Régime indemnitaire et absence pour maladie

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CIRCULAIRE
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N° 11-10 mai 2011
Service juridique
REGIME INDEMNITAIRE ET ABSENCE POUR MALADIE
Référence :
- Loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale,
- Décret n° 91-875 du 6 septembre 1991 pris pour l'application du premier alinéa de l'article 88 de la loi du 26
janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale,
- Décret n° 2010-997 du 26 août 2010 relatif au maintien des primes et indemnités des agents publics de l’Etat et
des magistrats de l’ordre judiciaire dans certaines situations de congés,
- Circulaire du 22 mars 2011 n° BCRF 1031314C relative à l’application du décret n° 2010-997 du 26 août 2010
relatif au maintien des primes et indemnités des agents publics de l’Etat et des magistrats de l’ordre judiciaire
dans certaines situations de congés.
Rappel des règles de partage de compétences entre assemblée délibérante et autorité territoriale
dans l’attribution du régime indemnitaire :
En préalable, il est nécessaire de rappeler que l’instauration d’un régime indemnitaire dans la fonction
publique territoriale doit respecter la limite résultant du principe de parité avec la fonction publique de l’Etat,
tel qu’il est mentionné à l’article 88 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et à l’article 1er du décret n° 91-875 du
6 septembre 1991.
L’article 88 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précise, en effet, que :
« L'assemblée délibérante de chaque collectivité territoriale ou le conseil d'administration d'un établissement
public local fixe les régimes indemnitaires dans la limite de ceux dont bénéficient les différents services de
l'Etat… ».
Cette restriction est reprise à l’article 1er alinéa 1 du décret n° 91-875 du 6 septembre 1991, lequel
dispose que :
« Le régime indemnitaire fixé par les assemblées délibérantes des collectivités territoriales et les conseils
d'administration des établissements publics locaux pour les différentes catégories de fonctionnaires territoriaux
ne doit pas être plus favorable que celui dont bénéficient les fonctionnaires de l'Etat exerçant des fonctions
équivalentes ».
S’agissant des règles de partage de compétences entre l’assemblée délibérante et l’autorité territoriale,
elles résultent des dispositions de l’article 2 du décret n° 91-875 du 6 septembre 1991 qui stipule que :
« L'assemblée délibérante de la collectivité ou le conseil d'administration de l'établissement fixe, dans les limites
prévues à l'article 1er, la nature, les conditions d'attribution et le taux moyen des indemnités applicables aux
fonctionnaires de ces collectivités ou établissements. L'organe compétent fixe, notamment, la liste des emplois
dont les missions impliquent la réalisation effective d'heures supplémentaires ouvrant droit aux indemnités
horaires pour travaux supplémentaires versées dans les conditions prévues pour leur corps de référence
figurant en annexe au présent décret.
Pour la détermination du montant des indemnités sont seuls pris en compte les emplois inscrits au budget de la
collectivité ou de l'établissement effectivement pourvus.
L'autorité investie du pouvoir de nomination détermine, dans cette limite, le taux individuel applicable à
chaque fonctionnaire. »
Dès lors, il relève de la compétence de l’assemblée délibérante de déterminer les conditions
d’attributions des primes et indemnités instituées. Ces conditions d’attribution font référence principalement
aux bénéficiaires éventuels et aux critères de modulation du montant individuel, mais également le cas échéant
aux règles applicables au maintien du régime indemnitaire en cas d’absence pour maladie.
Pour déterminer le taux individuel applicable à chaque agent, l’autorité territoriale est tenue de
respecter les limites résultant de la délibération.
L’absence de cadre juridique en faveur du maintien du régime indemnitaire en cas d’absence pour
maladie dans la fonction publique territoriale :
Le maintien du régime indemnitaire au profit de l'agent territorial placé en congé de maladie n'est prévu
ni par l'article 57 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, qui précise uniquement les conditions de maintien du
traitement et du supplément familial de traitement, ni par aucune autre disposition législative ou réglementaire.
Dans certains cas, les textes instituant les primes et indemnités peuvent fixer des conditions
particulières de modulation ou de suppression durant les congés de maladie (cf. régime indemnitaire de la filière
médico-sociale notamment). Quand cela est le cas, la collectivité est alors tenue d'appliquer au moins des
restrictions identiques, puisqu'elle ne peut instaurer un régime plus favorable que le régime de référence au
regard du principe de parité.
Cependant, dans la plupart des cas, aucune règle n’est prévue et il relève alors de la compétence de
l’organe délibérant de déterminer les règles applicables en matière de maintien du régime indemnitaire en cas
de congé de maladie (cf. règles de partage de compétences entre assemblée délibérante et autorité territoriale).
La jurisprudence administrative et les réponses ministérielles sont venues apporter des précisions sur les
possibilités en la matière.
Dans une réponse ministérielle (QE AN n° 13338 du 03 mars 2003), le ministre de la fonction publique a
rappelé que les dispositions relatives au maintien du traitement renvoient exclusivement au traitement
indiciaire, comme l’a rappelé le Conseil d’Etat dans un avis du 13 janvier 1988 (n° 360 950). A partir de là,
lorsqu’une disposition prévoit le maintien du traitement durant un congé statutaire, le fait de continuer à verser
à l’agent d’autres éléments de rémunération et notamment son régime indemnitaire, n’est pas conforme à la
lettre du texte. Néanmoins, le ministre complète sa réponse en précisant que cette pratique est, a contrario,
conforme à l’esprit du texte qui consiste à ne pas priver un agent des principaux éléments de sa rémunération
lorsqu’il utilise ses droits statutaires à congés. Ceci étant, si la pratique est conforme à l’esprit du texte, le
ministre ajoute qu’afin de ne pas vider les dites dispositions de leur sens, certains éléments de la rémunération
dès lors qu’ils sont liés à l’exercice effectif des fonctions et à la compensation des sujétions qu’il occasionne
peuvent ne pas être maintenus durant les congés statutaires.
Cette ébauche de distinction a été reprise dans une autre réponse ministérielle (QE AN n° 71964 du 09
août 2005) dans laquelle le ministre invite à distinguer :
- les indemnités liées au traitement, qui présentent un caractère forfaitaire ou sont inséparables des sujétions
découlant tant du statut que de la qualification professionnelle,
- les indemnités versées en contrepartie de faits quantifiables et attachées à l'exercice effectif des fonctions, qui
ne sauraient être allouées aux agents qui se trouvent en dehors de leur service, momentanément ou non, pour
quelque raison que ce soit.
On retrouve dans la jurisprudence (CE 14 juin 1995 n° 146301) ce partage entre les avantages à
caractère forfaitaire qui peuvent être maintenus en cas d’absence et les avantages liés à l’exercice effectif des
fonctions. Pour autant, la distinction n’est pas toujours aisée à faire. Néanmoins, plusieurs jurisprudences ont
confirmé l’absence de droit acquis au maintien des primes et indemnités liées à l’exercice effectif durant un
congé de maladie, notamment concernant l’IAT, l’IHTS ou l’IFTS (à titre d’exemple : CE 12 juillet 2006 n° 274628
et CE 22 février 2010 n° 311290).
Dès lors, dans la fonction publique territoriale, et dans l’attente d’éventuelles dispositions qui
viendraient définir les conditions de modulation du régime indemnitaire des agents territoriaux, les principes
suivants peuvent être retenus, sous réserve de l'appréciation du juge :
le maintien du régime indemnitaire durant les périodes d'absence liées à un congé est possible,
ce maintien ne constitue néanmoins pas un droit acquis, à fortiori pour les avantages liés à l'exercice
effectif des fonctions.
Cependant, il peut être intéressant de s’intéresser aux règles applicables dans la fonction publique
d’Etat. Et cela d’autant plus qu’eu égard au principe de parité posé par l’article 88 de la loi n° 84-53 du 26 janvier
1984 (voir ci-dessus), les autorités territoriales sont en droit de s’interroger sur les incidences des règles de
maintien fixées par le décret n° 2010-997 du 26 août 2010.
En effet, ce dispositif, à défaut d’être automatiquement transposable et d’avoir été transposé aux
agents territoriaux, peut au moins servir de référence aux collectivités. C’est d’ailleurs ce qu’invite à faire le
ministre de la fonction publique dans ces termes « en vertu du principe de parité…et sous réserve du contrôle
de légalité, l’assemblée délibérante peut prévoir le maintien du régime indemnitaire aux agents durant certains
congés, notamment de maladie ordinaire, en s’appuyant sur les dispositions du décret n° 2010-997 du 26 août
2010 (fiche Bercy Colloc – Maintien du régime indemnitaire dans certaines situations de congés – octobre 2010).
Les règles de maintien applicables dans la fonction publique d’Etat :
Comme cela est le cas pour la fonction publique territoriale, la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 précise
les conditions de maintien du traitement en cas de congé de maladie mais ne prévoit pas les conséquences de
ces congés sur les primes et indemnités des fonctionnaires. Le décret n° 2010-997 du 26 août 2010 a pour
objectif de préciser les conditions de maintien du régime indemnitaire en cas d’absence pour maladie.
Les fonctionnaires et agents non titulaires bénéficient du maintien des primes et indemnités, dans les
mêmes proportions que le traitement, en cas de :
congés annuels,
congés de maladie ordinaire,
congés pour accident de service/accident du travail et maladie professionnelle,
congé de maternité, paternité ou adoption.
Article 1er I 1° du décret n° 2010-997 du 26 août 2010
En principe, l’ensemble des primes et indemnités versées ont vocation à être maintenues dans les
mêmes conditions que le traitement au cours des congés cités ci-dessus. Cependant, des règles spécifiques sont
prévues dans certaines situations particulières (article 1er I, II et III du décret n° 2010-997 du 26 août 2010) :
Les agents bénéficiant de l’un de ces congés, ne peuvent, durant la période de congés, acquérir de
nouveaux droits au titre des primes et indemnités non forfaitaires qui ont le caractère de
remboursement de frais ou qui sont liés à l’organisation et au dépassement du cycle de travail. Cette
disposition concerne notamment les IHTS.
Les dispositions qui prévoient la modulation du régime indemnitaire en fonction des résultats et de
la manière de servir de l’agent demeurent applicables. Ainsi, la part fonctions a vocation à suivre le
traitement. Pour la part résultat, il appartient au chef de service d’apprécier si l’impact du congé sur
l’atteinte des résultats, eu égard notamment à sa durée et compte tenu de la manière de servir de
l’agent, doit ou non se traduire par un ajustement à la baisse l’année suivante. Ce dispositif permet
ainsi comme le précise la circulaire ministérielle de valoriser une personne, qui, en dépit d’un congé,
s’est investie dans son activité et a produit les résultats escomptés. Ainsi, la part liée à l’atteinte des
résultats n’a, par conséquent, pas vocation à suivre systématiquement le sort du traitement,
contrairement à la part liée à l’exercice des fonctions.
La circulaire ministérielle précise également que dans le cadre de leur pouvoir de modulation
individuelle, les administrations peuvent tenir compte de la charge de travail reportée le cas échéant
sur les collaborateurs présents, notamment en majorant la part de leur prime liée aux résultats.
Les dispositions qui prévoient, pour certains régimes indemnitaires spécifiques rétribuant des sujétions
particulières, leur suspension à compter du remplacement de l’agent dans ses fonctions demeurent
applicables.
En outre, pour la problématique spécifique du remboursement des frais de transport
domicile/travail, il est fait application des dispositions du décret n° 2010-676 du 21 juin 2010 (voir
circulaire sur ce thème – Base documentaire/Thème frais de déplacement/Circulaire « prise en charge
des frais de transport domicile/travail).
Par ailleurs, lorsque l’agent est placé en congé de longue maladie ou en congé de longue durée à la
suite d’une demande présentée au cours d’un congé de maladie ordinaire, d’accident du travail ou de maladie
professionnelle, les primes et indemnités qui lui ont été versées durant ce même congé lui demeurent
acquises. Il n’y a par contre pas de versement pour la ou les périodes de congés de longue maladie ou de
congé de longue durée ultérieures.
Exemple : un agent est placé en congé de maladie ordinaire à compter du 01 octobre 2010. Après avis du comité
médical, ce même agent est placé le 01 avril 2011 en congé de longue maladie avec effet rétroactif au 01
octobre 2010. L’agent perd le bénéfice de son régime indemnitaire à partir du 01 avril 2011 mais ne doit pas
rembourser à son administration les sommes perçues au titre du régime indemnitaire durant la période du 01
octobre 2010 au 31 mars 2011.
Article 2 du décret n° 2010-997 du 26 août 2010