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UNIVERSITE DE LILLE II – Droit et santé
Ecole doctorale n°74
Faculté des sciences juridiques, politiques et sociales
LE PROBLEME DU CHOMAGE
FACE
A L’INCERTITUDE DU MONOPOLE DU PLACEMENT DES
DEMANDEURS D’EMPLOI DE L’ANPE
Mémoire réalisé en vue de l’obtention
de la 2ème année du MASTER Droit du Travail
Par Marie-Charlotte CARON
Sous la direction de Monsieur le Professeur Bernard BOSSU
Année universitaire
2003-2004
Mémoire publié après autorisation du jury sur :
http://edoctorale74.univ-lille2.fr
3
REMERCIEMENTS
Je remercie, les personnes qui ont accepté de m’offrir leur aimable collaboration :
Madame Martine DEKEYSER, responsable du Pas Pour l’Emploi de Lille (la mission locale),
Madame Muriel BOUTRY, responsable de la plateforme téléphonique de Lille,
Monsieur Michaël DUTHOIT, directeur des ASSEDIC du Nord,
Et tout particulièrement, Monsieur Gaëtan LERMUSIAUX, directeur de l’ALE Lille-Bleuets,
pour sa disponibilité et sa pédagogie qui m’ont permis de comprendre les rouages d’une
agence locale pour l’emploi (ALE) lors de mon stage réalisé au sein de son agence,
Ainsi que Fabrice BALENT, adjoint du directeur de l’ALE de Lille-Bleuets et toute l’équipe
de l’ALE de Lille-Bleuets.
Je remercie, pour ses conseils avisés :
Monsieur Bernard BOSSU, professeur à l’Université de Lille II qui a accepté de diriger
ce mémoire.
Et je tiens également à remercier, Monsieur le professeur MEUNIER pour ses précieux
éclairages communautaires ainsi que, Madame EVERAERT-DUMONT pour les dimensions
en protection sociale apportées à ce travail.
4
PLAN SOMMAIRE
Partie I UN SERVICE DU PLACEMENT DES DEMANDEURS D’EMPLOI
ECLATE ............................................................................................................ p 15
Chapitre 1 Une multitude d’acteurs............................................................................... p 16
Section 1 Une gestion du chômage par les politiques………………..………………….. p 16
Section 2 L’ANPE et ses partenaires, une collaboration réussie…………...…………… p 27
Chapitre 2 : Les problèmes de la persistance d’un chômage massif………………… p 40
Section 1 La gestion d’un problème humain par un service public……………………….. p 40
Section 2 L’illusion d’un monopole : une concurrence réelle……………………………. p 54
Partie II LA NECESSITE D’UNE REFORME(la pression d’une réforme)…….……. p 65
Chapitre 1 : Les alternatives à l’organisation actuelle du système de placement des
demandeurs d’emploi…………………………………………………………………… p 66
Section 1. La politique de renouvellement du service rendu par l’ANPE…….………….. p 66
Section 2. Les outils d’une réflexion vers la privatisation du service public du placement p 76
Chapitre 2 : Envisager le renouvellement du service de placement des demandeurs
d’emploi à l’échelle européenne (La libéralisation des marchés de l’emploi)…. p 86
Section 1. Le projet d’une Europe sociale encore à définir……………………..………... p 87
Section 2. La Convention n°181 de l’OIT : un répondant à l’orientation de la
politique gouvernementale………………………………………………… p 100
5
TABLE DES ABREVIATIONS
AFAQ : l’AFAQ (Association française pour le management et l’amélioration de la qualité).
AFPA : L’association pour la formation professionnelle des adultes.
AGEFIPH : L’association pour la gestion du fonds d’insertion professionnelle des handicapés.
ALE : Agence locale pour l’emploi.
ANPE : L’Agence nationale pour l’emploi.
APEC : L’association pour l’emploi des cadres.
ASI : L’appui social individualisé.
ASSEDIC : L’association pour l’emploi dans l’industrie et le commerce.
BCA : Le bilan de compétences approfondi.
BIT :Le bureau international du travail.
CJCE : La Cour de justice des communautés européennes.
COTOREP : La commission technique d'orientation et de reclassement professionnel
CRAE : Le cercle de recherche active d'emploi.
CSIA : Les centres des services informatiques des ASSEDIC.
DDASS : La direction départementale directeur départemental des affaires sanitaires et
sociales.
DDTEFP : La direction départementale du travail, de l'emploi et de la formation
professionnelle.
EEE : L'Espace Economique Européen.
ETTI : L’entreprises de travail temporaire d'insertion.
EURES : EURopean Employment Services.
IAE : L’insertion par l’activité économique.
IGAS : L’inspection générale des affaires sociales.
l’AFAQ : L’association française pour le management et l’amélioration de la qualité.
6
OCDE : L’Organisation de coopération et de Développement économique
OIT : L’organisation internationale du travail.
ONAC : L’office national des anciens combattants et victimes de guerre.
PARE : Le plan d’aide au retour à l’emploi.
PAP/ND : Le plan d’action personnalisé pour un nouveau départ.
PME-PMI : Les petites et moyennes entreprises.
RMA: Le revenu minimum d’activité.
RMI: Le revenu minimum d’insertion. les Services publics de l'Emploi (S.P.E.)
SPNDE : Le Service Personnalisé pour un Nouveau départ vers l’emploi.
UEM : L’Union Economique et Monétaire.
UE : L'Union européenne.
INTRODUCTION
7
Dans ses traditionnels vœux à l’adresse des Français, le président de la République française,
Jacques CHIRAC a annoncé1 le 31 décembre 2003 que l’enjeu pour 2004 était l’emploi, qu’il
fallait remettre sur les voies de l’activité, les Françaises et les Français.
Et cette mobilisation pour l’emploi comme ligne de conduite de tout le pays doit pour le
président, passer par une modernisation de notre service public de l’emploi.
En effet, depuis la crise du premier choc pétrolier de 1974, la France2 connaît le problème
d’un chômage structurel3, grave et persistant, qui a même atteint dans les années 1994, puis
1996 et 1997 un point culminant avec 12,5 % de la population active. Toutefois, même si
depuis fin 1997, il régresse et que la croissance de l’emploi s’est accélérée, la lutte contre le
chômage et la précarité de l’emploi n’a eu de cesse d’animer la politique gouvernementale.
Ainsi, le chiffre du chômage communiqué tous les mois par l’Agence nationale pour l’emploi
est toujours attendu avec anxiété par le ministre du travail, de l’emploi et de la solidarité parce
que celui-ci est perçu comme l’indicateur du bon fonctionnement de la politique
gouvernementale en la matière.
Ce chiffre du chômage est donc d’une grande importance en ce qu’il renseigne4 sur l’état de
santé de l’économie d’un pays.
Or dernièrement, le 20 avril 2004, l'Insee 5 a révisé à la hausse le taux de chômage en France à
9,8% de la population active en février au lieu des 9,6% estimés dans les statistiques publiées
au mois de mars 2004. Dans sa dernière enquête sur l'emploi, qui lui permet de rectifier une
fois par an les estimations provisoires établies mois après mois sur le taux de chômage à partir
du nombre de chômeurs au sens du BIT et de la population active, l'institut faisait état d'un
taux de chômage en France de 9,9% à la fin 2003 (au lieu de 9,7% initialement annoncé). Le
nombre de chômeurs atteignait alors 2,71 millions. Il s'est légèrement réduit à 2,68 millions à
la fin février 2004.
1. Discours du Président de la République Monsieur Jacques Chirac, Palais de l’Elysée, Mercredi 31 décembre
2003, www.elysee.fr.
2. MONTALEMBERT [M], La protection sociale en France, 3ème éd., les notices, La documentation française,
2001
3. Le chômage est dit structurel, lorsqu’il est lié aux changements de structures économiques, sociales ou
démographiques .Petit Larousse illustré, éd.2000, p.968.
4. Tue April 20, 2004 8:49 AM PARIS, www.reuters.com
5. DEMAZIERE [D] La sociologie du chômage, La découverte, collec. Repères, 1995.
Cependant, ce n’est pas le chômage lui-même qui pose difficulté mais l’image qu’il renvoie
d’un marché du travail qui a du mal à fonctionner. Aussi, ce dysfonctionnement a des
8
répercussions sur la compétitivité et la croissance économique, c'est-à-dire sur l’équilibre
financier de toute la société française.
Cette situation de crise de l’emploi invite donc les pouvoirs publics à intervenir sur le marché
du travail aux fins d’améliorer le fonctionnement du dispositif autant d’un point de vue
financier que social.
En effet, les instruments de la politique de l’emploi prennent la forme à la fois de mesures
actives, qui visent à lutter directement contre le rationnement des emplois en favorisant
l’adaptation de la main d’œuvre ( formation professionnelle) en suscitant la création de
nouveaux emplois (incitation à l’embauche), en tentant de préserver les emplois existants
(aménagement du temps de travail), en améliorant la circulation de l’information sur le
marché du travail et de mesures passives qui visent à atténuer les effets de la pénurie d’emploi
sans agir sur ce rationnement mais en distribuant
des ressources aux chômeurs et en
contrôlant le volume de la population active (cessation anticipée d’activité, aides pour les
travailleurs étrangers).
Cependant, cette politique6 de l’emploi menée jusqu’alors ne fonctionne pas puisque le
chômage ne se résorbe pas et appelle donc les politiques à agir autrement.
En effet, le chômage est cette situation qui pour CORNU8 consiste en un arrêt involontaire et
prolongé du travail dû à l’impossibilité de trouver un emploi. Ainsi, le chômage décrit une
situation contraire à un principe constitutionnel qui prend sa racine dans la tradition politique
et sociale française qui est d’un droit au travail. C’est l’alinéa 5 du préambule de la
constitution de 1946 qui proclame le droit au travail en ce qu’il dispose notamment que
chacun a le devoir de travailler et le droit d’obtenir un emploi. Et ce droit au travail est à
combiner avec l’alinéa 11 qui proclame le droit d’obtenir des moyens convenables
d’existence. Ceci a donc justifié l’institutionnalisation d’un système d’assurance chômage
obligatoire placé sous le contrôle du juge.
Avant 1958, l’indemnisation7 du chômage relevait de l’aide sociale, les prestations étant
accordées suivant les ressources des individus. Il s’agissait d’un régime fondé sur le principe
de l’assistance.
6. BOUTAULT [J], L’assurance chômage en France (UNEDIC-ASSEDIC), P.U.F, Que sais-je ?, 1999.
7.MULLER[M], Le pointage ou le placement : Histoire de l'ANPE, Paris : Editions L'Harmattan, 1991.
8. CORNU [G], Vocabulaire juridique, Association Henri CAPITANT au PUF, 2003.
Puis, c’est un accord conclu entre les partenaires sociaux le 31 décembre 1958 qui instaure un
régime d’indemnisation du chômage fondé sur le principe d’assurance. En effet, les
cotisations y sont proportionnelles au salaire. En 1979, le système d’indemnisation de 1958
9
est remis en cause au point de ne plus retenir qu’un seul régime d’indemnisation. Aujourd’hui,
le système français d’indemnisation des demandeurs d’emploi a cela de particulier qu’il est
dual. En effet, il se partage entre un régime d’assurance et un régime de solidarité. Ce sont les
ordonnances du 16 février 1984 et l’accord du 24 février 1984 qui ont introduit cette
distinction entre deux régimes d’indemnisation des chômeurs : un régime dit d’assurance,
financé par cotisation et géré par l’UNEDIC – c'est-à-dire dont les prestations et les
cotisations sont décidées par la négociation entre patronat et syndicats – et un régime dit de
solidarité, financé par l’impôt et dont les prestations sont définies par décret par l’Etat. Mais
la distinction entre les deux régimes s’opère principalement à partir de l’origine du
financement et du mode de décision qui lui est associé : pour le régime dit d’assurance la
cotisation et la négociation sont gérés par l’UNEDIC, alors que pour le régime de solidarité,
c’est l’Etat qui finance par l’impôt et qui fixe le montant des prestations.
Ainsi, le système fonctionne d’abord sur une indemnisation du chômage dans le cadre d’un
régime d’assurance fondé sur une garantie des salaires, puis après épuisement des droits dans
le cadre d’un régime de solidarité, reposant sur une garantie des ressources alimentaires
faisant appel à la solidarité nationale.
La participation financière de l’Etat dans l’indemnisation des chômeurs va donc justifier sa
mise en œuvre d’une politique de l’emploi. En effet, c’est en 1966 que le commissaire
général du plan Monsieur François Xavier ORTALI dans son rapport au premier ministre
préconise une politique active de l’emploi. Pour cela, le rapport conseille la mise en place
rapide d’un office national de l’emploi doté d’une triple compétence de gestion des services
de placement et d’orientation, de gestion de la formation professionnelle des adultes et de
gestion des actions du fonds national de l’emploi. Cependant, cette proposition n’a été que
partiellement suivie.
En effet, c’est une ordonnance du 13 juillet 1967 qui institue un établissement public :
l’agence nationale pour l’emploi. Elle a été créée pour remplacer les bureaux de main d’œuvre
à qui l’on reprochait d’avoir un impact trop limité sur le marché du travail : leur rôle se
bornait pour l’essentiel à l’enregistrement des chômeurs et en des activités de placement
jugées insuffisantes. La mission principale confiée à l’ANPE alors, est la mise en relation des
offres et des demandes d’emploi et pour cela, elle est dotée de plusieurs instruments d’action.
Cependant, l’efficacité de l’ANPE a été critiquée au point que de nombreuses réformes de
l’Agence ont été entreprises pour améliorer son efficacité.
10
Le décret du 23 janvier 1980 est venu alléger la tâche de l’agence en lui retirant la charge de la
constitution des dossiers d’admission aux allocations – chômage ainsi que les opérations de
contrôle de la qualité de bénéficiaire.
Par la suite, l’ordonnance du 20 septembre 1986 a procédé à un réaménagement du monopole
public du placement à la fois pour tenir compte des lois de décentralisation et par volonté
politique d’accroître le nombre des intervenants sur le marché du placement. Egalement, la loi
du 28 mai 1996 a permis à l’ANPE de transférer aux ASSEDIC les inscriptions sur la liste des
demandeurs d’emploi et l’actualisation des personnes inscrites.
Et récemment, les négociations sur l’assurance chômage démarrées le 17 mars 2000 ont
conduit les partenaires sociaux à adopter la convention le 1er janvier 2001. Celle-ci se
caractérise par la mise en œuvre de mesures d’accompagnement vers un retour à l’emploi.
L’adoption de ces dispositions est motivée par la volonté de lier l’indemnisation du salarié
privé d’emploi à une véritable aide au retour à l’emploi.
Ce soutien individualisé à chaque allocataire en vue de son retour à l’emploi donne lieu à des
engagements du régime d’indemnisation et du demandeur d’emploi éligible à l’indemnisation.
Ces engagements sont formalisés dans un plan d’aide au retour à l’emploi signé par le
chômeur et l’ASSEDIC, lors de la demande d’inscription comme demandeur d’emploi. Le
PARE ne constitue donc pas une condition supplémentaire de versement des allocations
d’assurance chômage mais représente un cadre général aux mesures d’accompagnement du
dispositif d’indemnisation.
D’ailleurs parmi les engagements pris par le demandeur d’emploi dans le PARE, figure son
obligation de se rendre à l’ANPE pour y réaliser un entretien approfondi. Cet entretien doit
avoir lieu au plus tard dans le mois qui suit la signature du PARE. La mise en œuvre du PARE
répond à une alerte formulée par l’IGAS8 dans son rapport rendu public le 11aôut 2000 qui
plaide pour une politique dynamique de l’emploi, ce qui passe par une plus grande attention
portée au parcours individuel des demandeurs d’emploi et un renforcement des liens entre les
collectivités locales, les agences locales pour l’emploi (ALE) et l’ASSEDIC.
Il apparaît bien que l’ANPE joue un rôle essentiel dans l’organisation du dispositif de lutte
contre le chômage puisqu’elle est une véritable interface emploi-demandeur d’emploi.
Aussi, il est apparu au premier ministre Monsieur RAFFARIN que l’action de l’ANPE s’était
9. L’IGAS : l’inspection générale des affaires sociales.
renforcée depuis le PARE, grâce à la mise en place d’un programme d’action personnalisé
pour un nouveau départ (PAP/ND) en faveur des demandeurs d’emploi.
11
Il a également remarqué que la collaboration entre l’ANPE et l’UNEDIC s’était renforcée et
que les coopérations avec les collectivités territoriales s’étaient développées. Monsieur
RAFFARIN a, de ses constats, estimé utile d’étudier la possibilité d’un rapprochement entre
les acteurs de l’emploi et a pour cela chargé Monsieur MARIMBERT10 de la rédaction d’un
rapport sur le sujet.
En effet, c’est la persistance d’un niveau élevé de chômage qui s’accompagne de difficultés de
recrutement dans de nombreux secteurs et d’inégalités entre les français qui conduit le
gouvernement à souhaiter une plus grande efficacité du service public de l’emploi.
Monsieur MARIMBERT a remis son rapport sur le rapprochement des services de l’emploi,
le 14 janvier 2004 au Ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité. Ce rapport
doit servir de base à la réflexion gouvernementale dans le cadre de la préparation de la grande
loi sur l’emploi.
Il s’avère ainsi que s’intéresser à la politique de l’emploi en France, revient à rencontrer ce
que désigne le rapport MARIMBERT, le dispositif d’intervention sur le marché du travail le
plus éclaté d’Europe.
C’est pourquoi, il n’a pas été facile de délimiter l’objet d’étude de ce rapport de recherche.
D’abord parti de l’idée que le dispositif du PARE avait opéré un petite « révolution » dans la
manière d’envisager le demandeur d’emploi (en effet, celui-ci n’est plus considéré comme un
allocataire à qui l’on verse une allocation palliative en raison de sa perte d’emploi) le PARE a
introduit l’idée non seulement que le demandeur d’emploi doit être acteur de sa propre quête
d’emploi (qu’il se doit d’en rapporter les preuves par la démonstration de ses démarches
auprès du conseiller ANPE qui le suit) mais encore qu’il est un client du service public de
l’emploi puisque aussi bien l’ANPE que les ASSEDIC s’engagent vis à vis de lui. Nous avons
pu ensuite constater, après la rencontre des intéressés eux-mêmes de ce système assurantiel,
que ce soit les demandeurs d’emploi, les ASSEDIC du nord, l’ALE de Lille bleuet (agence
locale pour l’emploi), combien les enjeux du système résultaient en fin de compte de
l’efficacité de l’agence de placement.
En effet, l’ANPE s’est vu confier à sa création, le monopôle du placement des demandeurs
d’emploi mais s’est vue par la suite partiellement dessaisie. L’ordonnance du 20 décembre
1986 a notamment associé au service public du placement deux types d’organismes : d’une
10. Ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité, Nomination de M. MARIMBERT comme chargé
de mission relative au service public de l’emploi, le 26 septembre 2003.
part les collectivités territoriales, principalement les communes, moyennant la conclusion
d’une convention avec l’Etat et avec l’ANPE (art.L.311.9 et L.311.10 C.trav.) et d’autre part
12
des établissements publics, des organismes gérés paritairement et des associations ayant
obtenu un agrément de l’Etat ou ayant conclu une convention avec l’agence (art.L.311.1
C.trav.)
Et même le stade organisationnel du service public de l’emploi est marqué par le
foisonnement d’organismes : au niveau national, on compte la délégation du ministère de
l’emploi et de la formation professionnelle, la direction générale de l’ANPE, et la direction
générale de l’AFPA (association pour assurer la formation professionnelle des travailleurs
adultes) ; au niveau régional et départemental,sont regroupés sous l’autorité des préfets, les
services déconcentrés du ministère de l’Emploi (DRTEFP) et les directions territoriales de
l’ANPE et de l’AFPA. Sachant que sont aussi associés au service public de l’emploi,
l’UNEDIC et les ASSEDIC.
Mais au delà du manque de clarté de la politique française de l’emploi, ce qui nous a
déterminé à effectuer une étude sur l’activité de placement des demandeurs d’emploi,c’est
qu’il existe aujourd’hui une polémique autour du monopole confié à l’ANPE par l’Etat. En
effet, l’ANPE est chargée de résoudre le problème du chômage en faisant se rencontrer l’offre
et la demande d’emploi.
L’Agence est donc en charge d’assurer le placement d’individus sur le marché du travail. Car,
si on parle en terme d’économie de marché, la force de travail est une marchandise comme
une autre.
Or, ce marché n’existe que parce que l’Etat, à un moment donné, a permis que ce réseau se
forme. Alors, on peut se demander à partir de quel moment l’Etat11 se doit d’intervenir et si
même son intervention est nécessaire d’ailleurs. Il s’agit pour les dirigeants de notre pays de
savoir si ils soutiennent un Etat providence12 où l'une des fonctions de l'Etat est de jouer le
rôle de catalyseur de l'économie par l'intermédiaire des investissements qu'il réalise ou bien si
le rôle confié à l’Etat13 est celui de gendarme. Dans cette hypothèse, les prérogatives de l'Etat
se limitent à contrôler la police, l'armée, la justice et l'administration.
Aussi, depuis la fin des années 70, les politiques14 ont décidé de conduire une politique que
l’on peut qualifier de sectoriel en ce qu’Etat a développé des politiques de lutte contre le
11. cde.4.free.fr/fra/respedago/eco_generale.
12. La théorie de l’Etat providence est celle de Keynes.
13. La théorie de l’Etat- gendarme est cette conception du rôle de l'Etat classique défendue par Ricardo et J.-B.
Say.
14. LYON-CAEN [G], PELISSIER [J], SUPIOT [A], Droit du travail, Dalloz, 18ème éd., 1996.
chômage prenant la forme de baisse du coût salarial ou encore de subventions à l’emploi.
13
Le choix a donc été de ne pas s’attaquer aux causes mêmes du chômage mais de résorber
celui-ci.
Or, le chômage ne se résorbant pas, le gouvernement change de stratégie et choisit une
nouvelle voie, celle de la modernisation du service public de l’emploi.
En effet, dans une première partie nous dresserons un état des lieux du service de placement
des demandeurs d’emploi en France. Puis, nous nous aventurerons dans une démarche
prédictive aux fins d’explorer les différentes manières qui pourraient être suivies par le
gouvernement pour trouver une alternative au service de placement rendu par l’ANPE.
14
PARTIE I
UN SERVICE DU PLACEMENT
DES DEMANDEURS D’EMPLOI ECLATE
En France prévaut un principe, celui de la séparation des fonctions d’indemnisation,
de placement et de contrôle des demandeurs d’emploi. En effet, ces activités sont séparées
15
dans un souci de compréhension du système. Mais également au sein du service du placement
des DE15 , l’ANPE n’est pas leur unique interlocuteur, puisque nous verrons que nombreux
sont ses partenaires. D’ailleurs, si ce service de placement est d’après les textes l’apanage
exclusif de l’ANPE, nous verrons que la réalité est toute autre.
Chapitre 1 : Une multitude d’acteurs
Les acteurs de la politique de l’emploi, décideurs et opérateurs sont nombreux en France.
L’Etat, les collectivités territoriales (les régions et les départements) et les partenaires sociaux
décident des dispositifs quand l’ANPE16, l’AFPA17, l’APEC18, l’AGEFIPH19 et un grand
nombre d’autres opérateurs les mettent en œuvre. C’est donc un véritable « polycentrisme » de
l’organisation française qui s’est développé en France au cours des dernières années et qui
pose un problème, celui de la gouvernance de la politique de l’emploi.
Section 1 Une gestion du chômage par les politiques
En droit français, l’Etat est le seul compétent en matière de politique de l’emploi même s’il
peut déléguer la mise en œuvre de certaines de ses composantes. Le problème tient dans le
foisonnement d’institutions qui conduisent à ce qu’il y ait une imbrication désordonnée des
politiques de l’emploi. Avant de se pencher sur ce manque de coordination des dispositifs de
la politique de l’emploi, cernons le phénomène à l’origine de ce désordre institutionnel qu’est
le chômage.
§ 1 Identification du phénomène chômage
Le chômage20 est un concept qui ne possède pas de définition claire et univoque en raison des
réalités très diverses auquel il renvoie. En effet, une personne21 peut être sans emploi pour des
raisons différentes et être dans une posture plus ou moins apte à retrouver un emploi.
_________________________________________________________________________________________
_15. DE : demandeur d’emploi.
16. ANPE : Agence nationale pour l’emploi.
17. AFPA : association pour la formation professionnelle des cadres.
18. APEC : Agence pour l’emploi des cadres.
19. AGEFIPH : association pour la gestion du fonds d’insertion professionnelle des handicapés.
20. LYON-CAEN [G], Le droit du travail : une technique réversible, Dalloz Connaissances du droit 1995, p 62.
21. MANSFIELD [M], SALAIS [R] et WHITESIDE [N], Aux sources du chômage 1880-1914, Ed. Belin, 1994.
16
Cependant, on peut tenter d’en donner une définition mais il faut alors savoir que celle-ci
pourra
se
montrer
superficielle
ou
même
incomplète.
Bien que depuis son origine22, le phénomène du chômage ait été calculé par les statisticiens, le
consensus n’existe pas encore. Déjà, le terme23 de chômeur est utilisé avec frilosité par les
pouvoirs publics qui préfèrent utiliser les termes de demandeur d’emploi ou de personne à la
recherche d’un emploi ou encore de personne privée d’emploi, les jugeant moins péjoratifs
pour les personnes concernées.
Si on dépasse cette « querelle de mots », on peut identifier le chômage24 à la situation d’une
personne qui n’a pas d’emploi et qui en recherche un autre. Et même cette définition, certes
extensive, ne permet de satisfaire les théoriciens puisque, que ce soit l’ANPE ou le BIT, ils
n’ont
pas
trouvé
un
consensus
autour
de
la
notion.
En effet, il appartient à l’Agence25 de déterminer ce qu’est un chômage car elle est chargée de
dresser la liste des DE en vue de les assister dans leur quête d’emploi et si possible de les
placer. Ainsi, elle comptabilise26 comme chômeur au sens des articles L 311-5 al 2, art R 3113-1 et R 311-3-2 du Code du travail, « toute personne à la recherche d’un emploi […] sous
réserve
d’être
physiquement
et
juridiquement
capable
de
travailler ».
De même que l’ANPE, le BIT27 a sa propre définition du chômeur qui lui permet de calculer
également le chômage français mais en vue de permettre des comparaisons internationales.
Le BIT découpe la population en trois catégories : les actifs sans emploi, les inactifs et les
chômeurs. Et, il retient une conception très étroite du chômeur puisqu’il faut pour être
considéré comme tel, n’avoir pas effectué un travail rémunéré pendant au moins une heure
pendant la période de référence ni même avoir gardé un lien formel avec l’emploi (la
rémunération) pendant cette même période. Ainsi, au sens du BIT28, est considéré comme
chômeur, toute personne sans emploi, disponible pour travailler, et à la recherche effective
d’un emploi salarié ou non.
_________________________________________________________________________________________
_22. SALAIS [R], BAVEREZ [N] et REYNAUD [B], L’invention du chômage, PUF,1986, p 27.
23. CASAUX-LARUNEE [L], Qu’est-ce qu’un chômeur ?, Dr.soc. 6 juin 1996, p 577.
24. WILLMAN [C], Essai d’identification juridique du chômeur, Thèse dactylographiée, Paris X Nanterre, 1994,
p 8.
25. Droit de l’emploi, Dalloz Action, 1996, n° 3100 s.
26. GREFFE [X], MAIRESSE [J] et REIFFERS [J-L], Emploi et chômage, in Encyclopédie économique,
chapitre 24.
27. DOSS [R-G], DUPRE [M-T] et MEHRAN [F], La promotion de l’emploi et la mesure statistique du
chômage, Revue internationale du travail, 1988, p 49.
28. DEMAZIERE [D], La sociologie du chômage, Ed. La découverte, collec. Repères, P 24.
17
Passés ces débats épistémologiques, il apparaît que la France29 connaît un chômage à la fois
conjoncturel et structurel.
Le chômage conjoncturel est dû aux problèmes liés aux fluctuations de l’économie. Une
consommation insuffisante peut, par exemple, empêcher les entrepreneurs d’embaucher et de
créer des emplois. La solution serait de relancer la consommation par la consommation en
diminuant les taux d’intérêts afin d’augmenter la demande pour les crédits. Dès que le taux de
croissance du PIB est élevé, les employeurs seront incités à embaucher pour augmenter leurs
capacités
de
production.
Mais le chômage30 est également devenu structurel dans notre pays. Les conditions
économiques fondamentales ne permettent pas à une proportion importante de la population
de trouver un emploi. Même en cas de création d’emplois, il peut arriver que le chômage
subsiste, dû à une trop forte déqualification par rapport aux offres d’emplois.
Plusieurs théories expliquent et analysent la situation du chômage.

L’école néoclassique qualifie le chômage comme un déséquilibre transitoire du marché
du travail. S’il persiste, il s’agit de chômeurs volontaires suite à des actions d’un Etat
qui proposerait des indemnisations de chômage trop élevées. C’est ce qui incite les
gens à rester au chômage.

Selon l’analyse keynésienne, le chômage et le sous-emploi sont une situation normale.
L’Etat doit intervenir et faire en sorte qu’il n’y ait pas de salaires trop faibles qui
empêcheraient un certain niveau de biens et de services.

L’école du déséquilibre est une tentative de synthèse des 2 théories précédentes.
Pour Marx, une relance de la consommation passerait par une augmentation des revenus.
Cette relance permettrait ainsi une baisse du chômage.
Tous les gouvernements qui se succèdent depuis le début de la crise, ont mis en place des
politiques de l’emploi qui se sont inspirées de ces théories. Toutefois, force est de constater la
18
médiocrité des résultats obtenus. Ces théories sont donc à remettre en cause, du moins
partiellement.
29. ROUSSEAU [Y], Le statut des chômeurs, in Les sans emplois et la loi, Calligrammes, 1988, p 27.
30. L’Observatoire de l’ANPE, Les chômeurs et le chômage, une enquête exploratoire, collec. Les essentiels,
juillet 2000.
§ 2 La gestion paritaire du système d’assurance chômage
Tout d’abord, le régime d’assurance chômage a été créé
à une époque où la France connaît
un taux de chômage31 faible, puisque inférieur à 3%. En effet, c’est le général de Gaulle qui
en est l’initiateur en invitant les partenaires sociaux à se réunir pour négocier la mise en place
d’une allocation chômage complémentaire de celle que versait l’Etat à travers les bureaux de
chômage des communes. Le souhait du général est alors d’anticiper32 la fin du
protectionnisme et les restructurations industrielles qui allaient d’après lui résulter de
l’intégration de la France à la Communauté économique européenne par la signature du Traité
de Rome le 27 mars 1957.
Cette négociation entre les partenaires sociaux aboutit à la signature d’un accord
interprofessionnel le 31 décembre 1958 qui prend la forme d’une convention collective.
L’assurance chômage a alors un caractère obligatoire et s’impose à la quasi-totalité des
entreprises du secteur privé en France.
Cette convention confie à un organisme dirigé par les partenaires sociaux33, l’UNEDIC, la
mission d’assurer les salariés contre le risque chômage. En effet, l’UNEDIC est chargée
d’appliquer la réglementation en matière d’assurance chômage, collecte les contributions et
verse les prestations.
Il s’agit d’un organisme34 prépondérant au sein du système d’assurance chômage puisqu’il
gère un budget considérable, évalué à plus de 25 milliards d’euros, et constitue le quatrième
pôle de prestations sociales reçues par les ménages en France derrière les branches vieillesse,
santé, famille-maternité de la sécurité sociale.
Il est à remarquer que l’Etat n’a pas souhaité s’ingérer dans le fonctionnement de l’UNEDIC
laissant le soin aux partenaires sociaux, soit aux représentants des salariés et des employeurs,
la tâche d’en assumer la direction à parité.
19
Cependant, l’Etat ne reste pas totalement indifférent à la gestion de cet organisme puisque
selon l’article L 352-2 du code du travail, les accords des partenaires sociaux ne sont
applicables qu’après l’agrément du ministre chargé de l’emploi.
31. DELGAY-TROISE [D], Cours sur le commerce et l’emploi, p.2, perso.univ-rennes1.fr/denis.delgay-troise/
CI/Cours/REI313.pdf.
32. BOUTAULT [J], L’assurance chômage en France (UNEDIC-ASSEDIC), Paris, Presses Universitaires de
France, Que sais-je ?, 1999, p.5.
33. CHAUCHARD [J-P], Droit de la sécurité sociale, L.G.D.J, 3ème éd., 2001.
34. BOUTAULT [J], L’assurance chômage en France : (UNEDIC-ASSEDIC), PUF, collec. Que sais-je?, 1999.
Dès lors dans le cadre d’une habilitation législative, les partenaires sociaux élaborent la
réglementation de l’assurance chômage, en s’appuyant sur les mécanismes de la négociation
collective.
S’agissant de l’organisation du système financier, on trouve l’UNEDIC au niveau national et
les ASSEDIC au niveau local. Toutes deux, associations à but non lucratif de droit privé (loi
de 1901), elles traitent de toutes les questions relatives à l’assurance chômage, gèrent les
dispositifs négociés par les partenaires sociaux, ainsi que ceux confiés par l’État ou tout autre
organisme et mettent en œuvre les mesures destinées à favoriser le retour à l’emploi, en
liaison avec leurs partenaires (ANPE, APEC, ministère de l’Emploi…).
Ainsi au 31 décembre 2003, l’Assurance Chômage (Unédic, Assédic) compte un nombre
record d’indemnisés : 2 238 700 chômeurs indemnisés auxquels il
convient d’ajouter
121 400 allocataires en formation et 18 300 en préretraite.
Au cours de l’année 2003, 24,8 milliards d’euros ont été ainsi versés contre 21,6 en 2002.
Cette importante progression s’explique tant par une croissance des effectifs indemnisés que
par l’augmentation du revenu moyen de remplacement désormais non dégressif.
Par ailleurs, l’UNEDIC assurant la validation des points de retraite complémentaire des
chômeurs indemnisés, 2,6 milliards d’euros ont été versés en 2003 à cet effet.
L’année s’achève par un déficit de 4,3 milliards d’euros portant la situation financière
cumulée de l’Assurance Chômage à – 5,8 milliards d’euros au 31 décembre 2003.
Le droit35 aux allocations nécessite de remplir certaines conditions :
1. Etre involontairement privé d’emploi.
2. Etre inscrit comme demandeur d’emploi auprès de l’ANPE, ou depuis 1996, auprès d’une
ASSEDIC et manifester son intention de rechercher un emploi.
3. Remplir une condition d’âge.
20
4. Etre physiquement apte à l’exercice d’un emploi.
Le système d’indemnisation du chômage en France n’a connu
que récemment un
développement significatif. C’est en 1958 qu’est créée l’ASSEDIC, système d’assurancechômage géré de manière tripartite par les partenaires sociaux et l’Etat. Il faut cependant
attendre la création d’un véritable office public de placement (ANPE, dont la création est
décidée en 1967) pour que le champ du chômage soit largement couvert.
35. Art L 311-8 du code du travail
L'indemnisation, en lien avec la prolongation d'une conjoncture médiocre, a subi d'amples
variations dans son taux et son mode de fonctionnement. En simplifiant, à une phase
d'extension du champ et d'amélioration des conditions d'indemnisation, a succédé une phase
de resserrement lorsque l'extension du chômage a commencé à poser des problèmes de
financement (vers 1975). De multiples adaptations ont tenté de gérer la contradiction entre le
maintien d'une incitation au travail significative et la nécessité de fournir des indemnités
minimales aux personnes en fin de droit. Le résultat a été une part croissante de la composante
"assistancielle", qui est financée sur les fonds publics et non par les cotisations.
§ 3 Une gestion du chômage en France marquée par un certain dualisme
Le système d’assurance chômage36 français est remarquable par son organisation binaire qui
s’avère assez complémentaire. En effet, d'un côté, on trouve un système d'indemnisation qui
associe un dispositif de nature assurancielle, et de l’autre côté, on a un système appelé "l'aide
publique ", aujourd'hui l’allocation de solidarité, qui est de type assistanciel. L'assurance est
financée et gérée de manière paritaire, l'assistance est à la charge de l'Etat. Pris ensemble, ces
dispositifs constituent ce que l'on pourrait appeler l'aspect "administratif" de l'aide au
chômeur ("politiques passives").
Et de l'autre, les politiques actives, pour lesquelles les différents partenaires attendent tout de
l'Etat. C'est le versant politique de la gestion du chômage. Que les institutions37 qui gèrent le
premier volet puissent aussi servir au second n'empêche pas la déconnexion de fait des
21
sphères de décision respectives. Ce dualisme ne se retrouve pas en Allemagne où un même
organisme tripartite (le Bundesamt für Arbeit) a en charge tous les aspects d'une politique
d'emploi dont le Ministère du Travail détermine seulement les principes. Il n'a pas eu
l'occasion de se développer en Italie, la politique "passive" comme la politique "active" étant
restée embryonnaire. Au Royaume-Uni, ce dualisme se présente ainsi : le Departement of
Employment administre les secours (indemnités et allocations) pour le compte du système
national de Sécurité Sociale, et la Manpower Service Commission (de type tripartite) est
responsable de la politique "active". Le cas français apparaît donc singulier.
_________________________________________________________________________________________
_36. DANIEL [C] et TUCHSZINER [C], L’Etat face aux chômeurs : l’indemnisation du chômage de 1884 à nos
jours, Flammarion, 1999.
37. AZNAR [G], Emploi, la grande mutation, Hachette Littératures, 1998.
Au Royaume-Uni, ce dualisme se présente ainsi : le Departement of Employment administre
les secours (indemnités et allocations) pour le compte du système national de Sécurité Sociale,
et la Manpower Service Commission (de type tripartite) est responsable de la politique
"active". Le cas français apparaît donc singulier.
Les deux volets de la politique d'emploi française38 ont assez bien coexisté pendant la période
de croissance économique : la politique d'emploi se résumait à la politique économique et le
système de secours assurait une fonction marginale. La crise économique a remis en cause cet
équilibre, sans profondément modifier les rôles : l'Etat doit prendre en charge le chômage en
tant que phénomène social d'envergure ; en outre, il doit le faire dans une perspective qui
respecte l'existence d'un mécanisme assuranciel.
Ce qui est particulier ici, ce n'est pas la responsabilité39 de l'Etat mais c'est ce souci assuranciel
français qu'on peut rattacher à la longue répugnance française à reconnaître un véritable droit
au secours . Même après s'être alignée sur le système d'indemnisation des autres pays
d'Europe, la France continue à ne pas accorder les secours en considération du besoin mais en
considération du droit ouvert par une position a l'égard du travail. Il en résulte que l'aide au
chômeur dissimule sa nature assistancielle alors même que celle-ci est de plus en plus forte au
point de pervertir le noyau assuranciel lui-même : dans la mesure où le chômage n'est plus un
simple transit, l'assurance qui est la première (et la plus "généreuse") étape de la prise en
charge se trouve exposée aux risques de débordement. Aussi tout est-il fait pour tenter d'éviter
22
aux travailleurs de tomber au chômage (plans sociaux, décrutement, etc ), double piège pour
ceux qui y tombent et pour ceux qui le gèrent. L'hypothèse de Philippe d’Iribarne,40 que le
chômage français est marqué par la logique de l'honneur suggère que l'emploi est assimilable
à une "charge" (au sens d'ancien régime) dont les employés sont détenteurs. S'ils la perdent
(par liquidation du poste, indemnisée ou non), ils ne peuvent en accepter une autre qui serait,
en général, inférieure et tombent à la charge de la communauté, un peu à la manière de ces
"pauvres honteux"d'ancien régime qu'il fallait secourir sans offenser leur susceptibilité. Aussi
ces deux éléments, peut-être liés, (la répugnance à l'égard d'un droit universel au secours et la
déchéance du chômeur) conduisent-ils à sur-valoriser l'aspect tension vers le travail de la
position du chômeur.
___________________________________________________________________________
38.DOMERGUE [J-P], L’articulation des sources régissant l’assurance chômage, Dr. soc. décembre 1997.
39. PRETOT [X], La répartition des compétences juridictionnelles en matière d’indemnisation, RDSS, 2/1998, p
403.
40. D’IRIBARNE [P], Une logique de l’homme – gestion des entreprises et traditions nationales, coll. Points
essais au Seuil, 2002, 357 p.
L'exception récente du RMI (Revenu Minimal d'Insertion) ne contredit pas cette démarche
générale. Au contraire, tout au contraire : à la différence des revenus minimums nordiques, le
RMI ne se définit pas comme un droit général. Officiellement, il s'agit d'une mesure limitée
dans sa durée (provisoire), et dans son champ (une population marginale et en voie de
marginalisation), ayant un but (théorique) de retour dans la sphère de l'emploi. Le terme utilisé
est lui-même explicite, utilisant le mot "insertion", de la même manière que les sigles
ASSEDIC et ANPE ne contiennent pas le mot chômage, mais le mot emploi. Les débats
autour du projet ont bien montré qu'il n'était pas question d'établir de façon explicite un
système de revenu minimum pour tous. A fortiori, malgré l'incapacité du dispositif à
seulement proposer des tentatives d'insertion , ce principe est régulièrement réaffirmé.
Ainsi, trois groupes de décideurs se partagent les politiques de l’emploi : les services de
l’Etat, les collectivités territoriales et les partenaires sociaux sont ceux qui influent sur les
choix de politique d’emploi. Or, cette organisation du système si complexe a fait dire à
l’IGAS41 que celle-ci ressemblait à « un labyrinthe » ce qui le rendait « impénétrable aux
profanes que sont les usagers ».
§ 4 Les "politiques d'emploi"
23
Confrontée à une hausse rapide du chômage, l'Etat français42 a mis en place très rapidement
toute une série de mesures visant à rendre supportable le phénomène. Du point de vue de la
mesure du phénomène, ces interventions ont largement contribué à brouiller le cadre
d'observation, en multipliant la création de situations "intermédiaires" entre emploi, chômage
et inactivité.
Pour ne citer que quelques exemples, qui ont joué successivement le rôle principal, on trouve
ainsi :
- le retrait anticipé d'activité sous forme de généralisation de la pré-retraite, puis
ultérieurement d'avancement de l'âge de la retraite.
- la multiplication des "stages" en entreprise, qui largement financés sur deniers publics et ne
débouchant que rarement sur un emploi stable, conduisaient à une forme d'"activité" peu
significative.
___________________________________________________________________________
41.L’IGAS (l’Inspection Générale des Affaires Sociales) dans son rapport annuel 1989-1990.
42. ELBAUM [M], Coût du chômage, dépenses passives, traitement social, quelles significations pour un
redéploiement ?, Dr. soc. 1996, 451.
- l'évolution de la législation, qui au travers d'aller et retour, a, sur le moyen terme, favorisé le
développement de l'intérim et des emplois précaires.
- la mise en oeuvre de formations post-scolaires, ou en alternance.
Toutes ces mesures43 ont contribué sans aucun doute à "animer" le marché du travail (à défaut
de le dynamiser), mais ont rendu particulièrement difficile l'interprétation de l'indicateur de
chômage, en le tirant nettement vers le conjoncturel, mais surtout, en rendant quasi-aléatoires
certains classements.
Le chômage qui culpabilise les politiques n’en finit donc pas de gagner du terrain. La France
affiche même l’un des taux les plus élevés des grands pays occidentaux, surtout en ce qui
concerne le chômage de longue durée (plus de 1 million d’individus).
Il représente également un drame potentiel pour chaque salarié de plus de 50 ans et surtout
pour chaque jeune sans qualification.
Jusqu’au premier choc pétrolier (1974), la politique de l’emploi44 a jouée un rôle mineur.
Après cette date, mises à part les mesures en faveur des jeunes de moins de 25 ans, les
gouvernements successifs n’ont pas réagi à l’augmentation rapide du chômage entre la fin des
24
années 70 et la moitié des années 80. Jusqu'en 1983 l’Etat régulait le chômage par
l’intermédiaire de l’inflation et la dévaluation de la monnaie.
En jouant sur ces 2 facteurs, on stimulait la consommation pour enrayer le développement du
chômage. Mais cette politique fut rapidement arrêtée, en raison de l’instabilité monétaire
qu’elle engendrait.
Les gouvernements45 français ont dès lors mis l’accent sur les allocations chômage puis le
RMI (Revenu Minimum d’Insertion) en délaissant peu à peu les réelles causes du malaise.
D’ailleurs, les dépenses en faveur de l’emploi ont augmenté à chaque échéance électorale.
Et voilà bientôt le chômage devenu le principal problème de la société.
L’Etat prit alors quelques mesures comme la création d’emplois publics, la réduction du
temps de travail, les retraites anticipées, mais cela n’a pas empêché les mécanismes
d’exclusion.
___________________________________________________________________________
43. FREYSSINET [J], Politique de l’emploi : les conditions de la gouvernance, Centre d’études de l’emploi,
mars 2004.
44. ARSEGUEL [A], Vers un infléchissement des missions du régime d’assurance chômage, Dr.soc. 1996, 586.
45. perso.club-internet.fr/vweber/eco.html - 44k Chômage et précarisation de l'emploi, Dossier d'économie
1996/1997
Maintenant, le chômage représente le problème prioritaire des gouvernements, et l’on
recherche
activement
la
solution.
Les jeunes sont de plus en plus touchés par le chômage. Les plans jeunes se succèdent depuis
15 ans, proposant le même type de mesures : subventions à l’embauche dans le secteur privé,
exonération des cotisations sociales pour les employeurs, stages de formation et emplois
temporaires dans le secteur public. Mais la situation ne s’arrange guère, au contraire.
Le chômage est un problème complexe qui constitue de nos jours la préoccupation principale
de notre société. Le gouvernement tente de résorber la crise de l’emploi, mais ses causes sont
si variées qu’aucune mesure n’a encore pu inverser la tendance.
Face à la concurrence des pays asiatiques, les pays industrialisés ne s’en sortiront que par la
qualification et la formation de leurs populations. La recherche de la qualité, la montée en
gamme et le développement des services représentent donc la solution la plus judicieuse. Elles
permettent d’offrir non seulement plus d’emplois, mais plus d’emplois qualifiés. Une réalité
qui renvoie clairement l’Etat et les entreprises françaises au problème de la formation et de la
qualification.
25
§ 5 L’impact de la décentralisation
La décentralisation est un choix politique national mais qui suit l’impulsion décidée par les
pays de la zone OCDE46pour qui : une décentralisation asymétrique favorise l’intégration de
l’élaboration de l’action publique, mais le partenariat entre autorités chargées du marché du
travail et autres intervenants peut s’avérer nécessaire pour que l’opération réussisse. En
effet, l’organisation considère que
les autorités publiques doivent rechercher un large
partenariat avec la société civile et le secteur privé et a pour cela publié une brochure
intitulée « les partenariats locaux pour une meilleure gouvernance ».
La décentralisation est souhaitée par l’équipe gouvernementale47 en ce qu’elle doit permettre
de rendre l’action publique plus efficace.
Déjà la loi48 constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l’organisation
décentralisée de la République a permis d’intégrer à la Constitution française la vision d’un
Etat décentralisé.
___________________________________________________________________________
46. OCDE : Organisation de coopération et de Développement économique.
47. Discours du président de la République à l’occasion des vœux aux corréziens prononcé à Tulle le samedi 10
janvier 2004.
48. www.vie-publique.fr/actualite/panorama_decentralisation.htm.
Dans cette continuité, les députés ont adopté le mardi 18 mai 2004 en première lecture, par
322 voix contre 196, le projet de loi organique sur l’autonomie financière des collectivités
locales. Pour le ministre de l’intérieur Dominique de VILLEPIN ce projet de loi constitue la
« clé de voûte » de la décentralisation. Quant à Jean-François COPE, ministre délégué à
l’intérieur, il considère que le projet « vient concrétiser la garantie désormais
constitutionnelle d’autonomie financière des collectivités locales ».
Pour cela, il revient aux régions, tout ce qui contribue à renforcer l’attractivité des territoires,
à leur donner les moyens de prendre en mains leur destin et de concourir dans la compétition
européenne et internationale. Et aux départements, il revient tout ce qui nécessite un réseau
d’intervention plus dense comme l’aide sociale de proximité, l’entretien des routes et des
collèges.
Pour le président de la République49, la solidarité ne peut plus aujourd’hui s’exercer dans un
cadre anonyme et centralisé. Accueillir une personne en grande difficulté, parfois depuis
plusieurs années, faire le bilan de ses compétences, l’aider à retrouver une activité à partir
des caractéristiques locales du marché de l’emploi. Ou bien encore, dans un autre registre,
26
donner à une personne handicapée les moyens qui permettent de compenser son handicap.
Ces actions ne peuvent pas être menées de manière impersonnelle et uniforme.
Cette mobilisation pour l’emploi
s’inscrit ainsi dans le cadre d’une modernisation des
services de l’emploi à l’échelle locale.
Concernant la politique de l’emploi, la décentralisation50 va s’opérer à plusieurs niveaux.
S’agissant du RMI-RMA, la décentralisation va consister à centraliser les compétences au
niveau du conseil général pour selon les termes du ministère, en faire un centre de pilotage
unique et global. Les autres acteurs locaux étant alors perçus comme des appuis du conseil
général. En effet, désormais la charge de tout le versement du RMI incombe au conseil
général alors qu’auparavant seule la part insertion lui incombait, puisque l’allocation était
versée par l’Etat. Il revient donc au conseil général de décider de l’admission au RMI, de
veiller aux conditions de versement et d’assurer l’insertion puisque le président du conseil
général est également président du Comité Départemental d’Insertion.
___________________________________________________________________________
49. Le Président de la République, Discours à l’adresse des correziens, prononcé à Tulle en Corrèze, le samedi
10 janvier 2004.
50. MEJEAN [I], Décentralisation en Languedoc Roussillon : Quels changements pour demain ?,
www.decentralisationenlr.fr
La loi de décentralisation créé également une nouvelle compétence du conseil général
puisqu’il se voit confier la gestion du RMA qui consiste en un contrat de travail de 20h
minimum par semaine, pour 18 mois maximum. Le contrat sera signé non pas par le RMIste
concerné, mais directement entre l’employeur et le conseil général qui lui versera une aide
égale au RMI (362€), l’employeur complètera en versant au RMAste 183€, profitant en même
temps d’une exonération fiscale sur cette somme.
La loi de décentralisation51 se veut un texte refondateur des relations entre les entreprises et la
puissance publique. En effet, elle engage un transfert important par l’Etat de ses prérogatives
dans des domaines essentiels à la vitalité économique de la région.
En effet, la région va voir son rôle renforcé : elle sera chargée d’attribuer l’ensemble des aides
économiques individuelles destinées aux entreprises, aura pleine compétence en matière de
formation professionnelle et sera aussi chargée de coordonner les missions locales d’accueil,
d’information et de conseil à l’orientation.
Quant aux collectivités territoriales, elles bénéficieront d’une extension de leurs compétences
à plusieurs grandes infrastructures de transport et de voies de communication et pourront se
27
voir déléguer l’attribution des aides de l’Etat en faveur de la construction, de la réhabilitation
et de la démolition des logements collectifs sociaux et celles en faveur de l’accès à la
propriété.
Section 2 L’ANPE et ses partenaires, une collaboration réussie
Le monopole du placement en France est une longue histoire52.
Il a été institué par l’ordonnance du 24 mai 1945, qui dispose que :
"Tout placement des travailleurs devra obligatoirement se faire par l’intermédiaire des
services de main d’œuvre" .
"Cette organisation du placement entraîne nécessairement la suppression de tout office ou
bureau payant de placement" .
Depuis 1967, le monopole public du placement des demandeurs d’emploi a été confié à
l’ANPE. Le principe qui prévaut est donc celui du "guichet unique".
___________________________________________________________________________
51. Le projet de loi de décentralisation engage un transfert important par l’Etat de ses prérogatives dans des
domaines essentiels à la vitalité économique de la région. Voir : www.journaldelemploi.com.
52. MULLER [M], Le pointage ou le placement, Histoire de l’ANPE, L’Harmattan, collec.Logiques Sociales,
1991.
Tout demandeur d’emploi est censé s’adresser à l’ANPE.
Toute entreprise qui cherche à recruter doit déposer ses offres à l’ANPE. En 1986 a été
promulguée une nouvelle ordonnance, qui trouve sa traduction dans l’article L 311-1 du code
du travail :
"Le service public du placement est assuré par l’Agence nationale pour l’emploi.
Toutefois, peuvent également concourir au service public du placement :
- des établissements publics,
- des organismes gérés paritairement par les organisations syndicales d’employeurs et de
salariés,
- des associations,
s’ils ont été agréés à cet effet par l’Etat ou s’ils ont passé une convention avec l’Agence
nationale pour l’emploi".
28
§ 1 Les services rendus par l’ANPE
L’ANPE est chargée53 essentiellement du reclassement des demandeurs d’emploi.
Établissement public national, placé sous l’autorité du ministre chargé de l’emploi, elle a pour
mission d’intervenir sur le marché du travail.
Ainsi, elle rapproche les offres et demandes d’emploi, informe, conseille et oriente les
chômeurs dans leurs recherches d’emploi et de formation. Elle assiste aussi les employeurs
pour l’embauche et le reclassement de leurs salariés. Elle vient apporter à tous les
demandeurs d’emploi qui en formulent le souhait, une assistance personnalisée dans leur
recherche d’emploi. En effet, le placement des demandeurs d’emploi est aux termes de
l’article L 310-2 du code du travail un service gratuit. La seule obligation54 de s’adresser à
l’ANPE concerne les demandeurs indemnisés par les ASSEDIC.
L’action55 de l’Agence a souvent été modifiée en fonction des nouvelles orientations prises par
le politique.
___________________________________________________________________________
53.DE LAUBADERE [A], La réforme de l’ANPE, AJDA 1980,351.
54. Article L 311-2 du code du travail.
55. PRETOT [X], La réforme du service public du placement des travailleurs privés d’emploi, RDSS1987, p
542.
Mais le changement le plus significatif56 a sans doute été le programme d’action personnalisée
pour un nouveau départ (PAP/ND) en juillet 2001 par lequel désormais l’ANPE s’appuie sur
un dispositif de conseil et de suivi dès l’inscription des demandeurs d’emploi.
Ce programme57 consiste en un suivi renforcé du demandeur d’emploi. En effet, il est prévu
que dans le mois qui suit l’inscription du demandeur ait lieu un entretien avec un conseiller.
Lors de cet entretien est réalisé un diagnostic de la situation du demandeur et il lui est
construit un plan d’action avec des propositions d’offres d’emploi et de prestations de service.
Ensuite a lieu un rendez-vous de suivi du demandeur au minimum tous les six mois.
La mise en œuvre d’un tel dispositif de conseil et de suivi dès l’inscription des demandeurs
d’emploi s’est accompagnée d’un accroissement du coût des prestations servies par l’ANPE.
En effet, en 2003, 2,8 millions de projets d’action personnalisés (PAP) ont été réalisés, avec
17,5 millions d’entretiens réalisés la même année.
29
L’ANPE se concentre d’abord sur le projet du demandeur d’emploi . En effet, le conseiller va
questionner le demandeur d’emploi aux fins d’identifier le projet de ce dernier. Si le
demandeur n’a pas d’idée sur son avenir professionnel, le conseiller va l’orienter vers des
OPG , OPI ou des BCA.
Par contre si le demandeur a un projet clairement identifié, le conseiller va l’aider dans sa
démarche de quête d’emploi. Ils vont s’interroger ensemble pour savoir si le demandeur n’a
pas besoin d’une formation. Ensuite, le conseiller va évaluer l’autonomie du demandeur c'està-dire sa capacité à effectuer les démarches de recherche d’emploi avec plus ou moins un
soutien humain de la part de l’ANPE.
Cette évaluation58 du degré d’autonomie d’un demandeur d’emploi dans sa recherche d’emploi
est prépondérante pour l’Agence en ce que cela va lui permettre de concentrer ses efforts
envers les publics vraiment démunis face à la recherche d’emploi.
Cependant, il ne faut pas y voir une sélection défavorable aux individus autonomes qui les
éloignerait des procédures d’accès à l’emploi offertes par l’ANPE.
___________________________________________________________________________
56. La nouvelle assurance chômage, numéro spécial, Dr.soc. 01, 345.
57. TUCHSZIRER [C], La nouvelle convention d’assurance-chômage : le PARE qui cache la forêt,
Mouvements, mars-avril 2001.
58. L’actualisation et le suivi du PAP, Act.soc.hebdo. du 18 janvier 2002, n° 2246, p 13.
Bien au contraire, l’Agence souhaite que ses services soient adaptés en permanence selon les
besoins de chaque individu. Ainsi, un demandeur d’emploi estimé suffisamment autonome
lors du premier entretien par un conseiller pourra toujours bénéficier du soutien de l’ANPE si
il en exprime le besoin ou encore si le conseiller lui-même s’en rend compte.
SCHEMA DU QUESTIONNEMENT D’UN CONSEILLER ANPE FACE A UN
DEMANDEUR D’EMPLOI
Projet
↓
↓
NON
↓
OUI
→ Recherche d’emploi
↓
OPG BCA
30
↓
↓
NON
OUI
↓
OEG
Atelier
↓
Formation
↓
↓
NON
OUI
Evaluation
du degré d’autonomie
D’ailleurs, l’Agence propose une offre de service assez étendue et qui se caractérise par son
adaptation permanente aux individus qu’elle a en face d’elle.
Car il ne faut sous estimer l’ampleur de la tâche confiée à l’ANPE. En effet, elle a pour
mission de gérer un public très hétérogène.
Aussi, l’Agence a-t-elle fait le choix d’une individualisation de son offre de service.
En effet, elle propose des services variés qui permettent au demandeur d’emploi d’être
accompagné tout au long de sa démarche de recherche d’emploi s’il en estime le besoin.
Ses prestations de service :
Valider le projet professionnel
Le bilan de compétences approfondi (BCA)
L'évaluation en milieu de travail
L'accompagnement à l'élaboration d'un projet professionnel
L'accompagnement recherche d'emploi
Evaluer les compétences professionnelles
Club de jeunes chercheurs d'emploi
Cercle de recherche active d'emploi (CRAE)
Ses ateliers pratiques :
31
Utiliser le téléphone dans sa recherche d'emploi
Utiliser Internet pour sa recherche d'emploi
Trouver des offres d'emploi et y répondre
Se familiariser avec les épreuves de sélection
S'assurer de la pertinence du projet professionnel et préparer sa réalisation
Réussir son intégration dans l'entreprise .
Rédiger une lettre de réponse à une petite annonce
Rédiger une lettre de candidature spontanée
Rédiger un curriculum vitae.
Rechercher des informations pour mieux connaître un secteur d'activité ou un métier.
Préparer un entretien d'embauche
Organiser son projet de création ou de reprise d'entreprise
Organiser sa recherche d'emploi .
Mettre en valeur ses savoir-faire et ses qualités
Identifier ses atouts pour son projet professionnel
Faire le point sur les atouts et les difficultés de sa recherche d'emploi .
Créer son entreprise
Comprendre et sélectionner les petites annonces.
Communiquer par son image .
Cibler ses entreprises .
Chercher un emploi avec ses relations.
En France, il n’existe pas, contrairement à l’Allemagne, aux Pays-Bas, à la Suède, au
Royaume-Uni ou aux Etats-Unis, des services de placement à but lucratif. Toutefois, il existe
des cabinets de recrutement ou "chasseurs de têtes, l’APEC, Association pour l’emploi des
cadres, des agences d’intérim. Il existe aussi, et le phénomène s’est amplifié ces dernières
années, des associations d’insertion qui travaillent avec les plus démunis.
L’ANPE le sait bien. Elle a identifié ces acteurs. Elle sait qu’il existe à côté d’elle, un secteur
qui s’est développé et qui lui échappe.
La loi de 198659 est loin d’être une ouverture au contraire. Ce que permet cette loi, c’est que
l’ANPE va pouvoir s’accaparer légalement les placements de ces établissements. Elle va le
32
faire soit par des conventions avec les associations d’insertion ou l’APEC, soit par des
partenariats avec les agences d’intérim, les différentes fédérations. Car ce dont l’ANPE a peur,
c’est de se voir au fur et à mesure déposséder de sa clientèle et d'être obligée d’afficher des
résultats qui montrent la place marginale qu’elle occupe sur le marché du travail.
Cependant, le monopole existe toujours.
§ 2 Une spécialisation interne de l’ANPE grâce à l’IAE
La loi contre les exclusions du 29 juillet 1998 a inspiré la mise en place d’une nouvelle
structure interne à l’ANPE, l’insertion par l’activité économique : IAE.
L’objectif de cette nouvelle structure60 est de permettre une insertion professionnelle durable
pour les personnes éloignées de l’emploi en cumulant des expériences en milieu
professionnel, un accueil, un accompagnement professionnel et social.
___________________________________________________________________________
59. PRETOT [X], La nature juridique de la convention d’assurance chômage, RDSS juillet-août 1986.
60. LALLEMAND [D], L’insertion par l’activité économique : la procédure d’agrément par l’ANPE des
personnes embauchées est aménagée, Act. soc. Hebdo, n°2290, 10 octobre 2003.
L’IAE s’adresse aux personnes sans emploi qui rencontrent impérativement une difficulté
professionnelle61 et qui sont confrontées à une difficulté sociale62.
Ainsi, lorsqu’un conseiller ANPE identifie une personne qui rencontre de telles difficultés
d’insertion, il formalise alors un diagnostic qui va permettre à l’équipe IAE de confirmer
l’éligibilité de cette personne au suivi d’un parcours d’insertion. Ce diagnostic consiste en une
analyse des difficultés sociales et professionnelles ainsi qu’en une analyse menée par le
conseiller avec indication des actions à mener.
Une fois intégrée au sein de l’IAE, le demandeur volontaire va suivre un parcours dont les
différentes étapes, généralement réparties sur deux ans vise à la (ré)adaptation à la vie
professionnelle.
Toutefois, il ne faut confondre l’IAE avec l’appui social individualisé : ASI.
En effet, l’ASI63 a cela de particulier qu’il ne propose qu’un accompagnement social alors que
l’IAE permet à la fois un accompagnement social et professionnel.
33
Cela se manifeste par la possibilité de proposer un contrat de travail (CES, CDDI, missions
d’intérim et mises à disposition) au demandeur inséré dans une structure IAE.
§ 3 L’Association pour l’emploi des cadres (APEC)
L’APEC est une association à but non lucratif de droit privé régie par la loi du 1er
juillet 1901, à gestion paritaire. Elle s’adresse à toutes les entreprises du secteur privé, à tous
les cadres (en activité ou en recherche d’emploi) ainsi qu’aux jeunes diplômés de
l’enseignement supérieur (à partir de bac + 4). L’APEC64 conseille les professionnels des
ressources humaines mais aussi les managers opérationnels et les dirigeants de PME-PMI
dans leurs recrutements de cadres. Elle accompagne également les cadres, en activité ou en
recherche d’emploi, dans toutes les étapes de leur évolution professionnelle.
En trente ans d’existence, cette association s’est imposée comme un acteur indispensable sur
le marché de l’emploi. Elle compte de très nombreux adhérents, dont 41,5% de jeunes
diplômés, 27,5% de cadres en activité et 31% de demandeurs d’emploi.
___________________________________________________________________________
61. Exemples de difficultés professionnelles : peu ou pas de diplôme, manque de qualificaton , une durée
d’inactivité professionnelle trop importante, un handicap physique….
62. Exemples de difficultés sociales : des revenus très faibles, un problème de logement, une situation familiale
précaire, une santé mentale ou physique défaillante.
63. LALLEMAND [D], IAE, à la recherche d’un second souffle, Act. soc. hebdo.20 décembre 2002.
64. ANPE d’Ile de France, Rapport 2002 sur les activités des services régionaux de l’Etat en Ile de France,
consultation sur le site www.anpe.fr.
Elle est surtout performante pour la recherche de jeunes diplômés, ainsi que pour les cadres
confirmés à condition de bien définir le poste. L’ APEC diffuse les offres d’emploi confiées
par les entreprises via son hebdomadaire « Courrier Cadres » ou par le biais du minitel (36 15
ou 36 16 APEC), sur les microfiches consultables dans les 59 centres de l’association ainsi
que sur son site internet : www.apec.fr.
Les conseillers de l’APEC peuvent aider les entreprises à définir au mieux le profil recherché
et à rédiger l’annonce. Elle peut aussi effectuer un premier tri pour éliminer les candidatures
« hors champ », et même accompagner le recrutement jusqu’au choix final.
Ce sont généralement les PME qui recourent aux services de l’APEC, mêmes si les grandes
entreprises en ont les mêmes besoins.
Cependant, des inconvénients sont soulevés par ses usagers :
34
-
Les annonces qui transitent par l’association n’ont qu’une diffusion restreinte et donc
touche un public restreint car ne sont pas par exemple diffusées dans la presse.
-
L’entreprise regrette souvent de ne pouvoir avoir le choix de la rédaction et de
l’utilisation de l’espace, car la présentation des offres est normalisée.
-
L’insuffisance de personnel au sein de l’APEC est une observation récurrente chez les
employeurs en ce que leur recherche n’est pas suivie pendant plusieurs semaines.
Toutefois, l’APEC ne concentre pas sur elle les critiques. Au contraire, il faut lui accorder le
bénéfice non négligeable de sa gratuité. Ou plus exactement, la publication et la diffusion des
petites annonces sont financées à l’avance par des cotisations versées par les cadres en activité
et les entreprises du secteur privé. L’APEC dispose ainsi d’un budget annuel de 50 millions
d’euros.
§ 4 L’association pour la formation professionnelle des adultes (AFPA)
Cette association de droit privé à but non lucratif et à gestion tripartite est placée sous la
tutelle du ministère de l’Emploi.
S’adressant aussi bien aux demandeurs d’emploi qu’aux salariés pourvus d’un emploi, elle est
compétente sur l’ensemble des questions de formation, d’orientation professionnelle et de
conseil en matière de ressources humaines. Elle informe, évalue, oriente et assure des
formations adaptées aux besoins du marché du travail.
En effet, l’AFPA est le premier organisme de formation qualifiante pour adultes, demandeurs
d’emploi et salariés en France et en Europe.
Elle met à la disposition65 de ses clients, des demandeurs d’emploi et de ses bénéficiaires un
réseau unique de compétences : 4740 formateurs tous issus de l’entreprise, 780 psychologues
du travail chargés de l’information sur les métiers, de l’évaluation et de l’orientation des
candidats, 350 ingénieurs-conseils et consultants qui réalisent des prestations d’ingénierie
auprès des entreprises et des collectivités territoriales.
Sachant que toutes les activités d’orientation, de formation et de certification de l’AFPA
convergent toutes vers le même but : l’emploi.
L’AFPA a comme l’ANPE une volonté d’individualiser son offre de service. C’est pourquoi,
elle a mis l’accent sur l’individualisation des Parcours de formation ou de certification.
D’ailleurs, selon une étude faite auprès de sa clientèle, l’AFPA recueille la satisfaction de près
de 79% de ses bénéficiaires.
35
La particularité de ces formations dispensées par l’AFPA est qu’elles sont flexibles et
variables. En effet, elles peuvent se dérouler en continue ou en alternance soit dans les centres
AFPA, soit en entreprise, soit à distance. Les parcours sont individualisés et les évaluations
personnalisées afin de répondre au mieux aux demandes de chacun. Ainsi, des formations sur
mesure peuvent être conçues et réalisées pour répondre aux demandes spécifiques. Ainsi, la
pédagogie de l’AFPA est basée sur « le geste professionnel ». L’AFPA66 propose aux
personnes une manière de se former dans le but de valoriser leur identité professionnelle.
D’ailleurs, l’AFPA considère même que reproduire au lieu de formation, le cadre futur du
travail permet un réel apprentissage et la qualité de ceux qui sont formés.
§ 5 Les missions locales au service du public jeune
C’est en septembre 1981 que le Professeur Bertrand SCHWARTZ remet au Premier Ministre
un rapport préconisant, face au développement du chômage des jeunes et aux sorties de l'école
sans diplôme, la mise en œuvre d'une politique d'insertion sociale et professionnelle des
jeunes, reposant sur des structures locales, partenariales et transversales.
___________________________________________________________________________
65. V [S], L’accompagnement doit être au cœur d’une réforme des dispositifs d’insertion, selon Bernard
SEILLIER, Actualités sociales hebdomadaires, 5 septembre 2003, n°2323, p 5.
66. ANPE, Les partenaires co-traitants du dispositif PAP/ND, in le dossier du manager sur le programme
d’action personnalisé pour un nouveau départ :PAP/ND, Les essentiels, documentation interne à l’Agence.
Dans ce rapport il souligne que la "remise en jeu économique et sociale des jeunes" ne pourra
se faire sans une vaste collaboration de l'ensemble des forces sociales et la participation des
jeunes eux-mêmes. Le rapport67 préconise une politique d'ensemble concernant la
qualification des jeunes, le développement de l'alternance et du tutorat en entreprise, et la
mobilisation de toutes les ressources pour offrir des réponses adaptées dans tous les
domaines : formation et emploi, loisirs, santé, logement, culture.
Il propose ainsi la création de missions locales sous la forme d'une équipe pluri-disciplinaire
chargée d'être le pivot d'un dispositif d'animation au plus près des jeunes, de coordonner les
efforts et d'appliquer le principe de la "discrimination positive"..
36
Par l’ordonnance n°82-273 du 26 mars 1982, sont créées les Missions Locales et PAIO
(Permanence d'Accueil d'Information et d'Orientation) sur l'ensemble du territoire français. A
partir du cadre défini par l'Etat et des financements débloqués par celui-ci, les communes ou
regroupements de communes sont ainsi incités à créer des Missions Locales.
Les Missions Locales et PAIO68, dépendent au niveau national d'une administration de
mission, la Délégation Interministérielle à l'Insertion des Jeunes, DIIJ - rattachée au Ministère
du Travail.
1989 est marquée par la création d'un Conseil national des Missions Locales, qui est une
instance de consultation sur les questions d'insertion des jeunes, composé de 17 élus
présidents de Missions Locales et de 18 représentants des Ministères (loi n°89-905 du 19
décembre).
Et l’adoption de la Charte des Missions Locales par le Conseil national le 12 décembre 1990
vient rappeler les principes sur lesquels s'engagent les partenaires dans toute mission locale :
une volonté de travailler ensemble sur un territoire, une intervention globale au service des
jeunes, un espace d'initiative et d'innovation et tune démarche pour construire des politiques
locales d'insertion et de développement.
Aussi, des carrefours pour l’emploi et la formation des jeunes se sont constitués à partir du
mois de septembre 1991.
_________________________________________________________________________________________
_
67. Le Plan Lillois pour l’Insertion et l’Emploi, Le journal du Pas Pour l’Emploi, n°3, décembre 2002.
68. Les Missions Locales, Dossier Dispositif Emploi Formation Insertion : DEFI, avril 2002.
Ces carrefours jeunes ont pour objectif de mobiliser de façon optimale l'ensemble des
dispositifs dans la construction des parcours des jeunes.
Ils doivent faciliter le renforcement entre la formation et l'emploi.
37
La loi quinquennale du 20 décembre 1993 est venue transférer aux Conseils Régionaux la
compétence du dispositif de formation des jeunes demandeurs d'emploi (le Crédit Formation
Individualisé) au point d’en faire un acteur essentiel dans l'insertion des jeunes.
Dans le cadre de la loi quinquennale, les missions locales et PAIO peuvent être labellisées
espaces-jeunes dans le cadre d'une convention conclue entre l'Etat, l'ANPE, le Conseil
régional et la mission locale ou la PAIO. L'objectif est de développer leur fonction liée à
l'emploi direct, d'unifier et de simplifier le service apporté aux jeunes.
La loi d'orientation69 du 29 juillet 1998 est venue instituer un nouveau programme nommé
TRACE, et destiné aux jeunes les plus éloignés de l'emploi.
Le Protocole 2000 des missions locales du 20 avril 2000 a, quant à lui réaffirmé et complété
les principes de la charte des missions locales. Sur le plan juridique, les Missions Locales ont
une personnalité propre, puisqu'il s'agit en grande majorité d'associations créées à cette fin par
des communes ou des groupements de communes (à l'exception de 25 groupements d'intérêt
public). La Présidence de l'association est assurée par un élu d'une collectivité territoriale
participant au financement de la mission locale. Les instances associatives regroupent les élus
des collectivités territoriales, les services de l'Etat, les partenaires économiques, sociaux et
associatifs.
Elles constituent aujourd'hui un réseau placé au coeur des politiques publiques d'insertion des
jeunes. Les 600 Missions Locales et PAIO constituent un réseau de plus de 3 000 points
d'accueil en France, qui accueille en moyenne plus d'un million de jeunes chaque année.
___________________________________________________________________________
69. UYTTERHAEGN [C], Missions locales et PAIO du Nord-Pas-de-Calais, Programme d’animation
régionale, Journée d’Information- Présentation du réseau.
§ 6 Le placement des travailleurs handicapés
38
La question du placement de travailleurs handicapés est envisagée au niveau départemental
par une commission spécifique appelée COTOREP. La COTOREP70 désigne la commission
technique d'orientation et de reclassement professionnel créée dans chaque département par la
loi d'orientation en faveur des personnes handicapées du 30 juin 1975.
Il s'agit des personnes atteintes d'un handicap physique, sensoriel ou mental.
Elle est compétente pour les adultes en principe à partir de 20 ans, mais aussi à partir de 16
ans lorsque les jeunes ne sont plus pris en compte au titre des prestations familiales.
Son organisation aujourd'hui fondée sur l'unification (secrétariats uniques et équipes
techniques unifiées) vise à mieux appréhender la personne handicapée dans sa globalité et à
lui répondre, de manière cohérente et selon ses besoins, sur une orientation professionnelle, un
accompagnement médico-social et des aides financières.
Composée de 26 membres, la COTOREP est placée sous l'autorité du préfet qui peut désigner
comme président le directeur départemental des affaires sanitaires et sociales (DDASS) ou le
directeur départemental du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle (DDTEFP) et
prévoir l'alternance annuelle.
Le DDASS et le DDTEFP sont membres de droit de la commission.
En outre, la COTOREP71 comprend notamment :

trois conseillers généraux ;

trois personnes proposées par le DDTEFP et le chef du service régional de l'inspection du
travail, de l'emploi et de la politiques sociale agricoles ;

un médecin proposé par le DDASS ;

deux personnes dont un médecin désignés, en raison de leur compétence en matière d'action
sanitaire et sociale, par le président du conseil général ;

une personne proposée par le chef du service départemental de l'office national des anciens
combattants et victimes de guerre (ONAC) ;

quatre représentants des organismes d'assurance maladie et de prestations familiales ;
_________________________________________________________________________________________
_
70. DREES, L’activité des COTOREP en 2001, Série statistiques, document de travail, n° 42, décembre 2002.
71. Les deux circulaires fixant le nouveau mode de fonctionnement des COTOREP sont disponibles sur le site du
Ministère de l’Emploi : www.sante.gouv.fr/adm/dagpb/bo/2002/02-12/a0121111.htm.
Circulaire DGAS/DAGPB/DGEFP/DAGEMO n° 2002-14 du 27 février 2002 relative à la coordination des
services pour les personnes handicapées et à l’organisation de la COTOREP.
Circulaire DGAS/DAGPB/DGEFP/DAGEMO/DRT n°2002-113 du 27 février 2002 relative à la fonction
médicale au sein de la commission technique d’orientation et de reclassement professionnel.
39

trois personnalités qualifiées désignées parmi les personnes présentées par les organismes
gestionnaires d'établissements ou de services pour personnes handicapées ;

deux personnalités qualifiées désignées par le préfet sur proposition conjointe de la DDASS
et du DDTEFP parmi les personnes présentées par les associations représentant les
personnes handicapées et les associations représentatives des travailleurs handicapés ;

une personnalité qualifiée choisie sur proposition du DDTEFP parmi les personnes
présentées par les organisations syndicales d'employeurs les plus représentatives ;

une personnalité qualifiée choisie sur proposition du DDTEFP parmi les personnes
présentées par les organisations syndicales de salariés les plus représentatives ;

trois personnes responsables des ressources humaines au sein de la fonction publique (Etat,
territoriale et hospitalière).
L’emploi de travailleurs handicapés se révèle donc être une véritable obligation.
En effet, tout employeur d'au moins 20 salariés doit employer dans une proportion de 6 % de
son effectif salarié :

les travailleurs reconnus handicapés par la COTOREP (Commission Technique
d'Orientation et de Reclassement Professionnel),

les victimes d'accident du travail ou de maladie professionnelle ayant entraîné une
incapacité permanente d'au moins 10 %, et titulaires d'une rente de la Sécurité sociale.
Cette obligation légale figure aux articles L 323-1 à L 323-8-2 et à l’article R 323-3-1 du code
du travail. Sachant que la liste des catégories d’emploi exigeant des conditions d’aptitude
particulières non décomptées dans l’effectif des salariés est visé au premier alinéa de l’article
L 323-1 du code du travail.
Ainsi malgré la multitude de ces organes, émanations de l’ANPE, chargés d’offrir une offre
de service toujours plus proche des besoins des demandeurs d’emploi, des problèmes
subsistent.
Chapitre 2 : Les problèmes liés à la persistance d’un chômage massif
40
En dépit de ses efforts pour améliorer ses services dans une démarche marketing, l’ANPE
reste un établissement public, victime de son image72. La réalité est que l’Agence est en
charge d’un problème humain qui est susceptible de toucher chaque individu. Et lorsqu’une
personne a recours aux services de l’ANPE, ce n’est jamais de gaîté de cœur car cela signifie
qu’elle recherche un emploi. En effet, elle est partagée entre sa mission de service public qui
la missionne de rendre un service à tous et celle d’individualisation de sa prestation.
Section 1 La gestion d’un problème humain par un service public
L’ANPE est victime de sa propre mission. En effet, elle ne peut prétendre à entretenir
d’excellents rapports avec ses « clients », car ceux-ci restent avant tout des demandeurs
d’emploi en situation inconfortable et qui peuvent à cette occasion rencontrer de réelles
difficultés (financières, psychologiques, morales, …).
§ 1 Le chômage, un problème de société
Depuis les années 1970, le niveau de l’emploi a peu varié mais la nature des emplois a elle
évolué : ainsi l’emploi a progressé dans le secteur tertiaire et a diminué dans le secteur
industriel.
Mais cette diminution n’est pas uniforme, globalement l’emploi progresse dans les secteurs
dits de pointe attirant les investisseurs et les capitaux à risque. Ces secteurs peuvent aussi
bien toucher le secteur tertiaire que le secteur secondaire, mais globalement le tertiaire
progresse plus vite par rapport au secteur secondaire. Les tâches les moins qualifiées
régressent et symétriquement les tâches d’encadrement, technique, commerciales et
administratives se développent.
On constate depuis 1985 une forte poussée des nouvelles formes d’emploi qui concernent 10
% des emplois ainsi qu’une féminisation de l’emploi malgré les difficultés de certains
secteurs.
___________________________________________________________________________
72. CREDOC, L’image de l’ANPE au début 2003, in l’Enquête sur les conditions de vie et les aspirations des
français, rapport réalisé à la demande de l’ANPE, septembre 2003.
41
Les raisons de lutter contre le chômage
Aujourd’hui aucune politique n’a permis de résoudre le chômage structurel, alors que les
méfaits du chômage sont importants.
Sur le plan individuel
Le chômage, mal vécu matériellement et psychiquement, peut déboucher sur des problèmes
médicaux.
Selon une étude britannique73, un million de chômeurs supplémentaires sur 5 ans entraînerait
50.000 morts supplémentaires, 60.000 cas de maladies mentales, et 14.000 condamnations
pénales. Même si ces chiffres sont discutables, il n’en demeure pas moins que ces
conséquences existent et qu’elles sont graves.
Se répercutant d’ailleurs aussi sur la consommation, une enquête de 1985 a montré que la
perte d’un emploi au sein d’un ménage d’ouvriers entraînerait une chute des revenus de plus
du quart ainsi qu’une baisse de la consommation de plus de 20 %.
En effet, toutes les enquêtes sociologiques74 convergent jusqu’à maintenant pour dépeindre le
chômage comme un traumatisme profond touchant l’ensemble de la vie individuelle, familiale
et sociale. Le chômage apparaît comme une négation de toute reconnaissance, comme un
destructeur d’identité. Un sociologue, LEDRUT considère en 1962 que le demandeur
d’emploi subit une double humiliation, d’une part une gêne sociale du fait qu’il a le sentiment
d’être en position de quémandeur et d’autre part une honte sociale car il a l’impression d’être
à part. Le chômage comme d’autre situation de gain et de perte conduit donc l’individu à
affronter le changement et surtout à s’envisager autrement, soit à modifier ses évaluations de
lui-même.
LAZARSFELD lui, opère une distinction au sein de la communauté des chômeurs entre d’un
côté les résignés et les stables et de l’autre les désespérés et les apathiques.
Alors que LEDRUT estime que l’on ne peut catégoriser les chômeurs même si il conçoit
toutefois qu’il persiste une expérience typique du chômage : « celle du chômeur chronique,
très infériorisé et à durée longue de chômage ».
___________________________________________________________________________
42
73. LAGRAVE [M], les difficultés d’évaluation du coût du chômage, Compte ou mécompte du chômage et de
l’emploi, économica, 1982.
74. DEMAZIERE [D], La sociologie du chômage, La Découverte, collec.Repères, Paris, 1995.
Un autre sociologue, SCHNAPPER75 a pour sa part observé trois dimensions de chômage : un
chômage total, inversé et différé.
Ainsi, de ces enquêtes on observe que le travail est au centre des processus de
reconnaissance pour autrui et qu’il demeure un producteur d’identité.
De ces conceptions très sociologiques, le juriste en ressort que la masse des chômeurs est un
public difficile à cerner et donc à servir. Comprendre les chômeurs est prépondérant car la
mission de l’ANPE est justement de proposer une offre de service capable de correspondre à
leurs besoins. Or, on s’aperçoit que ce public est loin d’être homogène.
C’est pourquoi, l’Agence a tenté d’adapter son service en s’associant à des partenaires qui
pourraient répondre au mieux au besoin d’une certaine catégorie de chômeurs si on considère
bien sûr qu’il puisse exister des catégories de chômeurs.
Sur le plan collectif
Le chômage a un coût social direct non compensé par une production.
Les dépenses totale depuis 1973 ne cessent d’augmenter passant de 10.2 milliards de francs à
288.8 milliards de francs en 1993 ( sources : OCDE 1995 ).
Le système français d’indemnisation est un système mixte reposant à la fois sur l’assurance
établi en fonction des cotisations et sur la solidarité indépendamment du montant des
cotisations.
A cela s’ajoute l’indemnisation du chômage partiel versées par l’employeur et remboursés par
l’Etat. Le dosage varie d’un pays à l’autre, ainsi aux USA, en Allemagne, et en Autriche c’est
le principe de l’assurance qui l’emporte. Le système britannique, lui en revanche, repose sur le
principe de l’assistance. Mais le coût du chômage ne se réduit pas qu’aux seules allocations
mais aussi au manque à gagner par cette oisiveté forcée.
Perte de bien être collectif
Cette épreuve est ressentie par la population au chômage mais aussi par l’entourage et la
famille. Elle peut aussi se communiquer dans une certaine mesure à l’ensemble de la
population si elle entraîne un climat d’angoisse collective ou des comportements socialement
problématiques.
43
___________________________________________________________________________
75. SCHNAPPER [ ], L’épreuve du chômage, 1994.
§ 2 Un chiffre du chômage non révélateur de la réalité du chômage en France (le
chiffre du chômage : le fruit d’un savant calcul)
C’est lors du Contrat de progrès76 conclu entre l’ANPE et l’Etat du 5 juillet 1994 que
l’Agence et les ASSEDIC ont décidé de clarifier le partage entre les démarches nécessaires à
la recherche d’emploi et les démarches aboutissant à l’indemnisation du chômage. C’est
pourquoi, l’ANPE et l’UNEDIC ont conclu une convention le 4 juillet 1996 agréée par un
arrêté ministériel du 13 janvier 1997 et publiée a JO le 14 mars 1997 qui a confié aux
ASSEDIC les opérations administratives et techniques relatives à l’inscription des
demandeurs d’emploi. Ce transfert de l’inscription aux ASSEDIC a alors pour objectif de
simplifier et de clarifier les démarches administratives des demandeurs d’emploi. En effet,
aux termes de l’article L 311-7 du code du travail, il est ainsi voulu que l’Agence recentre ses
efforts sur la mission qui lui est propre qui est celle du placement des demandeurs d’emploi.
Dès lors, techniquement, les demandeurs d’emploi sont inscrits dans un fichier dont le
traitement automatisé des informations nominatives est mis en œuvre par les centres des
services informatiques des ASSEDIC (CSIA).
De son côté, l’Agence tient un fichier national anonyme qui sert notamment à l’établissement
de statistiques du marché du travail ainsi qu’à l’Etat pour définir la politique publique de
l’emploi. Ainsi, la gestion de la liste des DE constitue77 une fonction de l’Agence
indispensable pour l’exercice de ses missions auprès de personnes à la recherche d’emploi et
auprès des entreprises.
La particularité de la liste gérée par l’Agence tient en ce qu’elle est divisée en catégories.
En effet, la liste des DE permet de classer les DE dans une des 8 catégories existantes. Les
demandeurs d'emploi sont répartis en 8 catégories en fonction de leur disponibilité et du type
44
de contrat recherché. Ce classement s’opère à partir de critères bien définis : le degré de
disponibilité de la personne qui recherche un emploi, si elle recherche un CDD ou un CDI, …
_________________________________________________________________________________________
_
76. Document interne à l’ANPE, Instruction sur la gestion de la liste des demandeurs d’emploi, Tome 5,
Références, département juridique.
77. Article R. 311-7 du code du travail.
C’est l’arrêté du 5 février 1992 modifié par celui du 5 mai 1995 qui a prévu ces 8 catégories
définies par la combinaison78 des critères suivants :
-
La situation de l’usager vis-à-vis de l’emploi (usager sans ou avec emploi)
-
Disponibilité pour occuper un emploi.
-
La nature de l’emploi recherché (emploi à plein temps à durée indéterminée ; emploi à
temps partiel ; emploi à durée déterminée)
-
L’obligation ou non de justifier de l’accomplissement d’actes positifs de recherche
d’emploi.
Définitions des 8 catégories de demandeurs d'emploi :
Catégorie 1 personnes sans emploi, immédiatement disponibles, à la recherche d'un CDI à
temps plein, hormis les personnes ayant travaillé plus de 78 heures dans le mois.
Catégorie 2 personnes sans emploi, immédiatement disponibles, à la recherche d'un CDI à
temps partiel, hormis les personnes ayant travaillé plus de 78 heures dans le mois.
Catégorie 3 personnes sans emploi, immédiatement disponibles, à la recherche d'un CDD
temporaire ou saisonnier, hormis les personnes ayant travaillé plus de 78 heures
dans le mois.
Catégorie 4 personnes sans emploi, non immédiatement disponibles, à la recherche d'un
emploi à durée déterminée ou non, à temps plein ou partiel.
Catégorie 5 personnes pourvues d'un emploi, à la recherche d'un autre emploi, à durée
déterminée ou non, à temps plein ou partiel.
Catégorie 6 personnes non immédiatement disponibles à la recherche d'un autre emploi en
CDI à temps plein, tenues d'accomplir des actes positifs de recherche d'emploi.
45
Catégorie 7 personnes non immédiatement disponibles à la recherche d'un autre emploi en
CDI à temps partiel, tenues d'accomplir des actes positifs de recherche d'emploi.
Catégorie 8 personnes non immédiatement disponibles à la recherche d'un autre emploi à
durée déterminée temporaire ou saisonnier, tenues d'accomplir des actes positifs
de recherche d'emploi.
Or, ces huit catégories79 ne servent pas à l’ANPE pour établir le chiffre du chômage. Car,
l’ANPE ne retient que les demandeurs inscrits dans la catégorie 1 dans les chiffres officiels
nationaux qu’elle diffuse.
___________________________________________________________________________
78. INSEE, Note méthodologique sur les demandeurs d’emploi,
http://www.insee.fr/fr/indicateur/indic_conj/donnees/method_idconj_17.pdf.
79.CASEAUX-LABRUNEE [L], Qu’est-ce qu’un chômeur ?, Dr. soc. juin 1996, p 577.
Dès lors, le chiffre du chômage apparaît comme le fruit d’un calcul qui ne fait pas
transparaître la réalité des personnes à la recherche d’un emploi. Toutefois, il y a un moment
où il faut déterminer les critères que l’on retient pour établir ce chiffre. Aussi, ce choix, vu
l’importance du chiffre qu’il est sensé déterminer va obligatoirement susciter polémique et
critique. Or il faut bien, à un certain moment, que les critiques cessent et que l’on détermine le
seuil à partir duquel un demandeur d’emploi est comptabilisé comme demandeur d’emploi de
la catégorie 1.
De plus, le chiffre du chômage est un instrument sensible car sert d’indicateur de la bonne
santé économique d’un pays.
Dans tous les cas l’Agence doit s’assurer que les personnes qui souhaitent s’inscrire
recherchent réellement un emploi.
Car, nul ne peut être inscrit80 sur la liste des DE, quelle qu’en soit la catégorie, ou y être
maintenu, s’il n’est pas à la recherche d’un emploi.
En effet, l’art 311-5 du code du travail dispose que : Les personnes à la recherche d’un
emploi sont inscrites sur la liste des demandeurs d’emploi. Elles sont classées dans des
catégories déterminées par arrêté du ministre chargé de l’emploi en fonction de l’objet de
leur demande et de leur disponibilité à occuper un emploi.
46
La mise en œuvre du PAP/ND n’a pas modifié la gestion de la liste des DE. L’ANPE détient
le monopole de la radiation en ce que seuls les directeurs délégués (avec les DALE qui
disposent d’une délégation de signature) sont autorisés à radier les DE.
Au niveau de la DDTEFP81, seul le directeur départemental du travail, de l’emploi et de la
formation professionnelle dispose du pouvoir de prendre une décision de privatisation des
allocations chômage. Sachant que cette décision en ce qu’elle prive du revenu de
remplacement doit être suivie d’une décision de radiation prise par le directeur délégué de
l’ANPE.
___________________________________________________________________________
80. Circulaire de la Direction de la Sécurité sociale n° 82-10 du 22 mars 1982 pour qui la recherche d’emploi
n’est plus une condition d’inscription elle en est la raison.
81. DDTEFP : direction départementale du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle.
Enfin, les ASSEDIC82 jouent un rôle au niveau du formalisme. En effet, ils sont chargés de
recueillir les pièces et documents nécessaires à la justification des droits d’un demandeur
d’emploi. Elles examinent à ce titre et de manière périodique la situation des allocataires. Le
défaut de production d’une pièce ou l’absence à une convocation des ASSEDIC peut conduire
à la suspension du versement des allocations ASSEDIC.
Il est important de noter que cette décision n’est pas irrévocable car dès lors que la cause qui
l’avait justifié a disparu, la décision de suspension prise par les ASSEDIC est obligatoirement
retirée. Et, cette décision de suspension peut aussi être retirée par la commission paritaire des
ASSEDIC lorsqu’elle estime fondé le recours porté devant elle par le demandeur d’emploi.
En tout état de cause, la décision de suspension83 disparaît lorsque le recours porté par le
demandeur d’emploi devant la commission paritaire des ASSEDIC n’a pas été tranché dans
les 15 jours.
§ 3 Les difficultés du dispositif PAP/ND à plus de contrôle des DE
Le PARE est la convention relative à « l’aide au retour à l’emploi et à l’indemnisation du
chômage » conclue le 1er janvier 2001 pour la période 2001-2003 et qui a été modifiée84 par le
protocole d’accord sur le retour à l’équilibre du régime d’assurance chômage signée par les
47
partenaires sociaux le 20 décembre 2002. Le PARE est une convention entre l’Etat, l’ANPE
et l’UNEDIC dans laquelle s’inscrit le PAP/ND. Le PAP est la partie concrète du PARE. En
effet, le demandeur d’emploi signe un PARE avec les ASSEDIC, puis se présente à l’ANPE
pour bénéficier d’un PAP/ND. Ce PAP/ND se concrétise par l’élaboration d’un PAP avec un
conseiller ANPE. Partis du constat que les demandeurs d’emploi n’ont pas les mêmes chances
d’accès à l’emploi et qu’une démarche sélective de recherche d’emploi peut augmenter ses
chances d’insertion que le PARE a été mis en œuvre.
Au niveau de l’ANPE, le PARE85 s’est matérialisé par la mise en œuvre du « Projet d’action
personnalisé pour un nouveau départ » (PAP/ND).
___________________________________________________________________________
82. MAZEAUD [A], Droit du travail, Montchrestien, 3ème édition, 2002, n°10.
83. Centre d’études de l’emploi, Politiques publiques de l’emploi : les acteurs à l’œuvre, juillet-septembre 1995,
n° 10.
84. PRETOT [X], De la convention du 1er janvier 2001 et de son agrément par la puissance publique –
Quelques réflexions, Dr.soc. 01, 364.
85. LYON-CAEN, Un agrément, des désagréments, Dr. soc. 01, 377.
Celui-ci est un programme financé par l’Etat et l’UNEDIC, dans le cadre de la dernière
convention d’assurance-chômage entrée en vigueur le 1er juillet 2001. L’ANPE est l’opérateur
du PAP/ND. Il implique aussi l’ASSEDIC et tous les membres du service public de l’Emploi,
à commencer par les services déconcentrés du ministère du Travail, de l’emploi et de la
Formation professionnelle, qui animent la politique de territorialisation et coordonnent le
contrôle de la recherche d’emploi ainsi que l’AFPA pour la construction et la réalisation de
projets de formation.
Le Projet d’action personnalisé86 comprend un diagnostic et un plan d’action personnalisé
jusqu’au retour à l’emploi du demandeur. Le PAP vise à accompagner dès l’inscription les
demandeurs d’emploi jusqu’à leur retour à l’emploi. Il s’adresse à tous les demandeurs
d’emploi indemnisés ou non. Il finalise un itinéraire de retour à l’emploi convenu avec le
demandeur. Il est évolutif et actualisé tous les six mois. Cette actualisation automatique tous
les six mois de chaque demandeur d’emploi qu’il soit indemnisé par l’UNEDIC ou pas est
sûrement l’innovation la plus significative opérée par cette convention d’assurance-chômage.
Car, il faut le savoir, sur 100 demandeurs d’emploi, moins de 50% sont indemnisés par
48
l’UNEDIC. Le PAP/ND ne se traduit pas que par une amélioration de la prise en charge des
demandeurs d’emploi, il implique aussi une série d’obligations et de droits à la charge et au
bénéfice des demandeurs d’emploi.
Ceci s’explique d’ailleurs pour le rapporteur Monsieur MARIMBERT87 assez logiquement en
ce que « la collectivité ne peut apporter des possibilités d’emploi ou tout le moins des formes
de soutien plus efficaces aux demandeurs sans pour autant exiger d’eux une certaine forme
de contrepartie ». Il y a une corrélation évidente entre les droits et obligations du DE.
Dans le cadre du PAP/ND, l’ANPE88 s’engage vis-à-vis de chaque DE89 à :
-
un service individualisé et renforcé,
-
des propositions d’action élaborées avec le DE,
-
un suivi régulier et continu (PAP réactualisé tous les six mois).
________________________________________________________________________
86. DELPY [J], La nouvelle assurance chômage, TPS janvier 2001, p 7.
87. MARIMBERT [J], Rapport au Ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité sur le
rapprochement des services de l’emploi,14 janvier 2004, p 79.
88. CHAGUIBOFF [J], Analyse des résultats des baromètres 2003, entreprises et demandeurs d’emploi, ANPEDirection du contrôle de gestion, juillet 2003.
89. ANPE, Notre métier l’emploi, Brochure distribuée au public, 2002.
Quant au demandeur d’emploi, il s’engage à :
-
mener activement et en permanence des démarches pour retrouver un emploi,
-
participer aux actions définies en commun et donner suite aux propositions d’offres
d’emploi faites par l’ANPE,
-
répondre aux convocations de l’ANPE,
49
-
signaler tout changement de situation dans les 72 heures.
Toutefois, malgré le nombre croissant des radiations de la liste des DE à titre de sanction on
constate que ce chiffre reste insuffisant.
En effet, 25 000 à 30 000 personnes par mois sont radiées de la liste. Il ne s’agit pas d’un
nettoyage statistique pour le directeur de l’ANPE Monsieur BERNARD90 mais bien d’une
volonté recenser par le biais de l’ANPE les personnes qui sont à la recherche effective d’un
emploi et qui donc se rendent effectivement aux entretiens d’embauche fixés par l’ANPE. Les
radiations ont augmenté de 7% entre 2002 et 2003, essentiellement pour non-réponse aux
convocations.
Depuis la mise en oeuvre du PAP/ND, les agents ANPE convoquent plus souvent que par le
passé les demandeurs d'emploi pour leur proposer des prestations (résultat : +37% de
prestations réalisées entre 2002 et 2003 au bénéfice des demandeurs d'emploi).
A l'occasion de ces convocations, ils constatent que certains demandeurs d'emploi91 ne
justifient pas leur absence malgré les relances. Ces demandeurs d'emploi sont radiés. Ces
absences de réponses (enregistrées sous le motif non-réponse à convocation) trouvent une
partie de leur explication à travers les enquêtes qualitatives réalisées par l'ANPE, la DARES
et l'UNEDIC sur les sorties de fichiers de l'ANPE. En 2003, l'étude indiquait que plus d'un
demandeur d'emploi sur trois (37%) radié avait déjà, dans les faits, retrouvé un emploi au
moment de leur radiation.
___________________________________________________________________________
90. BERNARD [M], Interview sur Europe 1 par Luc EVRARD, suite à la conférence de presse sur le bilan 2002
de l’ANPE.
91. ROUSSEAU [Y] et WALLON [B], Du droit pour un chômeur de refuser un emploi,Dr. soc. janvier 1990, p
27.
La gestion de la liste92 ainsi que les procédures de radiation n'ont pas changé depuis la mise en
œuvre du PAP.
Pour
développer sa capacité d'intermédiation entre l'offre et la demande d'emploi, l'Agence doit
50
avoir une connaissance précise du marché du travail (nombre de demandeurs d'emploi en
recherche active d'emploi par secteur professionnel et leur profil). Ces informations
permettent d'informer les entreprises sur la main d'oeuvre disponible, ses caractéristiques, les
difficultés de recrutement potentielles et permettent de mettre en place des plans d'actions
appropriés aussi bien pour les demandeurs d'emploi que pour les employeurs.
Aussi, en complément de la procédure d'actualisation mensuelle obligatoire assurée par
l'UNEDIC, il est prévu une procédure de radiation administrative strictement encadrée par le
code du travail et qui est du ressort de l'Agence et de la Direction du Travail lorsque de
manière injustifiée le demandeur d'emploi ne répond pas aux obligations du demandeur
d'emploi actif en recherche d'emploi.
Les radiations sont essentiellement dues aux non-réponses aux convocations (95,6%).
Le détail des motifs
Nombre de radiations
Refus d'emploi (1)
Refus de formation
Manque de recherche
Non réponse à convocation
(2)
Fausse déclaration
2000
2001
2002
2003
225 408 228 004 368 215 393 977
6,8%
5,0%
2,3%
1,7%
0,7%
0,9%
0,2%
0,2%
4,3%
4,0%
2,1%
2,4%
88,0%
90,0%
95,3%
95,6%
0,2%
0,1%
0,1%
0,1%
_________________________________________________________________________________________
_
92. INTRANET de l’ANPE, Les catégories de DE, L’essentiel à retenir,
www.alice.anpe.fr/docligne/docs/categories_de_de/lescatego.htm.
(1) les radiations pour refus d'emploi
Selon le code du travail, les demandeurs d'emploi peuvent refuser des offres d'emploi si elles
51
ne correspondent pas à leur qualification, leur zone de mobilité professionnelle ou la
rémunération en vigueur dans la profession en question (article L311-5 du Code du Travail). Il
n'existe pas un nombre de refus auquel aurait droit les demandeurs d'emploi. Seuls les critères
du code du travail sont appliqués.
(2) les non réponses à convocation
Les
demandeurs d'emploi sont régulièrement convoqués pour bénéficier de services ou de
prestations. Ils doivent répondre à ces propositions (que ce soit négativement ou
positivement). S'ils ne répondent ni à la 1ere convocation, ni à la relance, ils sont radiés.
Leur réponse est impérative car Il est important pour les conseillers ANPE d'anticiper le
nombre de participants (par exemple, dans le cadre de l'organisation d'un forum avec des
employeurs, il est nécessaire de s'assurer de la visite d'un certain nombre de demandeurs
d'emploi pour ne pas faire déplacer inutilement les recruteurs. Autre exemple, pour établir un
bon planning des entretiens avec les demandeurs d'emploi, il faut s'assurer de leur venue pour
réduire les délais d'attente).
393.977 radiations ont été effectuées en 2003, soit +7% par rapport à 2002. Plus de 4 millions
de D.E. sont sortis du chômage durant cette période, les radiations représentent 9% des
sorties.
Ainsi, même si l’ANPE est souvent critiquée pour son inaction face à des demandeurs
d’emploi qui ne rapportent pas la preuve de leurs démarches de recherche d’emploi, on
constate une hausse des radiations entre 2002 et 2003 de +7%.
Une identification plus rapide de la situation réelle des demandeurs d'emploi
La mise en œuvre du PAP/ND, la hausse des entretiens avec les demandeurs d'emploi (plus de
17 millions d'entretiens, soit +19% par rapport à 2002) et la montée en puissance des
prestations pour les demandeurs d'emploi amènent l'Agence à identifier plus rapidement les
demandeurs d'emploi qui ne sont plus en recherche d'emploi (demandeurs en activité
professionnelle ou en formation...). Des demandeurs d'emploi qui occupent souvent une
52
activité professionnelle
Dans la majorité des cas, les radiations permettent une régularisation de la situation du
demandeur d'emploi lorsqu'il n'a pas renvoyé son avis de changement de situation.
L'ANPE, la DARES et l'UNEDIC réalisent une étude trimestrielle auprès d'un échantillon de
2.300 demandeurs d'emploi sur les sorties des fichiers de l'Agence. En 2003, il apparaît que
37% des demandeurs d'emploi radiés avaient repris un emploi et que 8,5% étaient en
formation au moment de leur radiation.
Un autre indice laisserait à penser qu'une grande partie des demandeurs d'emploi radiés ont
retrouvé un emploi. 6 mois après leur radiation, seuls 37% des personnes radiées se sont
réinscrits à l'Agence (alors que la période de radiation est de deux mois -pour près de 90% des
cas-).
Cependant, on remarque que la radiation n'est pas une mesure automatique. La décision est
prise par le directeur d'agence. Des procédures sont prévues par le code du travail et sont
inchangées dans le cadre de la mise en place du PARE/PAP.
Exemple : dans le cas d'une absence à convocation pour bâtir un Projet d'Action Personnalisé,
l'Agence envoie dans un premier temps au demandeur une lettre d'avertissement.
Ce dernier a ensuite 15 jours pour s'expliquer, il peut par ailleurs demander à un proche, un
syndicaliste de l'accompagner pour se justifier auprès du directeur d'agence ANPE qui est le
décisionnaire. Faute d'explication, il reçoit par lettre recommandée une décision de radiation
signée du directeur d'agence au regard de la situation du demandeur d'emploi et de l'impact de
la suspension temporaire du versement des allocations ASSEDIC.
Le demandeur d'emploi garde dans tous les cas un droit de recours auprès du directeur
délégué de l'ANPE ou de la commission départementale de recours (à la direction
départementale du travail) où siègent des représentants des syndicats de salariés et des
employeurs.
La radiation93 n'est pas une situation définitive pour le demandeur d'emploi. Elle est
prononcée dans la très grande majorité des cas pour une durée de 2 mois (87% des personnes
radiées le sont pour deux mois -données novembre 2002)
___________________________________________________________________________
53
93. GUELAUD [C], François Fillon veut contrôler davantage les demandeurs d’emploi, Le Monde, 26/02/04.
Exceptionnellement des radiations peuvent être prononcées pour 12 mois en cas de fausse
déclaration.
Il
s’agit désormais pour l’Agence94 d’être plus efficace dans la mise en œuvre de ses sanctions à
l’égard de ceux inscrits comme demandeur d’emploi et de les sanctionner lorsque leur
recherche n’est pas effective. Toutefois, il ne faut pas plaider pour un rigorisme excessif à
plus de radiation. Il faut se rappeler95 que la situation de demandeur d’emploi n’est pas une
situation facile pour celui qui la subie et qu’il peut être démotivé. Donc n’accablons pas
l’ANPE de sa clémence et félicitons là plutôt de son indulgence.
D’ailleurs, à côté de son travail96 de prise en charge des demandeurs d’emploi, l’Agence a une
clientèle exigeante, les employeurs qu’elle a du mal à satisfaire.
§ 4 Un suivi individualisé des offres d’emploi des employeurs impossible à
réaliser sur la durée
L’Agence n’est pas le seul interlocuteur auquel s’adressent les employeurs. En effet, ceux-ci
préfèrent souvent les services des agences d’intérim ou internet pour pallier leur insuffisance
de personnel.
Ce désaveu des employeurs vis à vis de l’ANPE, manifesté par ce peu de fréquentation de
l’Agence malgré l’obligation légale qui leur est faite s’explique par la mauvaise réputation
médiatique qui perdure.
En effet, 300 000 emplois en France continuent à ne pas être pourvus malgré un chômage
approchant les 10% de la population active. Ces emplois ne sont généralement pas pourvus
pour deux raisons. D’une part, les emplois proposés intéressent des secteurs désertés par les
demandeurs d’emploi qui les jugent trop coûteux au niveau de l’investissement en temps et en
labeur par rapport à ce qu’il rapporte financièrement (comme les secteurs du bâtiment et de la
restauration qui sont des secteurs rencontrant un gros déficit de main d’œuvre).
54
___________________________________________________________________________
94. CHANUT [J-C] et HELLER [G], La loi Fillon va durcir le contrôle des chômeurs, La Tribune, 13/02/04.
95. BARROUX [R], Tollé contre l’atomisation de l’emploi, Le Monde, 16/01/04.
96. BULARD [M], Etat d’urgence sociale, les politiques libérales du gouvernement français, Le Monde
diplomatique, mars 2004, p 3.
D’autre part, les employeurs ont un niveau d’exigence tel qu’ils préfèrent ne pas pourvoir un
poste plutôt que de le confier. C’est donc un véritable problème d’inadéquation de l’offre à la
demande qui conduit à cette consternante réalité que des emplois restent à pourvoir quand des
personnes restent demandeuses d’emploi.
A ce niveau, l’Agence comprend qu’elle a des efforts à faire pour améliorer sa réponse aux
offres d’emploi. Ainsi, l’Agence a développé un service individualisé à certaines entreprises.
Ce service consiste pour l’ANPE97 a envoyé des conseillers sur le terrain pour que ceux-ci
procèdent à une espèce d’ « audit » sur les besoins de l’employeur. Ces conseillers restent les
correspondants attitrés de ces employeurs afin qu’ils envisagent de manière concertée la
politique d’embauche et de recherche du personnel qu’ils cherchent à avoir. Dans ce domaine,
l’Agence mène des prospections sur les entreprises qui seraient susceptibles d’en bénéficier et
va leur proposer ses services. Malgré des résultats encourageants puisque selon une enquête
du cabinet d’étude Plein Sens, montrant que 87% des entreprises passées par l’Agence, ont
été satisfaites, l’Agence ne peut proposer ces services individuels à tous les employeurs. Cette
impossibilité est strictement matériel car l’Agence ne dispose ni d’assez de moyens financiers
ni d’assez d’agents pour les réaliser efficacement.
Ce constat d’un manque de moyens pour les employeurs a conduit d’ailleurs le directeur de
l’Agence Monsieur BERNARD98 à être favorable à l’ouverture à la concurrence du monopole
du placement. Car ainsi, l’Agence pourrait proposer ses services aux entreprises de manière
plus personnalisée avec un véritable suivi des offres. Ce qu’elle ne peut faire que dans peu de
cas pour le moment. Pour exemple, Monsieur BERNARD, cite le cas d’Air liberté où en
2003, l’ANPE a détaché sept agents à plein temps pour travailler sur le plan social. Il constate
que ce travail a été fait logiquement gratuitement puisque cela rentre dans le cadre du
monopole du placement de l’Agence. Mais, il observe que les entreprises paient ce service
lorsqu’elles s’adressent à des cabinets privés. Une ouverture à la concurrence permettrait
donc à l’ANPE de facturer certains de ses produits et par là même améliorerait son service
aux offreurs d’emploi.
55
_________________________________________________________________________________________
_
97. FOULON [S], Michel BERNARD applique les recettes du privé à l’ANPE, Liaisons sociales/Magazine,
novembre 2003.
98. FAURE [S] et GREMILLET [M], Le libéralisme pointe à l’ANPE, Le quotidien Libération, supplément
emploi du Lundi 17 mai 2004, p 1.
En effet, Monsieur BERNARD est réaliste, il sait que le monopole de l’ANPE n’est qu’une
fiction. Les concurrents de l’ANPE sont réels et investissent le marché de l’emploi par divers
moyens de communication.
Section 2 L’illusion d’un monopole : une concurrence réelle
En dépit du monopole légal, l’ajustement entre l’offre et la demande ne repose pas seulement
sur l’agence publique pour l’emploi mais aussi sur toute une série d’intermédiaires99 qui
agissent dans des organismes de taille variables, publics ou privés, plus ou moins spécialités
sur le recrutement, le licenciement, la formation : cabinets privés de recrutement, entreprises
de travail temporaire… La présence de ces intermédiaires100 à côté de l’ANPE permet de
diversifier les dispositifs qui produisent les informations sur les candidats et les emplois.
§ 1 Les agences d’intérim
En droit, le recours à l'intérim est permis dans des conditions très strictes (remplacement d'un
salarié, accroissement temporaire d'activité et activités saisonnières). En effet, le recours à
l'intérim doit rester exceptionnel : "quel que soit son motif", aucun contrat de travail
temporaire ne peut avoir pour objet ou pour effet de pourvoir durablement un emploi lié à
l'activité normale et permanente de l'entreprise selon les articles L. 122-1 et L. 124-2 modifiés
du Code du travail.
56
En 2001, en France, 2,3% de la population avait travaillé au moins une fois en intérim.
Or, le Code du Travail ne définit pas le travail temporaire mais nous donne, dans son article L
124-2, une définition de l'entrepreneur de travail temporaire :
" toute personne physique ou morale dont l'activité exclusive est de mettre à la disposition
provisoire d'utilisateurs, des salariés qu'en fonction d'une qualification convenue elle
embauche et rémunère à cet effet ».
___________________________________________________________________________
99. Par « intermédiaires », il faut entendre pour Christian BESSY et Françis EYMARD-DUVERNAY, tous les
acteurs et (ou) supports (techniques, gestionnaires, etc…) qui participent à l’accumulation de l’information sous
certains « formats», in Centre d’Etudes de l’Emploi, Les intermédiaires du marché du travail, n°50, décembre
1997.
100. BARON [C], BUREAU [M-C], LEYMARIE [C] et NIVOLLE [P], L’action des intermédiaires :
animation du marché local de la main d’œuvre, médiation sociale, in Les politiques publiques de l’emploi et
leurs acteurs, PUF (Cahiers du Centre d’études de l’emploi, n°34).
Le travail temporaire101 créé donc une relation entre 3 parties :
- le salarié intérimaire, qui remplira une mission de travail temporaire,
- l'entreprise utilisatrice,
- L'entreprise de travail temporaire (ou d'intérim).
A ce titre, la relation de travail nécessitera l'existence de 2 contrats distincts :
- le contrat de mise à disposition qui régira les relations entre l'entreprise d'intérim et
l'entreprise utilisatrice,
- le contrat de mission du salarié qui régira les relations entre l'entreprise d'intérim et le salarié
intérimaire.
Dès lors, l'entreprise utilisatrice de salariés des entreprises de travail temporaire ne peut faire
appel à ces salariés que pour l'exécution d'une tâche précise et temporaire dénommée "
mission
".
Par ailleurs, la loi de modernisation sociale102 du 17 janvier 2002 a réaffirmé le caractère
exceptionnel du recours au contrat de travail temporaire. Elle a rappelé que ce contrat " ne
peut avoir ni pour objet ni pour effet de pourvoir durablement un emploi lié à l'activité
normale et permanente de l'entreprise. " Or, on remarque que le travail temporaire est devenu
57
indispensable dans les secteurs de l'industrie, du bâtiment et des services. Alors que pendant
longtemps il a été réservé aux emplois peu qualifiés, le travail temporaire s'étend aujourd'hui
aux cadres confirmés ou débutants, ainsi qu'aux métiers tertiaires (gestion, comptabilité,
informatique...). Et même si ce mode de travail n’est pas spécialement recherché par le
demandeur d’emploi, il est considéré comme un tremplin vers un emploi stable.
La loi autorise les entreprises à faire appel à des entreprises de travail temporaire que pour des
tâches non durables (dénommées " missions "), et ce dans les seuls cas suivants,
limitativement énumérés à l'article L124-2-1 du Code du Travail :
-
Remplacement d'un salarié en cas d'absence, de suspension de son contrat de travail,
de départ définitif précédant la suppression de son poste de travail ayant fait l'objet
d'une saisine du comité d'entreprise ou, à défaut, des délégués du personnel, s'il existe,
________________________________________________________________________
101. LERAY [G], Le contrat de travail, coll. L’essentiel pour agir, 2003, p 34.
ou en cas d'attente de l'entrée en service effective du salarié recruté par un contrat à
durée indéterminée appelé à le remplacer,
- Accroissement temporaire de l'activité de l'entreprise,
- Emplois à caractère saisonnier ou pour lesquels, dans certains secteurs définis par décret
ou par voie de convention ou d'accord collectif étendu, il est d'usage constant de ne pas
recourir au contrat à durée indéterminée en raison de la nature de l'activité exercée et du
caractère par nature temporaire de ces emplois.
De même, la loi102 prévoit les cas dans lesquels il ne peut être fait recours au travail
temporaire.
Les cas dans lesquels la loi exclut tout recours à un contrat de travail temporaire sont les
suivants (Article L124-2-3 du Code du Travail) :
58
-
Pour remplacer un salarié dont le contrat de travail est suspendu par suite d'un conflit
collectif de travail,
-
Pour effectuer des travaux particulièrement dangereux qui figurent sur une liste établie
par arrêté du ministre du travail ou du ministre de l'agriculture et notamment pour
certains travaux qui font l'objet d'une surveillance médicale spéciale au sens de la
réglementation relative à la médecine du travail. Cet arrêté fixe également les
conditions dans lesquelles le directeur départemental du travail et de l'emploi peut
exceptionnellement autoriser une dérogation à cette interdiction,
-
Pour remplacer un médecin du travail.
D’ailleurs, la Cour de cassation103 veille à ce que les employeurs ne recourent pas au travail
intérimaire de manière injustifiée pour ne pas embaucher un salarié sur un nouveau poste.
Ainsi, le contrat du salarié intérimaire doit être établi de façon très précise au risque d'être
requalifié en Contrat à Durée Indéterminée (CDI).
___________________________________________________________________________
102. MARCHAND [D] et DELAMOTTE [Y], Le droit du travail en pratique, Ed. d’Organisation, « les
références », août 2002, p 354.
103. Cass. Soc. 21 janvier n° 43 FS-PBRI, Sté Sovab c/ Ahmet Akin, RJS 3/04, n°352, p243.
D’ailleurs, c'est ce qu'a rappelé la chambre sociale de la Cour de cassation dans un arrêt du 19
juin 2002.
En l'espèce, le salarié en question avait effectué 5 missions successives dont les contrats, qui
ne précisaient pas sa qualification, ne lui avaient pas été adressés dans les deux jours
ouvrables suivant sa mise à disposition comme l'exige pourtant la loi.
La Haute Juridiction a donc considéré qu'un CDI avait été conclu entre le salarié et la société
de travail temporaire.
S'agissant de l'entreprise utilisatrice, la Cour estime que le salarié ne peut se prévaloir du nonrespect des conditions de forme des contrats de mise à disposition car ceux-ci ne lient que la
société de travail temporaire et l'entreprise utilisatrice.
59
Les agences d’intérim concurrencent l’ANPE en ce qu’elles interviennent sur des publics
similaires. Même si l’intérim procure un emploi aux demandeurs d’emploi, ce travail est par
définition limité dans le temps et donc précaire.
Cependant, ces deux acteurs de l’emploi savent coopérer. En effet, depuis quelques années,
l’ANPE et les agences d’intérim s’allient pour venir en aide aux des personnes rencontrant
de grandes difficultés pour leur permettre de retrouver le chemin d’un emploi stable, tout en
les soutenant dans leur vie quotidienne. On parle d’intérim d’insertion
En 2001, on comptait 279 entreprises de travail temporaire d'insertion (ETTI), qui
employaient 900 salariés permanents. Elles104 permettent aux personnes en situation précaire
de se réinsérer socialement et professionnellement, dans le but de trouver un emploi stable et
durable : telle est la mission des entreprises de travail temporaire d’insertion (ETTI), créées
par la loi du 31 décembre 1991.
Celles-ci se définissent à la fois par la nature du public accueilli, leur projet social, leurs
conditions de fonctionnement et leur adhésion à la charte des entreprises de travail temporaire
d'insertion. Seule différence avec une agence d’intérim classique, elles accueillent des
personnes en difficulté, qui effectuent des missions intérimaires dans le cadre d'un parcours de
retour à l'emploi : jeunes ayant peu ou pas travaillé, travailleurs peu ou pas qualifiés,
demandeurs d'emploi de longue durée, travailleurs devant effectuer une conversion… L’entrée
en ETTI intervient souvent en fin de parcours d’insertion.
___________________________________________________________________________
104. Fiche E.14, Mesures d’aide à l’emploi et au reclassement, Actualisation à novembre 2002, Formation et
insertion en Midi – Pyrénées.
Les ETTI se sont développées dans le cadre réglementaire du travail temporaire, en utilisant
les offres d'emploi de ce secteur pour donner aux personnes en grandes difficultés l'occasion
d'une mise en emploi, d'une expérience professionnelle ou d'une qualification. Ainsi, en 2001,
le volume d’heures effectuées par les salariés mis à disposition au cours de l’année atteignait
près de 7 000 emplois équivalent temps plein. Ce sont souvent des emplois à bas niveau de
qualification, comme la manutention, la préparation de commandes, les emplois de propreté et
le bâtiment.
Les offres d'emploi proposées par les ETTI sont gérées par l’ANPE. Seules les embauches
effectuées par une structure conventionnée et préalablement agréée par l'ANPE ouvrent droit
aux aides et exonérations prévues par la loi pour les entreprises. Le demandeur d'emploi
embauché devient alors salarié de l’ETTI, qui signe avec l’entreprise utilisatrice un contrat
60
écrit de mise à disposition. Le contrat de travail ne peut dépasser 24 mois, pour une
rémunération au moins égale au Smic. De la part de l’entreprise cliente, il s’agit avant tout
d’une démarche citoyenne, puisqu’un intérimaire en phase d'insertion coûte autant qu’un
intérimaire classique.
Diverses mesures peuvent être mises en oeuvre par les ETTI pour accompagner les personnes
en difficulté qui sont sous contrat avec elle : bilan de compétence, mise en contact avec des
employeurs, aides à la recherche d'emploi, actions de soutien psychologique et matériel,
accompagnement sur le lieu de travail, remise à niveau et formation avant et entre les
missions d'intérim effectuées, élaboration d'un projet professionnel, aides pour trouver un
logement…
La mise en situation de travail de ces personnes, qui sont accompagnées, suivies et évaluées
tout au long de leur parcours, favorise l’émergence de leurs capacités. Les missions proposées
et la mise en place de formations ciblées pour des postes à faibles qualifications permettent
ainsi d’aboutir à la construction d’un parcours professionnel.
Ces structures sont appelés de l’intérim d’insertion.
L'ANPE et les entreprises de travail temporaire travaillent de concert afin de faciliter la
réinsertion professionnelle des demandeurs d'emploi et de répondre aux difficultés de
recrutement des entreprises. Au niveau national comme en local, de grands noms de l'intérim
formalisent leurs collaborations avec l'ANPE par la signature d'accords.
Ces conventions portent sur 4 objectifs principaux :
- anticiper les évolutions du marché de l'emploi afin de faciliter la rencontre entre l'offre et la
demande de travail
- aider les demandeurs d'emploi en mettant à disposition des offres de missions en intérim
- favoriser l'insertion de ces demandeurs d'emploi en leur proposant des missions adaptées à
leurs compétences
- développer les compétences des demandeurs d'emploi par des parcours alternant missions
d'intérim et actions de formation.
Le volet formation est particulièrement intéressant pour le demandeur d'emploi. L'ANPE et
61
ses partenaires proposent la mise en place de parcours qualifiants en mobilisant leurs
dispositifs d'adaptation à l'emploi et de qualification. Pour l'ANPE, il s'agira du Stage d'accès
à l'entreprise, de l'Action de formation préalable à l'embauche et du contrat de qualification
adulte. Côté intérim, les dispositifs de formation spécifiques sont, par exemple, le Contrat
mission formation jeunes intérimaires et le Contrat mission formation insertion.
L'enjeu de la formation des intérimaires est de taille puisque les bénéficiaires de ces
formations décrochent souvent par la suite des missions longues ou des contrats à durée
indéterminée.
Par exemple, le 16 juillet 2003 un accord cadre national105 a été signé par l’ANPE et
Manpower, qui vise à homogénéiser au niveau national une coopération déjà existante dans un
certain nombre de régions.
Les objectifs de l’accord :
- Faciliter les recrutements de Manpower
-Réussir le recrutement des demandeurs d’emploi sur les offres de mission confiées à
Manpower en : - optimisant la transmission de ces offres à l’ANPE
- les proposant aux demandeurs d’emploi ayant les compétences recherchées
ou susceptibles de les acquérir
- assurant le suivi des candidatures sur ces offres, adressées par les agences
locales.
___________________________________________________________________________
105. Direction du développement des services de MANPOWER, Notre métier, l’emploi, note DSEGC-03/63 du
16 juillet 2003 (code 4056).
Cet objectif ne pourra être atteint qu’après avoir élaboré, avec les agences Manpower, un
cadre méthodologique du processus de recrutement, depuis la définition du besoin jusqu’au
suivi de l’offre de mission.
- Echanger des informations
- Mener une analyse commune par bassin d’emploi, en mutualisant les informations propres
à chaque organisation. A partir de cette analyse partagée, identifier les difficultés de
recrutement et déterminer les actions à mettre en oeuvre pour adapter les compètences
disponibles sur le marché en fonction des besoins des entreprises.
- Monter des parcours de qualification et d’adaptation à l’emploi
- Mettre en place des parcours qualifiants alternant missions d’intérim et formations, en
mobilisant les dispositifs d’adaptation
62
§ 2 Les cabinets de recrutement
Dans son activité de placement l’ANPE se trouve en concurrence avec des cabinets de
recrutement et des chasseurs de tête sans pour autant avoir les mêmes moyens qu’eux.
En effet, l’Agence est chargée de s’occuper de l’ensemble des demandeurs d’emploi présents
sur le marché du travail. Elle ne peut pas sélectionner parmi eux les profils qui seraient les
plus « vendeurs » auprès des employeurs.
Les cabinets de recrutement106 concurrencent l’Agence essentiellement concernant le
placement des cadres moyens ou le middle-management.
En effet, les entreprises qui choisissent de s’adresser à un cabinet de recrutement plutôt qu’à
l’ANPE le font essentiellement dans un souci de rapidité du service. L’Agence est victime de
son monopole qui l’oblige à traiter de l’ensemble des offres qui nécessitent elles l’attention
des conseillers autant les unes que les autres. Toutefois,il est à remarquer qu’au sein des
agences locales s’organise un système de service personnalisé aux employeurs et qui consiste
en ce qu’un conseiller référent d’une entreprise s’occupe personnellement de la recherche du
profil demandé et fasse un tri selon les souhaits de l’entreprise plus ou moins sélectif parmi
l’ensemble du fichier des demandeurs d’emploi de l’Agence.
___________________________________________________________________________
106. ROUSSEAU [Y], Conseils en recrutement, chasseurs de têtes et notion de placement, Dr. soc. juin 1990, p
545.
Ce service de proximité107 demande beaucoup d’investissement de la part des conseillers et ne
permet pas qu’un tel travail soit effectué pour toutes les offres diffusées par l’ANPE ;
Ainsi, les entreprises qui souhaitent cette individualisation du service peuvent s’adresser aux
cabinets de recrutement. Ceux-ci108 ont des méthodes d’approches des potentiels salariés qui
leur est propre.
Les cabinets de recrutement utilisent deux modes de recherche :
63
Par annonces, surtout lorsqu’ils s’adressent à des cadres moyens. Toutefois, cette méthode
n’est pas suffisante car elle ne permet d’atteindre qu’une partie seulement des cadres au profil
visé. Généralement ce mode d’atteinte de la cible, n’est pas utilisé lorsqu’il s’agit de
rechercher un candidat exerçant un métier spécialisé ou rare ou encore qui devra occuper un
poste à haut niveau de responsabilité et /ou de qualification.
Dès lors, les cabinets de recrutement ont recours à une autre méthode, une recherche par
« approche directe » appelée aussi « chasses de tête ».
Cette approche permet d’appréhender des candidats déjà en poste et qui ne sont pas
identifiables par d’autres procédés. Car, légalement, il n’est pas possible de débaucher
quelqu’un. Ceci pose donc d’autant plus un problème aux chasseurs de tête pour rentrer en
contact avec les candidats potentiels.
Cependant, les cabinets spécialisés de chasseurs de tête dispose d’un réseau professionnel
important qui leur permet d’avoir accès à de nombreux CV. L’approche du chasseur de tête
est personnelle et si on peut dire « secrète » afin de mettre en confiance le salarié contacté.
Le recrutement par annonces est effectué de manière générale en quatre semaines et revient à
4 000 € au minimum. Tandis que le recrutement en approche directe prend six semaines en
moyenne et coûte aux environs de 12 000 € et peut même atteindre le chiffre de 1 00 000 €
pour le « top management ».
___________________________________________________________________________
107. JEZEGABEL [M], Chasseurs de grosses têtes, Dynasteurs, le mensuel des Echos, mai 1989 et janvier
1990.
108. BOISSARD [D], Faut-il faire confiance aux consultants, Liaisons sociales, mensuel n°39, mai 1989.
Cette technique très particulière de recrutement ne permet pas à l’ANPE de se positionner. En
effet, ces chasseurs de tête disposent de techniques d’approche très sophistiquées des
candidats. Mais ce qui traduit l’incompatibilité de ces cabinets et de l’ANPE est bien sûr que
l’Agence ne pratique pas le « débauchage » de salariés ayant déjà un emploi. Elle a
suffisamment à faire avec les salariés sans emploi pour aller faire de la chasse de tête.
64
Les pratiques de ces cabinets bien que contestées et contestables ne risquent donc pas de se
voir concurrencer par l’ANPE qui elle a un positionnement autre.
§ 3 Les moyens détournés de circulation de la donnée emploi : le bouche à
oreille, la diffusion interne des offres, les réseaux relationnels
On parle beaucoup du réseau relationnel, notamment dans le cas de recherche d'un emploi.
Mais est ce qu’avoir un réseau maximise ses chances d’avoir un emploi par rapport à ceux qui
n’en disposent pas d’un?
Tout le monde a un réseau relationnel109, mais tout le monde ne sait pas en trouver le point
d’entrée. Ensuite, pour ceux qui ont identifié leur réseau, encore faut-il qu’ils sachent
l’utiliser.
Car, la question du réseau relationnel n’est généralement pas envisagée par le demandeur
d’emploi de prime abord lors de ses premières prospectives. En effet, il n'y pense pas toujours,
car le mot relation a pour certains une connotation négative ; or, relation ne rime pas
forcément avec piston.
Mais, on remarque qu’à partir de la quarantaine, c'est le réseau relationnel qu'il faut activer en
premier lieu. Près de 60% des emplois cadres110 sont pourvus grâce aux relations. Certaines
entreprises reçoivent des centaines de CV par mois. Le nom cité, c'est le coup de pouce qui va
faire émerger le CV de l'anonymat.
___________________________________________________________________________
109. FOURCADE [J-P], Quelles politiques de l’emploi pour la zone euro, Rapport d’information 388.
110. SOULEZ [B], Cultivez votre réseau relationnel !, Editions d'Organisation, 2ème édition, 2002
Cela ne garantit pas l'emploi, car (sauf exception) on n'embauche pas un candidat par pure
complaisance. Mais à compétences égales avec d'autres, il aura davantage de chances d'être
reçu en entretien. Par ailleurs, le réseau relationnel, s'il n'offre pas forcément un emploi111,
65
peut apporter un précieux atout : un avis sur les besoins ou les projets d'une entreprise,
l'indication du nom d'un responsable à contacter, la diffusion de votre CV ou, mieux encore,
un mot de recommandation...
Un réseau relationnel est constitué grâce à l’ensemble des échanges112 qu’a pu entretenir le
demandeur d’emploi au cours de sa vie personnelle ou professionnelle :
-
Réseau socioculturel : c'est une bonne piste ( professeurs de golf, tennis, club de sport)
ils connaissent beaucoup de gens aux profils variés.
- Réseau professionnel : la palette est grande , anciens patrons, collaborateurs, clients,
prestataires.
- Réseau des grandes écoles : Insead, CPA, Sciences Po, HEC. Ils sont extrêmement
actifs.
- Réseaux dynamiques des grands groupes : pour ceux qui y ont travaillé les contacts
sont faciles :
- Les salons, syndicats professionnels, déjeuners débats…apportent de nombreux
renseignements et contacts.
De plus, pour ceux qui ont identifié leur réseau113, la désillusion peut être grande quand il
s’avère que celui-ci n’ouvre pas les portes de l’emploi. Ainsi, un demandeur d’emploi nous at-il confié à quel point il avait été déçu par son réseau lorsqu’il avait été à la recherche d’un
emploi. Il se souvient qu’aucun de ceux qu’il considérait comme ses amis ne l’ont jamais
rappelé, du moins tant qu’il est resté au chômage. En fait, aucun membre de son réseau
relationnel ne lui a été utile.
« Je crois tout simplement que lorsque vous êtes au sommet de votre propre pyramide, c'est
sur vous que les autres comptent pour les aider à trouver du travail ou à faire des affaires,
mais lorsque, à votre tour, vous avez besoin d'eux, ayant perdu votre position de décideur,
vous ne leur êtes plus utile et vous restez seul face à votre situation, et c'est peut-être aussi
bien comme ça ».
___________________________________________________________________________
111. SAHNOUN [P], Trouver un emploi par relations, Ed. Rebondir, 1999.
112 APEC, J’ai l’esprit réseau, Ed. d’Organisation, 2002.
113. MARTY [A], Réseau d’influence, Ed. Ramsay, 2001.
Il s’avère ainsi que le réseau fonctionne en fonction de la personnalité qui l’utilise.
66
Les petites annonces et les candidatures spontanées ne sont pas à négliger. La lecture de la
presse grand public, quotidiens et magazines, et de la presse professionnelle ainsi que la
consultation des sites emploi et des sites des grandes entreprises nationales sur le Net
fournissent également des pistes intéressantes.
La candidature spontanée114 est un moyen supplémentaire de décrocher un emploi à partir de
" l’étude marketing "menée par le demandeur d’emploi. Pour la réaliser il faut collecter un
maximum d’informations à travers la presse, les salons professionnels, les sites Internet, etc.
Cette étude permet d’identifier des entreprises dont les activités et les projets de
développement devraient justifier des besoins additionnels en personnel ou en compétence et
donc déclencher des embauches.
Cette étude permettra de démontrer au demandeur d’emploi dans sa lettre de candidature
l’apport positif que vous pouvez amener au développement de ces activités ou projets.
Le parrainage est également une méthode concrète d’accès à l’emploi. C’une opération
mettant en relation un filleul, le chercheur d’emploi, avec un parrain, un dirigeant d’entreprise
; cette relation, qui se concrétise par des rencontres périodiques étalées sur plusieurs mois, va
permettre, dans un premier temps, au parrain de bien connaître son filleul, puis dans un
deuxième temps de le faire bénéficier de son carnet d’adresses pour lui obtenir des rendezvous auprès d’autres dirigeants d’entreprise, l’objectif étant que d’entrevue en entrevue le
filleul atteigne finalement une entreprise pouvant le recruter.
Les salons, les forums et les expositions peuvent aussi être utilisés dans le processus de
recherche d’emploi.
Outre les salons directement dédiés au recrutement, les rencontres entre professionnels sont
des sources d’informations et de relations non négligeables. Le réseau relationnel constitue
une des sources les plus utiles dans la recherche d’un emploi et le hasard des rencontres fait
parfois bien les choses.
___________________________________________________________________________
114. Sur la candidature spontannée, voir le site :
http://www.creea.u-bordeaux.fr/serveur_iup/intern/int_emploi_gisement.htm
67
PARTIE II
LA NECESSITE D’UNE REFORME
Alors que 2003 avait été souhaitée comme une année d’action résolue et équitable,
l’année 2004 se veut être celle de l’emploi115. Aussi, pour satisfaire à cette exigence du
68
président de la République, le gouvernement a entamé la phase de préparation d’une loi de
mobilisation pour l’emploi qui serait selon les termes du Premier Ministre Jean-Pierre
RAFFARIN, « la seule chance de vaincre le chômage » en levant « les nombreux obstacles à
l’emploi ». Cette réflexion116 est menée en concertation avec les partenaires sociaux et devrait
faire parie d’un grand plan de cohésion sociale qui sera adopté d’ici l’été.
Cette loi devrait mettre un terme au monopole du placement des demandeurs d’emploi de
l’ANPE. Aussi, voyons les efforts qu’a pourtant engagé l’Agence pour rénover son offre de
service avant d’observer que cette politique de privatisation du monopole public du placement
français trouve son origine en droit communautaire.
Chapitre 1 : Les alternatives à l’organisation actuelle du système de placement des
demandeurs d’emploi
Face aux critiques, l’ANPE s’est engagée depuis une dizaine d’années dans un processus de
renouvellement de son service.
Section 1 La politique de renouvellement du service rendu par l’ANPE
Comme le reconnaît117 l’actuel directeur général de l’ANPE, Michel BERNARD, tous les
gouvernements ont eu le souci de moderniser le service public de l’emploi. En effet,
dynamiser ce service public accroît les chances de fluidité du marché du travail, marché qui
un indicateur central de la bonne santé d’une économie. Ainsi, en succédant à Michel BON,
Michel BERNARD a continué à moderniser l’ANPE en développant une culture client que
nous allons nous attacher à identifier. Puis, nous verrons après l’étude des différents rapports,
support de la réflexion pour la future loi, que ces efforts loin d’être vains vont permettre à
l’Agence d’entrer armée dans le jeu de la concurrence.
___________________________________________________________________________
115. COPE [J-F], Discours du porte-parole du gouvernement, le mercredi 31 décembre 2003, AFP.
116. Paroles prononcées par le Président de la République le 27 avril 2004, voir sur : www.premier –
ministre.gouv.fr/fr/p.cfm ?ref=36949
117. FOULON [S], Michel BERNARD applique les recettes du privé à l’ANPE, Liaisons sociale/Magazine,
novembre 2003.
69
§ 1 L’évolution du service depuis l’origine surtout depuis le PARE
Depuis une dizaine d'années, sous l'impulsion successive de Michel Bon, venu de Carrefour,
puis de Michel Bernard, ancien président d'Air Inter, l'ANPE a évolué. Ses dirigeants ont
insufflé l'esprit d'entreprise. Allègement de la hiérarchie, déconcentration, primes à la
performance et surtout meilleur service rendu aux employeurs.
En effet, dès 1990, l’Agence a amorcé une déconcentration active de son fonctionnement.
Aujourd’hui il n’y a que trois niveaux hiérarchiques entre le directeur général et un conseiller
en agence locale.
Le directeur d’agence est responsable de son unité, de son personnel et de ses résultats.
L’Agence est l’un des premiers établissements publics à avoir engagé une démarche qualité.
Enclenchée dès 1995, elle a conduit à la qualification des agences locales et doit aboutir en
2004 à la certification de l’ensemble du réseau par l’AFAQ (Association française pour le
management et l’amélioration de la qualité).
Parallèlement l’Agence poursuit ses efforts pour gagner en efficacité118 et développe une
politique d’alliance dynamique avec d’autres acteurs de l’emploi dès 1994119, l’Agence a initié
une réflexion sur l’amélioration de la qualité de ses services et leur adaptation aux attentes de
ses clients demandeurs d’emploi et entreprises. Cette réflexion a abouti en 1998 à la mise en
place d’une offre de service commune déployée dans chaque agence locale et assortie
d’engagements qualité connus des demandeurs d’emploi et des entreprises. Dans le même
temps, les agents ont été formés pour une plus grande polyvalence favorisant
l’intermédiation : assurer à la fois le conseil auprès des demandeurs et des employeurs, la
prospection des offres et la mise en relation entre offres et demandeurs.
_________________________________________________________________________________________
_
118. MARX [J-M] et JECKO [A], Les enjeux r 2004, DG de l’ANPE à Noisy-Le-Grand, le 29 décembre 2003.
119. GELOT [D] et SIMONIN [B], Vingt ans d’évaluation de la politique de l’emploi, l’évolution des
procédures et des méthodes, Centre d’études de l’emploi, juin 1997.
70
Dans le même temps, les agents ont été formés pour une plus grande polyvalence favorisant
l’intermédiation : assurer à la fois le conseil auprès des demandeurs et des employeurs, la
prospection des offres et la mise en relation entre offres et demandeurs.
L’une des premières attentes des demandeurs d’emploi est que l’Agence leur propose des
opportunités d’emploi. Pour cela l’Agence a adopté une posture dynamique vis-à-vis des
entreprises. Des outils d’approche des besoins des entreprises inspirés du secteur privé sont
mis à l’œuvre dans toutes les agences locales. La « démarche marketing »120 permet en effet
une connaissance plus affinée de l’employeur, de sa politique de recrutement et de ses
attentes, rendant plus facile la mise en relation avec les candidats adéquats. Les visites en
entreprise ont ainsi augmenté de 25,5% en 2002 par rapport à 2001 passant de 377 605 en
2001 à 473 292 en 2002, elles devraient dépasser 600 000 en 2003.
Parallèlement, l’Agence a modernisé son offre de service aux entreprises pour mieux répondre
à leurs attentes et à leurs besoins. Au-delà d’un dépôt d’offre simplifié (par téléphone, par
courrier, télécopie, Internet..), le conseiller peut apporter son appui pour aider l’entreprise à
définir le bon profil mais également le niveau de service le plus adapté en fonction de son
recrutement.
S’agissant de la mise à disposition des offres, l’Agence a multiplié les possibilités de diffusion
des offres. Au-delà du simple affichage des offres en agence locale, le minitel -3614 anpe - a
été déployé en 1997 pour une diffusion nationale des offres et une consultation des
demandeurs d’emploi en agence locale. La même année, l’Agence a développé des service en
ligne sur anpe.fr. Aujourd’hui, anpe.fr est classé premier site de l’emploi en France et
deuxième en Europe par sa fréquentation et le nombre d’offres d’emploi disponibles (Source :
Net Value, décembre 2001). L’Agence a également lancé des sites spécialisés (spectacle,
international…) pour répondre aux spécificités de recrutement de ces secteurs d’activité.
Pour réussir le placement des demandeurs d’emploi, l’Agence a affiné son offre de service
pour offrir aux demandeurs d’emploi des services adaptés à leur degré d’autonomie121 dans la
recherche d’emploi.
71
___________________________________________________________________________
120. TANGUY [G], L’ANPE découvre la qualité de service, L’Expansion, le 6 avril 2004.
121. LAGARENNE [C] et MARCHAL [E], Recrutements et recherche d’emploi, Centre d’études de l’emploi, n°
34, octobre 1994.
Avec la mise en œuvre de dispositifs tels le Service Personnalisé pour un Nouveau départ vers
l’emploi (SPNDE) en 1998 et le PAP/ND en juillet 2001 ont été des étapes importantes pour
renforcer le suivi des demandeurs et l’individualisation des services.
Une offre de service adaptée au degré d’autonomie des demandeurs d’emploi dès 1998.
Un conseiller pour 95 demandeurs d’emploi contre 1 pour 112 en 2000, qui se traduit par un
suivi plus personnalisé pour les demandeurs.
Des conditions d’accueil optimisées dans le cadre du programme ALE 2000.
En 2002, l’Agence a proposé 1,8 million de prestations aux demandeurs d’emploi contre 480
400 en 1998.
Des prestations d’accompagnement plus nombreuses : 746 600 accompagnements en 2002
contre 426 378 en 2001 soit +75%.
86% des demandeurs disent avoir été accueilli par un conseiller (contre 79% en 1999) et 94%
disent que les conseillers ANPE sont aimables (contre 91% en 1999).
91% des demandeurs d’emploi estiment avoir bénéficié de renseignements utiles durant leur
entretien avec un conseiller (enquête SOFRES, juin 2002).
Une part de marché accrue sur le marché du recrutement.
L’Agence recueille aujourd’hui trois 2,5 fois plus d’offres qu’au début des années quatrevingt-dix : plus de trois millions d’offres collectées en 2002 auprès des entreprises contre 1,2
million en 1992. L’Agence a aujourd’hui la confiance de 550 000 entreprises contre un peu
plus de 360 000 en 1993/1994. En 10 ans, la part de marché de l’Agence est ainsi passée de
72
20,8%
en
1990
à
37
et
40%
aujourd’hui
selon
la
conjonctur11.
Dès 1990, l’Agence a amorcé une déconcentration active de son fonctionnement. Aujourd’hui
il n’y a que trois niveaux hiérarchiques entre le directeur général et un conseiller en agence
locale. Le directeur d’agence est responsable de son unité, de son personnel et de ses résultats.
L’Agence est l’un des premiers établissements publics à avoir engagé une démarche qualité.
Enclenchée dès 1995, elle a conduit à la qualification des agences locales et doit aboutir en
2004 à la certification de l’ensemble du réseau par l’AFAQ (Association française pour le
management et l’amélioration de la qualité).
§ 2 Une réorganisation des services pour améliorer le service « client »
(Un service tourné vers les besoins des clients)
Dans le cadre du plan national122 de lutte contre les difficultés de recrutement, le
gouvernement a lancé l’opération « Objectif 100 000 emplois ».
L’objectif de ce plan est de réduire en 2004 de 100 000 le nombre d’offres d’emploi
durablement non satisfaisantes. Dans ce cadre, l’ANPE se voit confier la mission d’améliorer
le taux de satisfaction des offres qui lui sont transmises. Ce plan d’action de l’ANPE se
décline en plusieurs niveaux.
Au niveau régional, le Préfet du Nord Pas de Calais a décidé compte tenu des spécificités
régionales de concentrer son action sur quatre secteurs d’activité et sur cinq métiers
(l’hôtellerie restauration, le bâtiment, les biens d’équipement-la mécanique-le travail des
métaux et les transports). Dans ce cadre, les relations avec les branches sont encouragées afin
d’identifier en particulier les besoins non couverts et pour permettre de décider des actions
correctrices.
Au plan local, c'est-à-dire au niveau des ALE, l’action de ce plan va consister à mobiliser les
acteurs locaux et à porter une attention particulière à l’actualisation des offres et au suivi des
mises en relation.
Egalement, l’amélioration123 du service rendu aux entreprises est menée par l’ANPE par le
biais d’une politique d’intermédiation active.
Tout d’abord, l’ANPE a réalisé nombre d’enquêtes annuelles de satisfaction des entreprises et
1
73
d’entretiens aux fins d’identifier les attentes des entreprises et d’affiner leurs besoins vis-à-vis
de l’ANPE et de ses partenaires.
De ces enquêtes, il en ressort que la satisfaction des entreprises qui font appel à l’Agence
continue de croire très sensiblement :
-
les « assez satisfaites » et « très satisfaites » passent de 65% en 2002 à 70% en 2003.
- 77% des entreprises n’hésiteraient pas à faire à nouveau appel aux services de l’Agence.
_________________________________________________________________________________________
_
122. JOLY [J], La révolution ANPE, L’Express du 9 octobre 2003.
123. DIRECTION DU DEVELOPPEMENT DES SERVICES, L’offre de service aux entreprises :
l’intermédiation active et les entreprises,Séminaire d’encadrement du Nord Pas de calais, 16 avril 2004.
-
Moyen efficace pour recruter (64% en 2002, 69% en 2003)
-
Moyen d’accéder à de nombreux candidats (84% en 2002, 86% en 2003)
Sachant que les principales qualités de l’ANPE citées par ces employeurs sont la
disponibilité et l’écoute,la bonne connaissance du tissu social, la réactivité, la régularité, la
personnalisation et la qualité des contacts et l’éthique.
Cependant l’ANPE sait qu’il lui faut encore progresser pour améliorer son offre de service
auprès des entreprises.
Aussi, sa nouvelle offre de service a plusieurs ambitions :
1. couvrir toute la chaîne de recrutement en mettant en évidence les réponses de l’ANPE
aux différents besoins des entreprises depuis les perspectives de recrutement jusqu’au
suivi des embauches.
2. être lisible et compréhensible.
74
3. être modulaire afin d’apporter une réponse adaptée aux besoins des entreprises et de
proposer des ingénieries complètes de recrutement.
La nouvelle offre de service se compose de quatre services modulables en fonction des
besoins et des attentes des entreprises. Car, la volonté de l’Agence est désormais bien de
personnaliser ses services. Ces quatre services se décomposent en une définition des besoins
de recrutement, en une recherche des candidats, en une présentation des candidats et enfin en
une
L’ANPE
intégration
a
des
modifié124son
également
nouveaux
offre
de
service
salariés.
auprès
des
D.E.
Cette mutation de l’Agence s’est traduite par une double modification, au niveau de
l’organisation du travail des Agences locales et au niveau du renouvellement de
l’aménagement
des
locaux.
On constate que ces modifications sont intimement liées car l’objectif de ce concept « ALE
2000 » est d’offrir des espaces plus distincts qu’auparavant permettant ainsi une meilleure
efficacité de l’Agence dans le service rendu aux clients. Le changement le plus apparent est la
redéfinition des espaces.
_________________________________________________________________________________________
_
124. ANPE, Direction de la communication : Le Galilée, La nouvelle agence locale, visite guidée, avril 2004.
L’espace découverte qui permet un accès aux offres papiers
et
Internet ainsi qu’à la
documentation et aux services gratuit (téléphone, fax Internet, minitel,…) est plus spacieux
pour permettre une meilleure prise de connaissance par le DE de l’état du marché dans le
secteur qu’il a sélectionné.
Ensuite, l’espace entretien conseil où les conseillers reçoivent individuellement les DE pour
évaluer et faire le point sur leur situation sont redessinés pour offrir plus de confidentialité
par
l’installation
de
cloisons
phoniques
et
plus
chaleureux.
Les espaces de travail se sont enrichis depuis ALE 2000. On y trouve un espace pourvu d’une
documentation abondante et consultable sur place ainsi qu’un espace atelier, où les DE
75
peuvent bénéficier d’un appui individuel ou collectif dans leur recherche d’emploi ou de
formation. Egalement, au sein du bassin d’emploi de Lille existe un dispositif « pilote » 125de
plateforme téléphonique consistant à permettre aux DE d’avoir des réponses à leurs questions
aux fins de désemplir les ALE. La responsable de ce service, Murielle BOUTRY constate que
ce service téléphonique consiste à 20% à permettre aux DE de prendre rendez-vous avec leur
ALE pour valider leur inscription ASSEDIC et à 80% à fournir des informations sur les offres
d’emploi repérées sur internet.
Cette redéfinition des services de l’ANPE s’inscrit dans une démarche globale engagée par
l’Agence qui est celle de sa certification par l’AFAQ126.
§ 3 Un processus de certification du service par l’AFAQ.
Toutes les Agences locales se sont engagées dans une démarche de certification qui sera
sanctionné fin 2004 par cet organisme extérieur qu’est l’AFAQ.
D’ailleurs pour le Directeur général de l’ANPE, la certification127 ne fait que valider son souci
de modernisation du service public de l’emploi. En effet depuis son arrivée à la direction de
l’ANPE en 1995, Mr BERNARD souhaite « faire de l’Agence, une entreprise performante ».
___________________________________________________________________________
125. En France, deux bassins d’emploi servent de « pilote » à ce dispositif de plateforme téléphonique : Lille et
Toulouse.
126. L’AFAQ : Association française pour le management et l’amélioration de la qualité.
127. FOULON [S], Michel BERNARD applique les recettes du privé à l’ANPE, Liaisons Sociales/ Magazine,
novembre 2003, p 49.
Ce changent de logique a conduit à transformer l’usager du service public du placement des
DE en client.
Pour l’AFAQ, l’organisation et la mise en œuvre d’un système de management de la qualité
est au cœur de la satisfaction du client. Cette idéologie répond bien aux attentes de l’Agence
qui cherche avant tout à satisfaire ses DE, soit sa clientèle.
La certification AFAQ est établie selon la norme internationale ISO 9001. L’AFAQ est un
certificateur qui place la satisfaction du client au centre de l’organisation. En effet, la mise en
76
place d’un système de management de la qualité est d’après eux, un élément favorisant le
développement de l’entreprise.
L’ANPE a souhaité s’adresser à l’AFAQ pour sa certification car leur stratégie correspond à
leur volonté de modernisation de l’Agence. De plus, l’AFAQ délivre une certification
reconnue par les marchés et qui démontrera aux yeux de ses clients, les efforts de l’Agence
pour améliorer son service client.
Toutefois, cette certification est en cours et n’est pas encore acquise. Il ne faut pas oublier que
la certification AFAQ est avant tout un projet collectif engageant l’ensemble des acteurs de
l’Agence pour faire progresser l’organisation du travail et les rapports professionnels. Ce sera
donc la démarche de tout le personnel de l’Agence qui sera validée par l’AFAQ. D’ailleurs, il
faut remarquer que cette démarche mobilisatrice de tout le personnel, est un formidable outil
de cohésion pour l’entreprise ANPE en ce que toutes les ALE se mettent à « obéir » aux
mêmes exigences de qualité.
Dans sa démarche de modernisation, l’Agence ne s’est pas contentée d’engager une procédure
de certification, puisqu’elle a également entrepris un changement de sa physionomie
matérielle.
§ 4 Un changement d’image et une politique de communication
Au début de l’année 2003, alors que la conjoncture économique se détériore, le CREDOC128
observe que l’image de l’ANPE n’a jamais été aussi bonne sur les treize dernières années.
___________________________________________________________________________
128. CREDOC, L’image de l’ANPE au début 2003, Rapport réalisé à la demande de l’ANPE, septembre 2003.
Il est important de noter129 qu’au cours des deux dernières années, l’Agence a été
en « relation » plus ou moins directe avec près de la moitié de la population française.
L’Agence apparaît donc comme un service public de proximité qui touche un grand nombre
de personnes.
En tant que service public, elle fournit un service gratuit à tous. Cependant, dans un contexte
où son monopole du placement des DE est remis en cause par le gouvernement, il importait
pour la direction de l’Agence de communiquer sur son action et sur son efficacité.
77
Tout d’abord, cette politique de communication s’est traduite par un changement de l’identité
visuelle en décembre 2003 et ce, pour mieux accompagner les changements structurels de
l’ANPE.
Le publicitaire a choisi de faire participer l’ensemble des agents à la conception de ce nouveau
logo à travers une enquête réalisée en interne sous la forme d’un portrait chinois. Elle a été
effectuée auprès de tous les agents de l’ANPE et plus de 5 000 réponses ont été enregistrées.
Ce nouveau logo a suscité de nombreuses critiques dans les médias. La presse affichant les 2,4
millions d’euros payé par l’Agence au concepteur Euro RSCG , comme ……..
Or, ce chiffre annoncé de 2,4 millions d’euros correspond au coût global engendré par le
changement de signalétique puisque sur les 2,4 millions d’euros TTC, 100 000 euros
correspondent à la création du logo et 1,2 millions d’euros pour la signalétique extérieure,
soit 2 400 euros par agence.
Le logo130 est symbolique, les deux hémisphères complémentaires se veulent être la métaphore
de la rencontre de l’offre et de la demande d’emploi. Le choix d’une typographie ronde veut
induire l’ouverture. Quant aux couleurs, un vert « lumineux et tonique » et un rouge « dense et
profond », elles doivent traduire d’après leur concepteur « la convivialité et la proximité au
service d’une entreprise de contraste et de caractère ».
L’Agence justifie sa dépense de communication en expliquant qu’elle n’a pas changé
d’identité visuelle depuis 1974 et que son efficacité tient aussi à la mise en cohérence de son
identité visuelle avec ce qu’elle est devenue et ses ambitions pour l’avenir.
___________________________________________________________________________
129. Le CREDOC : Enquête « Conditions de vie et Aspirations des français »
130.ANPE, communiqué de presse, Noisy-le-Grand, le 22 avril 2004
D’ailleurs, il est à remarquer que ce changement d’identité visuelle ne concerne pas
seulement le logo lui-même mais l’ensemble de l’information destinée aux demandeurs
d’emploi et chefs d’entreprise avec des documents d’information plus clairs, Un site Internet
plus ergonomique et une signalétique extérieure plus visible pour les 1 000 points
d’implantations du réseau ANPE.
La justification essentielle reste donc que la nouvelle identité visuelle se doit d’accompagner
les changements de l’ANPE.
78
L’Agence a également compris qu’elle évoluait dans un secteur, le marché du recrutement de
plus en plus concurrentiel (entreprises d’intérim, sites internet emploi, cabinets de
recrutement, petites annonces…),qui l’obligeait à démontrer aux employeurs ses atouts et
surtout que l’Agence avait évoluer depuis son origine.
C’est pourquoi, l’ANPE a lancé une campagne publicitaire à la fois télévisuelle et dans la
presse à destination du grand public et des entreprises pour affirmer son évolution, expliquer
son métier et sa mission.
Concernant le film publicitaire, l’Agence a choisi de confier sa réalisation à un grand nom du
cinéma français, Jacques AUDIARD.
Diffusé entre le 25 avril et le 23 mai 2004, cette publicité a pour vocation d’espliquer le
métier de l’agence : « l’intermédiation ».
Le réalisateur Jacques AUDIARD a donc axé son spot sur le thème des rencontres qui se font
grâce à l’ANPE.
Le film a été réalisé avec le soutien de l’Agence ANPE Culture-Spectacle qui a sélectionné
des intermittents pour jouer le rôle de demandeurs d’emploi et de conseillers. Le spot TV a été
financé par le budget communication, sans augmentation du budget. A titre indicatif, en 2004,
le budget total de la communication interne et externe représente 0,43 % du budget de
fonctionnement de l’ANPE et 0, 46 % en 2003.
Ce film a été présenté aux conseillers eux-mêmes qui le jugent valorisant.
L’objectif à terme de ce spot est d’imprégner le public du changement et de la mobilisation de
l’ANPE en faveur des demandeurs d’emploi.
Section 2 Les outils d’une réflexion vers la privatisation du service public du
placement
79
Le BIT a publié son rapport 2004 sur l’emploi131et dresse un tableau sombre de la
progression du chômage dans le monde. Le rapport 2004 note que le chômage connaît un taux
record puisqu’il a atteint 185,9 millions en 2003, soit une augmentation de près de un demi
million par rapport à 2002.
Ce rapport sert de support aux politiques pour se rendre compte de l’état de santé d’une
économie et pour pouvoir impulser la politique macroéconomique adéquate.
Ce type de rapports a une réelle utilité pour le politique car il permet de mesurer l’ampleur
d’un problème et d’en cerner les contours. Nous envisagerons donc les derniers rapports
portés à la connaissance des ministres concernant l’emploi et plus particulièrement ceux qui
intéressent le sort de l’ANPE car c’est dans leurs pages que les décideurs politiques puisent
leur connaissance d’un phénomène et y trouvent aussi leur inspiration. Ces deux rapports
posent la question de la suppression annoncée du monopole du placement dont jouissait
théoriquement l’ANPE, soit sur la mise en concurrence des services de placement publics et
privés. C’est finalement la capacité de gouvernance de l’Etat qui est en question.
§ 1 Le rapport BALMARY
C’est en décembre 2003 que Dominique BALMARY, conseiller d’Etat et ancien Délégué
général à l’emploi et à la formation professionnelle a rendu son rapport intitulé «Politique de
l’emploi et recours à des opérateurs externes ».
Ce rapport132 a été préparé dans le cadre de la procédure du Conseil national de l’évaluation.
En effet, demandé par le ministère de l’Emploi et de la Solidarité, son projet d’évaluation a
été approuvé le 5 janvier 2001 par le Conseil qui en a défini le cahier des charges.
_________________________________________________________________________________________
_
131. Département de la communication de l’OIT, rapport 2004 sur l’emploi, publication du 11février 2004,
http://www.ilo.org/public/french/bureau/inf/features/04/get.htm.
132. BALMARY [D], Politique de l’emploi et recours à des opérateurs externes, Rapport de l’instance
d’évaluation, Conseil national de l’évaluation, Commissariat général du Plan, décembre 2003. Voir le site :
http://www.liaisons-sociales.presse.fr/PDF/complement_234_poldelemploi_operat_externes.pdf
Le rapport a pour champ d’étude la question du recours à des opérateurs externes au service
public de l’emploi dans la mise en œuvre des dispositifs de la politique active de l’emploi
financés par l’Etat (formation professionnelle exclue).
80
Le rapport aborde deux questions fondamentales qui finissent par s’imbriquer : d’une part, la
question de l’externalisation par le service public de l’emploi de la réalisation de certaines
fonctions ou de certaines prestations et d’autre part, la question de la mise en concurrence des
intermédiaires qui interviennent sur le marché du travail.
S’agissant de l’externalisation du service public de l’emploi, c'est-à-dire du recours à des
opérateurs extérieurs, le rapport observe que la pratique s’est développée et ce pour des motifs
très variés liés à la nature des mesures ou aux conditions de leur mise en œuvre. Le
rapporteur, Monsieur BALMARY observe que ces pratiques d’externalisation sont devenues
si courantes qu’il faut en expliciter le mécanisme si on veut éviter une perte de contrôle
partielle des pouvoirs publics sur le contenu effectif de la politique de l’emploi.
Ainsi, le rapport présente plusieurs propositions pour remédier aus dérives de l’externalisation
du service public de l’emploi :
1. Tout d’abord, il faudrait clairement définir la nature des prestations ou des fonctions
« externalisables ».
2. Il préconise le recours aux mécanismes de marché à trois niveaux :

La mise en concurrence des opérateurs extérieurs ne doit pas s’opérer sur les
prix mais sur des critères de qualité et de fiabilité définis par un cahier des
charge.

Le paiement en fonction des résultats.

L’attribution à l’usager du droit de choisir son prestataire.
3. Il rappelle que le choix de l’externalisation n’implique pas corrélativement l’effacement
de l’Etat, mais plutôt un changement de la nature de son intervention
4. Le rapport dénonce la diversification spécifique à la France des donneurs d’ordre. Il
appelle donc à une homogénéisation du système qui passe d’après Monsieur BALMARY, par
une mise en cohérence des politiques des commanditaires. Pour rappel, on désigne par
commanditaires de la politique de l’emploi, l’Etat (les services du ministère et l’ANPE), les
collectivités territoriales (conseils régionaux, mais aussi conseils généraux avec le RMI/RMA)
et les institutions paritaires (ASSEDIC).
Cette question de l’extériorisation est primordiale en ce qu’elle a un impact direct sur la
qualité du service rendu et sur les conditions d’égal accès au service du placement des DE.
Le rapport pose aussi la question des conditions d’ouverture du monopole à partir d’exemples
étrangers. En effet, la levée du monopole peut se réaliser selon des modalités très diverses,
81
allant de la libéralisation sans restriction à de strictes procédures d’agrément. Le rapport en
lui-même ne se prononce pas sur la formule qui serait la plus adéquate.
Monsieur BALMARY souhaite seulement attirer l’attention sur un problème que pourrait
engendrer l’ouverture du monopole qui est celui d’introduire une concurrence entre opérateurs
publics et privés. Le danger consisterait à ce que les « agences privés de l’emploi » opèrent
une sélection des demandeurs, ce qui segmenterait gravement le marché du travail entre ceux
au profil « vendeur » et ceux qui ne l’ont pas.
De même que Monsieur BALMARY, Monsieur MARIMBERT, ancien directeur général de
l’ANPE a été missionné de rendre un rapport concernant la question de l’ouverture du
monopole de l’ANPE. Et, tout comme Monsieur BALMARY, il prévient de la gravité des
dérives possibles lorsque la puissance publique n’est pas là pour garantir l’égalité d’accès aux
droits.
§ 2 Le rapport MARIMBERT
Monsieur MARIMBERT a rendu son rapport sur le rapprochement des services de l’emploi le
14janvier 2004, en même temps que Michel de VIRVILLE, chargé lui aussi de la rédaction
d’un rapport sur la simplification du droit du travail. La mission133 de Monsieur
MARIMBERT s’est montrée difficile en ce qu’elle touchait à une question éminemment
politique. Il s’est intéressé aux difficultés rencontrées dans la politique de l’emploi et s’est
aventuré sur le terrain du contrôle134 de la recherche d’emploi. Il formule des propositions de
modification de la procédure de contrôle et d’élargissement de l’éventail des possibilités de
décision en matière de retrait de l’indemnisation.
Ce rapport135 s’oriente dans deux directions, une territorialisation accrue de la politique de
l’emploi et le rapprochement opérationnel entre l’ANPE et l’UNEDIC.
___________________________________________________________________________
133. Ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité, Nomination de M. MARIMBERT
comme chargé
de mission relative au service public de l’emploi, le 26 septembre 2003.
134.BRONNEC [T], Flexibilité et sanctions au menu du débat sur l’emploi, Le quotidien de
l’expansion,14/01.04, n° 1202.
135. MARIMBERT [J], Rapport au ministre des Affaires sociales, du Travail et de la Solidarité sur le
rapprochement des services de l’emploi, avec le concours de Benjamin JOLY, le 14 janvier 2004.

Pour une concertation accrue des acteurs du dispositif
82
Le rapport se positionne pour une Territorialisation de la politique de l’emploi. Monsieur
MARIMBERT souhaite en effet que soit développé le partenariat entre l’Etat, les
départements et les communes.
Ainsi, il est préconisé qu’une véritable concertation préalable sur les décisions de l’Etat soit
mise en œuvre. Ceci permettrait de recueillir les positions et les attentes des partenaires
sociaux en ce qui concerne tant les objectifs que les engagements de l’Etat et la prise en
compte des négociation interprofessionnelles en cours. Il est évident pour Monsieur
MARIMBERT qu’un authentique partenariat stratégique136 passe par des pratiques d’échange
et de confrontation préalables des points de vue. En effet, il considère que remettre en cause le
rôle décisionnaire137 des partenaires sociaux comme l’ont fait les autorités hollandaises, ne
parait pas justifié ni souhaitable dans notre pays. La raison est que le régime d’assurance
chômage est devenu un acteur important dans le financement de la politique du marché du
travail. Et qu’exclure les partenaires sociaux reviendrait à appauvrir la démocratie sociale.
D’ailleurs les organisations syndicales même si elles sont attachées au rôle de l’Etat en
matière de lutte contre le chômage ne souhaitent pas non plus que son pilotage dégénère en
« étatisation » et s’accompagne d’une fusion institutionnelle des fonctions d’indemnisation et
de placement.
Après avoir constaté que la région était devenue un acteur significatif dans l’intervention sur
le marché du travail, il apparaît que le cadre de la région n’est pas nécessairement adapté ou
suffisant pour traiter correctement l’ensemble des problématiques du marché du travail. Aussi,
il estime que les restructurations doivent ou dépasser l’échelle de la région, ou bien appeler
des rapprochements entre des circuits de formation des salariés et des circuits de formation
des DE, qui supposent des débats et des impulsions à l’échelle national. En 2000, la région
finançait près de 11% de la formation des DE et ce pourcentage est appelé à augmenter
fortement lorsque entrera en vigueur le transfert des crédits du programme d’action
subventionné de l’AFPA dont le principe est en voie d’être adopté par le Parlement dans le
cadre de la loi de la décentralisation.
___________________________________________________________________________
136. FULCONIS [A], Patronat et syndicats s’opposent sur le contrôle des chômeurs, Le quotidien de
l’expansion, 15/03/04, n° 1245.
137. CHANUT [J-C] et HELLER [G], Le rapport de Virville boouleverse le droit du travail, La Tribune,
14/01/04.
83
Du côté des départements, il préconise d’éviter la constitution de structures de type « service
emploi » au sein des conseils généraux, en ce que cela contribuerait à accentuer la complexité
du système.
Il se montre plutôt favorable au développement d’un partenariat entre les départements et les
communes à la fois parce que les communes connaissent de plus près les entreprises et les
bénéficiaires du RMI et parce qu’il faut articuler l’action sociale communale en s’appuyant
sur le réseau des centres communaux d’action sociale (CCAS). Le rapport souhaite également
que soit renforcé la coordination des acteurs du suivi de l’insertion en recherchant la mise en
place d’une « personne ressource » ou d’un référent unique au lieu, de la pluralité de référents
au sein de diverses institutions comme aujourd’hui. Il faut aussi d’après lui, encourager et
valoriser les initiatives bénévoles d’accompagnement des personnes telles que celles que
développent certaines associations, dont les membres constituent des binômes pour des
chômeurs de longue durée par leur écoute et leur soutien psychologique ou matériel.

Pour un rapprochement opérationnel entre ANPE et UNEDIC dans le cadre d’un
partenariat stratégique
Déjà en mai 1994, le rapport établi par l’IGAS en application de l’article 79 de la loi
quinquennale relevait l’absence d’un cadre général de coopération entre l’ANPE et
l’UNEDIC. A son tour et dix ans plus tard, le rapport MARIMBERT soulève la même
nécessité d’emprunter la même démarche. Ceci est d’autant plus d’actualité comme le note le
rapport que depuis 2000, les partenaires sociaux ont été introduits de plain pied dans le
champ de la politique d’intervention sur le marché de l’emploi. En effet, depuis se sont
intensifiés les échanges entre les responsables des deux organismes (ANPE et UNEDIC) et ce
à tous les échelons.
Pour continuer dans cette logique de rapprochement des deux organes, le rapport propose une
liste de 14 directions qui permettraient d’aller dans ce sens :
1. Généraliser les pratiques de séminaires de réflexions et d’échanges entre les cadres des
institutions du régime et ceux de l’agence.
2. Approfondir la méthodologie du diagnostic initial sur la proximité ou la distance à
l’emploi, et définir des modalités de coopération opérationnelle propres à l’étayer.
3. Mettre en place, en application d’une orientation à définir par l’Etat et les partenaires
sociaux, une offre de service rapprochant le niveau d’appui au reclassement des
84
salariés licenciés pour motif économique en dehors de tout « plan social » de celui qui
est assuré dans le cadre de ces plans.
4. Promouvoir en commun l’utilisation des nouvelles technologies et en particulier
d’Internet en vue de faciliter l’accès à des services à distance et la recherche d’emploi.
5. Encourager explicitement les pratiques coordonnées entre les antennes ASSEDIC et
les agences locales pour l’emploi permettant aux demandeurs d’emploi de connaître
son rendez-vous à l’ANPE lorsqu’il sort de l’ASSEDIC.
6. Favoriser l’essor des pratiques locales de coordination des visites en entreprises et des
visites communes.
7. Susciter la pratique de relations directes à des moments clés pour traiter des situations
collectives d’offres d’emploi ou individuelles de demandeurs d’emploi.
8. Associer les responsables des sites ASSEDIC au fonctionnement des comités de
liaisons avec les chômeurs.
9. Mettre au point une méthodologie commune pour cerner les types de cas et les
conditions dans lesquelles le recours a des prestataires privés pour des opérations de
placement pourra être déclenché, rémunéré, suivi et évalué.
10. Faire adresser par l’Etat et les partenaires sociaux une orientation conjointe expresse
aux directions générales de l’ANPE et de l’ASSEDIC, en vue d’assurer dans des
conditions fiables la comptabilité entre le fonctionnement des systèmes d’information
sur la demande d’emploi et les exigences opérationnelles du PARE/PAP et de leur
évolution éventuelle.
11. Demander aux deux directions générales de présenter d’ici le milieu ou au plus tard le
début de l’automne de l’année 2004 des engagements communs pour assurer la
fiabilité et l’opérationnalité des échanges de données entre les agents des deux
organismes, appuyés sur un dispositif commun de maîtrise d’œuvre et sur la
constitution d’une équipe-projet inter institutionnelle, regroupée dans des locaux
communs et mandatée par une lettre de mission commune.
12. Inscrire dans la convention générale de coopération le principe de la réalisation à la fin
de l’année 2005, d’un audit externe sur le fonctionnement du dispositif d’échange de
données mis en place en 2004 au regard des impératifs opérationnels d’appui au retour
à l’emploi.
13. Prévoir dans la convention l’exploration systématique de la possibilité d’une
implantation commune dans un même immeuble lors de toute opération immobilière
85
nouvelle, y compris l’expiration d’un contrat de bail, concernant une agence locale
pour l’emploi ou une antenne de l’ASSEDIC.
14. Intensifier, en leur fixant une échéance maximale de 12 mois, les travaux engagés en
vue d’améliorer la fiabilité de la liste des demandeurs d’emploi, notamment pour
qu’elle reflète plus fidèlement la disponibilité effective des personnes ; décider le cas
échéant au terme de ces travaux les modifications réglementaires qui s’avéreraient
nécessaires.
Ainsi, il apparaît qu’à défaut de proposer « le regroupement des fonctions d’indemnisation et
de placement dans une institution unifiée et soumise à un pilotage tripartite », dont le patronat
et les syndicats ne veulent pas, Monsieur MARIMBERT138 suggère de « donner consistance et
régularité à la concertation stratégique entre le ministre chargé de l’emploi et les partenaires
sociaux ». Il préconise une coopération renforcée entre l’ANPE et l’UNEDIC, notamment
dans la perspective de la suppression du monopole de placement de l’agence, qui ne doit pas
remettre en cause le rapprochement opérationnel des deux institutions. S’agissant du débat de
la suppression ou non du monopole du placement que la loi accorde à l’ANPE, le rapport ne
présente pas de proposition sur cette question. Il signale que, quel que soit le caractère fictif
du monopole, sa levée officielle139 constituera un « signal de nature à libérer les initiatives et
les stratégies qui étaient auparavant bridées ».
Dans tous les cas, ce rapport est à l’étude et devrait servir de base à la réflexion du
gouvernement dans le cadre de la préparation de la « grande loi sur l’emploi ». Et, il ne faut
pas manquer de remarquer l’importance de la réflexion de ce rapport qui s’est interrogé sur la
cohérence de notre système d’indemnisation de l’assurance chômage. Désormais le sort du
service public du placement des demandeurs d’emploi est entre les mains du gouvernement
qui si il choisit de suivre les recommandations du rapport favorisera le rapprochement des
deux organismes et non leur fusion. Ou alors le gouvernement s’inspirera de l’expérience
d’une ouverture à la concurrence par ce qu’on peut appeler « l’expérience Maatwerk ».
___________________________________________________________________________
138. F.D, Chômage : « on ne veut pas devenir une machine à radier », Le quotidien de l’Humanité, 24/01/04.
139. MARIMERT [J], Rapport au ministre des Affaires sociales, du Travail et de la Solidarité sur le
rapprochement des services de l’emploi, avec le concours de Benjamin JOLY, janvier 2004, p.125 et 126.
86
§ 3 L’expérience MAATWERK
L’analyse de rapports ne suffit pas toujours à cerner une situation. Aussi, parfois la mise en
place de procédés « pilotes » permet d’envisager des alternatives à une situation qui pose
problème.
Cela a été le choix opéré par une antenne ASSEDIC du bassin d’Ile de France qui a décidé de
se lancer dans l’expérimentation « Maatwerk ». En effet, elle est partie de cette réalité, que
l'ANPE n'arrive ainsi qu'en troisième position dans l'accès à l'emploi, à égalité avec les
sociétés d'intérim, mais loin derrière les relations personnelles ou les candidatures spontanées.
Ainsi, seulement 40 % des offres d'emploi transitent aujourd'hui par l'agence140.
Que la fiabilité et l’efficacité de l’action de l’Agence sont donc manifestement remises en
cause.
Au point que cette antenne ASSEDIC d’Ile de France a voulu utiliser une nouvelle méthode
de placement. Pour cela elle a fait appel à un cabinet privé néerlandais de placement appelé
Maatwerk.
En effet si l’ANPE doit rester l’outil exclusif de l’État141, rien n’interdit à l’Unedic qui lui a
confié la mise en œuvre du Pare (plan d’aide au retour à l’emploi) de se tourner demain vers
des organismes privés.
Même si l’Unedic participe aujourd’hui à 25 % du budget de l’Agence, elle peut décider de
s’adresser à des organismes privés, tels que l’a fait cette antenne ASSEDIC.
Ce placier en demandeur d’emploi des Pays-Bas a la mission de placer 150 demandeurs
d’emploi de longue durée.
Leur méthode consiste à dresser d’abord un profil exact des personnes à placer. C'est ensuite
seulement qu'une place adéquate pour elles est cherchée par des contacts directs avec des
entreprises. Le placement est accompagné d'un suivi ultérieur de six mois.
Leur action consiste donc à partir de la demande d’emploi pour seulement ensuite chercher
une entreprise.
En ayant recours aux services de cette entreprise de réinsertion à l’emploi, les ASSEDIC de
l’Ouest francilien souhaite poser la question de la raison d’être du monopole légal du
placement des D.E de l’ANPE.
___________________________________________________________________________
140.ROUDEN [C], L’ANPE ne craint pas la concurrence, La croix, le 24 novembre 2003.
141.LEONARDINI [J-P], De la prospérité par le chômage, L’humanité, le 21 novembre 2003.
87
En ayant recours aux services de cette entreprise de réinsertion à l’emploi, les ASSEDIC de
l’Ouest francilien souhaite poser la question de la raison d’être du monopole légal du
placement des D.E de l’ANPE.
Alors pourquoi pas ne pas s’inspirer de nos voisins européens.
En l’occurrence, aux Pays-Bas, on recourt aux entreprises de réinsertion à emploi privées et
publiques pour la réinsertion de chômeurs de longue durée et de handicapés.
Parmi les organisations les plus connues, citons : 'Maatwerk' à Helmond, 'Koersvast' à
Amsterdam, 'Stichting Impuls' à Lelystad, 'Start' à Gouda, 'Integrand' à Utrecht, 'Samen
Werken' et 'REA-actief'.
S’agissant de Maatwerk, c’est un organisme privé, qui s’est spécialisé dans le placement de
chômeurs de longue durée difficilement employables.
Par un accompagnement intensif des demandeurs d’emploi, nombre de ces demandeurs
difficilement employables peuvent être mis en contact, directement et de façon durable, avec
un emploi adéquat et régulier par l’intermédiaire de l’aide sociale, et aussi de diverses
mesures de promotion sur le marché de l’emploi (formation, travail de promotion sociale).
C’est seulement lorsqu’un placement direct est impossible que l’on recherche un projet qui
offre le bon instrument d’intégration à l’emploi ou le bon type d’assistance ou
d’accompagnement.
« Maatwerk» mène, au nom de divers acteurs – institutions, communes, services sociaux,
administration du travail – aux Pays-Bas, en Allemagne, en Autriche, en Suisse et en Hongrie,
des projets de placements de travailleurs. Maatwerk calcule une allocation de base de 1 500
florins par demandeur d’emploi, plus 4000 florins supplémentaires pour toute insertion
réussie dans une relation de travail stable d’une durée d’au moins six mois.
Cette expérience Maatwerk n’a pas encore diffusé ses résultats au public. Toutefois, cette
expérimentation lancée par les ASSEDIC du bassin de l’ouest parisien appuie la thèse d’un
abandon prochain du monopole public du placement des demandeurs d’emploi. Il s’agit pour
ce cabinet néerlandais de prouver son efficacité et son aptitude à pallier les insuffisances
reprochées à l’ANPE.
88
§ 4 L’abandon du souhait d’un grand service public de l’emploi
L'ordonnance du 24 mai 1945 a fait de l'activité de placement des travailleurs un monopole
public national et gratuit, géré depuis 1967 par l’ANPE. Qu’en est-il ?
Lorsque Monsieur RAFFARIN a décidé de confier à Monsieur MARIMBERT la charge de la
rédaction d’un rapport portant sur « le rapprochement des services de l’emploi » il envisageait
l’édification d’un grand service public de l’emploi.
Or, à l’issue de la lecture de ce rapport, il apparaît qu’il porte plus une réflexion globale sur la
gouvernance de la politique de l’emploi. En effet, Monsieur MARIMBERT ne défend pas la
mise en place de ce que l’on pourrait appelé « un guichet unique »142 pour les demandeurs
d’emploi mais cherche plutôt à démontrer la nécessité d’un rapprochement de ces institutions
dans le cadre d’organes de coopération.
La question du devenir de l’ANPE pose la question sous-jacente de la place de l’Etat. En
effet, si les gouvernements doivent rester maîtres de définir une politique de lutte contre le
chômage et exercer leur tutelle sur les établissements publics chargés du placement des
travailleurs, ils doivent aussi respecter leur autonomie.
Ce qui semble être le chemin pris par le gouvernement actuel143. Il est même envisagé dans le
projet de loi FILLON, la mise en place d'un système d’externalisation des prestations. Alors,
ce système devrait être le reflet d’une véritable stratégie d’intervention des agences locales où
le recours à des organismes extérieurs serait limité aux hypothèses où il est permis d’apporter
réellement un meilleur service aux demandeurs d’emploi.
On s’achemine progressivement vers la fin du monopole, puisque comme l’a indiqué le
ministère du Travail, il s’agit « de mettre le droit en conformité avec la réalité ».
Mais cette fin du monopole public du placement des demandeurs d’emploi ne doit pas rester
la seule réforme en la matière. Il s’agit aussi pour le gouvernement « de faire en sorte que le
marché du travail soit plus clair et plus transparent » et d’aider à le « fluidifier ».
Le projet de loi prévoit toutes les garanties pour que les agences de recrutement qui entrent sur
la marché ne pratiquent pas de discriminations, en excluant certains demandeurs d’emplois
plus difficiles à placer.
___________________________________________________________________________
142. VAUDAGNE [N], L’introuvable « guichet unique », Dr. soc. février 1994, p 136.
143. BARIET [A], La réforme de l’ANPE, Entreprise et Carrières, 25/11- 01/12/2003.
89
Egalement, le projet de loi s’assure qu’aucun frais de placement ne sera demandé aux
chômeurs qui passent par ces agences privées. Enfin, le ministère du Travail144 ajoute que « la
fin du monopole n’aura aucune incidence sur les statistiques du chômage, car les
demandeurs d’emploi auront toujours l’obligation de s’inscrire auprès de l’ANPE ».
Une contrepartie à l’ouverture à la concurrence existe pour l’ANPE puisqu’elle aura la
possibilité de faire payer certains de ses services en matière de recrutement ou de reclassement
aux entreprises.
Ainsi, cette réforme profonde du mécanisme du placement des demandeurs d’emploi ne vient
pas changer un système mais vient plutôt se conformer à la réalité. D’ailleurs, nous allons voir
que cette ouverture à la concurrence du métier du placement résulte d’une impulsion
communautaire. En effet, le droit communautaire est venu inspirer le droit français à deux
niveaux : par sa politique de l’emploi et par le biais de son droit communautaire de la
concurrence.
Chapitre 2 : Envisager le renouvellement du service de placement des demandeurs
d’emploi à l’échelle européenne
Au départ, la libre circulation des travailleurs est inscrite comme fondement de la
Communauté européenne à l’article 48 du Traité de Rome en 1957 et vise la fusion des
marchés nationaux de l’emploi.
D’ailleurs, l’instauration de la libre circulation des travailleurs s’est accompagnée de
l’affirmation de droits sociaux fondamentaux. En effet, les principes145 figurant dans les textes
constitutifs ou dérivés, et développés par la Cour de justice comme l’égalité de traitement en
témoignent. Ensuite, la libre circulation dans l’Union européenne n’a plus seulement été
envisagée comme étant de l’apanage des travailleurs. L’article 8 du Traité sur l’Union
européenne a donné à « tout citoyen de l’Union » le droit de circuler et de séjourner librement
sur le territoire des Etats membres.
144. Site du Premier Ministre, La loi de mobilisation pour l’emploi en préparation, in Le dossier d’actualité sur
l’emploi : www.premier-ministre.gouv.fr/fr/p.cfm?ref=36949.
145. BONNECHERE [M], La libre circulation des travailleurs dans l’Union européenne, Droit ouvrier, Août
1995.
90
Dès lors, des personnes sans ressources (chômeurs non indemnisés, personnes vivant de
prestations sociales) peuvent désormais exercer leur droit de circuler dans la Communauté en
vue d’y trouver un emploi.
Ainsi, la libre circulation initialement prévue pour ceux qui exercent une activité économique
bénéficie également aux personnes, citoyennes européennes qui se déplacent au sein de
l’Union.
La libre circulation des travailleurs s’est transformée en une libre circulation des personnes.
Il y a donc une « décatégorisation » de la libre circulation qui abandonne sa justification
économique pour emprunter un fondement social.
Or, admettre que des individus circulent revient à admettre implicitement le motif de leur
déplacement. En effet, si l’Union européenne se targue d’être un marché commun, elle doit
accompagner ses concitoyens et faciliter leur transit.
Le problème qui se pose aujourd’hui est que l’Europe s’est bâtie à des fins économiques qui
ne poursuivaient pas une dimension sociale. Et c’est la prise en compte d’un problème qui
transcende les frontières et les économies qui se fait jour : le chômage.
La construction de l’Europe doit-elle conduire à ce qu’une politique européenne soit mise en
œuvre pour enrayer le chômage ou est-ce que cela doit rester un problème interne à chaque
Etat ? C’est ici tout l’enjeu de cette partie, savoir si la politique européenne doit ou non
s’acheminer vers la prise en charge de la donnée éminemment sociale qu’est le chômage.
Section 1 Le projet d’une Europe sociale encore à définir
L’Europe s’est bâtie avec l’idée de créer entre les six Etats fondateurs, une zone de libre
échange. En effet, l’union économique de ces pays est prétexte pour maintenir un climat de
paix durable après la seconde guerre mondiale.
Puis, l’intégration économique est arrivée à un point de perfectionnement tel avec la
réalisation d’une UEM146 (Union Economique et Monétaire) que s’est fait sentir un
déséquilibre.
___________________________________________________________________________
91
146. ABIAC [M] et HAMZI [L], Le service public français face à l’Europe : Les enjeux, Revue Politique et
Parlementaire, n°982, mars-avril 1996, p 60-77.
En effet, il est apparu qu’une union économique ne pouvait s’envisager plus longtemps sans la
prise en compte du facteur social encore appelé l’Europe sociale. Et le chômage fait partie de
ces questions sociales que l’Union européenne a à se poser dans la perspective de la
construction d’une Europe sociale.
§ 1 La situation critique de l’emploi en Europe
Depuis plus de trente ans, la France connaît un taux de chômage en constante augmentation,
passant de 2,7% de la population active en 1973 à près de 10% en mai 2004.
Parallèlement, le taux de chômage de la zone euro constitué de Belgique, Allemagne, Grèce,
Espagne, France, Irlande, Italie, Luxembourg, Pays-Bas, Autriche, Portugal et Finlande a
également augmenté. Il est passé de 8,7% en mars 2003 contre 8,6% en février 2003. Ce taux
était de 8,2% en mars 2002 soit une augmentation du taux de chômage de 6,1% sur un an.
En mars 2003, les taux les plus bas ont été enregistrés au Luxembourg (3,4%), aux Pays-Bas
(3,6% en février), en Autriche (4,3%), en Irlande (4,5%) et au Danemark (5,0% en février). Le
taux de chômage de l'Espagne (11,5%) est resté le plus élevé de l'UE.
Parmi les douze Etats membres pour lesquels les données sont disponibles pour les deux
derniers mois, onze ont enregistré une hausse de leur taux de chômage au cours des douze
derniers mois. Les hausses relatives les plus importantes ont été observées au Portugal (de
4,4% à 7,0%), aux Pays-Bas (de 2,4% en février 2002 à 3,6% en février 2003) et au
Luxembourg (de 2,5% à 3,4%). Le taux de la Finlande a baissé de 9,2% à 9,1%. En mars
2003, le taux de chômage des moins de 25 ans était de 17,0% dans la zone euro et de 15,7%
dans l'UE15, comparé respectivement à 15,9% et 14,8% en mars 2002. Le taux variait de
7,0% en Autriche à 23,1% en Espagne.
En mars 2003, le taux de chômage aux États-Unis était de 5,8% et celui au Japon de 5,3 %.
EUROSTAT estime qu'en mars 2003, 12,2 millions d'hommes et de femmes étaient au
chômage dans la zone euro et 14,1 millions dans l'UE15. Ces chiffres147, corrigés des
variations saisonnières, ont été établis en accord avec les critères du BIT.
92
___________________________________________________________________________
147. Taux de chômage selon Eurostat
Eurostat calcule les taux de chômage " harmonisés " pour les Etats membres, ainsi que pour les pays en passe
d'adhérer et les pays candidats. Ces taux de chômage sont basés sur les définitions recommandées par le Bureau
International du Travail (BIT). "Harmonisé " signifie que les micro données nationales concernant les particuliers
et les ménages sont traitées par Eurostat de la même manière pour toute l'UE afin de permettre une comparabilité
entre les Etats membres.
En effet, EUROSTAT148 est l’Office statistique des Communautés européennes qui a pour
mission de fournir un service d’information statistique de haute qualité à l’Union européenne.
Ces statistiques au niveau européen permettent d’établir des comparaisons entre les pays et les
régions. Cet Office permet aux Etats membres de parler le même « langage statistique » et de
pouvoir mieux se comprendre.
Ainsi, c’est à partir des données transmises par chaque Etat qu’EUROSTAT a établi un
tableau comparatif du taux de chômage (%) aux mois de février et mars 2003, par ordre
croissant.
.
UE15
Zone euro
Luxembourg(4)
Pays-Bas
Autriche
Irlande
Danemark
Mars
7,9
8,7
3,4
.
4,3
4,5
.
Février
7,9
8,6
3,3
3,6
4,2
4,5
5,0
.
Suède
Portugal
Belgique
Allemagne
France
Finlande
Espagne(4)
Mars
5,3
7,0
7,8
8,9
9,1
9,1
11,5
Février
5,2
6,8
7,7
8,8
9,0
9,1
11,5
Suivant la définition d'Eurostat, les chômeurs sont les personnes âgées de 15 ans à 74 ans qui,
selon la définition du Bureau International du Travail (BIT):
-sont sans travail;
-sont disponibles pour commencer à travailler dans les deux semaines;
-et ont activement cherché un emploi pendant les quatre semaines précédentes.
93
Le taux de chômage est le nombre de chômeurs en pourcentage des forces de travail. Les
forces de travail représentent le nombre total de personnes occupées et de chômeurs.
___________________________________________________________________________
148. ALMUNIA [J] et KALLAS [S], Guide de l’office statistique de l’UE,
www.europa.eu.int/comm/eurostat/Public/datashop/print-catalogue/FR.
Le nombre de chômeurs et le taux de chômage mensuel sont estimés sur la base des données
de l'enquête communautaire sur les forces de travail, qui est une enquête auprès des ménages
réalisée dans tous les pays sur la bases de définitions convenues. Ces résultats sont
interpolés/extrapolés en données mensuelles, en utilisant les données d'enquêtes nationales et
les séries mensuelles nationales sur le chômage enregistré.
Les séries mensuelles sur le chômage et l'emploi sont calculées dans un premier temps au
niveau de quatre catégories (hommes et femmes de 15 à 24 ans, hommes et femmes de 25 ans
à 74 ans) pour chaque Etat membre. Ces séries sont alors ajustées des variations saisonnières
et tous les agrégats au niveau national et européen sont calculés. Avant l'agrégation, les
données nationales manquantes sont estimées en utilisant les tendances les plus récentes des
séries.
Davantage d'informations sur la méthodologie concernant les statistiques sur le taux de
chômage mensuel peuvent être trouvées dans l'annexe du communiqué de presse 67/2002 du 4
juin 2002.
Les données enregistrées concernant le chômage sont des données nationales administratives
calculées sur des bases et à des fins purement nationales. Aucune règle n'existe au niveau
européen sur la définition et la couverture. Ainsi, les taux de chômage qui en découlent ne
peuvent pas être comparés d'un pays à un autre. Les législations nationales149 sur la définition
du chômage, et donc son calcul, peuvent diverger selon les pays. Les conditions requises pour
recevoir les allocations et l'assistance au chômage varient d'un pays à l'autre. Cela affecte la
volonté des gens à s'enregistrer eux-mêmes, ainsi que les taux de chômage publiés.
Ecarts actuels concernant la définition du chômage dans l'Enquête communautaire sur les
forces de travail: * Allemagne, Autriche : Les personnes sans emploi qui souhaitent
commencer ou retrouver un emploi dans une période de plus de trois mois, et qui sont
disponibles pour travailler, sont incluses dans le chômage.
94
*Espagne, Royaume-Uni : Le chômage concerne uniquement les personnes
âgées de 16 à 74 ans. En Espagne, la limite d'âge légale pour travailler est 16 ans.
France : Les personnes (sans emploi, qui sont disponibles pour travailler et) dont la seule
démarche de recherche d'un emploi durant les quatre dernières semaines a consisté à être
enregistrées auprès de l'Agence pour l'emploi sont incluses dans le chômage.
___________________________________________________________________________
149. CASTELLANO [A] et MOINE [G], Les entreprises publiques et l’Europe sociale, Rev.Aff.eur., n°3-1995,
p 38-48.
* Italie : Les personnes
(sans emploi, qui sont disponibles pour travailler
et) dont la seule méthode de recherche d'un emploi dans les quatre dernières semaines a
consisté à renouveler leur enregistrement auprès de l'Agence pour l'emploi sont incluses dans
le chômage. L'emploi inclut les personnes qui sont en congés non rémunérés pour une période
de plus de trois mois, alors que ces personnes devraient être considérées comme chômeuses
ou inactives.
* Pays-Bas, Suède : Les personnes sans emploi, qui sont disponibles pour
travailler et qui recherchent un emploi sont seulement incluses dans le chômage si elles
expriment le désir de travailler.
Ces écarts disparaîtront lorsque les Etats membres adapteront leurs enquêtes aux nouvelles
définitions.
L'Allemagne adapte les résultats 2002 à la nouvelle définition de l'Enquête communautaire sur
les forces de travail. L'Autriche et la France adaptent leurs enquêtes en 2003. L'Italie le fera en
2004 et les Pays-Bas et la Suède en 2005.
La Belgique, le Danemark, la Grèce, l'Irlande, le Luxembourg, le Portugal et la Finlande se
conforment déjà à la définition.
2. Zone euro: Belgique, Allemagne, Grèce, Espagne, France, Irlande, Italie, Luxembourg,
Pays-Bas, Autriche, Portugal et Finlande.
95
3. Les taux de chômage de la zone euro pour le mois de février 2003 ont été révisés. Les taux
publiés dans le communiqué de presse 39/2003 du 1er avril 2003 étaient de 8,7% pour la zone
euro et de 7,9% pour l'UE15.
4. Dans le cadre de la mise à jour régulière du processus de calcul, les résultats de l'enquête
trimestrielle sur les forces de travail du premier trimestre 2003 ont été introduits dans les
calculs mensuels pour l'Espagne. Les résultats de l'enquête sur les forces de travail du
printemps 2002 ont également été introduits pour le Luxembourg.
Aujourd'hui, l'Europe sociale, c'est près de soixante-dix directives ou règlements dans les
domaines de l'égalité de traitement entre les hommes et les femmes, de l'amélioration des
conditions de vie et de travail, de la protection de la santé et de la sécurité sur le lieu de
travail, de l'information et de la consultation des travailleurs ; c'est un instrument financier, le
Fonds social européen (47 milliards d'euros*, soit 10 % du budget communautaire pour la
période 1994-1999) ; c'est enfin un domaine de l'action communautaire dans lequel, aux côtés
des mécanismes traditionnels de décision, s'est développée l'intervention directe des acteurs
sociaux dans l'élaboration des dispositions sociales communautaires. Trois accords-cadres ont
été conclus, sur le congé parental, le temps partiel et les contrats de travail à durée déterminée,
qui ont été traduits en directives du Conseil.
Le traité d'Amsterdam comporte des avancées en matière sociale, notamment un nouveau titre
sur l'emploi ; l'accord social de Maastricht, qui était annexé au traité y est dorénavant
incorporé et il est renforcé sur plusieurs aspects ; un nouvel article permet de prendre - à
l'unanimité - les mesures nécessaires en vue de combattre les discriminations.
Le processus de mondialisation et le changement technologique entraînent une inévitable
adaptation des économies et du travail et appellent des changements dans la conduite des
politiques sociales. L'Europe sociale est, elle aussi, entrée dans une phase de renouvellement
rendue nécessaire au regard des défis auxquels elle est aujourd'hui confrontée : la lutte contre
le chômage et pour le plein emploi retrouvé, même si le chômage est en baisse dans tous les
pays de l'Union ; le vieillissement démographique ; la globalisation, le changement
technologique et l'organisation du travail ; l'exclusion sociale.
96
Enfin, le défi de la nouvelle économie - ou économie de l'innovation et de la connaissance mobilise aujourd'hui toutes les énergies dans l'Union européenne. C'est le thème du sommet
européen qui s'est tenu à Lisbonne les 23 et 24 mars 2000 : « Emploi, réforme économique et
cohésion sociale, pour une société de l'innovation et de la connaissance ». C'est au regard de
ces enjeux que les conclusions de ce sommet proposent une modernisation du modèle social
européen. L'emploi demeure la tâche prioritaire. En 1997, à l'initiative de la France, s'est tenu
le sommet extraordinaire sur l'emploi de Luxembourg, qui a jeté les bases d'une stratégie
européenne en faveur de l'emploi.
Fondée sur la convergence, cette stratégie repose sur des orientations communes, des « lignes
directrices » qui sont traduites dans les politiques nationales de l'emploi, qui sont analysées et
évaluées dans le cadre communautaire. Une dynamique a été mise en marche, dont on peut
dire qu'elle commence à produire ses effets : les Etats membres ont dans l'ensemble
commencé à infléchir leurs politiques de l'emploi afin de respecter les orientations décidées au
niveau communautaire.
§ 2 La stratégie européenne de l’emploi
La stratégie européenne pour l'emploi repose sur la méthode ouverte de coordination150,
définie par les articles 125 et 128 du traité instituant la Communauté européenne. Cette
méthode garantit la définition d'objectifs globaux pour l'Union européenne, l'établissement
d'indicateurs et de statistiques qui soient comparables dans les Etats membres, le suivi
périodique et l'évaluation des progrès accomplis, ainsi que l'échange de bonnes pratiques entre
Etats membres.
Elle suppose également que les Etats membres de l'UE mettent en oeuvre les grandes
orientations des politiques économiques.
L'UE s'appuie par ailleurs sur les collectivités régionales et locales, ainsi que sur les
partenaires sociaux et la société civile, en soutenant les initiatives de développement local.
Afin de prévenir le chômage et mener des actions d'incitation à l'emploi, l'UE s'est fixée trois
objectifs généraux : le plein emploi, la qualité et la productivité du travail et la cohésion
97
sociale et l'insertion.
A chaque priorité, les Etats membres doivent intégrer la dimension hommes-femmes.
Les trois objectifs du soutien à l'emploi :
1. Plein emploi : entre 2005 et 2010, l'Union européenne s'est fixée comme objectif
d'atteindre : - un taux d'emploi global de 67 % en 2005 et de 70 % en 2010 ;
- un taux d'emploi des femmes de 57 % en 2005 et de 60 % en 2010 ;
- un taux d'emploi des travailleurs âgés (55 à 64 ans) de 50 % en 2010.
2. Qualité et productivité du travail : l'objectif est de renforcer le dialogue social, pour
améliorer la "qualité intrinsèque" du travail et les paramètres qui l'accompagnent :
- les qualifications ;
- l'éducation et la formation tout au long de la vie ;
- la progression de la carrière ;
___________________________________________________________________________
150. BIANCARELLI [J], L’influence du droit communautaire sur l’organisation administrative française, AJDA,
numéro spécial :Droit administratif et droit communautaire, juin 1996, p 22-27.
- l'égalité
entre les hommes et les femmes ;
- la santé et la sécurité au travail ;
- la flexibilité et la sécurité ;
- l'insertion et l'accès au marché du travail ;
- l'organisation du travail et l'équilibre entre la vie professionnelle et la vie privée ;
- le dialogue social et la participation des travailleurs ;
- la diversité et la non-discrimination ;
- les performances économiques de l'emploi.
98
3. Cohésion sociale et insertion : l'objectif est de promouvoir l'accès à des emplois de
qualité pour l'ensemble des personnes aptes à travailler, tout en luttant contre la discrimination
sur le marché du travail.
Pour promouvoir la cohésion économique et sociale, l'UE s'attache à :
- réduire les disparités régionales en termes d'emploi et de chômage ;
- traiter les problèmes que rencontrent les zones défavorisées de l'Union européenne dans le
domaine de l'emploi ;
- soutenir positivement la reconversion économique et sociale.
Pour mener à bien ces trois objectifs généraux, les gouvernements des Etats membres de
l'Union européenne sont appelés à suivre 10 lignes directrices spécifiques :
- mesures actives et préventives en faveur des chômeurs et des inactifs ;
- création d'emplois et esprit d'entreprise ;
- promotion de la capacité d'adaptation au travail et de la mobilité ;
- promotion du développement du capital humain, ainsi que de l'éducation et de la formation
tout au long de la vie ;
- augmentation de l'offre de main d'oeuvre et promotion du vieillissement actif ;
- égalité entre les femmes et les hommes ;
- promotion de l'intégration des personnes défavorisées sur le marché du travail et lutte de la
discrimination dont elles font l'objet ;
- incitations à l'emploi par des offres financières plus attrayantes ;
- transformation du travail non déclaré en emploi régulier ;
- diminution des disparités régionales en matière d'emploi.
La stratégie européenne pour l'emploi repose également sur un processus annuel de
planification et de réajustement :
- en janvier, le Conseil de l'Union européenne élabore, après consultation du Parlement
européen et sur proposition de la Commission européenne, un projet annuel de mise en oeuvre
des objectifs pour l'emploi.
Ce projet se base sur le paquet "mise en oeuvre" de la Commission européenne, composé d'un
rapport sur la mise en œuvre des grandes orientations de politique économique (GOPE), d'un
projet de rapport conjoint sur l'emploi et d'un rapport sur la mise en œuvre de la stratégie pour
le marché intérieur.
99
Le projet annuel prend également en compte un rapport de synthèse de la Commission
européenne traitant des questions économiques et sociales ;
- en avril, le Conseil européen de Printemps étudie le rapport de synthèse traitant des
questions économiques et sociales et donne ses orientations générales en la matière ;
- la Commission européenne définit alors ses propositions d'actions futures dans les différents
domaines au sein d'un paquet "lignes directrices" composé des GOPE, des lignes directrices
pour l'emploi (LD) et des recommandations pour l'emploi. Ces lignes directrices sont
examinées par le Parlement européen et par le Conseil de l'UE ;
- en juin, le Conseil européen élabore ses conclusions et le Conseil de l'UE adopte les GOPE,
les LD et les recommandations pour l'emploi ;
- les Etats membres élaborent ensuite des plans nationaux pour l'emploi qui adaptent les lignes
directrices européennes au contexte national ;
- ces plans nationaux sont étudiés, selon une procédure d'évaluation commune, par le Conseil
de l'UE et la Commission européenne, et sont soumis au Comité de l'emploi, qui réunit 2
représentants de chaque Etat membre et de la Commission européenne. Des recommandations
peuvent alors être envoyées aux Etats membres ;
- le Conseil de l'Union européenne et la Commission européenne rédigent ensuite un rapport
conjoint, transmis au Conseil européen de décembre, qui permet d'élaborer de nouvelles lignes
directrices pour l'année à venir.
Par ailleurs, le Comité de l'emploi entretient des contacts réguliers avec le Comité permanent
pour l'emploi, composé des partenaires sociaux, dans le cadre du dialogue social.
Mais, la réalisation la plus visible de cette union communautaire pour l’emploi est la mise en
place du réseau EURES151.
_________________________________________________________________________________________
_
151. EURES :EURopean Employment Services.
Il s’agit de services de l'emploi européens visant à faciliter la libre circulation des travailleurs
dans les 17 pays de l'Espace Economique Européen (EEE). Ce réseau regroupe des partenaires
tels que les services publics de l'emploi, des syndicats et des organisations patronales. Le
partenariat est coordonné par la Commission européenne.
En effet, c’est le Règlement CEE N. 7 6 12/68 du Conseil du 15 octobre 1968 qui précise les
droits et les obligations d'après les articles 48 et 49 du Traité de Rome, relatif à la libre
circulation des travailleurs a l'intérieur de la Communauté. Et c’est sa deuxième partie qui
100
règle la collaboration entre les Etats membres et la Commission en ce qui concerne la mise en
contact et la compensation des offres et des demandes d'emploi, ainsi que l'échange
d'informations générales sur les conditions de vie et de travail et sur la situation et l'évolution
du marche de l'emploi.
Le Règlement CEE N. 2434/92 améliore le cadre de cette collaboration. Il encourage les
services publics d'emploi à diffuser des offres et demandes d'emploi ainsi que la mise en place
des structures de coopération spécifiques dans les régions frontalières afin de promouvoir la
mobilité des travailleurs au sein de I'Union. C’est par sa décision du 22 octobre 1993 portant
application du Règlement 1612/68 que la Commission crée le réseau EURES
L'objet du réseau EURES est la prestation de services au bénéfice des travailleurs et des
employeurs ainsi que de tout citoyen voulant profiter du principe de la libre circulation des
personnes.
Il s'agit de trois types de services: l'information, le conseil et le recrutement. Le réseau EURES
est constitué d'une part par des membres "institutionnels", qui sont le Bureau Européen de
Coordination (au sein de la Commission Europeenne) et les Services Publics de l'Emploi des
Etats membres, et d'autres membres "contractuels" tels que des partenaires sociaux et des
collectivités territoriales dans le cadre des partenariats EURES Transfrontaliers.
Si la collaboration au réseau EURES est une obligation pour les Etats membres, imposée par
le Règlement, les partenariats transfrontaliers se forment à l'initiative des responsables
territoriaux.
§3 Vers une politique sociale européenne durable
Dans son chapitre consacré à l'emploi, le Traité d'Amsterdam fixe comme objectif pour
l'Union européenne (UE) d'atteindre un niveau d'emploi élevé.
Bien que relevant de la compétence des Etats membres, la politique de l'emploi constitue
désormais une "question d'intérêt commun". Ainsi, l'UE dispose d'un outil juridique
permettant de coordonner les politiques de l'emploi des Etats membres au sein d'une stratégie
101
commune. Elle doit également soutenir les actions des Etats membres et au besoin les
compléter.
De plus, l'emploi fait partie de l'ensemble des politiques communautaires. C'est-à-dire qu'il
doit en être tenu compte, dans chaque action qu'entreprend l'UE. De nombreuses politiques152
contribuent de fait au développement de l'emploi : politique d'éducation et de la formation,
politique régionale, politique de la recherche et du développement technologique, politique de
soutien à l'utilisation des nouvelles technologies de la société de l'information, mobilité des
travailleurs...
Cependant, la présence d’une politique de l’emploi concrète se faisant pressante, une
commission d’étude indépendante153 a été constituée en juin 2001 par Anna Diamantopoulou,
la commissaire chargée de l'emploi et des affaires sociales, en tant qu'élément important d'une
stratégie visant à supprimer les obstacles à la mobilité et à relever les niveaux de
qualifications de la main-d'oeuvre européenne à tous les niveaux.
Cette commission appelée : « Task force » a fondé son travail sur trois principes essentiels:
Premièrement, la libre circulation au sein du marché unique européen est un objectif
fondamental de l'UE et les entraves à cette liberté doivent être supprimées.
Deuxièmement, la mise en place d'une société fondée sur les connaissances est un facteur
déterminant essentiel de la compétitivité et de la croissance dans une économie mondiale, et il
convient donc de renforcer les politiques de dispense des compétences en Europe.
___________________________________________________________________________
152. HENRY [C], Concurrence et obligation de service public dans une perspective européenne, Ann.Mines,
numéro spécial : La régulation des réseaux hier et aujourd’hui, octobre 1994, p 27-30.
153. LHERNOULD [J-P], Task force pour l’emploi, Liaisons sociales Europe, n°76, du 6 au 19 mars 2003, p10.
Troisièmement, la libre circulation et l'instauration d'une société fondée sur les connaissances
sont des conditions clés de réalisation de l'objectif du plein emploi en Europe, tel que voulu
par le Conseil européen de Lisbonne qui s'est tenu au printemps 2000.
102
La « Task force » présidée par l’ ancien premier ministre néerlandais, Wim KOK, a présenté
le 8 décembre 2003 à l’invitation du ministère allemand de l’Economie et du Travail
(Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit) son rapport intitulé « L’EMPLOI, L’EMPLOI,
L’EMPLOI ». Sur la base du rapport de la Task force , la Commission a soumis au Conseil
européen de Barcelone en mars 2002 un plan d'action contenant d'autres initiatives qui visent
à permettre à tout un chacun d'accéder à de réels marchés européens de l'emploi d'ici 2005.
Le Conseil s'est félicité de ce rapport présenté par la Task force Emploi et des résultats des
travaux du Sommet social extraordinaire pour la croissance et l'emploi du 11 décembre 2003.
Conformément aux conclusions du rapport de la Task force, le Conseil souhaite:
- accroître la capacité d'adaptation des travailleurs et des entreprises;
- attirer davantage de personnes sur le marché du travail;
- investir d'une manière toujours plus efficace dans le capital humain;
- assurer une mise en oeuvre effective des réformes améliorant la gouvernance.
La Task force qui rappelons le a été créée à l'initiative de la Commission pour ouvrir les
marchés européens de l'emploi d'ici 2005, et qui a reçu l'aval du Conseil européen de
Stockholm en mars 2001, a présenté les principales recommandations suivantes concernant la
politique de traitement du chômage à l’échelle européenne:
- L'application du régime de reconnaissance des professions réglementées doit être
modernisée
rapidement
et
complètement
d'ici
2005.
- La reconnaissance et la validation des qualifications, des compétences et de l'expérience doit
être améliorée, notamment grâce à l'élaboration de normes européennes et de méthodes de
validation
de
l'apprentissage
non
formel
et
informel.
- Il faudrait établir un site unique d'information sur la mobilité européenne d'ici 2002 pour
fournir aux citoyens des informations complètes, de haute qualité, accessibles aisément et en
temps voulu, sur les aspects essentiels des emplois, les possibilités de mobilité et de
formation, et les droits des citoyens qui aspirent à la mobilité en Europe.
Ces comités de réflexion sur l’avenir de la politique européenne de l’emploi va de pair avec
une réflexion parallèle menée sur les services publics de l’emploi.
§ 4 Avenir des Services publics de l'Emploi (S.P.E.)
103
Le 16 novembre 1998, les Services publics de l'Emploi (S.P.E.) de l’Union
Européenne et de l’Espace Economique Européen ont adopté une “ Déclaration de
mission commune des Services Publics de l’Emploi en Europe (U.E./E.E.E.) ” dont le
but était de servir de "description minimale" de chaque organisation154. Ce document
fait également référence au rôle joué par les S.P.E. dans la mise en œuvre de la
stratégie européenne pour l'emploi, particulièrement . Un service public de l’emploi155
modernisé fait partie intégrante de la stratégie de prévention et d'activation de l'U.E.
au niveau local, national et européen.
L'environnement économique et technologique156 dans lequel agissent les S.P.E. a
subi des transformations fondamentales aux cours des dernières années. L’évolution
démographique (vieillissement de la population active), les développements
fulgurants survenus dans les technologies de l'information et de la communication (de
la technologie analogique à la technologie numérique), la nouvelle orientation de la
politique sociale (moins de "welfare" et plus de "workfare") et l’ouverture des
services d'orientation, de conseil et de placement à des prestataires privés
(dérégulation / adoption de la Convention 181 de l'O.I.T.) sont autant de défis pour les
SPE. De même, la mondialisation et la progression de l’intégration européenne ne
permettent plus de penser et d’agir uniquement dans un cadre national.
On remarque une véritable coordination des politiques de l’emploi au niveau européen avec la
montée en puissance depuis novembre 1997 d’une stratégie européenne pour l’emploi. Celleci s’est traduite par les lignes directrices communautaires pour l’emploi et la création de plans
nationaux d’action pour l’emploi (PNAE). Ces plans visent à assurer une plus grande
coordination entre les politiques nationales.
_________________________________________________________________________________________
_
154. SUPIOT [A], Les virtualités du droit communautaire : l’avenir des métiers de service public, CJEG, juin
1994, p 379-387.
155. TOULEMON [R], Vers les services publics européens ?, Futuribles, n° 176, mai 1993, p 21-30.
156. VAN MIERT [K], Services publics :une approche pragmatique et progressive, Rev. Aff. Eur., numéro
spécial :Europe et service public, entre monopole et concurrence, n° 2-1994, p 9-12.
D'autres transformations se sont produites dans l'environnement et les évolutions ont
gagné en dynamisme, ce qui a conduit les S.P.E. des Etats membres de l'Union
européenne et de l'Espace économique européen à formuler la présente déclaration,
actualisée et élargie, relative au rôle qu'ils auront à jouer à l'avenir.
Chacun des S.P.E. agit dans le cadre qui lui est fixé par sa législation nationale et
tiendra compte des données particulières des marchés nationaux de l'emploi. Cette
104
déclaration adaptée de manière unanime par les Directeurs des S.P.E. pendant la
réunion à Paris le 5 décembre 2000 ne vise pas l'harmonisation des S.P.E. au niveau
européen, mais plutôt des objectifs communs contribuant en même temps à une
amélioration de la coordination et de la coopération.
Or, on remarque que le choix de la politique européenne de l’emploi favorable à la
création d’un service public européen diffère du choix fait par les pays membres de
l’OCDE dans la convention n° 181. En effet, cette convention reconnaît l’existence
d’agences privés de placement des demandeurs d’emploi sur le marché.
Ainsi, cette convention n° 181 s’inscrit en accord avec l’orientation actuelle prise par
le gouvernement pour réformer le service du placement des demandeurs d’emploi.
Section 2. La convention n°181 de l’OIT, un répondant à la politique
gouvernementale
Dans le cadre institutionnel qu’est l’OIT, les Etats membres de la Communauté européenne
ont choisi de dépasser la politique de l’emploi157menée au niveau communautaire. En
effet,cette politique en est encore au stade de la concertation et n’est pas dans l’action. Par ce
traité international, la France abandonne une politique de l’emploi passive pour adopter un
politique d’action qui mise sur l’ouverture à la concurrence.
___________________________________________________________________________
157. ROUBAN [L], La réforme de l’Etat en Europe : quel devenir pour le service public ? in Mélanges en
l’honneur de J.L QUERMONNE- De la 5ème République à l’Europe, Paris, Presses de Sciences Politiques, 1996,
p 143-155.
§ 1 Présentation de l’action de l’OIT
105
Le préambule de la Constitution de l'OIT commence par ces mots158 "... une paix universelle
et durable ne peut être fondée que sur la base de la justice sociale..." qui traduisent l'un des
objectifs des fondateurs de l'OIT : établir la "justice sociale" pour favoriser une paix durable.
Les normes internationales du travail, conçues au moment de la fondation de l'OIT, ont été les
premiers instruments destinés à garantir la justice sociale.
L'OIT a été créée en 1919 principalement dans le but d'offrir un cadre institutionnel
permettant d’adopter des normes internationales pour remédier aux "conditions de travail
impliquant l'injustice, la misère et les privations".
En effet, la création de l’OIT au lendemain de la première guerre mondiale traduit le souci
d’entreprendre les réformes sociales. L'incorporation de la Déclaration de Philadelphie dans sa
Constitution en 1944 a permis d'étendre le mandat normatif de l'Organisation à des questions
d'un ordre plus général mais liées à la politique sociale, aux droits de l'homme et aux droits
civils.
Les normes internationales du travail résultent d'un accord international tripartite sur ces
questions.
L’OIT édicte des normes qui ont pour objectif de contribuer à une paix durable, de mettre un
terme aux effets de la concurrence sur les marchés internationaux et de contribuer au
développement. Les normes de l'OIT revêtent la forme de conventions ou de
recommandations internationales du travail. Ces conventions de l'OIT sont des traités
internationaux ouverts à la ratification des Etats Membres de l'OIT.
Les recommandations, elles, sont des instruments non contraignants qui portent le plus
souvent sur les mêmes sujets que les conventions et fixent des principes susceptibles
d'orienter les politiques et les pratiques nationales.
___________________________________________________________________________
158. MOREAU [I], L’ANPE a des leçons à prendre chez nos voisins européens, Liaisons sociales/Magazine/
février 2003, p 30.
106
Ces deux formes visent à influer véritablement sur les conditions et les pratiques de travail
dans chaque pays.
Or, pour que ces normes servent à changer les choses encore faut-il que les pays signataires
soient soumis à un contrôle.
Ce contrôle existe car toute ratification d'une norme du travail comporte l'obligation de
présenter à intervalles réguliers des rapports périodiques sur les mesures prises pour donner
effet aux dispositions de l'instrument ratifié.
A côté de ce contrôle dit régulier, il existe des procédures de contrôle spéciales qui prévoient
l'examen d'allégations selon lesquelles un Etat Membre ne respecterait pas les dispositions
d'une convention qu'il a ratifiée. Elles sont prévues aux articles 24 et 26 de la Constitution de
l'OIT. Les allégations faisant état d'une violation des principes de la liberté syndicale,
principes qui sont le fondement de l'OIT, peuvent être formulées à l'encontre d'Etats Membres
qui n'ont pas ratifié la convention applicable.
Ainsi, c’est dans le cadre de l’OIT que la Convention n°181 intéressant les agences d’emploi
privées a été adoptée.
§ 2 Les enjeux de la Convention n°181
La convention (no 181) sur les agences d'emploi privées de 1997, oblige les Etats qui la
ratifient à prévoir des mesures de protection en faveur des travailleurs recrutés par des agences
d'emploi privées ou par l'intermédiaire de celles-ci. La convention établit des normes en vue
de la réglementation des activités de ces agences. La convention est complétée par la
recommandation no 186. La convention (no 88) sur le service de l'emploi, 1948, oblige les
Etats qui la ratifient à créer et entretenir un service public et gratuit de l'emploi dont la tâche
sera de réaliser la meilleure organisation possible du marché de l'emploi. La convention est
complétée par la recommandation no 83.
En 1949, l’OIT a interdit la charge du placement au privé. De ce fait, cette tâche devenait un
monopole réservé au service public.
107
Depuis lors, le marché du travail a connu de nombreux développements.
La convention159 n° 181 de l’OIT tient compte de cette évolution, et reconnaît la
complémentarité entre les acteurs publics et privés sur le marché du travail, gage de
transparence. En autorisant les bureaux de placement privés (travail intérimaire, recrutement,
sélection et outplacement), cette convention cherche surtout à protéger le demandeur
d’emploi. Elle introduit notamment dans sa réglementation une série de garanties
fondamentales telles que :

non-discrimination ;

gratuité pour le demandeur d’emploi ;

protection de la vie privée…
L’assentiment à la convention OIT est liée à la mise en œuvre du décret organisant l’agrément
des services de placement en matière d’outplacement, d’intérim, de sélection et de
recrutement. Chaque service, réglementé de manière différenciée, assure tant la qualité des
prestations que la protection des travailleurs.
Cette Convention reconnaît le rôle des agences d'emploi privées dans le bon fonctionnement
du marché du travail. Elle vise à :
- permettre aux agences d'emploi privées d'opérer et réglementer leurs activités;
- protéger les travailleurs et les demandeurs d'emploi;
- promouvoir la coopération entre service public de l'emploi et agences privées;
- et ce tout en assurant la consultation des interlocuteurs sociaux dans chaque étape de
l'application de la Convention dans le pays membre l'ayant ratifié.
Soulignant le développement du marché du travail, La convention OIT 181 fait preuve de
PROGRES et apporte une réglementation plus conforme à la réalité.
108
Enfin, elle insiste sur le partenariat entre les services, publics et privés ; une notion qui assure
la transparence du marché et garantit la protection du travailleur. La Convention s'applique à
toutes les catégories de travailleurs et à toutes les branches d'activité économique (3), mais le
Membre peut :
___________________________________________________________________________
159. Avis A.670 relatif à l’assentiment de la convention n°181 concernant les agences d’emploi privées, adopté
par le Bureau le 8 juillet 2002, www.cesrw.be/activites/avis/a670.htm.
- interdire, dans des circonstances particulières, aux AEP (pour un ou plusieurs de leurs
services) d'opérer à l'égard de certaines catégories de travailleurs ou dans certaines branches
d'activité économique;
- exclure, dans des circonstances particulières, les travailleurs de certaines branches du champ
d'application de la convention (ou de certaines de ses dispositions) pour autant qu'ils jouissent
à un autre titre d'une protection adéquate.
Le Membre détermine le statut juridique des AEP, ainsi que les conditions d'exercice des
activités des AEP au moyen d'un système d'agrément.
Le Membre doit prendre les mesures nécessaires pour garantir notamment aux travailleurs
recrutés par les agences le droit à la liberté syndicale et à la négociation collective, le respect
de la vie privée, l'absence de discrimination fondée sur quelque critère que ce soit, ainsi
qu'une protection adéquate en matière de conditions de travail notamment.
Les agences ne doivent mettre à la charge des travailleurs aucun honoraire ou autre frais, des
dérogations pouvant toutefois être prévues par l'autorité compétente, dans l'intérêt des
travailleurs concernés.
Le Membre doit définir et revoir régulièrement les conditions propres à promouvoir la
coopération entre le service public de l'emploi et les agences d'emploi privées.
Les autorités publiques conservent la compétence pour décider en dernier ressort de la
formulation d'une politique du marché du travail, ainsi que de l'utilisation et du contrôle de
l'utilisation des fonds publics destinés à la mise en œuvre de cette politique.
109
Les agences d'emploi privées doivent fournir aux autorités compétentes les informations
demandées :
- pour permettre de connaître la structure et les activités des agences d'emploi privées;
- à des fins statistiques.
L'autorité compétente doit compiler, et, à intervalles réguliers, mettre ces informations à la
disposition du public. Cette Convention de l’OIT signée par la France mais non encore ratifiée
par celle-ci installe le débat autour de la privatisation du service public du placement à
l’échelle de l’OIT. On remarque qu’au niveau communautaire, la question de l’ouverture aux
agences privées de placement s’est posée mais sous l’influence de la Cour de justice des
communautés européennes.
§ 3 Vers une Europe sociale définie par le droit de la concurrence
Jusqu’ici nous avons vu que le chômage avait été envisagé sous l’angle de la politique
européenne de l’emploi. Mais, sous l’impulsion de la jurisprudence de la CJCE on remarque
que cette vision est lacunaire. La prise en charge du chômage se construit désormais grâce au
droit de la concurrence160.
En effet, la définition du demandeur d’emploi communautaire pose la question du rôle dévolu
à l’institution de placement. On voit que la CJCE161 a choisi de considérer que le service
public de placement des demandeurs d’emploi était une activité économique. Le processus de
construction communautaire162 repose surtout sur la notion d’intégration économique
européenne. En effet, c’est là, la notion cardinale.
Or, on remarque que l’intégration économique est surtout une notion créée par le droit
communautaire. L’activité économique permet de définir le champ d’application du droit du
marché intérieur et du droit de la concurrence.
D’ailleurs l’article 2 du traité CE dispose que les activités économiques constituent l’objet
essentiel de la Communauté. L’expression « activité économique » nécessite donc une
définition. Or, le paradoxe est que le Traité CE n’a pas défini ce qu’il entendait par « activité
économique. La définition de celle-ci a donc été l’oeuvre d’institutions communautaires et
notamment de la CJCE. Et logiquement ces institutions ont retenu une définition extensive de
la notion d’activité économique. Pour la Commission163 européenne, l’activité économique
implique des échanges économiques.
110
La Cour de justice des communautés européennes (CJCE) a quant à elle posé deux critères
pour identifier l’échange économique.
Ainsi, pour qu’il y ait un échange économique, il faut qu’un demandeur et un offreur de bien
ou de service puissent se rencontrer164 sur le marché et que le produit ou le service acquis par
le consommateur soit utilisé165 à des fins économiques.
_________________________________________________________________________________________
_
160. BELORGEY [M], in Service public et droit communautaire, numéro spécial de l’AJDA, juin 1996, Droit
administratif et droit communautaire, p 35-38.
161. HARMONIAUX [T], L’Agence nationale pour l’emploi, entre droit national et droit communautaire, Dr.
Soc. 1995, 851.
162. Espace social européen, Le monopole des agences publiques pour l’emploi s’effrite, (suite à l’arrêt
HOFNER et ELSER, CJCE 23 avril 1991), 26 mai 1995.
163. Commission Européenne, décision du 20 juillet 1999, « coupe du monde de football 1998 ». Il s’agissait de
savoir si l’organisation de la coupe du monde par la FIFA (Fédération Internationale de Football Association)
était une activité économique soit, si on appliquait ou pas le droit communautaire.
164. C’est le premier critère : la contrepartie en valeur, posé par la CJCE dans l’arrêt ZUCHNER du 7 novembre
1996.
165. C’est le deuxième critère : l’utilisation économique, posée par le Tribunal de 1ère instance des Communautés
européennes dans un arrêt du 4 mars 2003.
Mais identifier une activité économique ne s’avère pas toujours évidente. Des difficultés se
posent par exemple pour identifier les activités économiques des activités purement sociales.
Mais aussi lorsqu’il s’agit de distinguer l’activité économique des activités résultant de
l’exercice de la puissance publique.
Car pour la CJCE son intérêt est évident, plus elle retiendra une conception large de la notion
d’activité économique, plus elle étendra considérablement le champ d’application du droit
communautaire.
Ainsi, dans un arrêt de 1995, la CJCE166 s’est interrogée pour savoir si le droit communautaire
était applicable en matière de sécurité sociale. Elle a en l’espèce considérée que l’activité de la
caisse nationale de retraite des agriculteurs était économique. Dans le même temps, la Cour
détermine le critère d’identification d’une activité purement sociale, c’est la solidarité
nationale.
S’agissant du sujet qui nous intéresse plus spécifiquement, l’activité de placement des
demandeurs d’emploi, on se rend compte que la CJCE a déjà eu l’occasion de se prononcer à
son sujet. Dans cette affaire167, la Cour considère que l’Office public allemand pour l’emploi,
qui est un établissement public, exerce une activité économique dans son activité de
placement des cadres. En effet, la Cour le qualifie d’entreprise car il exerce une activité
économique et peu importe que l’Office fédéral bénéficie d’un statut public, qu’il se soit vu
confier une mission de service public par la loi, qu’il ne poursuive pas un but lucratif ou qu’il
ne maîtrise ni ses dépenses ni ses recettes.
111
Pour la Cour, ce qui est déterminant, c’est le fait de servir d’intermédiaire entre un employeur
et des demandeurs d’emploi, ce qui est d’après la Cour , une activité que n’importe quel
opérateur privé pourrait exercer. Ce qui compte pour la Cour, c’est que le marché pourrait
exister.
On s’aperçoit d’après la jurisprudence de la CJCE que le droit communautaire a une influence
directe sur le droit national.
Que cette décision de 1991 considérant qu’un service public de placement détenant un
monopole légal exerce un abus de position dominante, démontre une volonté communautaire
de faire entrer le placement des demandeurs d’emploi dans la sphère concurrentielle.
On peut se demander si cette dénonciation de position dominante n’est pas d’opportunité, dûe
à la manière dont on a construit l’Europe, c'est-à-dire sur des bases économiques.
___________________________________________________________________________
166. CJCE, 7 novembre 1995, FFSA : Fédération Française des Sociétés d’Assurances.
167. CJCE, 23 avril 1991, HOFNER et ELSER
En effet, à considérer que le droit communautaire n’était compétent que lorsqu’une activité
économique était en jeu, a poussé les acteurs européens à étendre toujours plus cette définition
de l’activité économique aux fins de s’en voir attribuer la compétence. Peut-être en aurait-il
été autrement si les initiateurs de l’Europe communautaire avait envisager celle-ci dans un
angle plus social. Peut-être que la dénonciation des monopoles publics tels que celui de
l’ANPE n’aurait pas été remis en cause et que l’on ne serait pas allé sur les chemins du droit
de la concurrence mais sur ceux d’une politique de l’emploi.
112
CONCLUSION
La question qui se pose concrètement aujourd’hui est donc celle de savoir si il faut privatiser
ou non le service public français du placement des demandeurs d’emploi.
En effet, l’ANPE est une création de 1967, époque où est défendu cette mission d’un service
public, où l’Etat répond aux nécessités quotidiennes qui sont liées à la vie sociale. D’ailleurs,
la définition168 du tenant de l’école de Bordeaux, Léon DUGUIT, illustre parfaitement cette
intervention étatique en ce qu’il voit du service public dans « …toute activité dont
l’accomplissement doit être assuré, réglé et contrôlé par les gouvernants parce que cet
accomplissement est indispensable à la réalisation et au développement de l’interdépendance
sociale et qu’elle est de nature qu’elle peut être réalisée complètement que par l’intervention
de la force gouvernante… »
Or, à l’époque le chômage est résiduel vu le faible taux de chômage et alors, la mission169 de
l’Agence se borne pour l’essentiel à l’enregistrement des chômeurs.
Cependant, la conjoncture et la situation économique ont évolué au point qu’aujourd’hui, la
France rencontre un problème de chômage d’une ampleur considérable puisque le pays
connaît un taux de chômage qui se rapproche de la barre des 10%.
113
Cet état de fait a conduit à remettre en cause l’efficacité de ce service public rendu par
l’ANPE. Même si l’efficacité de l’office public, dans une économie de marché, ne se mesure
pas au seul nombre des placements réalisés mais aussi à l’importance de l’appui qu’il fournit
aux personnes dans leur recherche d’emploi.
Or, on s’est aperçu que remettre en cause ce monopole public revenait à plaider pour le libre
jeu de la concurrence. Car, finalement en la matière, le choix des politiques se restreint à deux
logiques170 : soit, une logique du service public qui se caractérise par l’éviction de la
concurrence au nom de l’intérêt général et l’intervention de l’Etat, soit une logique de la
concurrence qui implique, le libre jeu du marché et le démantèlement des monopoles au nom
d’une « concurrence non faussée » entre les acteurs économiques.
___________________________________________________________________________
168. DUGUIT [L], in Traité de droit Constitutionnel, Tome 2, Chapitre 1- Les éléments de l’Etat, §8- Les
services publics, p 61.
169. VERICEL [M], L’ANPE, une institution à supprimer ou à renforcer ?, Dr. soc., janvier 1995, p 95.
170. MOREAU [J], in Les ambiguïtés du service public à la française, La semaine juridique, Hors série n°1,
février 1996, p 22.
Il s’agit donc pour les « faiseurs de loi » (députés et sénateurs) qui vont avoir à se décider dans
quelques mois dans le cadre de la loi de mobilisation pour l’emploi, de savoir quelle place ils
souhaitent donner à l’Etat. Sachant, que ce choix comporte des enjeux communautaires. On a
bien vu que dans sa jurisprudence, la Cour de justice des Communautés européennes se
montrait favorable à l’ouverture à la concurrence du monopole public du placement des
demandeurs d’emploi.
Il semble que le gouvernement, invite les légistes à voter la fin du monopole et ceci dans un
souci d’une mise en cohérence171 de la loi avec la réalité du marché du travail. Car il faut le
rappeler, l’ANPE ne collecte que 40% des offres d’emploi qui circulent sur le marché du
travail français.
Soyons donc désormais attentifs aux choix qu’opérera cette future loi car elle sera le reflet du
rôle que la France souhaite donner à son Etat.
114
_________________________________________________________________________________________
_
171. M.Gr et S.F, Faire coller le droit à la réalité, interview de Michel BERNARD, quotidien Libération,
supplément emploi,lundi 17 mai 2004, p III.
TABLE DES MATIERES
INTRODUCTION………………………………………………………………………… p 8
Partie I UN SERVICE DU PLACEMENT DES DEMANDEURS D’EMPLOI
ECLATE .....................................................................................................................
........ p 15
Chapitre 1 Une multitude d’acteurs............................................................................... p 16
Section 1 Une gestion du chômage par les politiques…………………………….. p 16
§ 1 Identification du phénomène chômage……………………………………… p 16
§ 2 La gestion paritaire du système d’assurance chômage……………………… p 19
§ 3 Une gestion du chômage en France marquée par un certain dualisme………. p 21
§ 4 Les "politiques d'emploi"…………………………………………………….. p 23
§ 5 L’impact de la décentralisation………………………………………………. p 25
Section 2 L’ANPE et ses partenaires, une collaboration réussie………………… p 27
115
§ 1 Les services rendus par l’ANPE……………………………………………. p 28
§ 2 Une spécialisation interne de l’ANPE grâce à l’IAE……………………….. p 32
§ 3 L’Association pour l’emploi des cadres (APEC)…………………………… p 33
§ 4 L’Association pour la formation des adultes (AFPA)……………………… p 34
§ 5 Les missions locales au service du public jeune……………………………. p 35
§ 6 Le placement des travailleurs handicapés……………………………….….. p 38
Chapitre 2 : Les problèmes de la persistance d’un chômage massif………………… p 40
Section 1 La gestion d’un problème humain par un service public……………….. p 40
§ 1 Le chômage, un problème de société……………………………………... p 40
§ 2 La gestion de la liste des demandeurs d’emploi…………………………... p 43
§ 3 L’inefficace contrôle des demandeurs d’emploi dans leurs démarches de
recherche d’emploi……………………………………………………………………….. p 46
§ 4 Un suivi individualisé des offres impossible sur la durée………………… p 52
Section 2 L’illusion d’un monopole : une concurrence réelle……………………. p 54
§ 1 Les agences d’intérim…………………………………………………….. p 54
§ 2 Les cabinets de recrutement………………………………………………. p 60
§ 3 Les moyens détournés de circulation de la donnée emploi : le bouche à
oreille, la diffusion interne des offres, les réseaux relationnels…………………………. p 62
116
Partie II LA NECESSITE D’UNE REFORME(la pression d’une réforme)…………. p 65
Chapitre 1 : Les alternatives à l’organisation actuelle du système de placement des
demandeurs d’emploi…………………………………………………………………… p 66
Section 1. La politique de renouvellement du service rendu par l’ANPE……………….. p 66
§ 1L’évolution du service depuis l’origine surtout depuis le PARE…………….. p 67
§ 2 Une réorganisation des services pour améliorer le service « clients »……… p 70
§ 3 Un processus de certification du service par l’AFAQ………………………. p 72
§ 4 Un changement d’image et une politique de communication………………... p 73
Section 2. Les outils d’une réflexion vers la privatisation du service public du placement……
…………………………………………………………………………….. p 76
§1 Le rapport BALMARY……………………………………………………… p 76
§ 2 Le rapport MARIMBERT…………………………………………………... p 78
§ 3 L’expérience MAATWERK………………………………………………... p 83
Chapitre 2 : Envisager le renouvellement du service de placement des demandeurs
d’emploi à l’échelle européenne (La libéralisation des marchés de l’emploi)…. p 86
Section 1. Le projet d’une Europe sociale encore à définir……………………….. p 87
§ 1 La situation critique de l’emploi en Europe…………………………………… p 88
§ 2 La stratégie européenne de l’emploi…………………………………………... p 93
§ 3 Vers une politique sociale européenne durable………………………………... p 97
§ 4 L’avenir des services publics de l’emploi……………………………………... p 99
Section 2. La Convention n°181 de l’OIT : un répondant à l’orientation de la
politique gouvernementale………………………………………………… p 100
117
§ 1 Présentation de l’action de l’OIT……………………………………… p 101
§ 2 Les enjeux de l’action de l’OIT………………………………………. p 102
§ 3 Vers une Europe sociale définie par le droit de la concurrence………. p 105
CONCLUSION ……………………………………………………………………….. p 108
BIBLIOGRAPHIE
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travail, Ed. Françis Lefebvre, 2003.
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- MAINGAIN [B], Le droit social et la crise de l’emploi, Tome 1, Principes et solutions
traditionnelles, de Boeck Université, 1996.
- RADE [C], Droit du travail, Montchrestien, 2004.
- ROY [V], Droit du travail, Dunod éditions, 2004.
- SUPIOT [A], Droit du travail, PUF, 2004.
118
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