22 décembre 2000 NOR INTD0000301C Le ministre de l`intérieur à

LE DIRECTEUR DU CABINET
DU MINISTRE
22 décembre 2000
NOR INTD0000301C
Le ministre de l’intérieur
à
Mesdames les préfètes et Messieurs les préfets
Monsieur le préfet de police
OBJET : Circulaire relative à l’application de la loi n°2000-597 du 30 juin 2000 relative au
référé devant les juridictions administratives.
P.J :
Une annexe.
Le Journal officiel du 1er juillet 2000 a publié la loi n°2000-597 du 30 juin 2000 relative au
référé devant les juridictions administratives.
Cette loi entrera en vigueur le même jour que l’ordonnance n°2000-387 du 4 mai 2000
relative à la partie législative du code de justice administrative, dans laquelle les dispositions de la
nouvelle loi seront intégrées sous le livre V relatif aux procédures d’urgence, à la place des
dispositions actuelles. La date d’entrée en vigueur figure à l’article 6 de l’ordonnance et est fixée au
1er janvier 2001.
Le décret d’application de la loi, (n°2000-115, en date du 22 novembre 2000), a été publié au
Journal Officiel du 23 novembre dernier.
Cette réforme largement innovante (I) nécessite une adaptation des préfectures aux
changements qui en résultent (II). La présentation technique de la nouvelle loi figure en annexe.
I - Une réforme largement innovante :
L’objectif principal de la réforme est de favoriser l’accès des justiciables à un juge des
référés (titre 1er du livre V du code de justice administrative), statuant seul, qui puisse ordonner
dans les meilleurs délais les mesures nécessaires, provisoires et conservatoires, à prendre en
attendant un jugement au fond du litige (article 2 de la loi, inséré à l’article L.511-1 du code de
justice administrative). A l’instar du juge civil des référés, la loi tend à instituer un juge administratif
de l’urgence, commun à l’ensemble des procédures de référé (article 3 de la loi, inséré à l’article
L.511-2 du même code).
Une réforme des procédures d’urgence innovante à plusieurs titres :
I-1 modernisation des deux procédures d’urgence traditionnelles : le sursis à exécution et le
référé conservatoire.
a) Le sursis à exécution devient le référé suspension (article 5 de loi, inséré à l’article
L.521-1 du code de justice administrative). Son champ d’application est sensiblement élargi et ses
conditions d’octroi sont assouplies.
. S’agissant du champ d’application :
A l’heure actuelle, les actes concernés par le sursis à exécution sont des décisions
administratives exécutoires ; sont donc exclues les décisions de rejet, « sauf dans le cas où le
maintien de cette décision entraînerait une modification dans une situation de droit ou de fait telle
qu’elle existait antérieurement » (cf CE, Assemblée, 23 janvier 1970, Ministre d’Etat chargé des
Affaires sociales c sieur Amoros et autres).
L’innovation importante de la réforme consiste à élargir le champ d’application du référé
suspension aux décisions administratives de rejet, au nombre desquelles figurent les décisions
négatives dont le maintien ne modifie pas la situation de droit ou de fait du requérant.
. S’agissant des critères de recevabilité :
Au lieu de l’existence requise initialement pour le sursis à exécution d’un préjudice
difficilement réparable et de la formulation d’un moyen sérieux, de nature à justifier l’annulation de la
décision attaquée, l’urgence et un moyen propre à susciter un doute sérieux sur la légalité
de la décision attaquée suffisent désormais pour en obtenir la suspension.
Le juge appréciera la condition d’urgence in concreto pour chaque cas et pourra suspendre
l’exécution d’une décision administrative sans avoir de certitude sur le caractère fondé des moyens
d’annulation invoqués. En outre, la simple condition d’urgence écarte désormais la prise en compte
de la réparation pécuniaire de l’éventuel préjudice.
. Cependant, le juge conserve son pouvoir d’appréciation pour prononcer ou non la
suspension de l’exécution de la décision ou certains de ses effets même lorsque les conditions
sont réunies (cf. CE, Assemblée, 18 février 1976, Association de sauvegarde du quartier de NotreDame).
. Cette procédure d’urgence remplace notamment (voir infra 1-5) la procédure de
suspension provisoire prévue à l’article L.10 (issu de la loi du 8 février 1995) du code des tribunaux
administratifs et des cours administratives d’appel qui permettait au président de la formation de
jugement de suspendre pour une durée de trois mois l’exécution d’une décision administrative objet
d’une demande de sursis « lorsque cette exécution risque d’entraîner des conséquences
irréversibles et que la requête comporte un moyen sérieux ».
L’innovation réside donc :
. dans l’assouplissement des critères,
. dans le fait que le juge peut ne suspendre que partiellement la décision en ne suspendant que
certains de ses effets,
. et peut limiter dans le temps la durée de la suspension, qui, en tout état de cause, prendra fin au
plus tard lorsqu’il sera statué sur la requête en annulation de la décision,
. dans l’élargissement du champ d’application de la procédure, puisque la décision administrative
objet d’une requête en annulation peut être une décision de rejet, dont le maintien ne modifie
pas la situation de droit ou de fait du requérant (cf supra).
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Ce dernier point aura rapidement des conséquences pratiques nouvelles, notamment en
matière de police des étrangers.
Le requérant connaîtra une situation juridique inédite pendant le laps de temps entre le
prononcé par le juge des référés de la suspension à titre conservatoire, pour une durée déterminée,
afin d’approfondir l’instruction, et le jugement.
Il a été suggéré dans les débats de s’en remettre à la sagesse du juge, qui pourrait
transposer en quelque sorte aux décisions provisoires rendues sur des demandes de suspension
les mécanismes issus de la loi du 8 février 1995 (articles L 8-2 et L 8-3 du code des Tribunaux
administratifs et des Cours Administratives d’Appel et article 6-1 de la loi du 16 juillet 1980, issus de
la loi du 8 février 1995), qui permettent au juge administratif d’enjoindre l’administration de prendre
les mesures impliquées par les décisions juridictionnelles.
b) Le référé conservatoire est maintenu mais facilité (article 7 de la loi, inséré à l’article
L.521-3 du même code).
Le juge pourra désormais prononcer des mesures conservatoires même en l’absence de
décision administrative préalable, et même si cela porte préjudice au principal.
Cette voie de recours a été conservée (anciennement à l’article R.130 du code des
tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel) et assouplie, car elle permet de
répondre avec efficacité à certaines demandes, comme en matière d’expulsion du domaine public,
ou de communication de décisions administratives. En outre, l’assouplissement des critères de
recevabilité est justifié par le fait que les mesures ordonnées sont provisoires et dépourvues de
l’autorité de la chose jugée.
I-2 institution du « référé injonction » (article 6 de la loi, inséré à l’article L.521-2 du même
code) :
Jusqu'à présent, une distinction était opérée entre les actes de l’administration qui peuvent
faire l’objet d’une demande de sursis à exécution aux conditions susévoquées, et l’activité de
l’administration, qui relève d’autres procédures contentieuses, administratives ou civiles.
L’un des objectifs de ce nouveau « référé injonction » est de donner une réponse appropriée
au développement des procédures pour voie de fait administrative devant le juge judiciaire, tout en
maintenant les règles de compétence entre les deux ordres de juridiction.
La nouvelle loi confère en ce sens au juge administratif des référés un pouvoir d’adresser
des injonctions à l’administration quand celle-ci a porté une atteinte grave et manifestement
illégale à une liberté fondamentale (y compris par un simple agissement matériel) et quand
l’urgence le justifie. Cela reste cependant une faculté pour le juge, qui doit se prononcer dans les
quarante-huit heures.
La réforme du sursis à exécution par l’introduction du référé suspension se double donc
d’un pouvoir d’injonction du juge afin de lui permettre d’intervenir avec efficacité dans des situations
où la simple suspension de l’exécution d’une décision administrative se révèle insuffisante pour
garantir les droits des justiciables, par exemple lorsque une décision administrative en cause n’est
pas aisément identifiable.
Le champ d‘application de ce nouveau pouvoir confié au juge administratif a été limité aux
situations où est en cause une liberté fondamentale (et non élargi à la nécessité de protéger le
simple exercice d’un droit ou d’une liberté), avec comme conditions que l’illégalité commise soit
caractérisée par sa gravité et son évidence, et qu’il y ait urgence.
On peut anticiper un afflux de demandes, même si les deux conditions d’urgence et
d’illégalité grave et manifeste peuvent n’être que rarement remplies en pratique. Il reviendra par
ailleurs au juge de définir ce qu’est précisément une liberté fondamentale.
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Il avait été envisagé dans un précédent projet de rédaction d’ouvrir explicitement, dans un
second alinéa, le référé injonction aux préfets, à l’encontre des actes et actions des collectivités
territoriales ou de leurs établissements portant atteinte à une liberté fondamentale.
Cet alinéa a été supprimé au cours des discussions parlementaires. Toutefois, la qualité
des requérants n’étant pas expressément mentionnée, le juge administratif déclarera recevable les
actions déposées par les personnes justifiant d’un intérêt à agir. Or, il me semble ressortir de
l’essence même de la fonction préfectorale, en matière de contrôle de légalité, définie à l’article 72
de la Constitution, que le préfet détient un intérêt à dénoncer devant le juge administratif les actes
ou agissements des collectivités locales portant atteinte à une liberté fondamentale.
Par conséquent, j’estime que vous pouvez, dans le cadre de l’exercice du contrôle de
légalité, utiliser la faculté ouverte par l’article L.521-2 du code de justice administrative.
I-3 un régime procédural novateur des décisions du juge des référés statuant en
urgence (articles 8 à 12 de la loi) :
a) article 10 de la loi (inséré à l’article L.522-1 du même code) :
. suppression de l’obligation de collégialité (mais renvoi possible en formation collégiale pour
les affaires complexes);
. recours à la procédure orale qui permet de réduire les délais de la procédure
contradictoire, le choix de la procédure étant cependant opéré par le juge en fonction du degré
d’urgence;
. audition publique sans conclusions du commissaire du gouvernement, pour le référé
suspension, le référé injonction, les modifications ou l’arrêt des mesures ordonnées ; respect du
caractère contradictoire de la procédure;
. information des parties de la date et de l’heure de l’audience publique pour le référé
suspension et le référé injonction.
b) article L.523-1 du même code :
. pas d’appel, sauf pour le référé injonction (devant le Conseil d’Etat sous quinze
jours, qui statuera dans les 48 heures : le jugement du pourvoi est confié au président de la section
du contentieux ou à son délégué) mais possibilité dans les autres cas de se pourvoir en
cassation;*
. dispense de l’acquittement de la formalité du droit de timbre;
. tri par le juge des référés des demandes et possibilité de rejet par ordonnance motivée
(hors champ de compétence, irrecevabilité, pas de caractère d’urgence ou demande
manifestement mal fondée) selon une procédure accélérée;
. possibilité pour le juge des référés, à tout moment, de modifier les mesures ordonnées ou
d’y mettre fin, sur la base d’un élément nouveau, en premier et dernier ressort.
I-4 dispositions particulières à certains contentieux (articles 13 à 21 de la loi) :
Ces procédures d’urgence spécifiques (dont celles des articles L.26 et L.27 du Code des
TA-CAA) sont réactualisées et tiennent compte de la nouvelle terminologie employée par la
présente loi, quand il y a lieu (par exemple, les termes de « décision de sursis à exécution » sont
substitués par ceux de « demande de suspension »).
*
Les référés qui ne sont pas soumis à une condition d’urgence (dont le référé-instruction et le
référé-provision) feront l’objet d’un appel devant le président de la Cour administrative d’appel ou le
magistrat qu’il désigne à cet effet.
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I-5 abrogation de plusieurs dispositions relatives à la procédure de sursis d’exécution,
remplacée par le référé-suspension :
. article L.9 (première phrase du 2ème alinéa), articles L.10 (suspension provisoire
d’exécution) et L.25 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel ;
. article L.600-5 du code de l’urbanisme ;
. article 23-1 (dernière phrase du 1er alinéa) et article 25 (3ème et 4ème alinéas) de la loi n°791150 du 29 décembre 1979 relative à la publicité, aux enseignes et pré-enseignes ;
. article 14 (seconde phrase du 5ème alinéa et 6ème alinéa) de la loi n°92-1443 du 31
décembre 1992 portant réforme du régime pétrolier.
La réforme des procédures de référé devant les juridictions administratives concerne
les décisions administratives, le cours même de l’activité administrative. Une adaptation du
fonctionnement des préfectures paraît dès lors nécessaire.
II - Conséquences de la réforme sur le fonctionnement des préfectures
En 1998, au plan national, 10% des requêtes enregistrées devant les tribunaux
administratifs étaient fondées sur l’urgence.
La réforme, en développant et facilitant l’accès aux procédures d’urgence devant le juge
administratif, devrait favoriser le recours à ce type de procédure.
Je vous suggère en conséquence d’apprécier l’impact de cette réforme sur le
fonctionnement de votre préfecture et de préciser celui-ci au vu des orientations suivantes, l’objectif
étant d’assurer dans les meilleures conditions, quasiment en temps réel, le traitement de la
procédure puis l’exécution des mesures prononcées par le juge des référés, sans être dessaisi du
fond. Cela suppose :
II-1 une formation ciblée de vos agents, pour notamment :
. qu’ils acquièrent en amont le réflexe contentieux qui sous-tendra la prise de décision et
qu’ils se familiarisent avec les nouvelles procédures;
. qu’ils puissent le cas échéant et sans appréhension plaider oralement dans un délai très
bref devant un juge unique en audience publique et sans commissaire du gouvernement. (voir infra
II-6).
II-2 une évaluation de l’impact :
. afin d’anticiper au mieux les effets à court terme de la réforme au sein de votre préfecture,
il me paraît nécessaire que vous procédiez à l’identification des domaines et services
principalement concernés par l’entrée en vigueur de la nouvelle loi et à leur traduction quantitative
prévisible (ex : on peut anticiper un développement du recours par les justiciables au « référé
injonction » en matière de police administrative, avec un impact particulier sur l’activité de la
direction de la réglementation).
II-3 une localisation efficace du traitement des dossiers du contentieux de l’urgence au sein
de la préfecture :
. Cette réforme n’appelle pas nécessairement une réorganisation de vos services mais une
adaptation de ceux-ci aux conditions nouvelles des procédures d’urgence. Aussi n’y a-t-il pas lieu a
priori de modifier l’organisation actuelle de votre préfecture, sauf si le besoin s’en ressent.
5
. Cela étant, la mise en œuvre de la réforme vous conduira à préciser la répartition des
tâches :
- si les dossiers de référé sont centralisés par le bureau du contentieux de la préfecture, s’il
en existe un, c’est ce bureau qui reste compétent ;
- si le contentieux est réparti dans les bureaux concernés par la matière en cause, ces
bureaux auront à traiter des procédures d’urgence, avec instauration le cas échéant d’un tour de
permanence entre les fonctionnaires intéressés.
II-4 une éventuelle contribution des pôles juridiques existants :
. vos services saisis de ce type de contentieux auront la faculté de demander un avis pour
les affaires les plus difficiles au pôle de compétence juridique, s’il en existe un dans votre
préfecture ; mais ce n’est évidemment pas la vocation d’un tel pôle de prendre en charge tous les
dossiers d’urgence.
II-5 l’organisation de la défense de l’administration :
. la défense en matière de référé administratif vous incombe naturellement et il n’y a par
conséquent pas lieu de recourir à un avocat, notamment quand la procédure contradictoire est
écrite, ou quand le juge décide de laisser place au débat oral dont l’enjeu ne vous paraîtra pas
impliquer une présence à l’audience.
. toutefois, vous pourrez constituer avocat à trois conditions : si celui-ci est un spécialiste du
contentieux administratif, si son cabinet est installé dans la ville chef-lieu de la juridiction
administrative saisie et si le dossier vous paraît le justifier. En outre, la constitution d’un avocat
suppose que vous gardiez la maîtrise de votre défense ; l’avocat produira et plaidera sur la base
des instructions reçues de vos services, au terme d’un échange avec lui sur le système de
défense à mettre en œuvre et les moyens et arguments à soutenir; il vous rendra compte du
déroulement de l’audience, de la décision rendue et de sa portée.
. les frais d’avocat en question seront imputés sur les crédits du chapitre 37-91, article 11,
dont vous solliciterez la délégation si nécessaire.
II-6 une mission d’information et de formation pour l’administration centrale :
. un commentaire détaillé sur la mise en œuvre de la loi et de son décret d’application figure sur le
site Intranet de la DLPAJ ; il sera complété dans quelques jours par des fiches techniques pour
vous aider à gérer les référés;
. l’administration centrale élabore un programme de formation rapide et organisera à bref délai au
niveau régional des réunions pour les agents directement concernés, que vous aurez désignés.
II-7 aspects indemnitaires :
-
Les sujétions particulières qu’entraîneraient la mise en œuvre des nouvelles dispositions
devront prioritairement être indemnisées dans le cadre de la circulaire du 31 octobre 1996.
- Pour les personnels qui seraient, dans ce cadre, le samedi, le dimanche ou un jour férié, placés
en position d’astreinte ou appelés à intervenir effectivement devant les tribunaux administratifs, je
vous invite à prévoir leur indemnisation, dans l’immédiat par référence aux dispositions combinées
du décret du 15 mars 1991 portant création d’une indemnité de sujétion pour le contentieux de la
reconduite à la frontière des étrangers et de l’arrêté interministériel du 22 mars 1996 qui en fixe les
taux.
L’élaboration d’un dispositif spécifique sera envisagée, le cas échéant, au vu de l’évaluation
de l’impact de la réforme que vous aurez bien voulu me communiquer.
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La réforme du référé administratif devrait avoir un impact certain sur la relation que
l’administré entretient avec l’administration. Afin de renforcer la stabilité de l’action de
l’administration et la sécurité juridique des actes qu’elle prononce, réduisant pour l’avenir les
risques de contentieux, et notamment du contentieux de l’urgence, une adaptation de votre
préfecture aux enjeux que cette réforme comporte est indispensable. Il serait souhaitable qu’elle
connaisse une première traduction concrète à court terme. L’administration centrale, de son côté,
s’efforcera, par des actions de formation dont le détail sera porté à votre connaissance, de vous
apporter le soutien nécessaire.
Vous êtes par ailleurs invités à vous rapprocher du président du tribunal administratif dont le
ressort englobe votre département, afin d’étudier avec lui les modalités concrètes de mise en
œuvre des nouvelles dispositions.
ANNEXE
Présentation de la nouvelle loi
7
Le livre V du code de justice administrative est désormais intitulé « le référé ».
Les trente articles de la nouvelle loi se réfèrent à cinq titres du livre V ou modifient des
dispositions d’autres codes ou de textes de loi :
1 Cinq titres :
Titre 1er « Le référé » : articles L.511-1 et L.511-2 ;
Titre II « le juge des référés statuant en urgence » ; subdivisé en trois chapitres :
. chapitre 1er « Pouvoirs » : articles L.521-1 à L.521-4 ; ils portent sur les trois procédures
nouvelles ou modifiées de référé pour lesquelles le juge statue en urgence, et sur la
modification ou l’arrêt des mesures ordonnées ;
. chapitre 2 « Procédure » : articles L.522-1 à L.522-3.
. chapitre 3 « Voies de recours » : article L.523-1.
Titre III « Le juge des référés ordonnant un constat ou une mesure d’instruction » ;
Titre IV « Le juge des référés accordant une provision » (ne comporte pas de dispositions
législatives).
Titre V « Dispositions diverses et particulières à certains contentieux », subdivisé en cinq
chapitres (voir article 13 de la loi) :
. chapitre 1er « Le référé en matière de passation de contrats et marchés » : articles L.551-1
et L.551-2.
. chapitre 2 « le référé en matière fiscale » : articles L.552-1 et L.552-2.
. chapitre 3 « le référé en matière de communication audio-visuelle » : article L.553-1.
. chapitre IV « Les régimes spéciaux de suspension » :
section 1 « La suspension sur déféré » : articles L.554-1 à L.554-9.
section 2 « La suspension en matière d’urbanisme et de protection de la nature ou
de l’environnement » : articles L.554-10 à L.554-12.
2 Des modifications de lois ou de dispositions législatives d’autres codes :
Article 15 de la loi : modification de l’article L.421-9 du code de l’urbanisme ;
Article 16 de la loi : modification des articles L.2131-6, L.3132-1 et L.4142-1 du code général
des collectivités territoriales (demande de suspension par le préfet de l’acte attaqué,
notamment en matière d’urbanisme, de marchés et de délégation de service public) ;et
modification des articles L.2131-6, L.3132-1, L.4142-1, L.1111-7, et L.2511-23 du même
code.
Article 17 de la loi : modification des articles L.554-9 et L.554-3 (référé « liberté ») du code de
justice administrative.
Article 18 : modification de l’article L.714-10 du code de la santé publique.
Article 19 : modification de l’article 15-12 de la loi n°83-663 du 22 juillet 1983.
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Article 20 : modification de l’article 2 de la loi n°76-629 du 10 juillet 1976 relative à la protection
de la nature et de l’article 6 de la loi n°83-630 du 12 juillet relative à la démocratisation des
enquêtes publiques et à la protection de l’environnement.
Article 21 :modification de l’article 17-1 de la loi n°84-610 du 16 juillet 1984 relative à
l’organisation et à la promotion des activités physiques et sportives.
Article 23 : modification de la procédure de recours contentieux pour les fonctionnaires.
Article 25 : application de certaines dispositions de la nouvelle loi en Nouvelle-Calédonie, dans
les territoires d’outre-mer et dans la collectivité territoriale de Mayotte.
Articles 26 à 28 : modification de dispositions législatives du code des communes de la
Nouvelle-Calédonie.
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