Télécharger le mémoire de Babacar DIOP

Transcription

Cession des terrains domaniaux : évaluation critique du cadre législatif et réglementaire
DEDICACES
Ce travail est exclusivement dédié à
Mes défunts parents :
A mon père dont les conseils et l’exemplarité de sa vie continuent d’éclairer mon chemin
A ma mère dont l’absence a dépeuplé, à mes yeux, l’univers
J’aurais aimé vous avoir longtemps encore à mes cotés pour vous chérir, vous
accompagner, et œuvrer à vous rendre heureux
Dommage, qu’ Allah le tout puissant, ait décidé de me rendre orphelin à jamais
solitaire pour l’éternité
Jamais je ne saurais ignorer que le mérite de la consécration de mes efforts vous revient.
Reposez-vous en paix
Que la terre de Mbilor vous soit légère
Que le paradis soit votre demeure éternelle.
Mémoire de fin de formation
ENA 2013-2015
Page 1
Babacar Diop
Elève contrôleur des Impôts et Domaines
REMERCIEMENTS
Louange à ALLAH, Seigneur de l’univers, Maitre des destins, le très miséricordieux, le tout
miséricordieux.
Je rends grâce au Prophète Mouhamad (paix et salut sur lui).
J’adresse mes remerciements les plus sincères à :
Mes regrettés parents, pour tout ce qu’ils m’ont apporté ;
Monsieur Vincent Max Bidi, Inspecteur des Impôts et Domaines ;
Monsieur Ousseynou Niang, Inspecteur des Impôts et Domaines ;
Monsieur Mamadou Ndao, Elève- Inspecteur des Impôts et Domaines ;
Monsieur Ndiaga Seck, que le paradis soit sa demeure éternelle ;
Toute ma famille,
Abdoulaye Diop, Ousmane Diop, Djiby Diop, Boubacar Diop, Matar Diop, Coumba Diop
,Ndéye Fatou Niang Ndéye Aida Diop, Maréme Diop ,Ndéye Aissatou Dia ,Oulimata Diop,
Fatou Bineta Diop, Ndéye Penda Diop, Ndéye Fatou Diop, Ndéye Ousseynou Diop,
Boubacar Diop, Mouhamed Diop etc.
Tous mes amis
Tous mes formateurs à l’ENA ;
Tous les élèves de l’ENA, promotion 2013-2015;
Tous mes camarades de la section Impôts et Domaines ;
Tous ceux qui, de prés ou de loin, ont participé à mon éducation.
ENA 2013-2015
Page 2
Babacar Diop
SIGLES ET ABREVIATIONS
CCOD : Commission de contrôle des opérations domaniales
CDE : Code du Domaine de l’Etat
CFA : Communauté française d’Afrique
CGI : Code général des Impôts
CLCOD : Commission locale de contrôle des opérations domaniales
CNCOD : Commission nationale de contrôle des opérations domaniales
CNRF : Commission nationale de réforme foncière
DGID : Direction générale des Impôts et Domaines
DMTA : Direction du matériel et du transit administratif
DPNA : Domaine privé non affecté
DPE : Domaine privé de l’Etat
MEFP : Ministère de l’économie, des Finances et du Plan
PSE : Plan Sénégal émergent
SICAP : Société immobilière du Cap- vert
SN-HLM : Société nationale des habitats à loyers modérés
UEMOA : Union économique et monétaire ouest africaine
ENA 2013-2015
Page 3
Babacar Diop
SOMMAIRE
Introduction
Titre 1 : Analyse critique du cadre législatif et réglementaire de la cession des terrains
domaniaux
Chapitre 1 : Le régime du Code du Domaine de l’Etat : l’érection de la cession comme mode
exceptionnel d’administration du domaine privé de l’Etat
Section 1 : Les contraintes liées aux règles de forme
Section 2 : les contraintes liées aux règles de fond
Chapitre 2 : Le régime des lois autorisant la cession des terrains domaniaux, une correction
des insuffisances du code du Domaine de l’Etat
Section1 : le régime des lois autorisant la cession des terrains domaniaux à titre onéreux
Section 2 : Le régime de la cession des terrains domaniaux à titre gratuit : la loi 2011-06 du
30 mars 2011 portant transformation des permis d’habiter et titres similaires en titres fonciers
Titre 2: Propositions d’amélioration du cadre législatif et réglementaire de la cession des
terrains domaniaux
Chapitre 1 : La réforme des dispositions législatives et réglementaires en vigueur, un
impératif pour corriger les insuffisances de l’encadrement juridique de la cession des terrains
domaniaux
Section 1 : Les orientations d’une révision du Code du Domaine de l’Etat
Section 2 : Les orientations d’une révision des lois autorisant la cession des terrains
domaniaux
Chapitre 2 : Les innovations à apporter au cadre législatif et réglementaire actuel, une
exigence de modernisation de l’encadrement juridique de la cession des terrains domaniaux
Section 1 : L’allégement des procédures de cession des terrains domaniaux
Section 2 :L’élargissement du champ d’application de la cession des terrains domaniaux
ENA 2013-2015
Page 4
Babacar Diop
AVANT-PROPOS
Le programme de fin de formation à l’Ecole nationale d’Administration (ENA) implique
pour les élèves la rédaction d’un mémoire. Cette dernière relève d’une tradition bien établie
dans ce prestigieux établissement. C’est dans ce cadre que s’inscrit l’objet de notre étude :
« la cession des terrains domaniaux : évaluation critique du cadre législatif et
réglementaire ».
Ainsi, nous avons cherché à porter un regard critique sur l’ensemble des textes de lois et
règlements qui régissent la cession des terrains domaniaux pour, in fine, tenter de proposer
des améliorations, ou du moins, des pistes de réflexions. Mais, j’avoue courageusement que
la vision de l’apprenti sera certainement perceptible au fil des pages.
Je confesse donc, volontiers la modestie et l’indigence de ce travail produit par un élève
passionné des affaires foncières et domaniales. Blaise Pascal ne disait-il pas qu’ « il faut
savoir un peu de tout. Car il est bien plus beau de savoir quelque chose de tout que de
savoir tout d’une chose » ?
Enfin, je souhaite ardemment que la réflexion puisse être poussée à des niveaux beaucoup
élevés par des esprits plus clairvoyants, des professionnels à l’expertise éprouvée au profit de
l’Administration et de ses usagers.
ENA 2013-2015
Page 5
Babacar Diop
« Il est une valeur que les théoriciens du droit
(…) regardent comme fondamentale : c’est la
sécurité juridique. Ils la placent avant la
justice même, et avant le progrès : c’est elle
qu’il convient de sacrifier en dernier lieu,
parce qu’elle conditionne les deux autres.»
J.CARBONNIER
ENA 2013-2015
Page 6
Babacar Diop
Introduction
Dans l’histoire des sociétés humaines, la terre occupe une position prépondérante. Elle est à
la fois la ressource première et le socle sur lequel reposent les autres ressources naturelles
notamment l’eau, la faune, la flore, les mines et les carrières. Assiette de toutes les activités
destinées à la satisfaction des besoins vitaux de l’homme, la terre est au cœur des politiques
publiques et fonde la convoitise des particuliers. Sa gestion rationnelle est un enjeu prioritaire
pour toute société organisée. A cet effet, la problématique de l’appropriation privée de la terre
requière une normalisation juridique, gage de la stabilité et d’une aspiration légitime à un
progrès économique et social. Aussi, l’Etat du Sénégal, pour garantir la sécurité de la
propriété foncière, s’est-il doté d’un cadre législatif et réglementaire régissant la cession des
terrains domaniaux dont l’évaluation critique est l’objet de la présente étude.
En effet, par cession on entend l’acte juridique qui permet le transfert de la propriété d’un
bien, d’un ensemble de biens ou d’un droit du patrimoine du cédant au patrimoine du
cessionnaire. Elle peut être à titre onéreux (avec contrepartie) ou à titre gratuit (sans
contrepartie). Elle peut être amiable ou forcée (par exemple en cas d’expropriation). Elle peut
être de gré à gré, les parties se choisissent, ou par adjudication, l’acheteur étant celui qui offre
le meilleur prix dans le cadre des conditions prédéfinies de la vente. La cession peut être
définitive dès la signature de l’acte, ou conditionnelle, lorsque certaines conditions sont
fixées pour la valider. Elle implique, en l’espèce le dessaisissement de la gestion d’un bien ou
d’un ensemble de biens par l’Etat de son patrimoine privé. La précision est de rigueur : en ce
qui concerne les terrains domaniaux, seuls ceux du domaine privé de l’Etat peuvent faire
l’objet d’une cession. Les terrains du domaine public 1, par leur nature et leur destination, sont
imprescriptibles et inaliénables .Ceux du domaine national2 quant à eux, sont aussi
insusceptibles d’appropriation privée.
Le domaine privé de l’Etat comprend les immeubles immatriculés au nom de l’Etat ne
constituant pas des dépendances du domaine public : immeubles affectés nécessaires au
fonctionnement des services de l’Etat, terrains non affectés susceptibles d’être attribués à des
particuliers dans des conditions conformes à l’intérêt général en vue de la réalisation de
projets présentant un caractère économique, social ou culturel. Il peut se constituer par
1
2
Voir la loi 76-66 du 2 juillet 1976 portant Code du Domaine de l’Etat
Voir la loi 64-46 du 17 juin 1964 relative au Domaine national
ENA 2013-2015
Page 7
Babacar Diop
déclassement d’un terrain du Domaine public suivi de son immatriculation au nom de l’Etat
ou par immatriculation au nom de l’Etat d’un terrain du Domaine national.
Sous ce rapport, le domaine privé est géré dans un intérêt patrimonial. Il découle du régime
de l’immatriculation instituée par le décret du 26 juillet 1932 portant réorganisation de la
propriété foncière en Afrique occidentale française abrogée et remplacée par la loi 2011-07
du 30 mars 2011 portant régime de la Propriété foncière dont le décret d’application n’est
toujours pas encore entré en vigueur. Les droits reconnus sur ce domaine sont matérialisés
par des titres détenus par les ayants-droits (copies de titres fonciers, certificats d’inscription
de droits de jouissance, d’hypothèques…) et leur vie juridique est assurée par l’Etat par le
biais de la Conservation de la Propriété et des droits fonciers qui a l’exclusivité de la gestion
des dossiers de procédure.
Cette immatriculation est une condition préalable à toute cession définitive : la loi maintient
le principe de son caractère facultatif tout en la rendant exceptionnellement obligatoire pour
la validité des conventions constitutives ou translatives de droits réels. L’aboutissement de sa
procédure permet l’établissement, de façon inattaquable, par une description prise au livre
foncier, de la preuve de la propriété et des droits réels qui sont attachés à un immeuble. Elle
purge de manière définitive toutes les prétentions et oppositions manifestées antérieurement
sur l’immeuble au bénéfice exclusif de celui dont les droits ont été constatés.
Au demeurant, l’évaluation critique du cadre législatif et réglementaire consiste, à porter une
appréciation, un jugement analytique sur l’ensemble des textes de lois et règlements destinés
à régir la cession des terrains domaniaux en vue de prendre une décision.
Dés lors, son étude pose la problématique de sa portée et de ses limites. En d’autres termes,
dans ce monde moderne en pleine mutation, les lois et les règlements régissant la cession des
terrains domaniaux au Sénégal sont-ils en phase avec le contexte politique, économique et
social actuel ?
Aborder cette question revient à faire une revue critique de l’ensemble des textes de lois et
de règlements relatifs à la cession des terrains domaniaux. Le régime de la cession des
terrains domaniaux ayant été consacré pour la première fois par la loi n°76-66 du 02 juillet
1966, cette date sera alors prise comme point de départ du travail et cette même loi portant
Code du Domaine de l’Etat(CDE) comme référentiel. Son application en ce qui concerne le
ENA 2013-2015
Page 8
Babacar Diop
Domaine privé de l’Etat est régie par le décret n°81-557 du 21 mai 1981. Aussi, faut-il
souligner qu’au regard de l’article 41 du CDE, la vente constitue un mode exceptionnel de
gestion du Domaine Privé Immobilier de l’Etat. Elle doit être autorisée par une loi sauf en ce
qui concerne les ventes effectuées au profit de la SICAP3 et de la SNHLM4 qui sont
autorisées par décret.
La cession définitive est aussi rendue possible par :
-La loi n°87-11 du 24 février 1987 autorisant la vente des terrains domaniaux à usage
d’habitation situés en zones urbaines et le décret n°88-826 du 14 juin 1988 pris pour son
application;
- la loi n°94-64 du 22 aout 1994 autorisant la vente des terrains domaniaux à usage industriel
et commercial et son décret d’application n°95-737 du 31 juillet 1995 pour permettre aux
entreprises d’avoir plus de garanties pour leurs investissements ;
-la loi n°95-12 du 7 avril 1995 autorisant la vente du Domaine privé immobilier bâti de l’Etat
à usage d’hôtels ou de réceptifs touristiques et de ses dépendances ;
-la loi n°2011-06 du 30 mars 2011 portant transformation des permis d’habiter et titres
similaires en titres fonciers qui autorise une cession à titre gratuit des terrains domaniaux.
Cependant, dans le cadre de notre étude, compte tenu de l’enjeu économique et social mineur
de son adoption, la loi n°95-12 du 7 avril 1995 autorisant la vente du domaine privé
immobilier bâti de l’Etat à usage d’hôtels ou de réceptifs touristiques et de ses dépendances
ne sera pas examinée. En effet, ce texte fut une réponse ponctuelle à une situation de faits : la
gestion étatique de l’industrie touristique n’a pas satisfait à ses objectifs de contribution, par
sa valeur ajoutée, à la création d’emplois, à la réalisation des équilibres macro-économiques
et notamment à l’amélioration de la balance des paiements. A cela, il faut ajouter qu’à
l’époque, la fermeture prolongée de certains hôtels et réceptifs touristiques de l’Etat a eu des
3
La SICAP-SA nouvelle dénomination de la Société Immobilière du Cap-Vert(SICAP), est une société anonyme
à participation publique majoritaire créée en 1950.Elle est au service de l’Etat et des collectivités locales pour
construire et commercialiser des logements sociaux et aménager des espaces de développement.
4
La Société nationale des habitats à loyer modéré(SNHLM) c’est la loi du 28 décembre 1987 qui consacre sa
mise en place. Elle se substitue ainsi à l’établissement public à caractère industriel et commercial qui est l’office
national des HLM( OHLM) qui a été créé depuis le 18 mars 1959 par ordonnance n°59-025
ENA 2013-2015
Page 9
Babacar Diop
conséquences néfastes sur l’état du matériel et des constructions. Pour entre autres ces
diverses raisons, le gouvernement du Sénégal avait opté pour une gestion privée, qui permet
dans le cadre de la relance du tourisme, une des priorités de la période post-dévaluation, la
réalisation d’objectifs d’offre de produits de qualité et de création d’emplois dans secteur.
Au surplus, il est intéressant de noter que l’évaluation critique du cadre législatif et
réglementaire de la cession des terrains domaniaux s’inscrit dans l’option irréversible de
l’Etat d’imprimer un saut qualitatif à la gestion foncière. A l’heure actuelle, la Commission
nationale de Réforme Foncière (CNRF) 5 s’emploie à concrétiser une réforme foncière fondée
sur la vision d’un Sénégal émergent, socialement intégré et économiquement dynamique. En
effet, il est apparu que notre droit garanti mal la qualité et la sécurité des transactions
foncières. Il est souvent difficile de savoir, de façon certaine, à qui appartient une parcelle,
par qui elle est exploitée et quels sont les droits et les obligations qui s’y rapportent. Cet état
des faits donne naissance à des conflits fonciers répétitifs et à des spéculations foncières6 non
maitrisées. Aussi, faudrait-il revoir les dispositifs juridiques existants pour permettre des
transactions rapides, sures et à faible coût. C’est une priorité absolue pour attirer des
investisseurs nationaux ou étrangers et accroitre les avantages comparatifs dont dispose notre
pays dans le cadre d’une compétition économique mondialisée.
En pratique, le cadre législatif et réglementaire de la cession des terrains domaniaux
consacre l’accès à une pleine propriété, définitive et inattaquable. Le titre foncier est octroyé
après l’inscription de l’immeuble au livre foncier. Cette formalité administrative s’effectue,
après une vérification préalable de toutes les pièces justificatives fournies et faisant foi à
l’égard des tiers, par l’inscription dans un compte particulier ouvert pour chaque immeuble,
de tous les droits réels qui s’attachent ainsi que des modifications apportées à ces mêmes
droits. Aussi, en plus de garantir la propriété foncière, cette publication permet-elle au
propriétaire de faire entrer l’immeuble dans le commerce juridique soit en le cédant à
nouveau, soit en l’hypothéquant.
En somme, nous retiendrons que la force véritable de l’ensemble des textes qui régissent la
cession des terrains domaniaux réside dans les réponses apportées au contexte économique et
5
La Commission nationale de réforme foncière, créée par le décret 2012-1419 ,est présidée actuellement par le
Professeur Moustapha Sourang
6
L’actualité récente est dominée par l’affaire dite de la cité Tobago : le domaine aéroportuaire a été morcelé
puis vendu entrainant la destruction de près de quatre cents (400) maisons.
ENA 2013-2015
Page 10
Babacar Diop
social de leur entrée en vigueur. Il en résulte volontiers que leurs limites dérivent de
l’évolution et de leur nécessaire adaptation.
Ainsi, pour ne pas perdre de vue tous les aspects que soulève la problématique du sujet, il
s’agira pour nous de faire l’inventaire critique de l’ensemble des lois et règlements régissant
la cession des terrains domaniaux qui, à coup sur, révélera des limites et failles certaines, et
de chercher à améliorer le dispositif pour un allégement efficient et efficace de l’accès au
droit de propriété.
Pour se faire, notre étude sera articulée au tour de deux grandes parties. Dans la première,
une présentation critique du cadre législatif et réglementaire sera mise en exergue (titre 1)
tandis que dans la seconde, il sera question de formuler des propositions (titre 2).
ENA 2013-2015
Page 11
Babacar Diop
Titre 1 : Analyse critique du cadre législatif et réglementaire de la cession
des terrains domaniaux
Au Sénégal, le droit à une propriété privée jouit d’une reconnaissance constitutionnelle. A cet
effet, l’accès à une pleine propriété foncière et domaniale relève de différents textes de lois et
règlements entrés en vigueur de manière successive. Aussi, faire leur inventaire critique
revient-il à suivre leur trajectoire historique.
Chapitre 1 : Le régime du Code du Domaine de l’Etat : l’érection de la
cession comme mode exceptionnel d’administration du domaine privé de
l’Etat
Traditionnellement, au Sénégal, plus généralement en Afrique, le droit de propriété n’était
pas concevable sur la terre : les droits sur la terre revenaient à toute la collectivité avec des
droits d’usage accordés aux individus.
Cependant, avec la colonisation occidentale, le système foncier traditionnel connaitra des
mutations sinon un bouleversement total. Le colonisateur introduisit le régime de la
transcription7 puis de l’immatriculation. Les particuliers pouvaient désormais se prévaloir de
titres écrits leur octroyant un droit de disposition sur la terre.
Après les indépendances, le Sénégal a maintenu le régime de la propriété privée tout en
initiant une réforme que d’aucuns considèrent comme simplement foncière alors que d’autres
y voient une véritable révolution agraire : c’est la loi n°64-46 du 17 juin 1964 portant sur le
domaine national.
C’est dans ce contexte que l’institution de la loi n°76-66 du 2 juillet1976 portant Code du
domaine de l’Etat est venue en complément de la loi sur le Domaine national. Elle se fixait à
la fois pour objectifs de faire jouer pleinement à la terre un rôle économique et social efficace
et de préserver les acquis du communautarisme négro-africain. En d’autres termes, il
s’agissait pour l’Etat de se déterminer entre l’aliénation de son domaine privé pour permettre
aux citoyens d’accéder à une propriété foncière et la conservation de la propriété du sol tout
7
La transcription rend public les actes de transfert et leur assure un rang. Elle consiste à avertir les tiers qu’à
partir du moment où elle est accomplie, l’ancien propriétaire a perdu le pouvoir de leur conférer des droits, mais
elle ne permet pas de considérer comme régulière la transcription qu’elle constate et comme propriétaire
véritable, celui qu’elle désigne.
ENA 2013-2015
Page 12
Babacar Diop
en délivrant des titres administratifs conférant des droits d’usage à temps (bail ordinaire, bail
emphytéotique, droit de superficie...).
Devant cette option dualiste, la primauté fut accordée à la délivrance de titres provisoires.
L’aliénation des dépendances du domaine privé immobilier devient ainsi un mode
exceptionnel d’administration. En conséquence, la cession des terrains domaniaux prévue par
l’article 41 de la loi n°76-66 du 02 juillet 1966 portant code du domaine de l’Etat est soumise
à des conditions contraignantes aussi bien dans la forme (Section 1) que dans le fond (Section
2).
Section 1 : Les contraintes liées aux règles de forme
C’est le décret n°81-557 du 21 mai 1981 portant application du Code du Domaine de L’Etat
en ce qui concerne le domaine privé qui détermine le champ d’application et la procédure de
la vente des terrains domaniaux.
Paragraphe 1 : Le champ d’application restreint de la cession des terrains domaniaux
Sous l’empire du code du Domaine de l’Etat, le système du bail est le mode de gestion le plus
usité du Domaine privé de l’Etat. La cession des terrains domaniaux, prévue par son article
41, y revêt un caractère exceptionnel du fait notamment de la restriction de son champ
d’application qui circonscrit de manière stricte les terrains objets de cession ainsi que leurs
bénéficiaires.
A – L’objet de la cession : les terrains nus non attribués et les immeubles bâtis non
affectés
Dans le cadre de la gestion de son domaine, l’Etat peut renoncer à la propriété de ses terrains
bâtis ou non qui ne sont pas affectés et procéder à leur vente au profit d’acquéreurs. Sous le
régime du Code du Domaine de l’Etat, la vente ne concerne que les terrains nus non attribués
et les immeubles bâtis non affectés.
L’attribution de terrains aux personnes physiques ou morales s’effectue suivant les modes
usuels de gestion ne comportant pas (sauf exception) le dessaisissement de la propriété du
sol. Ces modes usuels sont représentés par l’autorisation d’occuper, le bail ordinaire, le bail
de longue durée et la concession de droit de superficie.
ENA 2013-2015
Page 13
Babacar Diop
En l’espèce, les terrains nus non attribués c’est-à-dire qui ne sont pas gérés selon les
différents modes précités, peuvent faire l’objet de cession au regard des dispositions du code
du domaine de l’Etat.
Quant à l’affectation, elle est l’acte8 en vertu duquel un immeuble dépendant du domaine
privé de l’Etat ou détenu en jouissance est mis à la disposition d’un service public pour lui
permettre d’assurer son fonctionnement. Il s’agit généralement de biens acquis ou détenus par
les services publics par décision expresse d’affectation de l’Etat ou de biens que l’Etat a
acquis ou construit pour leur compte et leur usage (Ecoles, Ministères, Hôpitaux, Services
fiscaux etc.). Ces biens immeubles, déjà affectés à un service public, ne peuvent faire l’objet
de vente qu’à la condition préalable d’une désaffectation.
En ce sens, en vertu du Code du Domaine de l’Etat, seuls les immeubles bâtis non affectés
peuvent faire l’objet de cession.
Mais, si la cession des terrains domaniaux est circonscrite aux terrains nus non attribués et
aux immeubles bâtis non affectés, qu’en est-il de la détermination des bénéficiaires ?
B – les bénéficiaires de la cession : les titulaires de titre régulier d’occupation
La loi 76-66 du 02 juillet 1976 portant Code du Domaine de l’Etat pose une condition
contraignante à la cession définitive des terrains domaniaux : l’obligation de détention
préalable d’un titre d’occupation. En d’autres termes, toute personne physique ou morale
prétendant acheter un terrain domanial doit disposer a priori d’un titre régulier d’occupation.
Ces titres d’occupation peuvent revêtir deux formes : des droits personnels ou des droits
réels immobiliers9.
Les droits personnels sont les titres précaires et révocables à savoir les permis d’occuper, les
baux ordinaires, les autorisations d’occuper et les permis d’habiter.
Les droits réels immobiliers sont les baux emphytéotiques et les concessions de droits de
superficie.
Ainsi, sous l’empire du Code du Domaine de l’Etat, seules les personnes régulièrement
détentrices de ces différents titres d’occupation peuvent bénéficier d’une cession définitive de
8
Cet acte peut être un décret ou un arrêté pour le transfert de gestion.
Voir le décret 81-557 du 21 mai 1981 portant application du Code du Domaine de l’Etat en ce qui concerne le
Domaine privé précisément en ses articles 34 et suivants
9
ENA 2013-2015
Page 14
Babacar Diop
terrain domanial. Cette situation accentue le caractère restrictif et contraignant de la cession
et exclut volontiers de nombreux sénégalais à l’aspiration à un titre définitif et inattaquable
notamment les couches défavorisées, et le plus souvent analphabètes.
Au surplus, l’exacte détermination des titulaires réguliers des titres d’occupation comme des
terrains objets de cession se heurtent au défaut de mise à jour régulier au niveau de tous les
bureaux des Domaines des tableaux des propriétés de l’Etat. Le cadastre et les conservations
foncières accusent généralement du retard dans la mise à jour des plans et des livres fonciers
au regard des occupations réelles, ainsi que des mutations foncières opérées sur le domaine
de l’Etat. Cet état des faits n’est pas sans causer de véritables défis à la maitrise globale de
l’assiette foncière nationale.
Paragraphe 2 : Les insuffisances notées dans les procédures de cession des terrains
domaniaux
Ni le Code du Domaine de l’Etat, ni son décret d’application ne détermine la procédure
d’instruction du dossier de cession des terrains domaniaux : elle relève de la pratique
administrative. Et, au demeurant, le choix entre la cession définitive et la conservation du
titre d’occupation est laissée à l’appréciation discrétionnaire des bénéficiaires.
A – L’absence d’encadrement juridique de l’instruction du dossier
Le décret n°81-557 du 21 mai 1981 portant application du Code du Domaine de l’Etat
n’apporte aucune précision sur la procédure d’instruction du dossier de cession des terrains
domaniaux. Cette dernière, dirigée par le Chef du bureau des domaines du lieu de situation de
l’immeuble, dérive purement et simplement de la pratique. Ce vide juridique né de
l’inexistence d’un manuel de procédure fait que les dossiers sont instruits différemment d’un
bureau à un autre. Et le défaut de force coercitive induite par cette situation fonde les
manquements et les abus constatés notamment en matière de délais. Mieux, il occasionne une
complexité de procédures et des coûts élevés au bénéfice d’une part congrue de la populationceux qui disposent de moyens financiers et humains, voire des réseaux. Pour les autres,
l’immense majorité, les pratiques informelles ou coutumières sont la seule possibilité d’accès
au foncier.
Par ailleurs, cette absence de codification n’est pas de nature à faciliter la transparence,
l’accessibilité et la disponibilité de l’information foncière. Or, le décloisonnement de
ENA 2013-2015
Page 15
Babacar Diop
l’information entre les services des domaines et les usagers contribue à un meilleur traitement
des dossiers. Ce qui est du reste une convenance pour les différentes parties contractantes.
Toutefois, notons qu’en général, la pratique consacrée consiste d’abord, après réception des
dossiers, à la vérification par le Chef du bureau des domaines si les requérants ont satisfait
aux conditions nécessaires pour prétendre à la pleine propriété sur un terrain domanial.
Ensuite, il sollicite l’avis des services techniques du cadastre. Ces derniers doivent dresser un
procès-verbal de constat de mise en valeur du terrain sollicité.
Enfin, le Chef du bureau des domaines saisit le Directeur régional de Dakar ou le Directeur
des services régionaux. Après préparation du rapport de saisine de la Commission de contrôle
des opérations domaniales(CCOD), l’autorité saisie transmet le dossier au Directeur des
Domaines. C’est ce dernier qui saisit la CCOD chargée de donner son avis sur l’opportunité,
la régularité et les conditions financières de la cession.
B – Le caractère facultatif de la procédure d’adjudication
L’article 41 du code du domaine de l’Etat dispose que : « la vente a lieu de gré à gré ou par
voie d’adjudication, celle-ci étant réalisée aux enchères publiques ou par le procédé combiné
des enchères verbales et des soumissions cachetées, avec obligation de mise en valeur et aux
conditions fixées dans chaque cas.»
Cette disposition met en lumière le caractère facultatif de la procédure d’adjudication pour la
cession des terrains domaniaux, même si elle laisse ouverte la possibilité d’y recourir. En
d’autres termes, la vente par adjudication n’est pas obligatoirement mise en œuvre en matière
de cession des terrains domaniaux.
Or, la vente par adjudication s’accommode mieux aux soucis de transparence et de bonne
gouvernance foncière. Elle nécessite à un appel à concurrence avec une large publicité. Elle
contribuerait inéluctablement à réduire significativement les litiges fonciers et aurait permis
de neutraliser toutes les suspicions qui ont entouré des « affaires foncières » récentes comme
celles liées à la dation en paiement de terres sises à l’aéroport de Dakar aux coréens ou celles
liées aux cessions de terre sises à Bambilor.
La vente par adjudication des terrains nus ou bâtis non affectés s’il a lieu, est effectuée par le
Gouverneur de région assisté par le receveur des domaines ou son représentant. Pour être
ENA 2013-2015
Page 16
Babacar Diop
définitif, le procès-verbal d’adjudication, signé par le Gouverneur, le receveur ou son
représentant, doit être approuvé par le ministre chargé des Domaines.
A contrario, la vente de gré à gré est une procédure qui permet à l’Etat de céder des terrains
domaniaux sans procéder à un appel à concurrence. Elle est l’expression de l’autonomie de la
volonté, le commun accord des parties contractantes : l’Etat et le cessionnaire. Il s’agit donc
ici d’une vente à l’amiable, par entente directe entre les deux parties.
Toutefois, il faut souligner que la cession de gré à gré n’est consentie que dans les localités
classées comme points de traite régulièrement loties et immatriculées au nom de l’Etat. Elle
n’est définitive qu’après la constatation d’une mise en valeur conforme.
Après les insuffisances notées dans les procédures de cession des terrains domaniaux, il y a
lieu d’aborder à présent les contraintes liées aux règles de fond.
Section 2 : les contraintes liées aux règles de fond
En amont de la cession définitive des terrains domaniaux, le législateur a posé une condition
rigoureuse : l’autorisation législative préalable. A l’expérience, elle s’est révélé un goulot
d’étranglement à l’appropriation privée de la terre.
A cette habilitation législative préalable, il a été adjoint une condition dont la consistance
reste non encore élucidée : l’obligation de mise en valeur. Elle impose au cessionnaire
l’édification sur le terrain d’un immeuble à usage d’habitation dans le délai de deux ans.
Paragraphe 1 : l’autorisation législative préalable : un obstacle à la cession des terrains
domaniaux
La loi 76-66 du 2 juillet 1976 portant code du Domaine de l’Etat subordonne la cession des
terrains domaniaux à une habilitation législative préalable 10. Celle-ci, objet de vives
récriminations de la part des usagers et même de l’Administration domaniale, rend
particulièrement ardue la procédure d’obtention d’un titre foncier.
10
Article 41 du CDE fixe le principe et les exceptions
ENA 2013-2015
Page 17
Babacar Diop
A-l’étendue de l’autorisation législative préalable
En principe, l’aliénation des terrains domaniaux doit être autorisée par une loi qui précise les
conditions, la forme, le prix et les stipulations diverses. En d’autres termes, l’Administration
ne peut céder une dépendance du domaine privé immobilier de l’Etat sans une habilitation
législative préalable.
Par cette procédure, l’Assemblée nationale détient dés lors, le
monopole et la compétence exclusive de l’effectivité de la vente qu’elle peut accepter ou
refuser.
Exceptionnellement, les terrains nécessaires à la réalisation de programmes de constructions,
établis par les établissements publics ou les Sociétés d’économie mixte créées en vue du
développement de l’habitat, peuvent faire l’objet d’une vente autorisée par décret (article 41
C.D.E).
Par ailleurs, en raison de leur mode d’acquisition ou, de la qualité du cessionnaire, certaines
dépendances du domaine privé de l’Etat peuvent être cédées sans autorisation législative ou
réglementaire :
-la dépendance du Domaine public déclassée ou immatriculée au nom de l’Etat peut être
cédée gratuitement à la personne morale publique qui a supporté les dépenses d’acquisition
du sol et de construction de l’ouvrage et pourvu à l’entretien de ce dernier (article 19 alinéa 2
C.D.E.) ;
-les immeubles acquis par voie de préemption peuvent être vendus sans formalités préalables
(article 674 du nouveau code général des impôts);
-les immeubles acquis par voie d’expropriation : si l’expropriant n’a pas réalisé les travaux
projetés dans un délai de cinq(05) ans ou s’il a renoncé, les anciens propriétaires peuvent
demander la rétrocession de leurs immeubles. Il n’est pas nécessaire, dans ce cas, qu’une loi
ou un décret autorise la vente.
Au surplus, en faisant de l’autorisation législative une condition préalable à la cession des
terrains domaniaux, le code du Domaine de l’Etat n’a pas été exempt de critiques.
B- les limites de l’autorisation législative préalable
De l’instruction du dossier à l’autorisation législative préalable sujette à beaucoup de
dénonciations, la procédure de cession définitive suit différentes étapes mises en œuvre pour
garantir la sécurité juridique de la transaction et parer à d’éventuels litiges fonciers.
ENA 2013-2015
Page 18
Babacar Diop
Primo, les services compétents des domaines instruisent le dossier de demande de cession.
Secundo, la CCOD exerce contrôle et émet son avis sur la demande de cession.
Tercio, la transmission du dossier à l’autorité supérieure lui permet de saisir l’Assemblée
nationale pour le vote de la loi d’habilitation.
A l’épreuve, cette autorisation législative préalable à la vente des terrains domaniaux
comporte des relents discriminatoires et contribue immanquablement à l’alourdissement de la
procédure.
Concrètement, le pouvoir de saisine de l’Assemblée nationale revient donc au cédant c’est-à
dire l’Administration domaniale. Par son acceptation ou son refus, le parlement dicte ainsi la
suite à donner à la prétention du cessionnaire. Or, la capacité de faire voter une loi est hors de
portée pour de nombreux citoyens. Seule une minorité –celle ayant une capacité d’influence
- semble pouvoir bénéficier de ce privilège. Ce qui est à suffisance une rupture d’égalité entre
citoyens.
A cette limite de l’autorisation législative préalable, il faut y adjoindre l’impératif de devoir
convoquer la représentation nationale pour des intérêts particuliers ou pour des terrains de
faibles superficies ou dont la valeur vénale est dérisoire. De ce fait,
cette obligation,
participant à la diversification et à la surabondance dossiers à diligenter, débouche
inéluctablement sur l’allongement de la procédure de cession et aux découragements de
potentiels requérants.
En somme, l’autorisation incontournable du parlement dans les procédures de cession des
terrains du Domaine privé de l’Etat constitue une entrave majeure. Elle donne aux différentes
procédures d’accession à la pleine propriété un caractère lourd, un caractère irréaliste. Ce qui
n’est ni dans l’intérêt de l’Etat, ni dans celui des investisseurs.
Après adoption de la loi qui autorise la vente, l’Etat procède à la cession des terrains
domaniaux sous réserve de leur mise en valeur par le demandeur.
Paragraphe 2 : l’obligation de mise en valeur : une notion ambigüe
Outre l’autorisation législative, le code du domaine de l’Etat a érigé la mise en valeur comme
condition substantielle à la vente des terrains domaniaux. Cependant, sa consistance reste à
ENA 2013-2015
Page 19
Babacar Diop
préciser.
A-L’étendue de l’obligation de mise en valeur
La notion de mise en valeur figure en bonne place dans les différents textes constitutifs du
droit foncier sénégalais et est érigé en principal critère d’amodiation du Domaine privé
immobilier de l’Etat ainsi que le principal motif d’affectation des terres en zone rurale et de
leur désaffectation, lorsqu’elle s’avère insuffisante.
Aussi, aux termes de l’article 41 du code du domaine e l’Etat, la vente est-elle consentie avec
obligation de mise en valeur sans toutefois préciser si elle est ou non une condition préalable.
Mais, dans le souci d’assurer le contrôle de son effectivité, l’article 43 précise que la mise en
valeur « doit être mentionnée au livre foncier lors de la vente ou du procès-verbal
d’adjudication».
En principe, l’obligation de mise en valeur s’impose à la vente de toutes les dépendances du
domaine privé immobilier de l’Etat Les rares exceptions, sont limitativement énumérées par
la loi. Il s’agit :
-d’abord de la cession de terrains domaniaux en vue de la réalisation d’un remembrement ou
d’une fusion. Ces opérations visent une meilleure gestion de l’utilisation de l’espace urbain.
La cession y revêt alors un caractère accessoire aux projets envisagés. C’est ce qui explique
l’absence d’obligation de mise en valeur ;
- ensuite de la cession d’un terrain à l’Etat à titre d’échange lorsque le terrain reçu en
contrepartie n’est pas grevé d’une obligation de mise en valeur et que sa valeur correspond au
moins aux trois quarts de celui qui est cédé. En l’espèce, l’Etat, étant l’initiateur de l’échange,
ne pourrait logiquement pas imposer la mise en valeur du terrain concerné.
C’est l’article 37 du décret n°81- 557 du 21 mai 1981 portant application du Code du
Domaine de l’Etat qui énumère les membres de la commission qui constate la réalisation de
la mise en valeur. Dès lors, il urge de s’interroger sur la portée de cette notion.
B- Les limites de l’obligation de mise en valeur
En droit foncier sénégalais, une grande place est réservée à l’investissement productif à
travers la notion de mise en valeur. Cependant, la notion demeure assez imprécise en raison
de l’absence de sa définition. Aucun texte de loi ou de règlement ne lui a encore donné un
ENA 2013-2015
Page 20
Babacar Diop
contenu précis. A l’heure actuelle, on continue à s’interroger sur sa consistance et les critères
d’appréciation ou de quantification de sa mise en œuvre. Il existe alors un véritable vide
juridique autour de cette notion si importante en matière foncière au Sénégal.
L’ambigüité notionnelle de la mise en valeur rend floue l’opérationnalité des dispositions du
Code du Domaine de l’Etat. Les incertitudes quant à sa qualification affectent l’application et
le suivi de plusieurs dispositions aujourd’hui insérées dans le droit positif sénégalais (lois et
règlements, contrats).L’absence d’édiction de normes d’évaluation empêche aux services
techniques d’apprécier valablement le respect par le cessionnaire des clauses contractuelles.
L’élucidation conceptuelle complète de la notion de mise en valeur serait alors une arme de
contrôle entre les mains du service patrimonial.
Par ailleurs, notons qu’en pratique, le constat de mise en valeur demeure une exclusivité
dédiée au Cadastre. Autrement dit, il n’existe pas de commission chargée de constater les
impenses réalisées. Cette compétence recommande aux services du Cadastre de se rendre sur
le terrain pour constater directement l’existence d’une mise en valeur suffisante d’un terrain
domanial faisant l’objet de cession.
En définitive, plus d’une décennie après son entrée en vigueur, les imperfections décelées
dans l’application du Code du Domaine de l’Etat ont amené le législateur à adopter d’autres
régimes juridiques tendant à parfaire la gestion la cession des terrains domaniaux.
Chapitre 2 : Le régime des lois autorisant la cession des terrains
domaniaux, une correction des insuffisances du code du Domaine de l’Etat
A l’expérience, l’application des dispositions du Code du Domaine de l’Etat laisse apparaitre
des insuffisances et des manquements certains. Sur bon nombre de ses aspects, soit la loi ne
répond véritablement pas aux attentes de l’Etat ou des usagers, soit elle se révèle inadaptée au
contexte économique et social. L’option politique, adossée sur la conservation de la propriété
des terrains domaniaux en lieux et place de la cession, n’a pas donné les résultats escomptés.
D’abord, le système du bail qui est devenu le mode de gestion le plus usité du Domaine privé
de l’Etat, n’est guère incitatif pour bon nombre d’investisseurs qui préfèrent disposer d’un
ENA 2013-2015
Page 21
Babacar Diop
titre définitif et inattaquable en lieu et place d’un droit d’usage à temps qui voit sa valeur
déprécier au fil des années.
Le bail ne satisfait ni les contractants de l’Etat (absence de sécurité en fin de bail et en
matière de succession), ni l’Etat(les recettes escomptées ne pas au rendez-vous), ni les
organismes de crédit (la superposition de droit sur le même immeuble n’offre pas une
garantie pleine et entière).
Ensuite, la situation de la concession du droit de superficie n’est guère meilleure. Avec ce
mode de gestion, l’Etat perçoit une redevance inférieure à celle qu’elle aurait perçue en cas
de bail et le concessionnaire voit deux droits se superposer sur le même immeuble, ce qui
n’est pas de nature à convaincre les organismes financiers pour la mobilisation de crédits
bancaires.
Enfin, les populations n’ont pas adhéré à la mesure transitoire de transformation des permis et
autorisations d’occuper en titres toujours précaires. Elles préfèrent, en l’espèce, un titre de
propriété capable d’intégrer le commerce juridique.
Toutes ces considérations fondent la décision du législateur d’autoriser la cession des terrains
domaniaux au profit des occupants réguliers et attributaires sur leur demande.
Ainsi, la loi n°87-11 du 24 février 1987 a autorisé la vente des terrains domaniaux situés en
zone urbaine et destinés à l’habitation.
Par voie de suite, en raison des contraintes d’évaluation objective des éléments d’actifs des
entreprises, à la suite du changement de parité monétaire dans la zone de l’Union
Economique et Monétaire Ouest Africaine( UEMOA), cette autorisation a été étendue aux
terrains domaniaux à usage industriel ou commercial par la loi n° 94-64 du 22 aout 1994.
Aussi, le législateur a-t-il institué la loi n° 2011-06 du 30 mars 2011 portant transformation
des permis d’habiter et titres similaires en titres fonciers dans la double perspective de
suppléer le défaut d’application de la loi( les autorisations d’occuper devant être transformées
en baux depuis l’entrée en vigueur du code du Domaine de l’Etat en 1976) et de conférer une
plus grande sécurité juridique aux détenteurs de ces titres précaires.
ENA 2013-2015
Page 22
Babacar Diop
En vérité, ces différents textes susvisés ont cherché à faire évoluer les dispositions de la loi
n°76-66 du 02 juillet 1976 portant Code du Domaine de l’Etat. Le législateur a voulu ainsi
corrigé les insuffisances de ce régime.
Pour prendre en compte tous ces aspects, nous aborderons d’une part le cadre juridique de la
cession des terrains domaniaux à titre onéreux (section 1) et d’autre part celui de la cession à
titre gratuit circonscrit à la transformation des permis d’habiter et titres similaires en titres
fonciers (section 2).
Section1 : le régime des lois autorisant la cession des terrains domaniaux à titre
onéreux
Succédant au CDE, deux lois régissent la cession des terrains domaniaux à titre onéreux. Il
s’agit respectivement de la loi 87-11 du 24 février 1987 autorisant la vente des terrains
domaniaux destinés à l’habitation situés en zone urbaine et la loi 94-64 du 22 aout 1994
autorisant la vente des terrains domaniaux à usage industriel ou commercial.
Paragraphe 1 : La loi 87-11 du 24 février 1987 autorisant la vente des terrains
domaniaux destinés à l’habitation situés en zones urbaines
Dans un contexte de marasme économique et de malaise social marqué par la sécheresse et
les rigueurs du plan d’ajustement structurel, le Sénégal était à la fois dans une situation de
recherche à la fois de ressources additionnelles pour soutenir son budget et de facilitation de
l’accès à la pleine propriété foncière. C’est ce qui donna naissance à la loi n° 87-11 du 24
février 1987 portant vente des terrains domaniaux destinés à l’habitation situés en zone
urbaine dont nous tenterons d’aborder successivement l’étendue puis les limites.
A – l’étendue de l’application de la loi 87-11 du 24 février 1987
C’est le décret 87-271 du 03 mars 1987 portant application de la loi n°87-11 du 24 février
1987 autorisant la vente des terrains domaniaux situés en zone urbaine qui fixe le champ
d’application et la procédure de cession.
ENA 2013-2015
Page 23
Babacar Diop
Par ailleurs, notons que certaines dispositions du décret précité ont été abrogées et
remplacées par le décret n°88-826 du 14 juin 1988.
Selon les dispositions de l’article 2 les terrains concernés :
-Les terrains domaniaux attribués ou occupés en vertu des titres administratifs d’occupation
provisoires qualifiés de « permis d’habiter », « permis d’occuper », « autorisation
d’occupation », « autorisation d’occuper » visés par l’article 59 du Code du Domaine de
l’Etat ;
-Les terrains domaniaux attribués par voie de bail ordinaire, de bail emphytéotique ou de
terrains ayant fait l’objet d’une concession du droit de superficie dans les conditions fixées
par les articles 38, 39 et 40 du Code du Domaine de l’Etat ;
Par contre, ne sont pas concernés :
-Les terrains ayant fait l’objet d’une demande de constat de mise en valeur en vue d’obtenir
l’attribution définitive dans les formes et conditions fixées par le décret n°81-557 du 21 mai
1981 portant application du Code du Domaine de l’Etat ;
-Les terrains régulièrement occupés ayant déjà fait l’objet d’une cession avant le Code du
Domaine de l’Etat ou de la loi autorisant la vente des terrains domaniaux à usage d’habitation
situés en zones urbaines ;
-Les terrains situés hors des zones urbaines et ceux destinés à usage autre que d’habitation.
Ce même décret précise également les conditions de la cession des terrains situés dans le
champ d’application de la loi n°87-11 du 24 février 1987.
Il s’agit d’abord la nécessaire situation de ces terrains dans une zone dotée d’un plan
d’urbanisme ou résultant d’un lotissement approuvé par l’autorité administrative.
Ensuite, les terrains doivent avoir été préalablement mis en valeur. L’exigence de la mise en
valeur est une condition substantielle à la vente. La suffisance de la mise en valeur est
constatée par les services du Cadastre.
Egalement, le requérant doit disposer de la dernière quittance de paiement des redevances
c’est-à-dire qu’il doit être à jour du paiement de ses loyers annuels.
ENA 2013-2015
Page 24
Babacar Diop
Enfin les immeubles aliénés sous l’empire de la loi n°87 11 sous grevés d’une clause
d’inaliénabilité. Plus précisément, la clause d’inaliénabilité interdit la vente de l’immeuble
dans le délai de cinq(5) à compter de la cession définitive. La seule dérogation admise est
l’autorisation préalable du ministre en charge des Domaines laquelle sera généralement
subordonnée à la justification d’un motif économique ou familial ou de motifs sérieux et
légitimes pouvant revêtir une caractéristique de force majeure rendant nécessaire la revente
du bien.
Aussi, l’accession à la pleine propriété, matérialisée par le titre foncier consacrant un droit
réel inattaquable et définitif pour le propriétaire, est-elle soumise à une procédure strictement
encadrée décrite par le décret n°87-271 du 03 mars 1987, modifiée par le décret n°88-826 du
14 juin 1988. Les différentes phases de cette procédure sont notamment la constitution du
dossier, l’instruction par les services des Domaines compétents et l’approbation par le
ministre chargé des Domaines.
En vérité, l’application de la loi n°87-11 portant vente des terrains domaniaux destinés à
l’habitation situés en zones urbaines a fait l’objet de nombreuses critiques qui ont mis en
exergue ses limites.
B – Les limites de la loi n°87-11 du 24 février 1987
La loi n°87-11 du 24 février 1987 dont l’objectif fondamental est d’accélérer l’attribution en
pleine propriété des terrains domaniaux n’a pas répondu aux attentes des pouvoirs publics
pour des raisons diverses. Les causes d’insatisfaction les plus marquantes sont relatifs à :
-L’exigence de la mise en valeur obligatoire du terrain en l’absence de toute définition de la
notion ;
-La contrainte relative à la clause d’inaliénabilité de cinq(5) ans à compter de la vente ;
-La restriction de son champ d’application aux terrains à usage d’habitation sis en zones
urbaines à l’exclusion de ceux situés en zones rurales par exemple.
A ces griefs, il faut également ajouter le coût de la transformation des droits d’usage à temps
en titres fonciers qui a été souvent jugé hors de portée du citoyen moyen mais aussi, le
formalisme rigoureux de la procédure de cession définitive.
ENA 2013-2015
Page 25
Babacar Diop
En effet, de toutes ces récriminations, nous retiendrons que la clause d’inaliénabilité est la
plus contraignante et la plus restrictive de la vente des terrains domaniaux. Elle interdit à
l’acquéreur de procéder à une aliénation du terrain domanial à titre onéreux (revente,
échange, apport en société) durant tout le délai imparti. En l’espèce, elle constitue une
atteinte au droit de propriété qui est un droit fondamental prévu par l’article 15 de la
Constitution du Sénégal puisqu’elle déroge temporairement au principe de libre disposition
de ses biens. Du fait de la consécration de l’autonomie de la volonté en principe
constitutionnel, le droit de propriété ne saurait admettre de l’amputation d’aucun de ses
démembrements à savoir l’usus, le fructus et l’abusus.
La clause d’inaliénabilité a encouragé par endroits les transactions occultes. Certains
acquéreurs, sous le coup de l’interdiction temporaire, ont procédé à des ventes sans pouvoir
les déclarer. Du coup, cela a entrainé une superposition de droits illégaux complexifiant la
traçabilité des opérations. Aussi, la perte de recettes pour le budget de l’Etat pourrait-elle être
envisagée étant donné qu’on verrait difficilement le sous-acquéreur s’acquitter de ses
formalités administratives tout en ayant conscience de l’illégalité qui frappe l’acte
d’aliénation.
Toutefois, la loi prévoit la radiation de la clause d’inaliénabilité prise sur décision du ministre
en charge des Domaines à la demande motivée de l’acquéreur.
Parmi les insuffisances de la loi 87-11, on pourrait également relever la circonscription de
son application aux terrains domaniaux situés en zones urbaines et aux terrains destinés
uniquement à l’habitation. En conséquence, les détenteurs de titres provisoires sur des
terrains situés en zones rurales ne peuvent bénéficier de la cession. Il en est de même des
bénéficiaires de terrains à usage autre que d’habitation comme ceux à usage de sport par
exemple.
Egalement, les prix de cession sont jugés excessifs et incongrus. Le coût de la cession
définitive a été augmenté dans une large mesure par l’arrêté ministériel n° 2781 MEF –
DGID en date du 22 mars 2010 portant barème des prix de vente des terrains domaniaux, qui
a en même temps introduit des distorsions dans certaines zones du territoire national.
ENA 2013-2015
Page 26
Babacar Diop
Dans l’optique de corriger ces insuffisances notamment celle liée à la restriction du champ
d’application, il a été institué la loi portant vente des terrains domaniaux à usage industriel et
commercial.
Paragraphe 2 : La loi 94-64 du 22 aout 1994 autorisant la vente des terrains domaniaux
à usage industriel et commercial
En termes comparatifs, la dévaluation du franc CFA intervenue en 1994 a porté un sacré coup
aux bilans des entreprises sénégalaises. Les stratégies de relance économique conduiront à
l’adoption de la loi 94-64 autorisant la vente des terrains domaniaux à usage industriel ou
commercial pour leur permettre de procéder à leur réévaluation. En ce sens, procéder à
l’évaluation critique de ce texte requiert de voir d’une part l’étendue de son application et
d’autre part ses limites.
A – l’étendue de l’application de la loi n°94-64 du 22 aout 1994
« Afin de saisir les opportunités offertes par le changement de parité de la monnaie, et dans le
cadre de la relance de l’activité économique, les entreprises devraient pour plus de garantie
de leurs investissements, accéder à la pleine propriété des terrains d’assiette des unités de
production installées dans le domaine immobilier privé de l’Etat »11.
En effet, le législateur a estimé que l’accession à la pleine propriété du sol servirait
d’instrument de mobilisation du crédit pour les entreprises par la garantie de leurs
investissements. Ainsi, les terrains, servant d’assiette aux unités de production et de
commercialisation installées dans le Domaine privé immobilier de l’Etat, peuvent être cédés à
titre définitif en vue de permettre aux attributaires d’accéder à la pleine propriété.
En l’espèce, le champ d’application de la loi 94-64 porte sur les terrains attribués ou occupés
régulièrement pour le commerce ou l’industrie ainsi que les terrains non attribués, ni occupés
n’ayant pas fait l’objet d’une affectation à être mise en valeur par des activités commerciales
ou industrielles.
11
Exposé des motifs de la loi n°94-64 du 22 aout 1994 autorisant la vente des terrains domaniaux à usage
industriel ou commercial.
ENA 2013-2015
Page 27
Babacar Diop
En vertu, l’article 2 décret n°95-737du 31 juillet 1995 portant application de la loi 94-64 du
22 aout 1994, autorisant la vente de terrains domaniaux à usage industriel ou commercial,
sont dans le champ d’application de la loi :
-Les terrains domaniaux attribués par voie de bail ordinaire, de bail emphytéotique ou ayant
fait l’objet de concession de droit de superficie dans les conditions fixées par les articles de
38 à 40 du C.D.E.
-Les terrains domaniaux à bâtir réservés à l’industrie ou au commerce.
Par contre ne sont pas concernés par cette loi :
-Les terrains destinés à une activité agricole ;
-Les terrains domaniaux à usage industriel ou commercial, n’ayant pas respecté
les
conditions de vente fixées par le décret d’application n°95-737 du 31 juillet 1995 ;
-Les terrains dont l’attributaire ou l’occupant, n’est pas détenteur d’un titre administratif
régulier et n’est à jour du paiement des redevances.
Au surplus, la présente loi n’a pas défini réellement les conditions préalables de mise en
valeur contrairement à la loi autorisant la cession de terrains domaniaux destinés à
l’habitation situés en zones urbaines où elle est obligatoire.
La procédure de cession est décrite par le décret d’application n°95-737 du 31 juillet 1995.
Elle est la même que celle de la cession de terrains à usage d’habitation sauf pour le constat
de mise en valeur qui n’est pas requise.
Plus de vingt ans après son entrée en vigueur, il est tout aussi important de voir les atteintes à
l’effectivité de l’application de la loi n°94-64.
B – Les limites de la loi n°94-64 du 22 aout 1994
Comme pour le texte régissant la cession des terrains domaniaux à usage d’habitation situés
en zones urbaines, on constate les mêmes insuffisances en ce qui concerne la loi n°94-64 du
24 février 1964 portant cession des terrains domaniaux à usage industriel ou commercial à
l’exception de la contrainte relative à la clause d’inaliénabilité de 5 ans à compter de la
vente..
ENA 2013-2015
Page 28
Babacar Diop
Elles relèvent notamment de l’obligation non définie de mise en valeur et au coût élevé de la
transformation des droits d’usage à temps en titre définitif et à la lourdeur de la procédure.
Cette procédure, en dehors de l’obligation préalable de mise en valeur, est la même que celle
consacrée pour la cession des terrains domaniaux à usage d’habitation situés en zones
urbaines. Elle suit diverses étapes allant de la constitution des dossiers, de son instruction, à
son approbation par le ministre en charge des Domaines. En ce sens, elle est longue et
inadaptée à une économie de marché où la célérité est un critère de performance économique.
Au surplus, comme pour ajouter à la complexification, la loi 94-64 ne contient pas de
dispositions expresses relatives à la mise en valeur pour la recevabilité de la demande. Tout
au plus, la condition exigée par l’article 8 du décret n°95-737 du 31 juillet 1995 portant
application de cette loi pour la revente est que le concessionnaire ait réalisé « des
constructions, aménagements et installations de nature industrielle ou commerciale occupant
plus de 60 % de la contenance dudit terrain ». Mais, il s’agit là d’une cession directe comme
le permet le deuxième alinéa de l’article 2 du même texte, l’appréciation de la mise en valeur
est déplacée jusqu’au moment où le cessionnaire décide de céder à son tour le terrain.
Par contre, on peut soutenir que lorsque la cession est faite sur la base d’un des droits d’usage
à temps listés par l’article 2 du décret précité (autorisation d’occuper, droit de superficie ou
bail), l’expression dans le contrat de bail de la nature de l’obligation de mise en valeur et de
son délai constitue une clause contractuelle dont l’inobservation est une cause d’irrecevabilité
de la demande de cession définitive.
L’interprétation de ces dispositions constitue, dans la pratique, une source de difficultés à
plusieurs niveaux, notamment en ce qui concerne :
-La structure compétente pour procéder à l’évaluation et l’autorité compétente pour son
appréciation ;
-L’indexation des 60% de mise en valeur sur la superficie du terrain alors que beaucoup de
cas de figures s’adaptent mal à ce critère (promotion immobilière par exemple).
On constate ainsi que les dispositions de la loi 94-64 et celles de son décret d’application
requièrent des interprétations de la part des praticiens pour les rendre applicables. Cette
ENA 2013-2015
Page 29
Babacar Diop
situation n’est pas de nature à clarifier les points d’ombre ou à permettre d’éviter les
disparités constatées.
Section 2 : Le régime de la cession des terrains domaniaux à titre gratuit : la loi
2011-06 du 30 mars 2011 portant transformation des permis d’habiter et titres
similaires en titres fonciers
La loi n°2011-06 du 30mars 2011 portant transformation des permis d’habiter et titres
similaires en titres fonciers a permis la transformation de manière gratuite des permis
d’habiter et titres similaires en titres fonciers en visant deux objectifs :
-Au plan social, les populations démunies de certains quartiers de Dakar et des autres régions,
détenteurs de titres d’occupation provisoires peuvent accéder gratuitement à la pleine
propriété ;
-Sur le plan juridique, cette loi permet par le droit réel qu’elle procure un renforcement de la
sécurité juridique des assiettes foncières concernées et des opérations juridiques y afférentes.
Sous ce rapport, son étude pose la problématique de sa portée. En d’autres termes, il s’agira
d’étudier à la fois l’étendue et les limites de l’application de la loi 2011-06.
Paragraphe 1 : l’étendue de l’application de la loi 2011-06 du 30mars 2011 portant
transformation des permis d’habiter et titres similaires en titres fonciers
L’étude de l’étendue de l’application de la loi n°2011-06 sera circonscrite aux fondements de
son adoption et à son domaine d’application.
A – les fondements de l’adoption de la loi 2011-06
La loi 2011-06 du 30mars 2011 portant transformation des permis d’habiter et titres
similaires en titres fonciers a été adoptée dans la double perspective de suppléer le défaut
d’application de la loi n°76-66 du 02 juillet 1976 portant Code du Domaine de l’Etat et de
conférer une plus grande sécurité juridique aux détenteurs de ces titres précaires.
D’abord, avec l’avènement du CDE, il s’est créé une situation juridique complexe.
En effet, en vertu des dispositions combinées des articles 59 et 60 de ce texte, et des articles
38 et suivants du décret 81-66 du 21 mai 1981 pris pour son application, les titres
d’occupation qualifiés de « permis d’habiter », « autorisation d’occupation », « autorisation
ENA 2013-2015
Page 30
Babacar Diop
d’occuper » accordés antérieurement à leur entrée en vigueur doivent être transformés en
baux emphytéotiques dans le délai de deux ans à compter de cette date.
L’article 42 de ce même décret précise qu’après l’expiration du délai de deux ans fixés à
l’article 39, il sera procéder au retrait desdits titres d’occupation dont les titulaires n’auront
pas réalisés une mise en valeur suffisante ou n’auront pas formulés une demande de constat
de mise en valeur avant l’expiration dudit délai.
En conséquence, la mesure de transformation en titres fonciers ou en baux emphytéotiques
des « permis d’habiter »,des « autorisations d’occupation » et des « autorisations d’occuper »
n’ayant été sollicitée par aucune des parties, il s’en est suivi une situation juridique qui a eu
pour conséquence de transformer les bénéficiaires des dits titres annulés en véritables
occupants sans titres.
Pour tenir compte de cette situation paradoxale et de sa forte connotation sociologique,
l’administration a continué jusqu’ici à accueillir favorablement les demandes de
« mutations » et de délivrance de « duplicata » de permis d’occuper ou d’habiter.
Ensuite, une des motivations de cette importante réforme a été de faciliter l’accès à la
propriété aux détenteurs de titres énumérés à l’article 36 du CDE, ayant réalisé une mise en
valeur suffisante et dûment constatée. Elle est une mesure audacieuse qui participe à la
rationalisation de la gestion des titres d’occupation du Domaine privé de l’Etat. Il est évident
qu’elle ouvre une opportunité de résorber le stock de titres précaires en instances, qui devrait
être mutés en droits réels, et contribue par la même occasion, à accélérer l’accès à la propriété
privée des couches défavorisées. Ainsi, par dérogation aux dispositions de l’article 41 du
Code du Domaine de l’Etat, soumettant à autorisation législative préalable, toute opération de
cession de bien immobilier dépendant du patrimoine de l’Etat, le législateur à travers cette
loi, a simplifié la procédure de cession des terrains domaniaux destinés à l’habitation.
C’est une procédure souple et simple de transformation des anciens modes d’amodiation du
domaine privé immobilier de l’Etat en titres fonciers à laquelle il urge de déterminer les titres
concernés.
ENA 2013-2015
Page 31
Babacar Diop
B- Le domaine d’application de la loi
Afin d’éviter toute confusion du fait de l’existence de divers régimes juridiques en matière
foncière au Sénégal, les dispositions des articles 1, 2, 3 du décret 2012-1270 du 08 Novembre
2012 ont défini positivement et négativement comme suit le domaine d’intervention de la loi
en donnant également le contenu à la notion de « titres similaires ».
Sont concernés:
les permis d’habiter, les permis d’occuper, les autorisations d’occuper délivrés par
l’administration coloniale entre 1926 et 1972 en vertu des textes ci-après :
 Arrêté du 04 Mars 1926 prescrivant l’allotissement des terrains de TOUND à Dakar ;
 Arrêté n°1487 bis du 24 Novembre 1934 fixant les conditions d’affectations des
terrains de la Médina ;
 Arrêté n°723/AD du 16 Mars 1937 applicable sur le territoire du Sénégal sauf dans
l’ancien région du Cap-Vert ;
 Arrêté n°4901 du 28 Septembre 1949 relatif à la zone A1 (Grand-Dakar, Niary Tally,
Usine Ben Tally, Usine Parc) ;
 Arrêté n°2352/SDE du 23 Août 1955 ;
 Arrêté n°7304/MFAE du 10 Juillet 1972 fixant les conditions d’attributions des
terrains des lotissements de Dagoudane Pikine.
Par contre, ne sont pas concernés :
 Les baux emphytéotiques, les baux ordinaires et les droits de superficie concédés sur
le domaine privé de l’Etat ;
 Les autorisations d’occuper, à titre précaire et révocable, les concessions de voiries
délivrées sur le Domaine public de l’Etat qu’il s’agisse du Domaine public (maritime,
fluvial, ferroviaire, ou routier) ;
 Les titres d’occupation, quelque soit leur dénomination (bail, autorisation d’occuper
ou permis d’habiter), délivrés par les sociétés nationales exerçant dans le domaine de
la promotion immobilière notamment la SICAP et la SNHLM.
 Les délibérations des conseils ruraux portant affectations de terrains dépendant du
domaine national.
ENA 2013-2015
Page 32
Babacar Diop
Cependant, par titres similaires il faut entendre : ceux délivrés par l’administration des
domaines après l’avènement du CDE, et ceux établis par les autorités administratives
(gouverneurs ou Préfets) ou locales (Maires) portant sur le domaine privé de l’Etat, mais
surtout qu’ils soient issus de lotissement régulièrement réalisés sur une assiette foncière dotée
d’un plan d’urbanisme approuvé.
Il faut en outre, que les titres délivrés par ces autorités administratives ou locales aient
été établis avant l’entrée en vigueur de la loi 2011-06 du 30 Mars 2011, portant
transformation des permis d’occuper et titres similaires en titre foncier.
Paragraphe 2 : La portée de l’application de la loi 2011 – 06 du 30 mars 2011 portant
transformation des permis d’habiter et titres similaires en titres fonciers
La gratuité, la simplicité et le rappel des droits éludés sont les caractères de la loi 2011-06 du
30 mars 2011, portant transformation des permis d’habiter et titres similaires en titre foncier.
Le transfert a lieu gratuitement, sans formalités préalable du Domaine privé de l’Etat vers le
domaine des particuliers. Mais cette innovation majeure à caractère social souffre tout de
même de quelques limites.
A – Une cession à caractère social
Par la loi 2011-06, les populations démunies de certains quartiers de Dakar et des autres
régions, détentrices de titres d’occupation provisoires peuvent aisément accéder à la pleine
propriété. Le caractère social de la transformation des permis d’habiter et titres similaires en
titres fonciers se révèle nettement à travers la gratuité, la simplicité et le rappel des droits
éludés de la cession définitive.
La gratuité de l’opération proprement dite permet aux personnes de faibles revenus
détentrices de ces permis d’occuper et titres similaires d’accéder à la pleine propriété. A
travers ce caractère de gratuité, il faut savoir que l’Etat renonce à des recettes : c’est le cas du
prix du terrain objet du titre provisoire à transformer en titre foncier ; des recettes fiscales
constituées des droits d’enregistrement qui sont normalement dus en cas de cession de tout
bien immobilier conformément aux dispositions de l’article 472 du Code Général des Impôts
(CGI) ; aux frais de formalités foncières relatives à la mutation du terrain au niveau du
bureau de la Conservation foncière au nom du nouvel acquéreur du nouveau titre foncier
créé.
ENA 2013-2015
Page 33
Babacar Diop
La simplicité de la procédure est relative au fait que la loi prévoit un mécanisme de
cession beaucoup plus souple. Le législateur a misé sur la simplicité de la procédure qui se
traduit par : l’absence du constat de mise en valeur préalable effectué par le service du
Cadastre, alors qu’une telle formalité est obligatoire dans le cadre des opérations de cessions
définitives effectuées sous l’empire de la loi n° 87-11 du 24 février 1987 portant vente des
terrains domaniaux, à usage d’habitation, situés en zones urbaines.
Le rappel des droits éludés en cas de cession immédiate par le bénéficiaire intervient
en cas d’aliénation de l’immeuble ayant fait l’objet initialement d’une cession gratuite en
vertu de la loi n°2011-06. L’article 3 de ce texte dispose effectivement qu’ « il est dû par le
vendeur lors de l’enregistrement de l’acte de vente, outre les droits exigibles en vertu de cet
acte, les dépenses engagées par l’Etat au moment de la transformation du permis d’habiter en
titre foncier ». En effet, cette disposition a été introduite pour dissuader (et taxer dans le
même élan), les velléités spéculatives qui pourraient résulter de ce régime de faveur. Ainsi,
on pourrait dire que cette clause de dissuasion se distingue essentiellement de la clause
d’inaliénabilité prévue par la loi n° 87-11 du 24 février 1987, en ce sens qu’elle n’interdit pas
au nouveau propriétaire de vendre son bien immeuble dés le lendemain de la transformation
du titre provisoire en titre définitif. En ce sens, l’article 7 du décret d’application n°20121270 du 08 novembre 2012 précise toutefois que « lorsque la cession aussi bien onéreuse que
gratuite intervient dans l’intervalle des cinq (5) années consécutives à la transformation du
titre provisoire en titre définitif, le vendeur est tenu d’acquitter en même temps que la taxe de
plus-value normalement due, les droits d’enregistrement et les frais de formalités foncières
initialement éludés ». La taxe de plus-value est déterminée comme le prévoit l’article 556 du
Code Général des Impôts (CGI).
Si cette acquisition a eu lieu à titre gratuit, la valeur d’acquisition présumée est la
valeur vénale des immeubles au jour de la mutation à titre gratuit.
En somme, le rappel des droits éludés est destiné à protéger les bénéficiaires de la
transformation des titres précaires en titres fonciers contre les spéculateurs et de leur assurer
un toit.
Au surplus, paradoxalement, ce qui constitue des avantages certains apportés cette loi fonde
également ses infléchissements.
ENA 2013-2015
Page 34
Babacar Diop
B – Une cession remise en cause
La remise en cause de la loi 2011-06 se rapporte à ses trois éléments essentiels :
-la gratuité de l’opération proprement dite ;
-la simplicité de la procédure ;
-le rappel des droits éludés en cas de cession immédiate par le bénéficiaire.
En effet, la gratuité de la loi n’est pas sans poser véritablement un problème de droit, et
d’équité dans la mesure où, la loi instaure un nouveau régime spécial, qui privilégie d’abord
une catégorie de citoyens( ceux résidents dans les centres urbains et qui détiennent des titres
précaires sur le Domaine privé de l’Etat), ensuite en leur octroyant la possibilité d’accéder à
la propriété sans bourse délier, alors que tous les autres détenteurs de titres prévus par le CDE
sur le même type d’assiette, sont assujettis au paiement d’un titre de cession.
Aussi, la gratuité s’entend en termes de perte de recettes pour le budget national. Il s’agit
pour l’Etat de renoncer à la fois au prix du terrain objet du titre provisoire, aux recettes
fiscales constituées des droits d’enregistrement normalement dus en cas de cession de tout
bien immobilier conformément aux dispositions de l’article 496 du CGI et aux frais de
formalités foncières relatives à la mutation du terrain au niveau bureau de la Conservation
foncière.
La simplification de la procédure se traduit par la dispense d’un constat de mise en valeur
préalable du terrain par le service du Cadastre, alors qu’une telle formalité est obligatoire
dans le cadre des opérations de cessions définitives effectuées sous l’empire de la loi n°87-11
du 24 février 1987 portant vente des terrains domaniaux.
Le rappel des droits éludés intervient en cas d’aliénation de l’immeuble ayant fait l’objet
initialement d’une cession gratuite. L’article 3 de la loi dispose effectivement qu’ « il est du
par le vendeur lors de l’enregistrement de l’acte de vente, outre les droits exigibles en vertu
de cet acte, les dépenses engagés par l’Etat au moment de la transformation du permis
d’habiter en titre foncier ».
Il n’est pas exigé comme avec la clause d’inaliénabilité en matière de cession définitive des
baux, aucun délai d’attente (cinq ans), encore moins une autorisation préalable (du Ministre
chargé des Domaines), pour introduire le nouveau titre de propriété délivré, dans le
ENA 2013-2015
Page 35
Babacar Diop
commerce juridique. La seule « sanction » reste le rappel des droits éludés. En l’espèce, on
alourdit la charge en réclamant le paiement de la valeur dudit terrain. Ce qui rend l’opération
suffisamment dissuasive et réduit ainsi de manière significative la portée sociale de la loi.
Au surplus, il s’agit pour l’administration fiscale de réclamer, en même temps que la taxe de
plus-value normalement due à l’occasion de la cession onéreuse ainsi constatée, les droits
d’enregistrement et les frais de formalités foncières auxquels l’Etat avait renoncés, lors de
l’opération initiale de cession gratuite.
Pour la détermination de la plus-value immobilière, dans la rigueur des principes, la valeur
d’acquisition au regard des dispositions de l’article 885 du CGI, est « présumée » être la
valeur vénale de l’immeuble au jour de la mutation gratuite. Toutefois, cette est appréhendée
dans ce type d’opération, comme la somme ou contre-valeur qui aurait du être déboursée
pour obtenir la propriété du bien immeuble (article 886 du CGI). Cette somme ou contrevaleur est donc calculée comme en matière de cession des terrains domaniaux tels qu’il
résulte de l’arrêté n°2287 du 22 mars 2010.
On peut trouver matière à réflexion, et même à contestation sur une telle méthode de
détermination de l’assiette de la taxe de plus value, dés lors qu’elle fait » entorse » aux
prescriptions strictes des articles précités du CGI. Il s’agit là encore d’une contorsion
juridique.
ENA 2013-2015
Page 36
Babacar Diop
Titre 2: Propositions d’amélioration du cadre législatif et réglementaire de
la cession des terrains domaniaux
L’analyse critique du cadre juridique de la cession des terrains domaniaux a révélé des
insuffisances et des manquements certains. Ces tares tiennent pour l’essentiel à leur
inadaptation au contexte politique, économique et social évolutif.
En effet, le regard critique porté sur les lois et règlements démontre à suffisance que
l’adoption de la plupart de ces textes constitue une réponse ponctuelle à des préoccupations
contemporaines à leurs entrées en vigueur. La loi n°94-64 autorisant la vente des terrains
domaniaux à usage industriel ou commercial par exemple, a été adoptée juste après
l’avènement de la dévaluation du franc CFA.
Aussi, à l’heure de la mondialisation où la stabilité, la sécurité et la célérité constituent des
critères de performance et de compétitivité entre les différentes nations, le toilettage et la
réadaptation de l’ensemble des lois et règlements en vigueur s’avèrent des « impératifs
catégoriques ». Il s’agira, en l’espèce, de la consécration d’une vision résolument tournée
vers l’efficacité et la modernité.
Chapitre 1 : La réforme des dispositions législatives et réglementaires en
vigueur, un impératif pour corriger les insuffisances de l’encadrement
juridique de la cession des terrains domaniaux
Considérée dans sa globalité, la législation foncière en vigueur relative à l’aliénation des
dépendances du Domaine privé immobilier de l’Etat présente des insuffisances à la fois par
rapport à ses règles de formes et à ses règles de fond. Leur correction résulte à la fois d’un
souci de perfectionnement de la gestion foncière et de satisfaction légitime des besoins des
usagers.
Cette entreprise est d’autant plus justifiée par l’enjeu économique et social que constitue la
terre qui reste plus que jamais un espace très disputé. Cette situation est exacerbée par le fort
taux d’accroissement de la population qui débouche généralement sur des occupations
anarchiques, irrégulières et même sur des conflits.
ENA 2013-2015
Page 37
Babacar Diop
Pour se faire, sa mise en œuvre requiert d’une part, la révision du CDE et de son décret
d’application et, d’autre part, celle des autres lois et règlements autorisant la cession des
terrains domaniaux.
Section 1 : Les orientations d’une révision du Code du Domaine de l’Etat
L’amélioration de la gestion foncière régie par le CDE nécessite l’adoption de dispositions
d’ordre juridique et institutionnel.
Sur le plan juridique, l’érection de la vente comme mode exceptionnel d’amodiation des
dépendances du Domaine privé de l’Etat et l’obligation de détention préalable de titre
d’occupation provisoire comme condition à la cession définitive ne sont pas de nature à
favoriser l’accès à une propriété foncière.
Sur le plan institutionnel, l’absence d’une bonne maitrise de l’assiette foncière étatique et le
défaut de mise en synergie des actions des différents services intervenant sur le foncier
plombent l’efficacité administrative.
A ces problèmes diagnostiqués, il convient de tenter d’y apporter des solutions.
Paragraphe 1 : La révision des modes de gestion, une nécessité de facilitation et de
sécurisation de l’accès à la pleine propriété foncière
Sous l’empire du CDE, la vente est un mode inaccoutumé d’amodiation du patrimoine
immobilier de l’Etat et la dite opération est subordonnée à la détention préalable d’un titre
provisoire d’occupation. Dès lors, la révision de la loi n°76-66 doit se donner pour ambition
de lever ces contraintes.
A –L’érection de la vente des terrains comme principal mode d’administration du
domaine privé de l’Etat
L’évaluation de la gestion domaniale met en évidence la pertinence d’ériger la vente comme
principal mode d’administration des dépendances du domaine privé de l’Etat. Celle-ci se
révèle la voie la mieux indiquée pour satisfaire aussi bien les parties et que les tiers au
contrat.
ENA 2013-2015
Page 38
Babacar Diop
En effet, la règle selon laquelle le transfert de la pleine propriété du sol à une personne privée
ne peut être opéré qu’en vertu d’une loi spéciale a conféré à l’aliénation des terrains
domaniaux un caractère exceptionnel et par voie de conséquence a généralisé les modes
d’occupation prévus aux articles 37 et 40 du Code du Domaine de l’Etat(autorisation
d’occuper, permis d’occuper, bail ordinaire, bail emphytéotique, droit de superficie).
Or, les études menées par les experts en la matière soulignent une certaine inefficacité de ces
titres d’occupation temporaire(1). Ainsi, le bail, mode gestion le plus usité, n’est guère
apparu incitatif pour de nombreux investisseurs qui préfèrent disposer d’un droit définitif et
inattaquable.
D’abord, nous retiendrons que le bail, tout comme la concession du droit de superficie, ne
satisfait point les cocontractants de l’Etat : le renouvellement en fin de bail souffre d’une
absence de sécurité et entraine naturellement une incertitude quant à la transmissibilité des
droits notamment en matière successorale.
Ensuite, l’insatisfaction du bail est aussi perceptible du côté de l’Etat où les recettes
escomptées n’ont jamais été au rendez-vous. A cela, il faut ajouter l’absence de maitrise
statistique du nombre de titres d’occupation déjà délivrés ainsi que leur impact budgétaire.
Aussi, une comparaison des coûts administratifs de gestion et des ressources tirées des
redevances domaniales conduirait-elle immanquablement à une rentabilité insuffisante.
Enfin, les créanciers hypothécaires ne sont nullement mieux lotis. La superposition de droit
sur le même immeuble n’offre pas une garantie pleine et entière aux organismes de crédit.
C’est dire que les droits d’occupation temporaire doivent être maintenus comme outils
exceptionnels de gestion et, à l’opposé, faire de la vente le principal mode d’administration.
En ce sens, il urge de définir la procédure et les modalités de fixation et de paiement des prix
pour procéder par voie de suite à des cessions directes sans exigence préalable d’occupation
temporaire.
B – La consécration de la cession directe des terrains comme mode d’administration du
Domaine privé de l’Etat
Sous l’empire du Code du Domaine de l’Etat, la cession directe des terrains domaniaux n’est
pas prévue par le dispositif juridique. L’obtention d’un titre foncier pour les personnes
morales comme pour les personnes physiques est subordonnée à la détention préalable d’un
ENA 2013-2015
Page 39
Babacar Diop
titre régulier d’occupation. Ce dernier peut revêtir plusieurs formes. Il peut s’agir de droits
personnels comme les titres précaires et révocables à savoir les autorisations d’occuper, les
autorisations d’occupation et les permis d’habiter ou de droits réels immobiliers tels les baux
emphytéotiques ou les concessions de droit de superficie.
Cette condition est une contrainte majeure pour les opérations de cession définitive. Dans le
contexte socio-économique sénégalais, elle alourdit davantage la procédure et exclut les
couches défavorisées de l’accès au titre foncier.
En conséquence, la gestion patrimoniale du Domaine privé de l’Etat devrait tendre vers la
possibilité d’attribution directe de terrains domaniaux en pleine propriété. La cession directe
s’accommode mieux à la célérité des procédures qui est devenue un intrant de qualité dans
toutes les transactions. Elle pourrait être réalisée dés que l’avis favorable de la CCOD fixant
les conditions financières est donné. Cette mesure contribuerait à alléger considérablement le
chef des Domaines dans la gestion des dossiers de baux pour lesquels le niveau de
recouvrement des redevances reste faible.
Aussi, l’attributaire paierait-il au comptant le prix de cession, alors que les titulaires ayant
déjà mis en valeur pourraient bénéficier de l’exclusivité d’un paiement fractionné selon des
modalités et une durée déterminée par l’Administration domaniale.
Paragraphe 2 : Les mesures pratiques à adopter, une condition d’efficacité de la gestion
foncière
L’efficacité de la gestion foncière appelle à l’adoption de mesures pratiques. Parmi celles-ci
le dressage et la tenue à jour d’un tableau général des propriétés immobilières de l’Etat et la
résolution des conflits de compétences entre les différents services administratifs.
A – La maitrise de l’assiette foncière étatique
Le défaut de maitrise de la consistance exacte des dépendances du Domaine privé de l’Etat
est quasiment la chose la mieux partagée dans les bureaux des Domaines. Le dressage des
tableaux des propriétés de l’Etat n’est pas bien articulé aux différents modes d’administration
foncière et domaniale. Le concours diligent de tous les services administratifs intervenant sur
le foncier devient alors, une condition sine qua non à l’amélioration de la pratique.
ENA 2013-2015
Page 40
Babacar Diop
En effet, il apparait évident qu’une bonne maitrise de l’assiette foncière de l’Etat est
subordonnée à la mise à jour régulière du tableau de ses propriétés. Elle garantit la célérité et
la transparence dans le traitement des dossiers domaniaux et contribue ipso facto à la
réduction des litiges fonciers. Sur ce point, les énormes retards accusés par le Cadastre et les
Conservations foncières dans la mise à jour des plans et des livres fonciers au regard des
occupations réelles, ainsi que des mutations opérées sur le Domaine de l’Etat, rendent cette
tache particulièrement ardue. Néanmoins, le dressage et la tenue à jour du tableau des
propriétés de l’Etat est une voie incontournable de la maitrise globale de l’assiette foncière
nationale même si, par ailleurs, il est vrai qu’il reste encore un objectif mainte fois proclamé
mais non encore concrétisé.
Or, cette absence de connaissance exacte de l’étendue, des occupations réelles ou même des
mutations opérées sur le Domaine privé de l’Etat fonde les délinquances
foncières
répétitives. Des titres d’occupation irréguliers sont souvent délivrés sur le patrimoine
immobilier de l’Etat en dehors de toute responsabilité de l’Administration.
En guise
d’illustration, l’actualité récente est dominée par la démolition de plus de quatre cents(400)
maisons à la cité Tobago où, par des montages véreux, des titres d’une nullité absolue ont été
délivrés sur le domaine aéroportuaire.
Au demeurant, il importe tout aussi de souligner que les lenteurs enregistrées dans
l’établissement des propriétés de l’Etat encouragent le développement de l’habitat spontané
caractéristique manifeste des quartiers périurbains des grandes villes. Cette situation
débouche inéluctablement sur des opérations de restructurations ou de régularisations
foncières au grand dam des populations concernées.
En conséquence, il urge pour l’Administration foncière et domaniale de procéder à un
recensement préalable des dépendances occupées du Domaine privé non affecté de l’Etat
(DPNA). Ce recensement contribuera volontiers à donner plus de crédit aux éléments
statistiques nécessaires à la maitrise de l’assiette foncière étatique. A terme, son
accomplissement devra aboutir à l’élaboration du tableau des propriétés au niveau de chaque
région comprenant tous les renseignements relatifs à l’occupation privative du DPNA (baux,
autorisations d’occuper, redevances domaniales, conditions de mise en valeur…).
In fine, la maitrise de l’assiette foncière étatique est un outil efficace de planification car elle
permet de mieux apprécier les tendances en vue de les corriger par rééquilibrage. Son étude
ENA 2013-2015
Page 41
Babacar Diop
met en lumière l’évolution rétrospective et l’analyse structurelle du fonctionnement sociétale.
En ce sens, le dressage et la tenue à jour d’un tableau général des propriétés immobilières de
l’Etat est un puissant levier d’analyse du fonctionnement des « ménages » et d’anticipation de
politique publique.
L’absence de maitrise des propriétés de l’Etat impacte aussi négativement sur la pratique
institutionnelle qui figure en bonne place dans les dispositions pratiques à adopter.
B – L’amélioration de la pratique institutionnelle
Les aspects institutionnels de la sécurité de l’occupation foncière et immobilière
interpellent L’Etat, les pouvoirs publics, particulièrement les services chargés de la
gestion foncière et de l’aménagement urbain, services au sein desquels est planifiée ou
exécutée la gestion foncière et immobilière.
Sous ce rapport, l’absence d’une bonne coordination dans les pratiques administratives
des services chargés de la gestion foncière contribue à allonger davantage les
procédures. Leurs différentes interventions, sujettes à des retards récurrents et souvent
difficilement
justifiables,
se révèlent
être des
facteurs
handicapants pour
les
procédures domaniales et foncières. A ces tares administratives, il faut y adjoindre les
conflits de compétences assez fréquents entre services (domaines, urbanismes, cadastre,
collectivités locales).
Il y a donc lieu de clarifier les attributions respectives des uns et des autres pour une
meilleure lisibilité de l’action des services administratifs intervenant dans la gestion foncière
tout en renforçant les mécanismes de leur collaboration.
Au plan institutionnel, l’action des services administratifs dans la gestion foncière et
l’organisation de l’espace, agit négativement sur la sécurité de l’occupation foncière et
immobilière à cause des lourdeurs, lenteurs et coûts souvent élevés, mais également
des pratiques opaques souvent décriées.
Les services chargés de la délivrance des titres d’occupation foncière, titres fonciers,
baux, droit de superficie etc., que sont les services des domaines, de la Conservation
de la propriété foncière et des droits fonciers, du Cadastre et de l’Urbanisme
ENA 2013-2015
Page 42
Babacar Diop
n’arrivent pas souvent à fournir des prestations rapides
et efficaces préalables à
l’attribution des dits titres aux populations.
Les occupations irrégulières,
donc instables, découlent dans la plupart des cas de
l’inefficacité de l’Etat, des collectivités locales et des services administratifs à
anticiper sur les besoins des usagers et à répondre à leur demande.
C’est connu et souvent décrié, les lourdeurs et lenteurs des procédures foncières et
domaniales sont démultipliées par l’inefficacité des services administratifs qui n’ont
pas souvent les moyens humains et financiers nécessaires à l’exécution de leurs
missions.
D’autre part, les services de l’Urbanisme chargés de la planification spatiale n’arrivent
pas souvent à anticiper sur l’occupation foncière en élaborant les instruments
permettant d’aménager les zones urbaines et à fournir les services sociaux de base aux
populations.
Section 2 : Les orientations d’une révision des lois autorisant la cession des
terrains domaniaux
Les lois autorisant la cession des terrains domaniaux comportent des dispositions attentatoires
au droit et une disposition dont le sens est difficile à cerner : la mise en valeur.
Paradoxalement, ces entorses au droit résultent de mesures protectionnistes comme la clause
d’inaliénabilité et le maintien des zones de terroirs dans le Domaine national en conformité
au communautarisme africain.
Cependant, par la réalité des faits (pratiques de transactions occultes) et l’évolution sociétale
(communalisation intégrale), ces mesures souffrent de caducité.
Paragraphe 1 : L’abrogation des dispositions discriminatoires, une nécessité de
conformité au droit
Certaines dispositions contenues dans la loi n°87-11 du 24 février 1987 sont à l’opposé du
droit : la clause d’inaliénabilité et la circonscription de la cession aux terrains à usage
d’habitation situés en milieu urbain.
ENA 2013-2015
Page 43
Babacar Diop
La clause d’inaliénabilité de cinq ans est constitutive d’une atteinte manifeste au droit de
propriété qui est pourtant un principe affirmé par l’article 15 de la Constitution du 07 janvier
2001.
La restriction du champ d’application de la cession des terrains domaniaux à usage
d’habitation à ceux sis en zones urbaines est quant à elle, une vraie discrimination entre
sénégalais de villes et sénégalais de village.
A – La suppression de la clause d’inaliénabilité
L’évaluation de la loi n°87-11 du 24 février 1987 portant vente des terrains domaniaux à
usage d’habitation situés en zones urbaines a permis de constater son échec. Les objectifs
assignés à cette loi (mobilisation de recettes budgétaires, ouverture massive à la propriété
privée) n’ont pas été atteints. Pour l’essentiel, selon les experts, cet échec est dû entre autres
facteurs à la clause d’inaliénabilité.
En effet, dans le souci de protéger les vrais propriétaires, la loi avait instituée une clause
d’inaliénabilité de cinq ans afin d’éviter que la mesure dont le caractère social prédomine ne
puisse profiter à des spéculateurs. Mais une telle clause a eu un effet non incitatif et mieux,
elle s’avère une restriction abusive du droit de propriété, un principe fondamental consacré
par l’article 15 de la Constitution du 07 janvier 2001.
En outre, illégale en droit, la clause encourage en faits les ventes occultes. Elle prive au final
l’Etat de potentielles recettes dans mesure où des droits d’enregistrement auraient pu être
perçus sur ces transactions.
Au demeurant, même si des promesses de ventes ayant pour effet de différer les droits
d’enregistrement
peuvent être faites, la clause exclut du commerce juridique les biens
immeubles cédés par l’Etat. C’est en ce sens qu’apparait son caractère discriminatoire
puisque les autres cocontractants de l’Etat, à savoir les titulaires de baux emphytéotiques ou
de permis d’occuper conservent la liberté de céder leurs droits même en l’absence d’une
mise en valeur préalable de leur parcelle.
En conséquence, la suppression de la clause d’inaliénabilité est une option pertinente et
judicieuse dans la mesure où elle permet de traiter de manière égalitaire (tout au moins en ce
qui concerne leur liberté de cession) les titulaires de baux et ceux qui détiennent un titre
foncier.
ENA 2013-2015
Page 44
Babacar Diop
Au surplus, en lieu et place de la clause d’inaliénabilité, deux procédés peuvent être
envisagés pour lutter contre la spéculation foncière :
-En guise de pénalité pour cause de spéculation, instituer une surtaxe en cas de cession d’un
terrain domanial nu effectuée dans le délai de cinq(5) ans. Cette surtaxe pouvant s’élever à un
montant au moins égal au prix d’acquisition, serait due en même temps que la taxe de plusvalue ;
-L’exemption du paiement de la surtaxe pour les opérations de cession de terrains domaniaux
déjà mis en valeur et l’institution de leurs soumissions au régime de droit commun de vente
des biens immeubles.
Au-delà de la clause d’inaliénabilité, la loi 87-11 comporte une autre atteinte à l’égalité des
citoyens : la restriction de son champ d’application aux terrains à usage d’habitation sis en
zones urbaines.
B – La levée effective de la restriction du champ d’application de la cession des terrains
à usage d’habitation aux zones urbaines
La critique majeure formulée en l’endroit de la loi 87-11 est, entre autres, la circonscription
de son champ d’application aux terrains domaniaux situés en zones urbaines. De facto, elle
annihile toutes les prétentions des titulaires de titres d’occupation à usage d’habitation sis en
milieu rural. Elle constitue ainsi, par son caractère discriminatoire, une atteinte à un droit
fondamental : l’égalité de tous les citoyens.
Cette situation s’explique par le statut de l’habitat rural. A l’heure actuelle, toute l’assiette
foncière villageoise relève du domaine national. Ce qui signifie qu’aucune portion de ce
territoire, quelque soit sa destination, ne peut faire l’objet d’une appropriation privée. En
clair, une maison de ville peut avoir un titre foncier, définitif et inattaquable, tout le contraire
d’une maison villageoise et ce, quel que puisse être le montant de l’investissement consenti
pour la mettre en valeur. Discrimination ne peut être aussi flagrante !
Néanmoins, une lueur d’espoir est permise par l’acte 3 de la décentralisation portant
communalisation intégrale12. La disparition du concept de « ruralité » devrait permettre à tout
habitant d’un village d’accéder à la pleine propriété sur le sol de sa maison. Cette nouvelle
12
La loi n°2013-10 du 28 décembre 2013 portant Code général des Collectivités locales.
ENA 2013-2015
Page 45
Babacar Diop
donne est la seule alternative capable d’octroyer la sécurité juridique sur les terres
villageoises.
La sécurité des droits fonciers est la certitude que les droits d’une personne seront reconnus
par les tiers et protégés en cas de contestation spécifique. Si cette sécurité n’est pas garantie,
les droits correspondants risquent d’être menacés par des revendications concurrentes et
même d’être perdus par suite d’une expulsion. Sans sécurité des droits fonciers, la capacité
d’initiative des détenteurs est fortement compromise.
En outre, la réparation de l’injustice excluant l’habitat dit rural de l’appropriation privative
nécessite au préalable l’immatriculation des zones des terroirs. Les zones de terroirs étant les
terres occupées par les villageois sont composées de deux parties distinctes ; les zones
d’habitation et les zones de culture et de pâturage. S’agissant des zones d’habitation stricto
sensu, l’Etat devrait procéder, dans les meilleurs délais, à la réalisation de lotissements, de
morcellements et de délimitations puis diligenter leur affectation par voie d’attribution à leurs
occupants. Les attributions de parcelles pourraient être matérialisées par des autorisations
d’occuper délivrées aux attributaires assorties de redevances annuelles sources de revenus
domaniaux au profit des nouvelles communes. Une clause d’obligation de mise en valeur
insérée dans l’autorisation d’occuper permettrait, enfin, au villageois qui aurait réalisé les
conditions exigées d’en obtenir l’attribution définitive qui fera l’objet d’un titre foncier
distinct établi à son nom.
Force est de reconnaitre cependant que l’entreprise n’est pas chose aisée car des croyances
très ancrées excluent toute idée d’appropriation privée de la terre et l’absence d’un Cadastre
rural ajoute à la complexification.
Paragraphe 2 : L’élucidation des dispositions ambigües, un gage pour une meilleure
application des lois et des règlements
Pour les rendre opérationnelles, il y a lieu d’éclairer certaines dispositions contenues dans les
lois n° 87-11 du 24 février 1987et n° 94-64 du 22 août 1994 : la notion de mise en valeur
demeure ambigüe en droit foncier sénégalais et son indexation pour les terrains domaniaux à
usage industriel et commercial s’avère inadaptée pour de nombreux cas de figures.
ENA 2013-2015
Page 46
Babacar Diop
A – La définition de la notion de mise en valeur
En droit foncier sénégalais, la notion de mise en valeur occupe une place de choix dans les
textes législatifs et réglementaires. Elle est à la fois le principal critère d’amodiation du
Domaine privé immobilier de l’Etat ainsi que le principal motif d’affectation des terres du
domaine national et de leur désaffectation, lorsqu’elle s’avère insuffisante.
En matière de cession des terrains domaniaux, elle confère au demandeur une certaine
stabilité. Mais cette stabilité n’est pas absolue : elle peut être atteinte par la notion
d’insuffisance de mise en valeur.
Dès lors, tout le problème est de savoir jusqu’à quel seuil d’investissement, la mise en valeur
est considérée comme suffisante ? Quels sont les critères d’appréciation ? Les différentes
hypothèses dans lesquelles la mise en valeur serait acceptable n’étant pas précisées, il se pose
un problème de sécurisation juridique de la personne, physique ou morale, qui prétend à la
cession définitive d’un terrain domanial.
Le droit s’accommodant mal de l’incertitude, l’absence de détermination précise de la notion
de mise en valeur affecte l’application et le suivi de plusieurs dispositions insérées dans le
droit positif sénégalais (lois et règlements, contrats).
Par voie de conséquence, l’édiction de normes d’évaluation est, incontestablement, un
impératif. Elle devrait, en principe, permettre aux services techniques d’apprécier
valablement le respect par le concessionnaire des clauses contractuelles. L’élucidation
conceptuelle complète de cette notion serait alors un moyen de contrôle efficace pour le
service patrimonial.
S’agissant de l’application de la loi 87-11, le caractère obligatoire d’une mise en valeur
suffisante et préalable a fortement limité le champ d’application de la loi. L’appréciation du
degré d’exécution de cette obligation en termes d’aménagements, de constructions ou
d’installations, a exclu de nombreux preneurs, concessionnaires ou acquéreurs. C’est
pourquoi de nombreux spécialistes ont estimé qu’une adhésion plus importante aurait pu être
obtenue si tous les baux étaient éligibles sans restriction particulière.
ENA 2013-2015
Page 47
Babacar Diop
B – L’indexation de la mise en valeur pour les terrains à usage industriel ou commercial
Contrairement à la loi n°87-11 du 24 février 1987, la loi n°94-64 du 22 août 1994 portant
cession de terrains à usage industriel et commercial ne contient pas de dispositions expresses
relatives à la mise en valeur pour la recevabilité des demandes.
Toutefois, une exégèse des dispositions légales permet de soutenir avec l’éminent Inspecteur
Macodou Sall que lorsque la cession est faite sur la base d’un des droits d’usage à temps
énumérés à l’article 2 du décret n°95-737 du 31 juillet 1995 portant application de cette
loi(autorisation d’occuper, droit de superficie ou bail), l’expression dans le contrat de bail de
la nature de l’obligation de mise en valeur et de son délai constitue une clause contractuelle
dont l’inobservation est une cause d’irrecevabilité de la demande de cession définitive. Sous
ce rapport, la mise en valeur est une condition préalable à la cession d’un terrain domanial à
usage industriel ou commercial.
Par contre, l’article 8 du décret précité précise que « le concessionnaire d’un terrain domanial
ne peut le céder de gré à gré que lorsqu’il a réalisé des constructions, aménagements et
installations de nature industrielle ou commerciale occupant plus de 60% de la contenance
dudit terrain ».
En l’espèce, l’on peut valablement affirmer que lorsqu’il s’agit d’une cession directe,
l’appréciation de la mise en valeur est déplacée jusqu’au moment où le cessionnaire décide de
céder à son tour le terrain c’est-à-dire en cas de revente.
En pratique, l’interprétation de cette disposition est source difficultés à plusieurs niveaux.
D’abord, la toute première difficulté est liée à la détermination de la structure compétente
pour procéder à l’évaluation de la mise en œuvre mais aussi de l’autorité compétente pour
son appréciation.
Or, l’on sait que ni les services des Domaines, ni ceux du cadastre n’ont compétence en la
matière. A ce niveau, subsiste un vide juridique qu’il faudrait combler pour éviter les
disparités constatées dans l’application de ces textes.
Ensuite, la seconde difficulté d’interprétation pouvant être signalée est l’indexation des 60%
de mise en valeur sur la superficie du terrain. Se pose alors la question de la pertinence de
ENA 2013-2015
Page 48
Babacar Diop
l’appréciation de la suffisance de la mise en valeur d’un terrain domanial à usage industriel
ou commercial selon le critère de l’étendue de l’occupation directe du sol.
Sur cette question, on peut soutenir que ce critère s’adapte mal à beaucoup de cas de figures.
En effet, à l’heure de l’informatique où le travail est dématérialisé dans beaucoup de secteurs
d’activités, la consistance de l’investissement ne saurait s’apprécier exclusivement sur la
contenance de l’occupation du sol. De même, ce référentiel serait incongru pour déterminer la
mise en valeur de terrain occupé par certaines structures à caractère commercial telles les
sociétés de promotion immobilière ou celles pratiquant une intermédiation commerciale.
En somme, une bonne application du décret n°94-737 du 31 juillet 1995 requiert la
clarification de ces zones d’ombres, ou tout au moins, la signature de règlements
d’application.
Chapitre 2 : Les innovations à apporter au cadre législatif et réglementaire
actuel, une exigence de modernisation de l’encadrement juridique de la
cession des terrains domaniaux
Moderniser c’est innover. L’encadrement juridique de la cession a besoin d’un souffle
nouveau, d’une réadaptation aux réalités actuelles qui passent par l’allégement de ses
procédures et l’élargissement de son champ d’application.
A cet effet, le formalisme, préalable et nécessaire à la délivrance du titre de propriété, se
révèle être un véritable frein à la diligence des procédures. Il est décrié aussi bien par les
investisseurs que par les usagers et demeure incongru dans un contexte mondial de « Doing
business13 ». Par voie de conséquence, il importe de procéder à une mise à jour des textes
allant dans le sens d’une réduction des délais et de réorganiser la CCOD en vue de son
désengorgement.
De même, l’élargissement du champ d’application par l’immatriculation des terrains du
Domaine national devrait être envisagé. Pour des raisons d’équité, d’égalité et de justice
sociale, cette opération pourra faciliter l’accès à la propriété foncière aux occupants des zones
urbaines et des zones de terroirs. Retenons en guise d’illustration, qu’à Dakar, l’habitat
13
Rapport de la Banque Mondiale sur les critères de performance économique
ENA 2013-2015
Page 49
Babacar Diop
irrégulier ( relevant le plus souvent du droit coutumier appliqué sur le Domaine national
notamment dans les quartiers lébous) occupe plus de 30% des superficies habitées, et que la
ville se caractérise par une urbanisation à double vitesse : celle de la ville dite régulière,
jouissant d’un « statut légal d’occupation » du sol et celle de cette « autre ville » dite
irrégulière dont la création se fait en dehors des « cadres légaux ». La ville irrégulière
concentre les populations les plus pauvres, avec des densités plus importantes et un faible
accès aux services urbains14.
Section 1 : L’allégement des procédures de cession des terrains domaniaux
L’amélioration du cadre législatif et réglementaire de la cession des terrains domaniaux
nécessite un allégement et une simplification des procédures. L’intervention de différents
services ou autorités dans son application constitue un handicap majeur à la célérité du
traitement des dossiers fonciers.
A cet égard, la simple lecture des procédures portant, par exemple, sur la démarche que doit
entreprendre un usager quelconque occupant une parcelle du Domaine national, pour obtenir
un titre foncier, est édifiante : 55 étapes, incluant la réunion d’une commission nationale, une
enquête publique, la signature de deux décrets présidentiels( qui plus est cosignés par le
premier Ministre), la publication de deux avis au journal officiel 15.
Pour des raisons de performance, ces lourdeurs doivent être réduites de manière drastique.
Paragraphe 1 : Le toilettage et la mise à jour des textes, une condition d’efficacité et
d’accessibilité
Motivée par le souci légitime de garantir la sécurisation juridique des actes, la lourdeur des
procédures foncières et domaniales est une caractéristique commune aux différents modes de
gestion des terrains domaniaux. Elle se traduit par l’accomplissement d’une multiplicité de
formalités substantielles et des précautions minutieuses plus ou moins justifiées, mais toutes
préalables et nécessaires à la délivrance d’un titre qui fonde le droit de son détenteur à
l’usage, la jouissance ou à la propriété du bien sur lequel il porte.
14
Stratégie nationale du Grand Dakar ( horizon 2025), National Program for Slumimprovement ans
slumupgrading in Senegal cities, novembre 2010
15
Contrat Spécifique n°2014/340075/1 Evaluation intermédiaire du programme d’appui à la réforme de la
gestion du foncier urbain(PAGEF) Rapport préliminaire
ENA 2013-2015
Page 50
Babacar Diop
Mais, il est tout aussi vrai qu’à l’épreuve, ce formalisme devient un véritable obstacle dans le
processus d’instruction des dossiers domaniaux.
Par voie de conséquent, l’accession à la pleine propriété foncière appelle une réduction des
délais qui ressort subsidiairement d’une harmonisation des textes juridiques qui la régissent.
A – La réduction des délais de traitement des dossiers
Dans ce nouveau millénaire, la célérité, la simplicité aussi bien dans la transmission ou
l’acquisition des biens que dans la prestation des services, constituent un critère essentiel
pour l’appréciation des performances d’une administration tournée vers la modernité.
Paradoxalement, au Sénégal, la lenteur des procédures constitue l’un des principaux goulots
d’étranglement de la gestion foncière et domaniale. Certaines lenteurs sont liées à la teneur
des textes (longueur des délais d’instruction, formalisme excessif, excès de réglementation,
intervention accrue de la hiérarchie etc.). Par exemple, entre la date de dépôt de la demande
de désaffectation d’un terrain du Domaine national et la date du bornage et la date
d’immatriculation dans le livre foncier, la procédure est extrêmement longue (plus de 5 ans
en moyenne) 16.
D’autres lenteurs tiennent aux pratiques administratives. A cet effet, les conflits de
compétence sont fréquents entre les services domaniaux d’une part et ceux de l’urbanisme ou
des collectivités locales d’autre part.
De même, il importe de souligner qu’il n’existe pas d’attribution directe de terrains
domaniaux en pleine propriété. L’opération de cession définitive est soumise à l’obligation
préalable de détention d’un titre d’occupation, généralement le bail. Ce qui est de nature à
alourdir et à complexifier la procédure de vente.
Cet alourdissement de la procédure est accentué par l’intervention de plusieurs autorités. De
la demande du preneur à l’approbation par le ministre chargé des Domaines, le concours
obligatoire du Cadastre, de l’Urbanisme et de la CCOD, la durée peut couvrir usuellement
plusieurs mois du fait de la pléthore des formalités administratives.
On remarque dés lors, que les procédures administratives sont lentes, couteuses et nécessitent
des démarches bureaucratiques complexes. En ce sens, elles sont inaccessibles à une grande
16
Référence : rapport « Mission d’appui à l’information de la DGID », Jean-Noël Avrain, Claire Galpin,
Boubacar Khouma, Jean-Michel Lebreton, mars 2012, p.98
ENA 2013-2015
Page 51
Babacar Diop
partie de la population et sont traitées dans un langage et selon des modalités difficiles à
comprendre.
Or, si les procédures sont efficaces, les transactions peuvent se réalisées rapidement, à peu de
frais et de façon satisfaisante. Il urge dés lors, d’aller dans le sens d’une réforme privilégiant
la réduction et l’allégement de l’intervention des différents services administratifs.
Ensuite, s’agissant des pratiques administratives, il devrait être institué, en dehors de toute
demande préalable, la communication par les services du Cadastre et de l’Urbanisme des
copies des plans des lotissements réalisés et mis à jour ainsi que des plans et schémas
d’urbanisme actualisés. Cette opération a le mérite de décloisonner l’information foncière en
la rendant disponible et accessible au profit des services des Domaines et même du public.
En conséquence, la consultation des services techniques pour connaitre la situation foncière
et la destination des zones d’assiette des parcelles sollicitées ne serait plus une condition
substantielle à la cession définitive.
Notons à cet effet, que la consultation des services techniques (Cadastre et Urbanisme) peut
prendre 20à 30 jours en raison de l’insuffisance des moyens logistiques pour l’identification
des sites, mais aussi à cause des rétentions délibérées de l’information foncière qui reste à la
discrétion de l’agent habilité à la délivrer.
Il apparait évident que la coordination des différents services est un intrant de qualité. Elle
procède inéluctablement de la modernisation des bureaux des Domaines, du Cadastre et de la
Conservation foncière.
Au surplus, il faut préciser que la quête d’un gain de temps requiert aussi l’immatriculation
systématique des terrains domaine national sis en zone urbaine.
En somme la réduction des délais de procédure de cession définitive passe par une
atténuation du caractère trop formaliste et bureaucratique de la gestion des dossiers mais
aussi par la fourniture de réponses pratiques adossées à une architecture juridique solide
délestée de toute pesanteur inutile.
B – L’adoption d’un code foncier
Au Sénégal, le cadre juridique de la cession des terrains domaniaux se caractérise par la
diversité des textes qui le régissent. L’adoption des lois et de leurs décrets d’application a
ENA 2013-2015
Page 52
Babacar Diop
obéi, suivant une trajectoire historique, à des contextes économiques, politiques ou sociaux.
C’est ce qui explique l’existence d’une diversité de textes législatifs et réglementaires dont
l’harmonisation et la complémentarité ne sont pas toujours faciles à mettre en œuvre.
Cette situation, impliquant volontiers des incommodités d’accès à la bonne information
foncière rend ardue la compréhension et l’application des textes.
La Direction générale des Impôts et Domaines a dès lors, l’obligation impérieuse d’adapter
les textes juridiques
au contexte et aux besoins des usagers. Cette nouvelle démarche
recommande de manière imprescriptible et pressante, l’adoption d’une loi pour codifier dans
un document unique l’ensemble des lois et règlements régissant la cession des terrains
domaniaux.
Pour se faire, il est nécessaire de procéder la révision de la loi 76-66 du 02 juillet 1976
portant Code du Domaine de l’Etat qui devrait reprendre et intégrer dans son dispositif la loi
87-11 du 24 février 1987 portant vente des terrains domaniaux situés en zone urbaine et la loi
94-64 du 22aoùt 1994 portant vente des terrains domaniaux à usage industriel ou commercial.
Cette entreprise se réalisera en apportant les correctifs nécessaires aux anachronismes, aux
insuffisances et aux imperfections décelées dans les différentes dispositions législatives et
réglementaires.
Il s’agira par exemple de supprimer la clause d’inaliénabilité et l’obligation de détention
préalable d’un titre d’occupation ; de rendre explicite l’élargissement du champ d’application
de la cession des terrains domaniaux destinés à l’habitation aux zones rurales ; de redéfinir
l’indexation de la mise en valeur pour les terrains à usage industriel et commercial.
Les dispositions du Code foncier devraient également aller dans le sens d’un allégement des
procédures foncières et domaniales en réduisant au mieux les interventions des différentes
autorités administratives et en favorisant la célérité du traitement des dossiers par
l’atténuation de son caractère formaliste.
Par ailleurs, l’adoption d’un Code foncier semble être la voie la plus indiquée pour rendre
disponible et accessible l’information foncière. La paralysie du système d’information, liée le
plus souvent à la disparité et à l’inaccessibilité des textes, conduit généralement à des
ENA 2013-2015
Page 53
Babacar Diop
occupations irrégulières des dépendances du Domaines de l’Etat dont le dénouement reste
toujours dévastateur pour de nombreuses familles.
En définitive, nous retiendrons qu’en l’état actuel, la réglementation est abondante et éparse
comme le montre la multiplicité des textes de lois et décrets pris en matière foncière.
Cependant, la relation entre ces différents textes n’apparait pas toujours de façon évidente et
il conviendrait de les rassembler dans un véritable Code foncier. Ce travail de compilation
permettrait une véritable mise à jour, en effectuant un toilettage dans le sens d’une
simplification et d’une réadaptation des dispositions et procédures au contexte politique,
économique et social actuel.
Au surplus, la révision des lois et règlements implique volontiers une réforme de la CCOD.
Paragraphe 2 : La refondation de la CCOD, un impératif de célérité et d’efficacité
La Commission de contrôle des opérations domaniales (CCOD) est instituée par l’article 55
du CDE. Le décret 81- 557 du 21 mai 1981 portant application du Code du Domaine de l’Etat
en ce qui concerne le domaine privé fixe sa composition, ses attributions, ses règles de
fonctionnement et la portée de ses délibérations.
La Commission doit être saisie pour toutes les opérations mobilières et immobilières portant
sur le domaine privé, le domaine public comme sur le domaine national lorsqu’elles
intéressent l’Etat. Elle est chargée de se prononcer sur la régularité, l’opportunité et les
conditions financières des opérations dont elle est saisie.
En raison du caractère pluridisciplinaire de ses compétences, la Commission doit se
prononcer sur une surabondance de dossiers. Cette situation impacte négativement sur son
efficacité car de nombreux dossiers sont instruits sur de longue durée.
En conséquence, le souci désengorger la structure en vue de satisfaire les usagers dans des
délais normaux, requiert une modification de la structure. Cette transmutation s’articulera
autour d’une refondation organique mais aussi fonctionnelle.
A – La refondation organique
La CCOD est une structure centrale unique. Elle ne connait aucun démembrement. Elle siège
à Dakar pour toutes pour les opérations immobilières à l’échelle nationale portant le domaine
ENA 2013-2015
Page 54
Babacar Diop
privé de l’Etat. Il urge dés lors de procéder à sa décentralisation pour à la fois la rapprocher
des usagers et accélérer les procédures foncières et domaniales. Cette réforme prioritaire
passe par la révision du décret n°81-66 du 21 mai 1981 portant application du Code du
domaine de l’Etat pour l’institutionnalisation d’un organe central et des organes décentralisés.
D’abord, il s’agira d’instituer une Commission nationale de contrôle des opérations
domaniales(CNCOD) qui aura la même composition que l’actuelle CCOD. C’est dire que la
Commission sera toujours présidée par le représentant du ministre chargé des finances et le
Directeur chargé des domaines en restera le secrétaire rapporteur. Seront également
membres : le Directeur du Cadastre, de l’Urbanisme et de l’architecture, de l’Aménagement
du territoire, des affaires civiles et du sceau de la dette et de l’investissement, le Contrôle
financier à la Présidence de la République et le DMTA qui ne siégera que lorsque les affaires
mobilières seront à l’ordre du jour de la Commission. La Commission continuera de
s’adjoindre des compétences étrangères à sa composition et dont l’éclairage sera nécessaire à
l’analyse et à la compréhension des dossiers dont elle sera saisie.
Ensuite, l’organe décentralisé pourrait être dénommé : Commission locale de contrôle des
opérations domaniales (CLCOD). Ses compétences peuvent être circonscrites à une région ou
à un pole regroupant deux ou trois régions à l’image du découpage de la compétence
territoriale douanière. La commission réunira les représentants des autorités administratives
des différentes circonscriptions. Ses attributions seront les mêmes que celles de l’organe
central à la seule différence qu’elles comporteront des seuils. En d’autres termes, un plafond
sera fixé selon l’importance de la superficie ou selon l’importance économique du terrain
objet de cession. Ainsi, au même titre que la CNCOD, l’organe délibérant décentralisé se
prononcera sur les acquisitions d’immeubles, de droit immobilier, de fonds de commerce,
l’aliénation des biens immeubles, les lotissements et remembrement de plan de lotissement,
les attributions de parcelles etc.
Enfin, pour l’organe central comme pour l’organe décentralisé, les délibérations pourraient
être dotées d’un avis obligatoire. Dans ce cas, il ne serait plus possible de passer outre l’avis
défavorable de ces commissions ou de réaliser une opération à des conditions financières
autres que celles qu’elles ont arrêtées.
Par extension, les dispositions réglementaires régissant les opérations antérieures à la saisine
de la CNCOD pour une cession définitive, particulièrement l’approbation du bail, nécessitent
ENA 2013-2015
Page 55
Babacar Diop
une révision. Dans cet ordre d’idées, il conviendrait de procéder à une modification des
dispositions du décret n°81-557 du 21 mai 1981 portant application du Code du Domaines de
l’Etat en ce qui concerne le domaine privé qui prescrivent la représentation de l’Etat au
contrat de bail par le Gouverneur ou par le Préfet, et limiter les parties à la convention à
l’Administration des Domaines ( le Receveur) et à l’attributaire du terrain, comme c’est le cas
en matière de cession définitive.
Sur ce point, la pratique a révélé que l’intervention de ces autorités dans la signature des
actes, outre le fait qu’elle allonge le circuit d’approbation, constitue très souvent une source
de conflit entre elles et les services compétents de la DGID.
Pour compenser cette absence, les commissions de contrôle devraient être élargies aux
représentants de ces autorités administratives qui y siégeraient de plein droit en qualité de
membres.
In fine, La pertinence de la création de ces structures se justifiant par l’accomplissent des
rôles qui leur sont assignés, il importe d’aborder la consistance de leurs fonctions respectives.
B – La refondation fonctionnelle
La logique de la refondation fonctionnelle suit celle de la décentralisation organique. En
d’autres termes, le démembrement de la CCOD entraine la création de nouvelles structures et
une redéfinition des attributions respectives. C’est dire aussi qu’une telle réforme confère aux
nouveaux organes des compétences distinctes mais aussi complémentaires.
En effet, la CNCOD, structure centrale ayant qualité pour intervenir sur toute l’étendue du
territoire national, devrait se voir confier les dossiers de grandes envergures. Sur ce point,
l’importance du dossier obéirait à des critères organiques ou matériels.
Sur le plan organique, la CNCOD serait compétente pour tous les dossiers intéressant l’Etat
ou ses démembrements. Il s’agira pour la commission nationale de se prononcer sur le dossier
du terrain domanial en cause chaque fois qu’il implique une personne publique exerçant des
activités, des missions ou des fonctions développées dans le but de la satisfaction de l’intérêt
général.
Du critère matériel, la compétence de la CNCOD s’étendra aussi aux intérêts purement privés
lorsqu’ils sont en jeu sur les dépendances du domaine privé de l’Etat. Dans ce cas, les
ENA 2013-2015
Page 56
Babacar Diop
dossiers des personnes privées à caractère économique, social ou culturel doivent présenter
une importance financière certaine. En ce sens, un investissement nécessitant un montant
supérieur ou égal à cent (100) millions pourrait être exigé.
Ainsi, les terrains domaniaux à usage industriel ou commercial pourraient être dévolus à la
compétence exclusive de la CNCOD s’ils répondent à ce critère. Cette exclusivité s’explique
par la portée de leurs implications économiques, sociales ou même environnementales dans la
marche d’un Etat.
Quant aux terrains domaniaux à usage d’habitation, ils ne relèveront de la compétence de la
commission nationale que lorsqu’ils porteront sur de larges étendues ou sur des terrains à
haute valeur ajoutée. Pour la détermination de la superficie, des limites matérielles et
juridiques précises devraient être fixées pour une occupation rationnelle et démocratique du
sol habitable.
Dans cette même idée de réforme, l’approbation des actes doit être revue dans le sens d’une
célérité plus étroite. Ainsi, les actes résultant des avis émis par la CNCOD seraient soumis à
l’approbation du Ministre chargé des Domaines qui pourrait en faire la délégation au DGID
comme en matière de demande de transaction immobilière, en fixant des limites et des seuils
de compétence.
Parallèlement, au niveau local, les compétences de la CLCOD seront circonscrites aux
terrains domaniaux faisant l’objet de manifestation d’intérêts de la part des personnes
physiques ou morales à des fins purement privées. En l’espèce, les dossiers en cause seront
de moindre envergure aussi bien du point de vue de la superficie des terrains, de leur
destination ou des investissements à réaliser.
La superficie des terrains domaniaux relevant des attributions de la commission locale se
déterminera en référence aux compétences conférées à la structure nationale. Il s’agira de
prendre en compte toutes les étendues de terre, objets de cession définitive, inférieures au
seuil de compétence fixé pour la CNCOD.
Le montant de l’investissement pourrait également être pris comme critère de détermination
de compétence de la structure locale. En ce sens, le montant du financement équivaudrait à
toute somme inférieure à cent(100) millions de francs.
ENA 2013-2015
Page 57
Babacar Diop
En outre, il importe de préciser que la CLCOD donnera son avis sur la régularité,
l’opportunité et les conditions financières de la cession définitive de tout terrain domanial à
usage industriel ou commercial répondant à ces critères.
En conséquence, par souci de désengorgement et de rapprochement de l’Administration des
usagers, les actes dressés par le Receveur des Domaines suite à leur examen par la CLCOD
devraient être approuvés par l’autorité administrative compétente.
Au surplus, il ne faudrait pas perdre de vue que l’émiettement de l’étendue de la superficie ou
du montant de l’investissement pourrait être un moyen de contournement de la compétence
de la CNCOD. Autrement dit, le fractionnement inférieur au seuil fixé de la surface du sol ou
de la valeur du financement serait un moyen astucieux d’évasion ou de fraude. A cet effet,
pour parer à toute éventualité de dissimilation , l’Administration devrait être dotée de moyens
à la fois juridiques et matériels pour exercer, en amont comme en aval, un contrôle et des
sanctions destinés à asseoir de manière irrévocable une accession rationnelle et démocratique
à la propriété foncière.
Retenons enfin, qu’à cette panoplie non exhaustive des révisions à opérer dans le dispositif
légal et réglementaire régissant la procédure de cession des terrains domaniaux, il faudrait
également y joindre son champ d’application.
Section 2 :L’élargissement du champ d’application de la cession des terrains
domaniaux
S’étendant sur une superficie de 196.722 km2, les terres du Sénégal sont soumises à deux
régimes juridiques distincts : le régime de l’immatriculation et celui du domaine national.
Aux termes de l’article premier de la loi 64-46 du 17 juin 1964 relative au Domaine national,
« constituent de plein droit le Domaine national, toutes les terres non classées dans le
Domaine public, non immatriculés ou dont la propriété n’a pas été transcrite à la
Conservation des hypothèques à la date d’entrée en vigueur de la présente loi. Ne font pas
non plus partie de plein droit du Domaine national les terres qui, à cette même date, font
l’objet d’une procédure d’immatriculation au nom d’une personne autre que l’Etat ».
Par cette définition, l’Etat du Sénégal nouvellement indépendant a abrogé, d’autorité, le
régime coutumier de la tenure des terres en vigueur jusque-là. Il a sauvegardé ainsi la
ENA 2013-2015
Page 58
Babacar Diop
propriété de ceux qui détenaient les terres selon les règles du Code civil et du régime de
l’immatriculation au détriment de ceux qui détenaient collectivement ou individuellement des
droits coutumiers sur la terre. Cette situation a fini alors par ne consacrer qu’un droit d’usage
précaire et révocable à la grande majorité des sénégalais (65%) sur la plus vaste étendue du
territoire national (plus de 90%).
Par contre, l’immatriculation est une procédure permettant l’établissement de façon
inattaquable, par une description prise au livre foncier, de la preuve de la propriété et des
droits réels qui sont attachés à un immeuble. C’est dire que l’appropriation privative de la
terre ne peut s’effectuer sans cette formalité administrative qui ne couvre jusqu’à maintenant
qu’une faible portion de la superficie nationale.
Aussi, de ce contexte dualiste et incongru, les titres fonciers sont-ils estimés à environ cent
cinquante mille(150.000). De facto, de nombreux citoyens sont exclus de la jouissance
complète et entière des attributs de la propriété : l’usus, le fructus et l’abusus.
Dés lors, pour beaucoup de nos concitoyens, les besoins vitaux de se loger ou même de survie
par l’exploitation s’expriment sur des terres qui ne leur appartiennent pas. Au regard de la loi,
si certaines occupations foncières sont anarchiques, irrégulières et conflictuelles, d’autres
relèvent d’une pure et simple tolérance administrative.
En conséquence, l’amélioration des conditions de vie requiert la facilitation de l’accès au titre
de propriété. Il s’agit ici d’une justice sociale et d’un préalable aux aspirations légitimes à
l’émergence du pays. L’homme se devant d’être la préoccupation première de toute politique
publique, la faiblesse actuelle des titres fonciers octroyés au Sénégal est une incongruité face
à un développement
harmonieux et planifié. D’où la nécessité d’élargir le champ
d’application de la cession des terrains domaniaux pour relever les défis économiques et
sociaux.
Paragraphe 1 : Les enjeux de l’élargissement du champ d’application de la cession des
terrains domaniaux
De manière incontestable, l’accès à une propriété définitive et inattaquable sur une portion de
terre est le moyen le plus sûr pour asseoir une sécurité foncière. Cette dernière se manifeste
d’une part dans la vie du détenteur par la latitude qui lui est offerte par le titre de propriété
ENA 2013-2015
Page 59
Babacar Diop
d’utiliser sa parcelle en toute tranquillité, « en bon père de famille » ou même de l’introduire
dans le commerce juridique en dehors de toute menace d’éviction en le vendant ou en
l’hypothéquant. D’autre part, à la mort du propriétaire, le terrain devient transmissible à ses
héritiers qui le subrogent dans ses droits. Quelle assurance !
Vu sous cet angle, l’obtention d’un titre foncier est un enjeu majeur dans les relations
humaines. Sa détention, comme d’ailleurs son absence, comporte des implications à la fois
d’ordre social et économique qui plaident en faveur de l’élargissement de la cession des
terrains domaniaux.
A – Les enjeux sociaux de l’élargissement du champ d’application de la cession des
terrains domaniaux
Au Sénégal, la vente de terrain domanial est un mode exceptionnel d’amodiation des
dépendances du Domaine privé de l’Etat17. Du coup, la plupart des occupations sont soit
précaires, soit irrégulières. Ce qui induit une entrave à la libre disposition des biens
immeubles et des issues souvent malheureuses pour de nombreuses couches de la population
notamment les plus défavorisées.
En milieu dit rural18, les zones des terroirs servant d’assiette à l’habitat, à la culture et à
l’élevage sont classées dans le Domaine national c’est-à-dire exclues de toute possibilité
d’appropriation privée. Ces terres sont inaliénables et c’est l’Etat qui les détient en vue
d’assurer leur utilisation et leur mise en valeur rationnelles, conformément aux plans de
développement et aux programmes d’aménagement. Elles ne peuvent être immatriculées
qu’au nom de l’Etat.
Tout au mieux, ces terres peuvent faire l’objet d’une affectation. L’article 2 du décret 64-573
portant application de ladite loi précise que : « l’affectation est personnelle à l’individu ou au
groupement bénéficiaire. Elle ne peut faire l’objet d’aucune transaction. Elle est prononcée
pour une durée indéterminée. Elle confère à son bénéficiaire un droit d’usage sur les terres
qui en font l’objet. »
17
Voir exposé des motifs de la loi 76-66 du 01 juillet 1976 portant Code du Domaine de l’Etat.
L’acte 3 de la décentralisation a introduit la communalisation intégrale. En conséquence, le concept de ruralité
devrait juridiquement disparaitre.
18
ENA 2013-2015
Page 60
Babacar Diop
Une affectation assortie d’une clause d’indisponibilité matérialisée par l’interdiction absolue
de toute transaction traduit à suffisance l’interdiction de l’accès à la propriété des terres. En
somme, en vertu du cadre législatif et réglementaire, les paysans ne sont propriétaires ni des
terres qu’ils occupent à usage d’habitation, ni de celles qu’ils cultivent pour la satisfaction de
leurs besoins19.
Cette marginalisation fige le monde paysan dans un état stationnaire réfractaire à toute idée
de progrès. L’attitude passive qui en découle se traduit par une absence totale d’intérêt à
l’amélioration et à la modernisation des cadres de vie et de travail.
Une telle situation juridique, terreau fertile à la démotivation et à l’appauvrissement
subséquent, nourrit l’exode en dépeuplant nos campagnes de jour en jour.
En milieu urbain, de nombreux quartiers sont bâtis sur les terres du Domaine national. A cet
effet, ils subissent le même sort que l’habitat dit rural : absence totale de titre de propriété.
Pire, l’occupation d’une dépendance du Domaine national comprise dans une zone urbaine
est plus instable dans la mesure où elle est dans une situation transitoire donc plus précaire.
En effet, les terres du Domaine national situées en zones urbaines sont des réserves foncières
pour l’Etat. Or l’utilisation des dits terrains nécessite leur immatriculation au nom de l’Etat et
leur versement dans son domaine privé. Certes, l’indemnisation est prévue dans certains cas
mais elle est loin d’assurer la stabilité et la sécurité de l’occupation foncière en zone urbaine.
Avec la proximité des infrastructures urbaines et le prix du mètre carré élevé des titres
fonciers privés voisins, l’occupant d’une dépendance du Domaine national, ou «le
propriétaire coutumier »
est tenté par la spéculation foncière, sa crainte étant d’être
dépossédé un jour par l’Etat.
A cette insécurité juridique, les propriétaires coutumiers se sentant spoliés par la loi sur le
Domaine national tentent de manière récurrente, individuellement ou en groupe, de s’opposer
à l’application de la loi. On a connu dans les centres urbains des manifestations et des
troubles sociaux tendant à amener l’Etat à renoncer à la réalisation de certains projets
d’intérêt général (lotissements administratifs à Ngor, Yoff-Ouakam, exploitation minière à
Bargny etc.).
19
Détention n’est pas propriété, c’est le sens de la jurisprudence entre BUD-Sénégal et les populations de
Sébikotane (Sow Sidibé 1997)
ENA 2013-2015
Page 61
Babacar Diop
A ce malaise social découlant de l’incertitude des situations juridiques, il faut souligner
certaines pratiques de ventes illicites de terres du Domaine national ou de ventes déguisées en
aliénations de « peines et soins ». De telles opérations sont à la base d’implantation de
quartiers irréguliers où les populations à faibles revenus vivent dans la précarité et
l’insécurité totale. De ce fait, la violation des conditions d’occupation et d’exploitation
engendre des conflits dans les familles et dans les relatons entre les tiers et l’Etat. Ces conflits
débouchent sur des bagarres, des règlements par le sang et même sur des rebellions.
Ce lot d’inconforts juridiques occasionne également l’édification de concessions dans des
zones non aedificandi aux antipodes de tout respect des droits humains et des occupations
irrégulières du Domaine privé de l’Etat qui se dénouent par des déguerpissements et des
démolitions de constructions20 emportant les produits de durs labeurs, de sacrifices et de
privations de toutes sortes.
En définitive, l’enjeu social de l’élargissement de la cession des terrains domaniaux réside
dans la capacité de l’administration étatique à mettre fin, par ce biais, aux occupations
précaires ou irrégulières avec leurs cortèges de malheurs.
Au-delà du social, l’élargissement de la cession des terrains domaniaux comporte aussi des
enjeux économiques.
B – Les enjeux économiques de l’élargissement du champ d’application de la cession des
terrains domaniaux
La terre est un enjeu économique à savoir un instrument de production, d’échange, de crédit
et d’accumulation. La richesse d’un pays dépend alors de la mise en valeur de ses terres. Or,
les investissements qui doivent accompagner cet effort national ne peuvent être obtenus sans
l’institution d’un régime qui assure la sécurité désirable aux mutations immobilières ainsi
qu’une base incontestable à l’occupation ou à la propriété par l’établissement de droits
inattaquables.
La sécurité des droits fonciers n’est pas directement mesurable et, à bien des égards, tout
dépend de la façon dont elle est perçue. Ses caractéristiques peuvent changer selon le
contexte. Par exemple, si une personne a le droit d’utiliser une parcelle pendant les six mois
de la période de végétation et ne risque pas d’être expulsée pendant ce temps-là, elle
20
La destruction des constructions appelées Cité Tobago bâties sur le domaine de l’aéroport international LSS
de Dakar en 2015.
ENA 2013-2015
Page 62
Babacar Diop
bénéficie de la sécurité des droits fonciers. Par extension, la sécurité des droits fonciers peut
dépendre de la durée de ceux-ci, compte tenu du temps nécessaire pour recouvrer les coûts
d’investissement. Ainsi, quelqu’un qui a des droits d’utilisation pour une période de six mois
ne plantera pas d’arbres, n’investira pas dans des travaux d’irrigation ou ne prendra aucune
mesure préventive contre l’érosion du sol, puisque ce laps de temps est trop court pour
assurer la rentabilité de tels investissements; on peut alors parler de sécurité des droits
fonciers pour les investissements à court terme, alors que ces mêmes droits sont précaires
relativement aux investissements à long terme.
Vu l’importance de la durée, une véritable sécurité des droits fonciers n’est possible que
quand un bien est détenu en pleine propriété et que la validité des droits n’est pas limitée dans
le temps. Seuls les droits d’un propriétaire offriraient véritablement la sécurité, tandis que les
détenteurs de droits plus limités, tels les baux, n’auraient qu’une sécurité des droits fonciers
limitée, celle-ci étant dépendante des décisions du propriétaire. Il en découlerait donc que la
sécurité des droits fonciers n’est assurée qu’à quiconque détient les droits de transfert tels que
le droit de vendre et d’hypothéquer.
A cet effet, nous retiendrons que l’accès à une propriété foncière pleine et entière encourage
les investissements et dynamise les transactions foncières par sa formalisation. L’avènement
d’un marché foncier augmente les actifs des détenteurs de titres fonciers, facilite l’accès au
crédit par l’hypothèque, et limite les coûts de transaction. Sous ce rapport, il génère des
recettes substantielles pour le budget de l’Etat par le biais de la fiscalisation des transactions
immobilière21.
Dans cet ordre d’idées, l’élargissement efficient du champ d’application de la cession des
terrains domaniaux se subordonnera à l’agrandissement considérablement le Domaine privé
de l’Etat. En l’espèce, l’utilisation de la terre assise sur des droits stables, impulsera la
dynamique son rôle pionnier dans le développement du Sénégal. Ainsi, son exploitation
rationnelle, dans des conditions juridiques sécurisées, semble être la seule issue plausible
pour sortir notre pays de son retard économique.
Pour se faire, les terrains à usage d’habitation quel que soit le lieu de leur situation
géographique comme ceux à usage d’élevage, de culture, d’industrie ou de commerce
21
Voir l’article : Doctrine et jurisprudence Ciré Sall www.dgid.sn
ENA 2013-2015
Page 63
Babacar Diop
remplissant les conditions exigées pourront faire l’objet d’une appropriation privée. Dans ce
cas, la terre du Sénégal, ressource première du pays, répondra convenablement aux exigences
du « Doing business22 ». Par l’immatriculation de la terre puis sa cession aux exploitants, la
sécurité juridique conférée à la terre servira d’instrument de mobilisation du crédit bancaire
ou crédit hypothécaire.
Aussi, la formalisation de l’administration des droits fonciers par l’octroi de titres de
propriété est-elle une condition essentielle au développement économique car elle accroit la
sécurité juridique, améliore l’accès au crédit et incite à l’investissement. Par la même
occasion, elle facilite le fonctionnement d’un marché foncier et permet aux terres d’être
utilisées de la façon la plus appropriée et la plus productive.
In fine, après les enjeux sociaux et économiques de l’élargissement du champ d’application
de la cession des terrains domaniaux, il urge d’aborder sa mise en œuvre.
Paragraphe 2 : La mise en œuvre de l’élargissement du champ d’application
Au Sénégal, beaucoup de terres sont occupées sans titres ou, au meilleur des cas, avec des
titres précaires et révocables. Pour les titres fonciers et autres droits réels, leurs nombres sont
insignifiants par rapport à l’ensemble des occupations constatées sur le territoire national 23.
Cette situation est, pour l’essentiel, due à l’importance de la superficie du Domaine national
(en zone urbaine comme en zone rurale) qui autorise à considérer qu’il y a une dualité de
régime foncier au Sénégal :
-Le régime de l’immatriculation fondé sur la délivrance de droits réels qui s’applique
généralement au foncier urbain ;
-Et le régime du Domaine national qui n’autorise qu’un droit d’usage sur la terre et qui
s’applique particulièrement au foncier dit rural.
Sous ce rapport, la propriété foncière pleine et entière devient une exception et la précarité
foncière impliquant une révocabilité mute en règle d’occupation. Par voie de suite, le souci de
sécurisation milite en faveur de l’élargissement, en amont comme en aval, du champ
22
23
Selon le Professeur Sourang Président de la CNRF en tournée de sensibilisation et de concertation : le nombre
de titres fonciers au Sénégal est inférieur à 150000
ENA 2013-2015
Page 64
Babacar Diop
d’application de la cession des terrains domaniaux qui passe par l’immatriculation des terres
du Domaine national et la normalisation des occupations irrégulières et de celles fondées sur
le droit d’usage.
A –Les conditions de l’élargissement : L’immatriculation des terres du domaine
national
L’immatriculation des terres du Domaine national qui occupent 94% de la superficie du
territoire sénégalais est une condition essentielle à l’élargissement du champ d’application de
la cession des terrains domaniaux. Cet argument se renforce par l’inadéquation de la loi 6446 à la sécurité foncière qui est le socle sur lequel repose une bonne promotion à
l’investissement.
En effet, classées24 en zones urbaines, en zones des terroirs, en zones classées et en zones
pionnières, ces terres ne peuvent faire que l’objet d’un droit d’usage c’est-à-dire qu’elles sont
naturellement ni transmissibles, ni cessibles. La raison est simple et exaltante : le Domaine
national appartient aux générations passées, présentes et futures25. De ce statut, il faudrait
songer à une réforme allant dans le sens de la suppression de la précarité des droits détenus
sur ces terres en procédant à leur immatriculation intégrale d’une part et, à déterminer leur
cessibilité en fonction de leur finalité 26 respective d’autre part.
D’abord, l’immatriculation des zones urbaines portera sur les terres du Domaine national
situées sur le territoire des communes et groupements d’urbanisme. Il concerne des terrains à
bâtir et des terrains à vocation agricole (surtout zones maraichères).
Les terrains à bâtir se trouvent dans les zones résidentielles ou commerciales, dans certaines
villes (Dakar et Saint-Louis par exemples) et dans les zones industrielles déjà bâties. Leur
mutation dans le Domaine privé de l’Etat ne devrait pas causer de soucis majeurs car ces
terrains étaient destinés dès le départ (urbain et suburbain) à être immatriculés pour être
inclus dans les zones d’extension des périmètres communaux prévues par les plans
d’urbanisme. En conséquence, l’Etat pourra procéder à leur cession définitive pour asseoir
définitivement une urbanisation ordonnée, harmonieuse et sécurisée.
24
Article 4 de la loi sur le Domaine national.
La nation en droit constitutionnel est un groupement d’hommes ayant entre eux des affinités tenant à des
éléments communs à la fois objectifs (race, langue, mode de vie) et subjectifs (sentiment de parenté spirituelle,
désir de vivre ensemble) qui les unissent et les distinguent d’autres groupes.
26
Les articles 5,6,7 et 8 de ladite loi.
25
ENA 2013-2015
Page 65
Babacar Diop
L’autre partie des zones urbaines est constituée des terrains à usage agricole repris par le
décret 66-858 du 7 novembre 1966. Ces terrains sont soumis, pour occupation à un permis
d’exploitation27. Leur immatriculation permettra à l’Etat de pouvoir y délivrer des baux aux
collectivités locales qui à leur tour pourront délivrer des sous-baux, sources de recettes
budgétaires.
Ensuite, l’immatriculation des zones de terroirs s’étendra sur 64% du territoire
national. Sa mise en œuvre suivie de la réalisation des lotissements des zones d’habitation
diligentera surement l’accès à la pleine propriété foncière sur ces dits terrains. Pour ce faire,
une clause d’obligation de mise en valeur insérée dans l’autorisation d’occuper permettra,
enfin, au paysan qui aura réalisé les conditions exigées d’en obtenir l’attribution définitive
qui fera l’objet d’un titre foncier distinct établi à son nom.
L’immatriculation des zones de culture et de pâturage conduira à des attributions de
parcelles qui seront matérialisées par des autorisations d’occuper délivrées aux attributaires
assorties de redevances annuelles sources de revenus domaniaux au profit des Collectivités
locales.
Enfin, en dépit de leur immatriculation, les zones classées et les zones pionnières
devraient échapper à toute idée d’appropriation privée en raison de leur nature ou de leur
finalité.
Les zones classées sont soumises à la réglementation forestière 28. Elles sont pour des
raisons d’intérêt national (d’ordre économique, écologique, environnemental ou scientifique)
organisées et gérées par une Administration spéciale : les Eaux et Forêts.
Les zones pionnières sont constituées par les terres immobilisées en vue d’y exécuter
des projets d’intérêt national. Leur aménagement et leur organisation dépend d’un but
économique bien précis à atteindre 29.
27
Par la loi 83-48 du 18 février 1983 et le décret 83-1130 du 20 octobre 1983, la création des
Communautés rurales de Sébikotane et de Sangalkam a intégré la majeure partie des zones urbaines de Dakar
dans les zones des terroirs.
28
La loi 65-23 du 09 février 1965 portant Code forestier et le nouveau Code forestier par la loi 93-04, rectifiée
en 1998.
ENA 2013-2015
Page 66
Babacar Diop
B – Les effets de l’élargissement : la simplification de l’accès à la propriété foncière
L’immatriculation des terres du Domaine national a pour vertu principale de mettre fin à la
précarité des droits jusque là délivrés sur cette superficie. Ainsi, l’Etat pourra se constituer
une réserve foncière prête à servir d’assiette à l’accession à une propriété pleine et entière sur
les terrains domaniaux.
Par ailleurs, il convient de noter que même s’il existe une reconnaissance juridique
d’appropriation d’une assiette foncière sur une dépendance du Domaine national, la
procédure reste longue : déclaration d’utilité publique du projet par décret s’il s’agit d’une
dépendance de la zone des terroirs ou d’une dépendance affectée de la zone pionnière,
processus d’immatriculation de l’assiette avec indemnisation des occupants et enfin
concession d’un titre d’occupation ou cession de la dépendance immatriculée à l’aspirant.
Cette procédure peut prendre des années avant d’arriver à son terme.
A cet effet, un investisseur avisé pourrait être découragé par de telles lourdeurs
administratives. La remise en cause de son engagement sera d’autant plus renforcée par la
précarité des droits qu’il peut détenir sur le sol du Domaine national qui ne lui garantit pas à
suffisance la durée adéquate pour l’amortissement de ses investissements. De même, dans
cette kyrielle d’incongruités, un bailleur de fonds ne peut assurer le financement d’une
activité que s’il peut assurer sa garantie sur les droits de son partenaire.
Dés lors, se pose avec acuité l’impérieuse nécessité d’adapter la législation aux exigences
actuelles du développement. Par voie de conséquence, l’immatriculation des terres du
Domaine s’avère l’issue incontournable. En d’autres termes, il s’agira de verser le Domaine
national dans le Domaine privé de l’Etat. Cette option pourrait avoir pour effet de mieux
asseoir l’emprise juridique de la puissance publique sur ces terres. Par ailleurs,
l’immatriculation les rendrait plus disponibles et promptes à être utilisées parce qu’au
moment de leur utilisation à des fins diverses, la longue procédure d’immatriculation serait
déjà terminée. Mieux, l’unification des deux régimes fonciers en vigueur par l’adoption du
régime de l’immatriculation pour l’ensemble des terres rurales et urbaines sera un pas décisif
29
Ils existaient deux zones pionnières : d’abord la zone pionnière du Delta créée en 1965, et gérée par
la SAED créée pour cela la même année et ensuite la zone pionnière des Terres neuves à Tamba et Vélingara
gérées par la Société des Terres neuves aujourd’hui disparue.
ENA 2013-2015
Page 67
Babacar Diop
dans la lutte contre la confusion et les dysfonctionnements qui ont cours dans la gestion des
terres du Domaine national.
Dans cette lancée, après l’immatriculation en son nom, l’Etat se doit de transférer aux
collectivités locales les terres qui relevaient de leur gestion pour éviter d’enfreindre l’option
irréversible de la décentralisation. En pareil cas, deux possibilités s’offrent à lui : soit l’Etat
transfère en pleine propriété aux collectivités locales (cas de figure prévu par la législation
actuelle30), soit il leur accorde un bail emphytéotique.
L’octroi d’un bail nous semble l’option la plus indiquée pour garantir un meilleur contrôle et
suivi permanent de leur gestion foncière. Ainsi, des procédures de cessions définitives
pourront être enclenchées aussi bien pour les terrains à usage d’habitation que ceux à usage
industriel ou commercial.
Quant aux terrains à usage agricole, le bail peut être maintenu comme ultime droit accordé et
leurs répartitions devraient anticiper toutes velléités d’accaparement de l’essentiel des terres
riches par les investisseurs détenteurs d’importants moyens financiers confinant ainsi les
paysans dans des exploitations peu rentables ou faisant d’eux de simples ouvriers agricoles.
Au surplus, l’élargissement du champ d’application de la cession des terrains domaniaux
pourrait servir de fondement à la restructuration de certains quartiers objets d’occupations
irrégulières et anarchiques. Généralement, ces dites zones d’habitation sont inappropriées à
l’installation des services sociaux de base (eau et électricité notamment) et constituent de
véritables dangers publics. Aussi, la mise à contribution des services du Cadastre dotés
suffisamment de moyens matériels et humains pour la réalisation des opérations de
délimitation, de lotissement et de bornage des zones de terroirs et des zones urbaines s’avère
t- elle une nécessité à l’effectivité de la cession des terrains domaniaux.
30
Aux termes de l’article 51 alinéa 2 de la loi n°76-66 « l’Etat peut également transférer les mêmes droits(c’està-dire un droit au bail, un droit de superficie ou un droit de propriété constitué sur son droit privé immobilier) à
des personnes morales de droit public »
ENA 2013-2015
Page 68
Babacar Diop
CONCLUSION
Considéré dans une globalité, le cadre législatif et réglementaire régissant la cession des
terrains domaniaux demeure un pur produit de l’histoire politique, économique ou sociale du
pays. Il montre une grande cohérence garantissant de manière transparente et démocratique
un bon système d’accès à la pleine propriété foncière. Les insuffisances et les manquements
constatés dans sa mise en œuvre recommandent tout simplement d’opérer des réadaptations
continues aux réalités contingentes de la vie des nations.
En effet, les critiques formulées à l’endroit du CDE tiennent essentiellement à l’érection des
titres d’occupation provisoires comme modes privilégiés d’administration des dépendances
du Domaine privé de l’Etat. A l’épreuve, la généralisation de la délivrance du bail et des
autres droits d’usage à temps n’a donné satisfaction ni aux cocontractants de l’Etat (absence
de sécurité en fin de contrat et en matière successorale), ni l’Etat (les recettes escomptées
n’ont pas répondu aux attentes), ni les établissements de crédit (la superposition de droit sur
le même immeuble n’offre pas une garantie pleine et entière).
En ce qui concerne la loi n°87-11 du 24 février 1987, après avoir servi base pour faire évoluer
les dispositions du CDE, elle a montré des limites certaines liées notamment à l’exigence de
la mise en valeur obligatoire du terrain en l’absence de toute définition ou de détermination
de critères d’appréciation ou de quantification de son contenu, à la contrainte relative à la
clause d’inaliénabilité constitutive d’une atteinte au droit de propriété et à la restriction de son
champ d’application aux terrains à usage d’habitation sis en zone urbaine à l’exclusion des
terrains à usage de sport par exemple.
S’agissant de la loi n°94-64 du 22 août 1994 portant cession des terrains domaniaux à usage
industriel ou commercial, il est manifeste de retenir entre autres causes d’insatisfaction
l’indexation des 60 % de mise en valeur sur la superficie du terrain alors que beaucoup de
figures s’adaptent mal à ce critère (société d’intermédiation commerciale par exemple).
En outre, la loi 2011-06 du 30 mars 2011 portant transformation des permis d’habiter et titres
similaires en titres fonciers, au-delà de ses relents discriminatoires ( l’accès au titre foncier
est gratuit pour le titulaire du permis d’habiter alors qu’il s’effectue à titre onéreux pour le
ENA 2013-2015
Page 69
Babacar Diop
preneur du bail), constitue sur une mesure altruiste circonscrite à un champ d’application bien
limité et participe à la rationalisation de la gestion du Domaine privé de l’Etat.
Dés lors, l’état actuel des lois et règlements régissant la cession des terrains domaniaux
astreint l’Administration foncière et domaniale à l’obligation impérieuse de s’atteler à une
démarche adaptée au contexte et aux besoins des usagers. Cette démarche requiert de manière
pressante la révision des dispositions handicapantes révélées à l’épreuve des faits par les
récriminations des usagers du service public et les critères d’appréciation de l’attractivité des
investissements. Sa réalisation tiendra essentiellement à des mesures d’amélioration de
l’application des textes et à des dispositions d’ordre pratique.
Concrètement, dans un souci d’efficacité et d’efficience du traitement des dossiers fonciers et
domaniaux, il urge de simplifier et d’alléger les procédures de cession définitive et d’élargir
leur champ d’application.
Ainsi, le Sénégal devrait d’abord se doter d’un code foncier dans le dessein de mettre fin à la
disparité et à la surabondance des lois et des règlements pris en matière foncière. Pour se faire
le Code du Domaine de l’Etat révisé pourrait reprendre et intégrer dans son dispositif les lois
87-11 du 24 février 1987 et 94-64 du 22 aout 1994 autorisant la vente des terrains domaniaux
qui seront préalablement débarrassés de toutes leurs insuffisances. En ce sens, pour la
détermination des conditions de la cession définitive, l’obligation préalable de détention d’un
titre provisoire d’occupation pourrait être combinée à la possibilité d’une cession définitive.
La simplification des procédures requiert tout aussi la suppression de la clause
d’inaliénabilité de cinq ans et la déconcentration de la CCOD en vue de son désengorgement.
Dans cet ordre d’idées, la notion de mise à valeur devrait être définie et rendue quantifiable
par des critères d’appréciation objectifs. Retenons également que la mise à jour des tableaux
des propriétés de l’Etat au niveau de tous les bureaux des Domaines est un horizon
incontournable dans la maitrise de l’assiette foncière étatique.
En somme, pour des impératifs d’adaptation au contexte mondial en pleine mutation, ces
réformes doivent être envisagées et des mesures prises pour alléger les procédures de cession
des terrains domaniaux. Le formalisme, bien que nécessaire et indispensable à la sécurité
juridique, ne doit pas être un motif de découragement pour les investisseurs et autres usagers
de l’Administration foncière et domaniale.
ENA 2013-2015
Page 70
Babacar Diop
Enfin, nous osons espérer que la réforme du cadre législatif et réglementaire de la cession des
terrains domaniaux sera au cœur des travaux de la Commission nationale de réforme
foncière(CNRF) pour faire jouer au foncier son rôle pionnier et multidimensionnel dans
l’agenda de transformations économiques et sociales dénommé Plan Sénégal émergent (PSE).
ENA 2013-2015
Page 71
Babacar Diop
BIBLIOGRAPHIE
1. Ouvrages généraux et spéciaux

Alla KANE La problématique foncière à l’épreuve des temps : « le cas du
Sénégal » : cabinet international de sécurité immobilière et foncière, 2013

Doudou NDOYE droit foncier domanial et immobilier du Sénégal : EDJA

M.Caveriviere et M.Debene, le droit foncier sénégalais ; Berger Levraut, 1988
2. Textes législatifs et réglementaires
2.1. Lois

La loi n°64-46 du 17 juin 1964 relative au Domaine national

La loi n°76-66 du 02 juillet 1976 portant Code du Domaine de
l’Etat

La loi n°87-11 du 24 février 1987 autorisant la vente des terrains
domaniaux situés en zones urbaines

La loi n°94-64 du 22 aout 1994 autorisant la vente des terrains
domaniaux à usage industriel ou commercial

La loi n°95-12 du 7 avril 1995 autorisant la vente du Domaine
privé immobilier bâti de l’Etat à usage d’hôtels ou de réceptifs
touristiques et de ses dépendances

La loi n°2011-06 du 30 mars 2011 portant transformation des
permis d’habiter et titres similaires en titres fonciers

La loi n°2013-10 du 28 décembre 2013 portant Code général des
Collectivités locales
2.2.Décrets

Le décret n°81-557 du 21 mai 1981 portant application du Code
du Domaine de l’Etat en ce qui concerne le domaine privé
immobilier.

Le décret n° 87-271 du 03 mars 1987 portant application de la loi
autorisant la vente des terrains domaniaux destinés à l’habitation
situés en zone urbaine
ENA 2013-2015
Page 72
Babacar Diop

Le décret n°88-826 du 14 juin 1988 modifiant celui 87-271 du 03
mars 1987 portant application de la loi autorisant la vente des
terrains domaniaux destinés à l’habitation situés en zone urbaine

Le décret n°95-737 du 31 juillet1995 portant application de la loi autorisant la
vente des terrains domaniaux à usage industriel ou commercial

Le décret n°2012-1270 du 08 novembre 2012 portant application de la loi n°
2011-06 du 30 mars 2011.
2.3. Arrêtés

L’arrêté ministériel n°2781 MEF-DGID du 22 mars 2010 portant barème des
prix de ventes des terrains domaniaux

L’arrêté du 04 mars 1926 prescrivant l’allotissement des terrains de « Tound »
3. AUTRES DOCUMENTS
Revue l’impôt n°15 et 19
Cours Domaines Ousseynou Niang
4. WEBOGRAPHIE
www.gouv.sn
www.dgid.sn
ENA 2013-2015
Page 73
Babacar Diop
TABLE DES MATIERES
DEDICACES .................................................................................................................................... 1
REMERCIEMENTS ......................................................................................................................... 2
SIGLES ET ABREVIATIONS .......................................................................................................... 3
SOMMAIRE ..................................................................................................................................... 4
AVANT-PROPOS ............................................................................................................................ 5
Introduction....................................................................................................................................... 7
Titre 1 : Analyse critique du cadre législatif et réglementaire de la cession des terrains domaniaux .. 12
Chapitre 1 : Le régime du Code du Domaine de l’Etat : l’érection de la cession comme mode
exceptionnel d’administration du domaine privé de l’Etat ................................................................ 12
Section 1 : Les contraintes liées aux règles de forme .................................................................... 13
Paragraphe 1 : Le champ d’application restreint de la cession des terrains domaniaux .............. 13
A – L’objet de la cession : les terrains nus non attribués et les immeubles bâtis non affectés . 13
B – les bénéficiaires de la cession : les titulaires de titre régulier d’occupation...................... 14
Paragraphe 2 : Les insuffisances notées dans les procédures de cession des terrains domaniaux 15
A – L’absence d’encadrement juridique de l’instruction du dossier ....................................... 15
B – Le caractère facultatif de la procédure d’adjudication ..................................................... 16
Section 2 : les contraintes liées aux règles de fond ....................................................................... 17
Paragraphe 1 : l’autorisation législative préalable : un obstacle à la cession des terrains
domaniaux ............................................................................................................................... 17
A-l’étendue de l’autorisation législative préalable ................................................................ 18
B- les limites de l’autorisation législative préalable .............................................................. 18
Paragraphe 2 : l’obligation de mise en valeur : une notion ambigüe .......................................... 19
B- Les limites de l’obligation de mise en valeur ................................................................... 20
Chapitre 2 : Le régime des lois autorisant la cession des terrains domaniaux, une correction des
insuffisances du code du Domaine de l’Etat ..................................................................................... 21
Section1 : le régime des lois autorisant la cession des terrains domaniaux à titre onéreux ............. 23
Paragraphe 1 : La loi 87-11 du 24 février 1987 autorisant la vente des terrains domaniaux
destinés à l’habitation situés en zones urbaines ......................................................................... 23
A – l’étendue de l’application de la loi 87-11 du 24 février 1987 ......................................... 23
B – Les limites de la loi n°87-11 du 24 février 1987 ............................................................. 25
Paragraphe 2 : La loi 94-64 du 22 aout 1994 autorisant la vente des terrains domaniaux à usage
industriel et commercial ........................................................................................................... 27
A – l’étendue de l’application de la loi n°94-64 du 22 aout 1994 ......................................... 27
ENA 2013-2015
Page 74
Babacar Diop
B – Les limites de la loi n°94-64 du 22 aout 1994................................................................ 28
Section 2 : Le régime de la cession des terrains domaniaux à titre gratuit : la loi 2011-06 du 30 mars
2011 portant transformation des permis d’habiter et titres similaires en titres fonciers .................. 30
Paragraphe 1 : l’étendue de l’application de la loi 2011-06 du 30mars 2011 portant
transformation des permis d’habiter et titres similaires en titres fonciers ................................... 30
A – les fondements de l’adoption de la loi 2011-06 .............................................................. 30
B- Le domaine d’application de la loi ................................................................................... 32
Paragraphe 2 : La portée de l’application de la loi 2011 – 06 du 30 mars 2011 portant
transformation des permis d’habiter et titres similaires en titres fonciers ................................... 33
A – Une cession à caractère social ........................................................................................ 33
B – Une cession remise en cause .......................................................................................... 35
Titre 2: Propositions d’amélioration du cadre législatif et réglementaire de la cession des terrains
domaniaux....................................................................................................................................... 37
Chapitre 1 : La réforme des dispositions législatives et réglementaires en vigueur, un impératif pour
corriger les insuffisances de l’encadrement juridique de la cession des terrains domaniaux .............. 37
Section 1 : Les orientations d’une révision du Code du Domaine de l’Etat ................................... 38
Paragraphe 1 : La révision des modes de gestion, une nécessité de facilitation et de sécurisation
de l’accès à la pleine propriété foncière .................................................................................... 38
A –L’érection de la vente des terrains comme principal mode d’administration du domaine
privé de l’Etat ...................................................................................................................... 38
B – La consécration de la cession directe des terrains comme mode d’administration du
Domaine privé de l’Etat ....................................................................................................... 39
Paragraphe 2 : Les mesures pratiques à adopter, une condition d’efficacité de la gestion foncière
................................................................................................................................................ 40
A – La maitrise de l’assiette foncière étatique ....................................................................... 40
B – L’amélioration de la pratique institutionnelle ................................................................. 42
Section 2 : Les orientations d’une révision des lois autorisant la cession des terrains domaniaux .. 43
Paragraphe 1 : L’abrogation des dispositions discriminatoires, une nécessité de conformité au
droit ......................................................................................................................................... 43
A – La suppression de la clause d’inaliénabilité.................................................................... 44
B – La levée effective de la restriction du champ d’application de la cession des terrains à
usage d’habitation aux zones urbaines .................................................................................. 45
Paragraphe 2 : L’élucidation des dispositions ambigües, un gage pour une meilleure application
des lois et des règlements ......................................................................................................... 46
A – La définition de la notion de mise en valeur ................................................................... 47
B – L’indexation de la mise en valeur pour les terrains à usage industriel ou commercial ..... 48
ENA 2013-2015
Page 75
Babacar Diop
Chapitre 2 : Les innovations à apporter au cadre législatif et réglementaire actuel, une exigence de
modernisation de l’encadrement juridique de la cession des terrains domaniaux ............................... 49
Section 1 : L’allégement des procédures de cession des terrains domaniaux ............................. 50
Paragraphe 1 : Le toilettage et la mise à jour des textes, une condition d’efficacité et
d’accessibilité .......................................................................................................................... 50
A – La réduction des délais de traitement des dossiers .......................................................... 51
B – L’adoption d’un code foncier ......................................................................................... 52
Paragraphe 2 : La refondation de la CCOD, un impératif de célérité et d’efficacité ................... 54
A – La refondation organique ............................................................................................... 54
B – La refondation fonctionnelle .......................................................................................... 56
Section 2 :L’élargissement du champ d’application de la cession des terrains domaniaux ............. 58
Paragraphe 1 : Les enjeux de l’élargissement du champ d’application de la cession des terrains
domaniaux ............................................................................................................................... 59
A – Les enjeux sociaux de l’élargissement du champ d’application de la cession des terrains
domaniaux ........................................................................................................................... 60
B – Les enjeux économiques de l’élargissement du champ d’application de la cession des
terrains domaniaux ............................................................................................................... 62
Paragraphe 2 : La mise en œuvre de l’élargissement du champ d’application ............................ 64
A –Les conditions de l’élargissement : L’immatriculation des terres du domaine national ..... 65
B – Les effets de l’élargissement : la simplification de l’accès à la propriété foncière ........... 67
CONCLUSION ............................................................................................................................... 69
BIBLIOGRAPHIE .......................................................................................................................... 72
ENA 2013-2015
Page 76
Babacar Diop

Télécharger le mémoire de Babacar DIOP

Transcription

Documents pareils

Terrains en vente à Peniscola

droit image mineur - Site officiel de la Ville d`Ajaccio

Terre 44

TERRAINS À VENDRE

Caractéristiques des différentes formes juridiques SNC SA SAS

Fiche de poste Agent d`entretien des espaces verts pour l`école de

Omnium Fénérick - Voyages Arc-en-Ciel

lire la délibération et connaitre la liste des exonérations

TERRAINS À VENDRE