Bernard HOUTEER - Gestion et Finances Publiques

gestion et organisation administrative
Bernard HOUTEER
Administrateur général des Finances publiques
Directeur de l’Ecole nationale des Finances publiques
La création de l’Ecole nationale des Finances publiques
arrêté du 4 août 2010 du ministre du Budget, des Comptes publics et de la Réforme de l’Etat
portant création d’un service à compétence nationale dénommé « Ecole nationale des Finances
publiques » a été publié au JORF le 1er septembre 2010. Bernard Houteer revient sur cette création
par un rappel de l’histoire des établissements qui la composent, suivi de la description de son
organisation et de ses missions.
L’
L’ÉCOLE NATIONALE
DES FINANCES PUBLIQUES
HÉRITIÈRE DE L’ÉCOLE NATIONALE DU TRÉSOR
ET DE L’ÉCOLE NATIONALE DES IMPÔTS
L’Ecole nationale des Finances publiques (ENFiP), créée le 1er septembre 2010, est issue de la fusion de l’Ecole nationale du Trésor
(ENT) et de la Direction du Recrutement et de la Formation (DRF).
Toutes deux constituées en service à compétence nationale (SCN)
des deux anciennes Directions générales de la Comptabilité
publique (DGCP) et des Impôts (DGI) elles étaient chargées de la
formation des agents du Trésor public pour l’une et du recrutement
et de la formation des fonctionnaires des Impôts pour l’autre.
La nouvelle école, qui dispose désormais d’attributions étendues
(cf. infra), se situe dans la droite ligne de la fusion de la DGI et de
la DGCP qui a donné naissance, en avril 2008, à la Direction
générale des Finances publiques (DGFiP).
Sans retracer ici précisément et de manière exhaustive l’histoire de
chaque établissement et centre de formation qui, dorénavant,
constituent le cœur du réseau de l’ENFiP, il est toutefois intéressant
de rappeler ce qu’ont été deux de ses entités majeures au cours
des dernières décennies : l’Ecole nationale du Trésor (ENT), d’une
part, et l’Ecole nationale des Impôts (ENI), d’autre part.
Les administrations économiques et financières de la France ont
toujours évolué au regard des attributions de l’Etat à travers l’histoire de notre pays. De l’Ancien régime au XXIe siècle, du passage
de « l’Etat gendarme » à « l’Etat providence », ces administrations
ont progressivement été conduites à davantage d’interventions
dans l’économie nationale et à l’exercice de missions plus précises, plus diversifiées et plus spécialisées. Parallèlement, la DGCP,
dont l’origine remonte quasiment au premier règlement général
de la comptabilité publique en 1789 par Jacques Necker, et la
DGI, de création plus récente par décret du 16 avril 1948 fusionnant les trois anciennes Directions générales des Contributions
directes, des Contributions indirectes et de l’Enregistrement (dont
la Régie date de 1792) [1], ont toujours veillé, au cours du temps,
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à se doter des moyens de recruter et de former leurs personnels
de manière très professionnelle afin de répondre au mieux aux
missions qui leur étaient confiées.
. L’Ecole nationale du Trésor (ENT) est officiellement créée par
arrêté ministériel du 22 janvier 1947 tandis que la première promotion est admise dès le 11 octobre 1946 sous l’appellation
d’Ecole nationale des services du Trésor (ENST) à la Maison de la
Mutualité rue Saint-Victor à Paris. Comme le rappelait André
Girault, trésorier-payeur général honoraire, dans sa chronique
parue dans La Revue du Trésor nº 12 de décembre 2006, « après
la longue errance des premières années dans des locaux divers
et variés – salle de cinéma, salle d’exposition d’un grand magasin,
bâtiments préfabriqués... – l’Ecole s’est stabilisée dans les magnifiques locaux de Noisiel (...) ». C’est en effet à Marne-la-Vallée
que l’ENST s’installe en 1978 et est inaugurée par le président de
la République en 1979. Lors de son discours inaugural M. Valéry
Giscard d’Estaing rappelle les raisons du choix de cette implantation dans l’Est francilien, souligne le talent de l’architecte
Bernard de la Tour d’Auvergne (qui fut, signe de l’Histoire – ? –,
l’architecte de l’Ecole nationale des Impôts quatorze ans plus tôt
à Clermont-Ferrand) et insiste sur « les qualités d’une administration exemplaire composée de femmes et d’hommes d’élite à la
tradition de rigueur, garants de la production de comptes sincères et véritables ». Cet établissement prendra le nom d’Ecole
nationale du Trésor en 1994. En 2004, l’ENT devient un SCN doté
d’une plus grande autonomie de gestion. Au moment de la création de la DGFiP, ce SCN comporte quatre entités : l’établissement
de Noisiel consacré à la formation des inspecteurs stagiaires du
Trésor public, l’établissement de Lyon, inauguré le 11 février 2005,
dédié aux formations des contrôleurs du Trésor public (marquant
la fin des anciens Centres de formation professionnelle et universitaire [CFPU]), l’établissement de Noisy-le-Grand également créé
en 2005 et assurant la formation des agents de recouvrement
ainsi que diverses préparations aux concours et examens, et le
Centre national de documentation (CND) sis à Noisy-le-Grand.
. L’Ecole nationale des Impôts (ENI) voit le jour en 1951 et est
installée rue de Montmorency à Paris. Elle est présentée par le
(1) Le Service des Domaines y sera également rattaché en 1952.
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directeur général des Impôts Pierre Allix comme le corollaire de
la fusion des anciennes Régies des contributions directes, indirectes et de l’Enregistrement en avril 1948. Il faut dire que, précédemment, la formation des personnels se faisait davantage au
sein même du service, même si des centres de formation avaient
parfois été spécialisés, comme celui de Paris pour les Contributions directes ou celui de Lyon pour l’Enregistrement. Ce sont
d’abord les inspecteurs-élèves des Impôts qui en bénéficient, puis,
à partir de 1956, les contrôleurs-stagiaires des Impôts (2). L’enseignement comporte une formation théorique commune sur la
comptabilité commerciale et l’ensemble des impôts, puis une formation spécialisée sur les matières relevant de la compétence
de l’une des trois anciennes Régies (3). Pour leur part, les inspecteurs et les géomètres du cadastre sont formés à partir de 1958 à
Toulouse, à l’Ecole nationale du Cadastre (ENC). La formation en
cours de carrière, alors peu développée, instruit à certaines fonctions spécialisées comme celle de la viticulture, la garantie des
services industriels, les tâches domaniales ou encore les vérifications générales. La mise en place, à partir de 1962, des centres
régionaux d’études et de formation professionnelle (CREFP) fournira l’infrastructure nécessaire aux nouveaux besoins d’élargissement des connaissances des personnels en cours de carrière.
C’est le 1er août 1966 que l’ENI est transférée à ClermontFerrand (4), dans des locaux neufs jouxtant ceux de la faculté de
droit, conçus pour un enseignement rénové et des méthodes
modernes d’apprentissage. Cette implantation, qui découle des
mesures de décentralisation de la région parisienne prises en
application de la décision du Conseil des ministres du
20 décembre 1958, sera une école unique jusqu’en 1979, date à
laquelle seront ouverts des locaux de formation initiale sur Paris
d’abord, puis plus tard sur Noisy-le-Grand (établissement francilien
de l’ENI). En 1995, la DGI ouvrira à Nevers le Centre national de
formation professionnelle (CNFP) réservé à la formation professionnelle continue. Enfin, toutes les entités de formation de la DGI
ainsi que le Service des Concours seront réunis en 2007 au sein du
SCN dénommé Direction du Recrutement et de la Formation
(DRF).
L’ORGANISATION
DE L’ÉCOLE NATIONALE
DES FINANCES PUBLIQUES
Service à compétence nationale (5) créé le 1er septembre 2010,
l’ENFiP est, aux termes de l’arrêté du 4 août 2010, directement
rattachée au directeur, adjoint au directeur général des Finances
publiques, en charge du pilotage du réseau et des moyens de la
Direction générale des Finances publiques. Ce lien direct, établi
à haut niveau, marque la volonté très claire du directeur général
de considérer le recrutement et la formation comme des enjeux
majeurs pour le bon fonctionnement de la DGFiP et d’y apporter
un soin tout particulier.
L’ENFiP se compose d’un siège à Noisy-le-Grand (Seine-SaintDenis) et d’un réseau d’établissements et de centres repris des
deux anciens SCN. Elle renforce par ailleurs son action en matière
de recrutement car elle bénéficie désormais des services de
l’ancien Centre national de gestion des concours de Lille et des
attributions relatives à l’organisation des concours de la filière
gestion publique précédemment exercées en administration
centrale. Elle compte au total 770 agents, dont 300 enseignants
assurant plus particulièrement la formation initiale et la formation
continue. Ces enseignants sont sélectionnés et reçoivent une formation à la pédagogie pour adultes. Ce sont eux qui élaborent
les cours, les modules et les travaux dirigés et qui dispensent les
enseignements. S’agissant des stages d’application dans les services, l’ENFiP les organise selon des modalités arrêtées en liaison
avec les responsables de la formation dans les régions et les
départements.
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Au siège, les fonctions d’audit, de maîtrise des risques et celles
relatives au secrétariat, à la communication et à la coopération
internationale sont rattachées au directeur. Les autres activités
« support » et « métiers » du siège sont réparties en quatre pôles
directionnels :
– le pôle du pilotage et des ressources a en charge toute la
logistique, le budget, les ressources humaines, la stratégie, le
contrôle de gestion et la qualité de service ;
– le pôle du recrutement comprend l’organisation de l’ensemble
des concours et examens professionnels, ainsi que toutes les préparations afférentes aux concours et sélections internes. Le
Centre des concours de Lille lui est rattaché ;
– le pôle de la formation initiale élabore le contenu des enseignements des deux filières (fiscale et gestion publique). Il pilote
les établissements de formation initiale et coordonne leur action.
Le Centre de documentation des finances publiques lui est fonctionnellement rattaché ;
– le pôle de la formation continue élabore le plan national de
formation et pilote le réseau des centres et des établissements de
formation en cours de carrière.
Au sein du SCN et de son réseau, les relations sociales sont organisées autour d’une série d’instances, l’une institutionnelle et les
autres sui generis. Ainsi, le comité technique paritaire spécial
(CTPS) doit permettre de dialoguer sur tous les aspects organisationnels du SCN. L’organisation des études et des formations, le
contenu des programmes, le choix des méthodes pédagogiques,
le régime du contrôle des connaissances sont autant de points
qui nourrissent les échanges professionnels et le dialogue social.
LES MISSIONS
DE L’ÉCOLE NATIONALE
DES FINANCES PUBLIQUES
A l’instar des missions réalisées par les différentes écoles de la
DGFiP en 2009, l’ENFiP doit, d’une part, préparer tous les personnels qui le souhaitent aux concours et examens professionnels et,
d’autre part, instruire, tant en formation initiale qu’en formation
continue, de l’ordre de 335 000 stagiaires par an. Cela représente
environ 650 000 journées/stagiaires de formation initiale, près de
600 000 journées/stagiaires de formation en cours de carrière et
plus de 53 000 journées/stagiaires de préparation aux concours
et sélections internes. C’est de fait chaque année un défi significatif que les enseignants, les administratifs et l’encadrement relèvent au profit de l’ensemble des personnels de la DGFiP. Cela est
d’autant plus vrai que d’autres missions sont par ailleurs assumées
par l’ENFiP.
Conformément à l’arrêté du 4 août 2010, toutes les missions de
l’ENFiP sont exercées dans le cadre des orientations définies par
le directeur général des Finances publiques.
. Il appartient à l’ENFiP de piloter et d’assurer l’organisation, la
tenue, la correction et la publication des concours externes et
internes ainsi que les sélections internes, soit plusieurs dizaines
d’opérations majeures par an portant le plus souvent sur des milliers de candidats. Il est à noter aussi qu’il revient à l’ENFiP d’orga-
(2) Une formation initiale sera également dispensée en école pour les agents de
catégorie C à partir de 1991.
(3) En 1961, les enseignements spécialisés s’articuleront autour de deux majeures,
l’une, dite des Contributions directes, de l’Enregistrement et du Domaine, l’autre,
des Taxes sur le chiffre d’affaires et des Contributions indirectes. En 1969, la formation
théorique des inspecteurs-élèves est entièrement fusionnée dans le cadre de deux
spécialités : l’une de fiscalité des entreprises et l’autre de fiscalité personnelle et
immobilière.
(4) Elle sera inaugurée le 13 octobre 1967 par Georges Pompidou alors Premier
ministre.
(5) Le statut de SCN correspond au souhait des pouvoirs publics de séparer les
fonctions de conception, qui sont de la compétence des administrations centrales,
de celles d’opérateur dévolues à des services déconcentrés.
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gestion et organisation administrative
niser un concours commun de catégorie C au profit de plusieurs
directions des ministères économiques et financiers. Toutes les préparations au bénéfice des candidats se présentant à des sélections internes sont de la responsabilité de l’ENFiP. Compte tenu
de la mise en œuvre effective des nouveaux statuts des catégories A, B et C des finances publiques au 1er septembre 2011,
l’ensemble des concours et sélections va être unifié selon un
calendrier qui démarrera à la fin de l’année 2011 (ex. : le premier
concours unique d’inspecteur des Finances publiques doit avoir
lieu en novembre-décembre 2011). Les programmes et la nature
des épreuves sont actuellement en préparation et les premiers
arrêtés seront rapidement pris, permettant à chacun de connaître
précisément la forme et le contenu des futurs concours unifiés.
. L’ENFiP a la charge de mettre au point les prochaines scolarités des agents de catégories A, B et C en formation initiale,
devenus lauréats par concours ou encore par examen professionnel, voire par liste d’aptitude. Les contours précis des nouvelles formations ne sont pas encore définis. Toutefois, l’objectif
poursuivi consiste à donner aux stagiaires une triple formation graduée dans le temps, allant du général au particulier. Il s’agit de
dispenser d’abord une formation comprenant une série d’enseignements communs ouvrant les stagiaires sur leur nouveau
contexte professionnel et s’assurant que les nécessaires liaisons et
synergies entre les filières sont correctement maîtrisées, puis
approfondissant plus particulièrement les métiers d’une filière
avant que d’acquérir plus finement les compétences techniques
nécessaires à l’exercice du premier métier. Des stages pratiques
dans les services déconcentrés viennent compléter la formation
en cours d’année. De même, des conférences animées par des
personnalités de la Haute Fonction publique ou du privé sont invitées à donner aux stagiaires une vision différente mais complémentaire du monde extérieur qu’il s’agisse de la fonction
publique ou de l’entreprise. Un contrôle des connaissances régulier tout au long du cursus de formation permet de vérifier les
acquis et de dispenser s’il y a lieu des cours de soutien pour les
stagiaires qui en auraient besoin.
. L’ENFiP assure l’ensemble de la formation continue pour les
personnels des deux filières. Chaque année la direction de la
formation continue est chargée d’élaborer le Plan national de
formation (PNF) en liaison non seulement avec les bureaux métiers
de la centrale mais aussi avec le réseau des DR/DDFiP. En outre,
l’accompagnement de tous les cadres nouvellement promus est
réalisé par l’instauration de séminaires au sein de l’Académie des
cadres supérieurs qui a vocation à rassembler, chaque année,
des promotions de cadres nouvellement nommés afin de leur
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donner les bons points de repères culturels et professionnels sur le
nouveau positionnement qui est le leur à la suite de leur
promotion.
. L’ENFiP a aussi une mission de production documentaire,
notamment à vocation pédagogique. De ce point de vue, le
Centre des finances publiques édite et diffuse la réglementation
de la Direction générale et assure des prestations de service
documentaire de haut niveau pour le compte de sa direction
mais également de nombreux partenaires.
. En complément, l’ENFiP travaille sur la formation des PACTE,
mais développe également les classes préparatoires intégrées
(CPI), permettant à un nombre croissant de jeunes au chômage
de préparer dans de très bonnes conditions des concours administratifs de toutes catégories.
. Bien entendu, l’ENFiP prête très largement son concours aux
opérations et actions de coopération internationale. Elle reçoit
de très nombreuses délégations étrangères auxquelles elle fait
découvrir les missions et les métiers de la DGFiP. Elle envoie des
enseignants en qualité d’experts dans plusieurs pays avec lesquels nous avons conclu un jumelage ou une convention. Enfin,
chaque année, plusieurs dizaines de coopérants étrangers suivent les cours durant la scolarité des inspecteurs et sortent
« diplômés » lorsqu’ils ont satisfait à l’ensemble du contrôle des
connaissances. De plus, les établissements organisent régulièrement, au profit de délégations étrangères, des formations
dédiées en matière fiscale ou dans le domaine de la gestion
publique.
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L’important travail engagé pour rénover nos formations dans le
cadre nouveau de la fusion autorise à entrer prochainement dans
la phase concrète des premiers concours et formations unifiés. Si
nous y ajoutons la mise en œuvre des statuts et des règles de
gestion de toutes les catégories de personnels qui s’y rattachent,
nous aurons ainsi réalisé, à l’horizon de fin 2011, c’est-à-dire dans
des délais somme toute très courts, un cycle complet dans lequel
un agent de la DGFiP sera recruté, formé, puis affecté selon les
règles nouvelles de la DGFiP.
Ce nouveau dispositif de recrutement et de formation piloté par
l’ENFiP doit ainsi permettre de continuer à délivrer aux nombreuses catégories de bénéficiaires de tous les grades des prestations de qualité, à la hauteur des enjeux et des missions de la
DGFiP et de faire partager une culture commune, bien au-delà
des caractéristiques propres des métiers des uns et des autres.
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