Les collectivités locales d`outre-mer

Annexe 3
Les collectivités locales d'outre-mer
A . L’octroi de mer et les collectivités territoriales d’outre-mer
(Source : direction des affaires politiques, administratives et financières de l’outre-mer)
La loi n° 2004-639 du 2 juillet 2004, relative à l’octroi de mer, a renouvelé (avec des
aménagements) le dispositif de l’octroi de mer et a réformé le fonds régional pour le
développement et l’emploi (FRDE).
L’octroi de mer est particulièrement important pour les collectivités locales des départements
d’outre-mer et, plus particulièrement, pour les communes, car cette recette fiscale spécifique
aux départements d’outre-mer représente plus du quart de leurs recettes de fonctionnement.
1 . Problématique de l’octroi de mer
L’octroi de mer est une taxe indirecte frappant les produits importés et (depuis 1992) les
produits locaux dans les DOM, dont les recettes sont versées aux collectivités territoriales
(communes et régions d’outre-mer, ainsi que le département de Guyane).
Sa légitimité a été reconnue par les institutions communautaires pour donner aux collectivités
territoriales des DOM les moyens de leur propre développement et contribuer ainsi à la
croissance ou au maintien des activités économiques locales et des emplois.
Par ailleurs, la différence de taxation entre les produits d’importation et les fabrications locales
répond à cet objectif de développement économique en améliorant les conditions de
compétitivité des productions des départements d’outre-mer.
Le 22 décembre 1989, le Conseil des communautés européennes a rendu une décision
autorisant les autorités françaises à exonérer de la taxe d’octroi de mer, totalement ou
partiellement pour une durée de 10 ans, les productions locales des départements d’outre-mer.
La réforme de l’octroi de mer mise en place par la loi du 17 juillet 1992, conforme à la
décision de 1989, a été appliquée à compter du 1er janvier 1993.
Cette loi a défini l’assiette, les taux et les modalités de recouvrement de l’octroi de mer
dans les DOM et précisé le rôle des conseils régionaux qui fixent les taux et les modalités
d’exonération de cette taxe à l’introduction des produits dans les DOM comme sur les
productions locales.
La loi a aussi précisé les règles d’affectation des recettes issues de l’octroi de mer aux
communes dans les départements de la Guadeloupe, de la Martinique et de la Réunion, avec
en outre un partage de ce produit entre le département et les communes en Guyane.
Le 10 février 2004, le Conseil de l’Union européenne a autorisé la reconduction jusqu’en
2014 du régime de l’octroi de mer, moyennant certains aménagements qui ont été
prévus par la loi précitée du 2 juillet 2004, applicable depuis le 1er août 2004.
2 . La part de l’octroi de mer dans les finances des collectivités locales des DOM
(selon les comptes administratifs 2005)
La part de l’octroi de mer dans les recettes des collectivités locales concernées est très
significative. Pour les régions d’outre-mer, l’octroi de mer représente entre 25 et 42 % de
leurs recettes fiscales, et entre 14 et 29 % de leurs recettes réelles de fonctionnement. Pour
les communes, le poids de l’octroi de mer est encore plus déterminant : en moyenne, pour
les communes de chacune des régions, l’octroi de mer représente de 39 à 52 % des recettes
fiscales, et entre 25 et 35 % des recettes réelles de fonctionnement.
Enfin, en Guyane, le département recevait, depuis 1974, 35% de la dotation globale garantie
des communes. La loi précitée du 2 juillet 2004 a plafonné, à partir de 2005, ce prélèvement à
27 M€ (soit la dotation reçue par le département de la Guyane en 2003, arrondie au million
d’euros supérieur). Cette disposition nouvelle permettra d’accroître la part des communes sans
réduire trop brutalement la dotation du département (13% de ses recettes réelles de
fonctionnement).
Rapport de l’Observatoire des Finances Locales
Les finances des collectivités locales en 2007
68
PART DE L’OCTROI DE MER DANS LES RECETTES FISCALES :
des communes (part moyenne)
La Réunion
Guyane
Martinique
Guadeloupe
du département
50%
45%*
52%
39%
de la région
18%
-
25%
27%
42%
36%
* après prélèvement de 35% au profit du département
Les disparités entre communes à l’intérieur d’un même DOM sont encore plus
importantes : elles sont très marquées en Guyane, où l’octroi de mer représente de 18 à 90 %
des recettes fiscales des communes, et c’est à La Réunion qu’elles sont les plus resserrées, de
33 à 67%. Dans ces deux départements, les communes de l’« intérieur » ont une part d’octroi
de mer plus faible que les communes littorales.
Cet état de fait est étroitement lié à la faiblesse du rendement des 4 taxes locales
traditionnelles dans les DOM, résultat de plusieurs facteurs :
-
un recensement souvent insuffisant des bases fiscales, auquel il est progressivement porté
remède, avec des effets quantitatifs réels observés par les services du Trésor ;
-
la faiblesse des bases d’imposition elles-mêmes, due à la situation économique des DOM et
aux exonérations particulières concernant la taxe d’habitation et les taxes sur le foncier.
Ainsi, en 2004, le potentiel fiscal par habitant des communes des DOM de moins de 10 000
habitants était de 218 euros en moyenne, contre 508 euros en métropole. De même, le
potentiel fiscal des communes des DOM de plus de 10 000 habitants s’élevait à 391 euros alors
que celui de métropole relevant de la même strate était de 741 euros.
L’octroi de mer compense ainsi cette faiblesse de la fiscalité locale en alimentant les
budgets communaux pour la plus grande part, par la dotation globale garantie ainsi que
par le fonds régional pour le développement et l’emploi.
3 . La réforme du fonds régional pour le développement et l’emploi
La loi n° 92-676 du 17 juillet 1992 a créé dans chaque région d’outre-mer un fonds
régional pour le développement et l’emploi (FRDE), lequel est constitué par le solde annuel
du produit de l’octroi de mer, après affectation aux communes de la dotation globale garantie,
et ce fonds était inscrit jusqu’en 2004 au budget des régions (cf. article 18 de la loi).
Aux termes de cette loi, les ressources du FRDE étaient affectées, par délibération du conseil
régional, à des subventions aux investissements des communes et, depuis 2001, des EPCI,
« facilitant l’installation d’entreprises et la création d’emplois dans le secteur productif ou
contribuant à la réalisation d’infrastructures nécessaires au développement des entreprises ».
Or, il est apparu, au fil des années, que ce mode d’utilisation du FRDE n’était pas satisfaisant :
les fonds n’étaient pas intégralement consommés en raison du champ trop restrictif des
investissements éligibles et du délai nécessaire à l’instruction de dossiers spécifiques.
C’est pourquoi la loi du 2 juillet 2004 relative à l’octroi de mer a réformé le mode
d’utilisation du FRDE (articles 49 et 50 de la loi) :
- dorénavant, 80% des recettes du FRDE sont directement versées en section
d’investissement, en début d’année, aux communes au prorata de leur population, sous
forme d’une dotation d’équipement local, non affectée à un projet ;
- 20% des recettes du FRDE sont parallèlement versés à la région pour financer ses projets ou
ceux d’EPCI ;
- de plus, le reversement des ressources du FRDE encaissées par la région depuis sa création
jusqu’au 31 décembre 2003 et non engagées (reversement étalé sur 3 ans en 2005, 2006 et
2007) ;
Les sommes versées en 2006 et 2007 aux communes au titre du FRDE sont les suivantes :
FRDE versé en 2006
Guadeloupe
Martinique
Guyane
Réunion
17,7
21,7
6,7
24,3
M€
M€
M€
M€
FRDE versé en 2007
12,9 M€
19,1 M€
3,5 M€
29,0 M€
Ces sommes représentent de 7% à 10% des recettes réelles d’investissement selon les DOM.
Rapport de l’Observatoire des Finances Locales
Les finances des collectivités locales en 2007
69
B . Les finances des collectivités locales d'outre-mer
Nombre de communes et population dans les DOM en 2005
Moins de 10 000 habitants DOM
Nombre de communes
Population totale *
Taille moyenne des communes
Plus de 10 000 habitants
DOM
Ensemble
DOM
Rappel
Métropole
67
47
114
36 570
289 057
1 416 414
1 705 471
60 423 724
4 314
30 136
14 960
1 652
* : population totale au recensement de 1999 corrigée des recensements complémentaires, le cas échéant.
1 . Les communes
Les communes
de moins de 10 000 habitants
Les montants sont en euros par habitant
CG 2005
DOM
Métropole
Dépenses réelles de fonctionnement hors travaux en régie
1 503
1 011
1 072
643
dont charges de gestion générale
23,9%
29,9%
dont frais de personnel
59,9%
46,1%
1,7%
4,2%
Dépenses totales *
dont intérêts de la dette
492
429
dont remboursements de dette *
13,2%
20,2%
dont équipement brut
84,8%
1 567
1 184
63,3%
75,7%
1 091
836
51,3%
(16,3%)
(36,3%)
Dépenses d'investissement y compris travaux en régie *
Recettes totales *
Recettes de fonctionnement (= RRF)
dont impôts et taxes
(dont produit des 4 taxes hors reversement de TP / RRF)
25,6%
32,6%
(18,1%)
383
(23,6%)
255
dont dotations et subventions d'investissement
75,5%
49,8%
dont emprunts
18,3%
39,4%
dont dotations et participations
(dont DGF / RRF)
Recettes d'investissement *
* hors gestion active de la dette.
CG = comptes de gestion.
Source : DGCL à partir du traitement des données DGCP.
Les montants sont en euros par habitant
Les communes
de plus de 10 000 habitants
CG 2005
DOM
Dépenses totales *
1 524
BP 2006
Métropole **
1 624
DOM
1 732
Métropole **
1 690
Dépenses réelles de fonctionnement hors travaux en
régie
1 078
1 104
1 124
1 159
dont charges de gestion générale
19,7%
24,3%
19,3%
24,9%
dont frais de personnel
59,5%
55,7%
58,4%
55,1%
3,0%
3,3%
3,3%
3,5%
dont intérêts de la dette
Dépenses d'investissement y compris travaux en
régie*
445
519
608
531
dont remboursements de dette *
24,9%
35,4%
15,7%
19,6%
dont équipement brut
69,2%
1 537
1 203
59,3%
1 624
1 309
78,4%
1 670
1 218
75,3%
1 612
1 274
Recettes totales *
Recettes de fonctionnement (= RRF)
65,2%
58,1%
66,8%
60,0%
(23,3%)
(37,0%)
(24,0%)
(38,7%)
dont impôts et taxes
(dont produit des 4 taxes hors reversement de TP / RRF)
26,1%
30,0%
26,3%
30,7%
(19,4%)
334
(21,3%)
315
(20,1%)
452
(22,3%)
338
dont dotations et subventions d'investissement
52,8%
30,3%
62,4%
35,4%
dont emprunts
36,0%
59,1%
36,2%
61,1%
dont dotations et participations
(dont DGF / RRF)
Recettes d'investissement*
* hors mouvements de gestion active de la dette ou remboursements anticipés.
** hors Paris.
CG = comptes de gestion et BP = budgets primitifs.
Source : DGCL à partir du traitement des données DGCP.
Rapport de l'Observatoire des Finances Locales
Les finances des collectivités locales en 2007
70
2 . Les Départements
CA 2005
BP 2007
DOM
Métropole*
Euros par
Euros par
Euros par
Évolution
Euros par
Évolution
habitant
habitant
habitant
BP 2007/2006
habitant
BP 2007/2006
DOM
Métropole*
1 416
853
1 526
4,8%
1 005
6,4%
Charges de personnel
187
104
207
0,6%
134
17,0%
Autres charges d'activités
808
415
899
6,6%
474
6,0%
Dépenses totales d'aide sociale
804
398
887
7,3%
451
5,2%
56
54
60
-8,9%
68
16,0%
Recettes fiscales
761
485
810
4,3%
533
7,5%
dont : - Contributions directes (1)
156
282
175
8,3%
312
3,4%
605
204
635
3,2%
221
13,9%
181
117
178
5,5%
151
8,2%
55
73
80
-2,6%
90
4,2%
422
298
444
7,6%
315
6,1%
14,8%
15,5%
7,0%
Dépenses réelles totales hors réaménagement de dette
Dépenses pour les collèges (fct & inv.)
- Autres impôts et taxes
Dépenses d'équipement brut
Subventions d'équipement
Dette au 01/01
Taux d'épargne
12,3%
* métropole hors Paris.
(1) Dans la nomenclature M52, les contributions directes n'incluent plus les compensations.
CA = comptes administratifs et BP = budgets primitifs stricto sensu (chiffres pouvant différer de ceux figurant en annexe 2)
En 2007, les départements d'outre-mer représentent 4,7% du volume budgétaire de l'ensemble des départements hors Paris.
Source : DGCL.
3 . Les Régions
BP 2007
CA 2005
Dépenses réelles totales *
Frais de personnel
DOM
Métropole
Euros par
Euros par
Euros par
Évolution
Euros par
Évolution
habitant
habitant
habitant
BP 2007/2006
habitant
BP 2007/2006
DOM
Métropole
639
295
890
+8,3%
386
+13,2%
37
9
45
+7,8%
25
+114,9%
31
19
52
+4,0%
25
+6,2%
Autres charges d'activité **
184
130
218
+8,1%
171
+13,5%
Dépenses totales formation professionnelle
100
54
151
+21,0%
79
+18,2%
98
62
121
+28,0%
85
+23,4%
333
104
339
+5,1%
157
+26,9%
36
65
39
+6,2%
70
-0,4%
297
215
130
39
43
69
301
369
150
+5,0%
+12,3%
+2,0%
88
50
89
+62,0%
+5,8%
+6,1%
+1,2%
175
+11,6%
Charges à caractère général **
Dépenses totales pour lycées
Recettes fiscales
dont : - Impôts directs
- Impôts indirects
Dépenses d'équipement brut
Subventions d'équipement
Dette ***
Taux d'épargne
227
160
202
43,5%
33,4%
23,5%
22,7%
* hors réaménagement de dette et hors transfert de compétence "transport ferroviaire".
** changement de nomenclature.
*** dette au 31/12 pour les comptes administratifs et dette au 01/01 pour les budgets primitifs
CA = comptes administratifs et BP = budgets primitifs stricto sensu (chiffres pouvant différer de ceux figurant en annexe 2)
En 2007, les régions d'Outre-Mer représentent 6,5 % du volume budgétaire de l'ensemble des régions (hors réaménagement de
dette).
Source : DGCL.
Les régions et départements d'outre-mer disposent de compétences plus étendues qu'en métropole, ce qui
explique notamment leur volume budgétaire plus élevé.
Rapport de l'Observatoire des Finances Locales
Les finances des collectivités locales en 2007
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