte, la Commission
se penchera aussi plus avant sur les moyens de soutenir l’analyse conjointe des affaires transfrontières
par les CRF et sur les solutions permettant d'améliorer le niveau de renseignement financier. La plateforme européenne des CRF, qui représente les CRF des États membres, présentera les résultats de son
analyse avant la fin de l’année 2016. La Commission proposera avant la mi-2017 de nouvelles
initiatives visant à supprimer les obstacles recensés et à développer le renseignement financier.
c) Réaliser une évaluation supranationale des risques de blanchiment de capitaux et de
financement du terrorisme, conformément aux dispositions de la quatrième directive antiblanchiment
Afin de ne rien laisser dans l'ombre et de s'adapter à l'évolution permanente du financement du
terrorisme, l’UE mettra en place un cadre permettant d’analyser les risques en la matière dans une
perspective plus large. Le but est d’analyser les risques qui menacent le marché intérieur et de
proposer des parades, y compris sous forme de recommandations adressées aux États membres (selon
le principe «appliquer ou expliquer») sur les moyens d'y faire face. La Commission a déjà mis au point
la méthode à suivre pour cette évaluation et a entamé le processus d’analyse. Ce cadre devrait lui
permettre d'élaborer, outre les recommandations adressées aux États membres, de nouvelles
initiatives stratégiques au niveau de l’UE qui soient à la fois fondées sur des données probantes et
adaptées aux risques réels.
2. Relever le défi de la transparence de la propriété effective
Quels sont les problèmes soulevés par l'affaire des «Panama Papers»?
L'affaire dite des Panama Papers a révélé que des structures de propriété complexes avaient été
utilisées pour dissimuler des liens avec des activités criminelles et contourner des obligations fiscales.
Elle a démontré la nécessité d’améliorer encore la transparence de la propriété effective de certaines
personnes morales. La quatrième directive anti-blanchiment établit déjà un cadre complet pour la
collecte, la conservation et l’accès aux informations sur les bénéficiaires effectifs des sociétés, fiducies
et autres structures sociétaires.
Les «Panama Papers» ont mis en lumière des domaines dans lesquels il serait souhaitable d'aller plus
loin encore. Les modifications proposées se veulent une réponse à ce problème; elles amélioreront la
transparence de la propriété effective en clarifiant ou en renforçant certains aspects des informations
en la matière: ce qui est enregistré (c’est-à-dire les entités pour lesquelles des informations sont
enregistrées), à quel endroit l’e nregistrement doit avoir lieu (quel est l’État membre responsable de
l’enregistrement pour une entité donnée), qui peut accéder aux informations (accès plus clair aux
informations sur les propriétaires effectifs) et comment interconnecter les registres nationaux. En
outre, la Commission a annoncé aujourd’hui dans un communiqué distinct [lien vers IP] qu’elle
étudierait les moyens de mettre en place un échange automatique des informations sur la propriété
effective entre les administrations fiscales des États membres.
Qui aura accès aux informations sur les bénéficiaires effectifs?
À l'heure actuelle, dans le cadre de la quatrième directive anti-blanchiment, les informations
concernant les bénéficiaires effectifs des sociétés et fiducies sont déjà accessibles aux autorités
compétentes et aux entités assujetties afin de les aider à s'acquitter de leurs obligations de vigilance à
l’égard de la clientèle (à savoir une procédure consistant à identifier correctement le client sur la base
de sources fiables et indépendantes telles qu'une carte d’identité ou un passeport).
La Commission propose à présent d'offrir également un accès public à certaines informations
essentielles sur les bénéficiaires effectifs figurant dans les registres en ce qui concerne les sociétés et
fiducies qui exercent une activité économique dans un but lucratif. Pour des raisons de confidentialité,
l’accès aux informations concernant les fiducies qui n'ont pas d’activité économique (par exemple, les
fiducies familiales créées pour le financement d’études) ne sera accordé qu’aux personnes et
organisations pouvant justifier d’un intérêt légitime.
La communication d’aujourd’hui sur la promotion de la transparence fiscale et la lutte contre l’évasion
fiscale fait part également de notre intention de mettre ces informations à la disposition des autorités
fiscales pour leur donner les moyens de lutter efficacement contre ceux qui ne paient pas leur juste
part d’impôts.
Quel sera l’impact de la proposition sur la transposition de la quatrième directive antiblanchiment par les États membres?
La transposition formelle de la quatrième directive anti-blanchiment est prévue pour le 26 juin 2017.
Dans son plan d’a ction du 2 février 2016 visant à renforcer la lutte contre le financement du
terrorisme, la Commission a invité les États membres à avancer la date de transposition effective de
cette directive au quatrième trimestre 2016.
Bien que les États membres aient accéléré les travaux en ce sens, le délai de transposition de la
quatrième directive anti-blanchiment est toujours en cours. C’est pourquoi nous devons soigneusement
tenir compte du travail déjà accompli par les États membres pour mettre en œuvre et transposer des
règles qui sont étroitement liées aux questions que traitera la directive modificative, comme par
exemple le régime d’exonération des cartes prépayées.
À cet égard, il faudra impérativement garantir la continuité avec les travaux déjà entrepris par les
États membres pour se doter des registres/mécanismes mentionnés aux articles 30 et 31 de la
quatrième directive anti-blanchiment.
3. Protéger le système financier de l’UE des pays à haut risque
Pourquoi la Commission a-t-elle l’intention d’adopter une liste des pays tiers à haut risque?
La quatrième directive anti-blanchiment donne mandat à la Commission pour identifier les «pays tiers
à haut risque» dont les dispositifs nationaux de lutte contre le blanchiment de capitaux (LBC) et le
financement du terrorisme (FT) présentent des carences stratégiques. Le but d'une telle liste est de
protéger le bon fonctionnement du système financier de l’UE contre les risques de blanchiment de
capitaux et de financement du terrorisme émanant de ces pays. Cette démarche s'inscrit dans le
prolongement de l’a pproche élaborée au niveau mondial par le groupe d’action financière (GAFI) pour
faire face à la menace que représentent les pays qui n’ont pas mis en œuvre les normes de LBC/FT
convenues au niveau international.
Conformément à l’approche fondée sur les risques, les banques appliqueront des mesures de vigilance
renforcées à l'égard des flux financiers à destination ou en provenance de pays tiers identifiés par la
Commission comme étant à haut risque.
Ces mesures renforcées se traduiront par des contrôles supplémentaires et un suivi de ces opérations
par les banques et les entités assujetties, afin de prévenir, de détecter et de faire avorter les
transactions suspectes. Elles n’impliquent donc aucun type de sanction, d'arrêt de relations d’affaires
ou de limitation des liens commerciaux, mais visent uniquement à appliquer un régime de vigilance
accrue dans ces cas. Afin de préciser davantage la forme que doit prendre cette vigilance accrue et
d'empêcher toute lacune dans l’UE, la Commission propose d’harmoniser ces mesures renforcées au
moyen d’une révision de la quatrième directive anti-blanchiment.
La liste des pays tiers à haut risque, qui prend la forme d’un règlement délégué, sera adoptée dans les
prochains jours.
EN ATTENTE DE VALIDATION PAR LE CABINET DU PRÉSIDENT
Comment la Commission a-t-elle identifié les pays tiers à haut risque?
La quatrième directive anti-blanchiment fixe les critères techniques permettant d'identifier les pays
tiers à haut risque: défaillances stratégiques de ces pays, en particulier en ce qui concerne le cadre
juridique et institutionnel de LBC/FT sur des points tels que la criminalisation du blanchiment de
capitaux et du financement du terrorisme, la vigilance à l’égard de la clientèle et les obligations en
matière d'enregistrement d'informations, ou encore la déclaration des transactions suspectes; pouvoirs
et procédures des autorités compétentes; et efficacité de leur système de LBC/FT. Pour ce travail, la
Commission a également pris en considération les évaluations et rapports établis en la matière par les
organisations internationales et instances normatives, tels que ceux réalisés par le groupe d’action
financière (GAFI). Ces sources d’information contiennent des déclarations publiques du GAFI et d’a
utres listes publiées par ses soins qui identifient les pays à haut risque sur la base des résultats
d'évaluations approfondies de leur régime de LBC/FT.
Quels sont les pays qui ont été répertoriés par la Commission comme étant des pays à haut
risque?
Au terme de son analyse, la Commission a identifié 13 juridictions présentant des risques élevés de
blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme. La totalité de ces «pays tiers à haut risque»
identifiés aujourd’hui par la Commission étaient déjà inscrits sur la liste dressée par le GAFI en raison
des carences stratégiques de leur régime de LBC/FT. Par sa décision, la Commission, qui est membre
du GAFI, se joint aux efforts déployés au niveau mondial pour protéger le système financier contre les
risques posés par ces pays. La Commission invite lesdits pays à remédier rapidement à ces carences
stratégiques et à se conformer aux normes internationales en matière de LBC/FT. Comme indiqué dans
le plan d’action de lutte contre le financement du terrorisme, la Commission s’est engagée à les aider
et à leur fournir une assistance technique pour les encourager à mettre en œuvre les recommandations
du GAFI et les résolutions du Conseil de sécurité des Nations unies.
Quand la liste des pays tiers à haut risque sera-t-elle adoptée et quand deviendra-t-elle
applicable?
Il est prévu que la Commission adopte le règlement délégué recensant les pays à haut risque à la mi-
juillet 2016. Conformément à la quatrième directive anti-blanchiment, ce règlement sera ensuite
transmis au Parlement européen et au Conseil, qui disposeront d'un mois pour faire part de leurs
objections (ce délai peut être prolongé d’un mois sur demande). Si aucune objection n’e st formulée
par le Parlement européen ou par le Conseil durant cette période, le règlement délégué sera publié au
Journal officiel de l’Union européenne et entrera alors en vigueur.
Pourquoi la Commission aborde-t-elle la question des lanceurs d’alerte dans la présente
communication?
Bon nombre des affaires récentes, très médiatisées, de fraude et d’évasion fiscales ont été révélées par
des lanceurs d’alerte. Par leur action, ces personnes non seulement contribuent à divulguer des actes
qui constituent une menace pour l’intérêt public, mais elles peuvent aussi renforcer la capacité des
autorités à détecter et à combattre la fraude et l’évasion fiscales. Le Parlement européen et de
nombreuses parties prenantes ont appelé à une meilleure protection des lanceurs d’alerte qui révèlent
d’éventuels agissements illicites. Si la législation de l’UE comporte des dispositions visant à protéger les
lanceurs d'alerte dans certains domaines précis (par exemple, la lutte contre le blanchiment de
capitaux, les abus de marché et les secrets d'affaires), cette protection relève principalement de la
compétence des États membres. Néanmoins, la Commission évaluera s’il existe des possibilités de
renforcer la protection des lanceurs d’alerte dans certains domaines du droit de l’Union, tout en suivant
et soutenant aussi l'action des États membres pour accroître cette protection au niveau national.
fin de EN ATTENTE DE VALIDATION PAR LE CABINET DU PRÉSIDENT
Pour plus d'informations:
IP/16/2380
MEMO/16/2381
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