Commune de Fribourg Plan d`aménagement local

Commune de Fribourg
Plan d’aménagement local
Travaux préliminaires, état des lieux
Organisation du rapport
I
Introduction
I. 1
Réflexions générales,
p5
I. 2
Stratégies d'aménagement,
p6
I. 3
Consultation et information
p6
II Evaluation du Plan d'aménagement local actuel
II. 1
Planification directrice communale
p7
II. 1.1
Plan directeur de l'utilisation du sol
p9
II. 1.2
Plan directeur des équipements collectifs
p9
II. 1.3
Plan directeur des transports
p 10
II. 1.4
Plan directeur du site
p 11
II. 1.5
Plan directeur de synthèse
p 11
II. 2
Dossier de légalisation
p 12
II. 2.1
Plan d'affectation des zones
p 12
II. 2.2
Règlement communal d'urbanisme
p 12
II. 3
Compléments au Plan d'aménagement local
p 13
II. 3.1
Plans directeurs sectoriels
p 13
II. 3.1.1
Plan directeur sectoriel des transports, circulation des deux-roues légers
p 13
II. 3.1.2
Plan directeur des Grand-Places
p 14
II. 3.1.3
Plan directeur intercommunal du Plateau d'Agy
p.14
II. 3.3
Plans d'aménagement de détail
p 15
II. 3.4
Documents de gestion du PAL
p 15
II. 3.4.1
Politique communale de stationnement
p 15
II. 3.4.2
Déplacement des piétons
p 16
II. 3.4.3
Modération de la circulation
p 17
II. 3.4.4
Inventaire des parcs et promenades
p 17
II. 4
Evaluation du Plan d'aménagement local
p 18
2
III. Analyse d'études particulières ayant un effet sur la planification territoriale
III. 1
Projet général de la CUTAF et Plan régional des transports
p 20
III. 2
Fribourg cible
p 22
III. 3
Concours
p 23
III. 4
Cité de l'énergie
p 23
III. 5
Agenda 21
p 23
III. 6
Etudes pour la revitalisation du quartier du Bourg
p 24
IV Coordination avec les thématiques du Plan directeur cantonal
p 26
IV. 1
Urbanisation et équipement
p 26
IV. 2
Zones d'activités et grands générateurs de trafic
p 27
IV. 3
Pôles touristiques et installations de sports et loisirs
p 28
IV. 4
Sites construits à protéger, immeubles à protéger,
archéologie et chemins historiques
p 29
IV. 5
Hôpitaux, constructions scolaires et salles de sport
p 29
IV. 6
Energie et installations de télécommunication
p 30
IV. 7
Alimentation en eau potable
p 30
IV. 8
Installations militaires, stands de tir et exploitation de matériaux
p 30
IV. 9
Réseau des transports publics
p 31
IV. 10
Réseau routier
p 31
IV. 11
Traversées de localité
p 31
IV. 12
Réseau cyclable
p 32
IV. 13
Chemins pour piétons
p 32
IV. 14
Surfaces agricoles et d'assolement
p 32
IV. 15
Divers thèmes liés à l'espace agricole
p 33
IV. 16
Espace forestier
p 33
IV. 17
Biotopes
p 33
IV. 18
Dangers naturels
p 34
IV. 19
Revitalisation des cours d'eau et gestion des débits
p 34
IV. 20
Protection de l'air
p 35
IV. 21
Protection contre le bruit
p 35
IV. 22
Protection du sol et eaux souterraines
p 36
IV. 23
Evacuation et épuration des eaux
p 36
IV. 24
Risques chimiques et technologiques
p 36
IV. 25
Gestion des déchets et sites pollués
p 36
3
V Synthèse prospective
p 37
V. 1
Secteurs de développement
p 37
V. 2
Protection du site paysager
p 38
V. 2.1
Protection et gestion du site naturel et paysager
p 38
V. 2.2
Protection et gestion du site construit
p 39
V. 3
Circulation et déplacement
p 39
VI Documents consultés
p 40
4
I
Introduction
I. 1
Réflexions générales
Le Plan d'aménagement local de la Ville de Fribourg en vigueur, élaboré au début des
années quatre-vingt, a été approuvé par le Conseil d'Etat du canton de Fribourg le
23 décembre 1991. Le délai légal de quinze ans, fixé par la Loi sur l'aménagement du
territoire, étant atteint, le Conseil communal de la Ville de Fribourg a décidé d'engager les
réflexions préliminaires en vue de sa révision générale.
Le présent document s'inscrit dans ce contexte et propose une synthèse de la situation
actuelle de la planification communale en relation avec l'évolution des exigences en la
matière.
Dans un premier chapitre, il présente une analyse du Plan d'aménagement local actuel. Il
évalue les apports des plans directeurs communaux, du plan d'affectation des zones et du
règlement communal d'urbanisme, ainsi que des diverses annexes, dans la gestion du
territoire communal.
D'autres chapitres consacrés à l'évaluation de diverses planifications et études
complètent le rapport. Il s'agit de réflexions dont l'échelle ne permet pas forcément de
liens directs avec le plan d'aménagement local, mais dont les thématiques peuvent y
trouver une base permettant leurs mises en œuvre.
Le quatrième chapitre du présent rapport met en regard les réponses apportées par les
diverses planifications communales avec les thématiques abordées dans le Plan directeur
cantonal. Cette approche permet d'évaluer l'état de la planification communale actuelle
par rapport aux exigences qui seront posées au futur plan d'aménagement local.
Le dernier chapitre est consacré à une synthèse du présent document et à une mise en
évidence des thématiques qui devront faire l'objet d'une réflexion approfondie dans le
cadre de la prochaine révision. Il peut ainsi servir de future base de travail pour
l'élaboration des objectifs de la révision générale du Plan d'aménagement local de la Ville
de Fribourg.
5
I. 2
Stratégie d'aménagement
La révision générale du Plan d’aménagement local constitue une occasion unique de
coordonner, dans un document général, l'ensemble des planifications et des études ayant
un impact sur le territoire. A partir du plan d'aménagement local et des conclusions de
certaines études réalisées au cours des dernières années, il est possible de déterminer
une véritable stratégie du Conseil communal, qui dépasse parfois le strict cadre de la
planification, mais qui permet de coordonner les différentes politiques communales qui ont
un effet sur le territoire.
I. 3
Consultation et information
A un stade précoce du processus de révision du PAL, les différents partenaires intéressés
à l’aménagement du territoire doivent être intégrés à la réflexion. Des groupes d'intérêts
parfois divergents (les commerçants, les habitants, les associations de quartiers, les
associations environnementales ou de défense du patrimoine) sont régulièrement
intéressés par les problématiques liées au développement urbain. La révision générale
est l’occasion pour le Conseil communal de prendre une position claire au sujet des
thèmes abordés à travers divers dossiers touchant à la gestion du territoire de la Ville de
Fribourg.
Le présent bilan a pour but d’inventorier les thématiques concernées par cette gestion et
d’évaluer les réponses que les diverses planifications leur apportent. La consultation des
partenaires intéressés, notamment, sur la pertinence des thèmes abordés, ainsi que leurs
avis au sujet des réponses qui y ont été apportées à ce jour, constituera une base de
travail concrète pour l’élaboration d’objectifs d’aménagement du prochain Plan
d'aménagement local.
Dans ce but, et tout au long du processus de révision générale, qui comprend le présent
état de la situation, la détermination des objectifs de la révision et la constitution du
dossier destiné à les atteindre, le Conseil communal entend informer et consulter les
groupes d'intérêts concernés par les diverses problématiques liées à l'évolution du
territoire et au Plan d'aménagement local de la commune de Fribourg.
6
II Evaluation du Plan d'aménagement local actuel
Ce chapitre reprend la structure du plan d'aménagement local actuel et traite successivement de
la planification directrice, constituée du plan directeur de l'urbanisation, de celui des équipements
collectifs, de celui des transports, de celui du site et de celui de synthèse. Il poursuit par
l'évaluation du dossier de légalisation constitué du plan d'affectation des zones, lui-même
composé du plan des zones, de celui du dosage des fonctions, de celui des alignements et limites
de constructions et de celui du site, ainsi que du règlement communal d'urbanisme. Un dernier
sous-chapitre tente une première évaluation de ce document sous l'angle de la pertinence des
réponses apportées, ainsi que sous l'angle de sa lisibilité et de sa convivialité.
II. 1
Planification directrice communale
Le Plan d'aménagement actuel, établi dans les années 1975, se base sur une analyse de
l'urbanisation au niveau régional, qui constate notamment un développement important
des secteurs d'extension naturelle de la ville de Fribourg, que sont les communes voisines
à l'Ouest et au Nord. Cette évolution est considérée comme une des causes de
l’augmentation du trafic pendulaire qui réduit d'autant, à la fois l'attractivité des transports
en commun et la qualité de vie dans le centre cantonal. A partir de ce constat, trente
objectifs de la révision générale, répartis dans cinq thèmes principaux ont alors été
définis.
Objectifs concernant la fonction du centre cantonal
-
Développer le centre principal et répartir les tâches entre les communes et
l'agglomération.
-
Accomplir les tâches locales par ses propres moyens.
Objectifs portant sur les activités humaines, la population résidente et les activités
-
Rechercher un équilibre entre la population résidente et les activités.
-
Conserver en ville un poids démographique suffisant.
-
Rechercher une structure démographique équilibrée.
-
Favoriser une diversification harmonieuse des activités.
7
Objectifs relatifs au cadre de vie et au bien-être
-
Privilégier la vie culturelle et sociale.
-
Consolider les structures d'accueil.
-
Décongestionner la ville.
-
Valoriser les quartiers.
-
Restructurer le centre urbain.
-
Mélanger les affectations.
-
Adapter l'urbanisation à son milieu physique.
-
Revitaliser et protéger la vieille ville.
-
Conserver les ensembles et éléments construits de valeur.
-
Développer les équipements centraux.
-
Promouvoir le tourisme.
-
Renforcer les équipements locaux et de quartier.
-
Valoriser les éléments naturels et construits.
-
Respecter le paysage et protéger les sites et éléments naturels.
-
Maintenir les pénétrantes de verdure.
-
Maintenir les éléments symboliques et de repères.
-
Assurer les vues.
-
Lutter contre les nuisances.
Objectifs relatifs à l'accessibilité et aux déplacements
-
Maintenir un haut degré d'accessibilité à la ville.
-
Développer un système global des transports.
-
Favoriser les déplacements des piétons et des transports en commun.
-
Assainir les conditions de trafic dans le centre urbain.
Objectifs se rapportant au respect du futur
-
Opérer avec des moyens optimalisés.
-
Ne pas hypothéquer l'avenir.
Ces objectifs sont ensuite répartis dans un plan d'action du concept d'aménagement, qui
vise principalement à dynamiser le centre cantonal, en les répartissant dans quatre soussystèmes : activités humaines, utilisation et occupation du sol, urbanisme et transports.
Ce document révèle une vision très urbaine de l'aménagement local, qui traite du
fonctionnement du centre cantonal en termes d'emplois et d'habitants, de l'accessibilité et
des transports, de la valeur patrimoniale et historique de la ville, mais qui aborde d'une
manière très secondaire l'environnement naturel, de même que l’évolution du site
construit.
8
Ces objectifs ont débouché sur 107 principes matériels qui ont été intégrés dans le Plan
directeur communal, lui-même constitué :
-
du Plan directeur de l'utilisation du sol,
-
du Plan directeur des équipements collectifs,
-
du Plan directeur des transports,
-
du Plan directeur des sites et
-
du Plan directeur de synthèse.
II. 1.1
Plan directeur de l'utilisation du sol
Le Plan directeur de l'utilisation propose une organisation des fonctions urbaines
(habitation, travail et délassement) dont la répartition structure la ville. Il traite notamment
du mélange et du dosage de ces fonctions et de leurs répartitions spatiales.
Ce document répartit les différents types d'habitat sur le territoire communal et traite de la
répartition des affectations le long de l'arc à fonction centrale qui relie la Planche
inférieure au Plateau de Pérolles. Cette démarche, reprise dans le Plan du dosage des
fonctions du Plan d'affectation des zones, a permis de maintenir des espaces de
logement au centre ville et d'y garantir une mixité des affectations.
II. 1.2
Plan directeur des équipements collectifs
Le Plan directeur des équipements collectifs répertorie l'ensemble des équipements de
l'enseignement, des équipements culturels, socioculturels, sociaux, sanitaires, cultuels,
administratifs publics et privés, de même que les équipements hôteliers, de loisirs et
sportifs. Ce document présente un intérêt particulier dans la mesure où, lors de
l'élaboration du plan d'aménagement local de la commune de Fribourg, la planification
directrice a été adoptée préalablement au Plan d'affectation des zones et au règlement
communal d'urbanisme. Cette planification a ainsi permis de justifier et de coordonner la
définition ultérieure des zones adéquates et l'implantation des équipements collectifs sur
le territoire communal. Ce document très complet constitue toutefois davantage un
inventaire qu'une réelle planification. Il nécessiterait une mise à jour régulière afin de tenir
compte de l'évolution et de la localisation de ces divers équipements. Il conviendra en
outre d'évaluer si le maintien de telles informations dans un plan directeur particulier est
encore pertinent dans la situation actuelle.
9
II. 1.3
Plan directeur des transports
Trois thèmes principaux sont abordés par la planification directrice des transports :
-
les transports individuels et le stationnement des véhicules,
-
les transports en commun et
-
les cheminements et espaces piétons.
Les deux premiers volets présentent une approche intégrant des réflexions qui dépassent
la limite du territoire communal. Ils ont subi d'importantes modifications apportées
notamment par les différentes planifications régionales ultérieures relatives à la mobilité
dans le périmètre de la Communauté urbaine de l'agglomération fribourgeoise (CUTAF).
La classification des routes, de même que les lignes de transports en commun sont
aujourd'hui définies par le projet général de la CUTAF et ne correspondent pas toujours à
celles du dossier directeur communal. En outre, telle qu'elle y est définie, la hiérarchie du
réseau routier ne reprend pas tous les niveaux définis par la norme VSS No 640 043,
particulièrement les routes de liaisons, et ne permet pas de répondre de manière optimale
à tous les cas particuliers propres à un centre urbain.
Le stationnement des véhicules n'est pas traité en terme de gestion et seuls des principes
de localisation des parkings y sont définis. Suite à l'adoption du Plan des mesures pour la
protection de l'air, cette planification a été complétée par la politique de stationnement de
la commune qui fixe les conditions d'exploitations des parkings publics et des nouveaux
parkings privés.
Une attention particulière a été portée aux parcours piétons qui ont fait l'objet d'une
planification précise en fonction de leur utilité en tant que parcours de liaison ou de loisirs
en site propre ou banal. Une part significative de la zone piétonne prévue par ce
document a en outre déjà été réalisée. Cette planification est sur certains points en
contradiction avec des choix effectués dans le cadre d'autres planifications, par exemple
le Projet général de la CUTAF, ou a été corrigée, notamment par le Plan directeur des
Grand-Places.
Le volet déplacement cycliste n'est pas traité dans le cadre du Plan directeur des
transports de la commune de Fribourg. Il l'a été par la suite dans le Plan directeur des
deux-roues présenté plus bas.
10
II. 1.4
Plan directeur du site
Le plan directeur du site traite de la gestion du cadre de vie et de la qualité de la vie, du
façonnage contrôlé du paysage urbain et de la garantie de la lecture du paysage. Un
inventaire relativement précis des éléments naturels et urbanistiques constitutifs du
paysage est produit, il est accompagné d'un inventaire du cadre de verdure en milieu
urbanisé ainsi que d'un inventaire des vues et des perceptions du paysage naturel et du
paysage construit. Bien que relativement complet par rapport aux éléments constitutifs du
paysage, ce document ne traite pas de l'aspect naturel du paysage. Ce dernier est
considéré comme une composante de la ville, mais les enjeux relatifs à la valorisation du
paysage en tant que système écologique ne sont pas abordés. La vallée de la Sarine et
les rives du lac de Pérolles, qui sont clairement définis comme des éléments de valeur
d'importance régionale, ont fait l'objet d'une planification intercommunale ultérieure
incluant les territoires situés sur les communes de Villars-sur-Glâne et Marly.
La notion d'ensemble urbanistique de valeur comme composante du paysage est
abondamment traitée dans ce document qui inventorie les quartiers et les bâtiments
isolés devant être conservés ou restaurés dans leur environnement. Dans l'objectif de
préserver le caractère pittoresque du paysage construit, des secteurs soumis à des
mesures d'harmonisation de nouveaux quartiers ou de nouvelles constructions avec ceuxci sont en outre déterminés.
Ce document constitue plutôt un inventaire qu’un outil de la gestion du territoire. Il
considère les composantes paysagères, naturelles ou patrimoniales comme des données
de base à conserver mais, bien que fixant quelques orientations, comme par exemple la
végétalisation de certains axes, il ne propose pas de dimension dynamique, qui traiterait
de la manière avec laquelle les ensembles de valeur constitutifs du paysage urbain
peuvent participer à l'évolution du cadre de vie et au maintien ou à l’amélioration de sa
qualité.
II.1.5
Plan directeur de synthèse
Le plan directeur de synthèse fixe les principes généraux de l'organisation spatiale de la
ville et sa structuration. Il définit notamment l'arc à fonction centrale et les centres
d'appoint, de même que les limites des secteurs de patrimoines urbanistique et naturel ; il
caractérise également les différents secteurs de la ville en fonction du dosage des
fonctions.
11
Si ce document a indiscutablement permis de faire entrer les principes de l'organisation
spatiale de la ville dans les réflexions relatives à la gestion du territoire, il se situe
toutefois à un niveau trop général pour être un réel outil de planification. Son influence
s'en trouve dès lors très limitée et ce document s'apparente plutôt à une donnée de base.
II. 2
Dossier de légalisation
II. 2.1
Plan d'affectation des zones
Le Plan d'affectation des zones est constitué de quatre documents :
Le plan des zones, qui définit l'affectation des zones ainsi que les périmètres dans
lesquels une planification complémentaire doit être ou a été établie.
Le plan du dosage des fonctions qui définit les secteurs du centre ville et ses abords où
s'appliquent des dispositions complémentaires à celles des zones en ce qui
concerne la destination du sol.
Le plan des limites de constructions et des alignements qui définit les limites
d'implantation le long des voies publiques, principalement dans les zones ou l'ordre
contigu est obligatoire.
Le plan du site qui désigne, sur l'ensemble du territoire communal, les éléments
construits ou naturels dont la protection nécessite des dispositions réglementaires
complémentaires à celles des zones.
II. 2.2
Règlement communal d'urbanisme
Le règlement communal d’urbanisme (RCU) de la ville de Fribourg, en vigueur depuis la
fin des années quatre-vingt, est constitué de chapitres qui reprennent les thématiques
traitées dans les quatre documents du plan d'affectation des zones.
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Relativement complet, il fixe un nombre important de dispositions généralement
détaillées, destinées à régler l’ensemble des problèmes liés à la construction, la
conservation et la transformation d’immeubles. Toutefois, les nombreux renvois internes,
la juxtaposition de chapitres presque identiques, les fréquentes prescriptions exigeant des
planifications complémentaires font de ce règlement un outil long et complexe, dans sa
structure comme dans son texte.
En outre, ce document présente des carences et ne permet pas de traiter de manière
satisfaisante l'ensemble des questions liées à la gestion du milieu urbain, principalement
en zone de protection. Il en résulte des situations conflictuelles complexes,
dommageables à l'attractivité de la Ville.
II. 3
Compléments au Plan d'aménagement local
Le plan d'aménagement local de commune de Fribourg a été complété par divers
documents de portées légales diverses ; certains relèvent de la planification directrice,
d'autres de la planification de détail, d'autres enfin de la gestion ou de la mise en œuvre
des outils de planification approuvés.
II. 3.1
Plans directeurs sectoriels
Les plans directeurs sectoriels complètent la planification directrice communale sur des
thèmes particuliers. Le présent rapport se limite à la prise en compte des documents liés
à des thématiques relevant du plan d'aménagement local en tant qu'outil de planification
ou lui ayant porté adaptations.
II. 3.1.1
Plan directeur sectoriel des transports, circulation des deux-roues
légers
Comme rappelé plus haut, le plan directeur des transports, établi dans le cadre de la
planification communale ne traite pas de la problématique des deux-roues. Le présent
plan directeur sectoriel le complète donc sur ce thème. Ce document vise notamment à
favoriser la complémentarité entre les différents moyens de transport, à promouvoir les
transports deux roues en ville et à mettre à leur disposition un réseau sûr, établissant des
liaisons continues et directes, qui tiennent compte des conditions topographiques, des
13
nuisances sonores des cyclomoteurs et proposent des aires de stationnement
judicieusement localisées.
Ce document est destiné à être évolutif et soumis à une mise à jour constante en fonction
de l'évolution des besoins. Dans ce but, une sous-commission des deux-roues légers,
subordonnée à la commission de la circulation, dont la charge est d'adapter annuellement
le présent plan, a en outre été constituée. Ce plan directeur sectoriel est entré en vigueur
par approbation du Conseil d'Etat le 24 mai 1994.
La mise en place du réseau cyclable est aujourd'hui réalisée sur plusieurs axes
importants. Toutefois, bien que la conception du Plan directeur sectoriel des deux-roues
légers proposait le traitement des problèmes de chacun des moyens de transports de
manière égalitaire, des points noirs subsistent. Ils sont notamment dus au gabarit des
rues et aux charges de trafic sur les axes principaux qui n'ont pas permis de traiter de
manière équitable les divers usagés de l'espace public.
II. 3.1.2
Plan directeur des Grand-Places
Ce document a été établi afin de coordonner les différentes planifications se rapportant au
secteur des Grand-Places en vue, principalement, de la réalisation d'infrastructures
culturelles. Il a notamment adapté le Plan directeur des transports, le Plan d'affectation
des zones et le Règlement communal d'urbanisme dans le sens des planifications
régionales entrées en vigueur depuis l'approbation du PAL en 1991.
II.3.1.3
Plan directeur du Plateau d'Agy
Le Plan directeur de circulation, de stationnement, des transports publics et des
aménagements publics du Plateau d'Agy, établi par les communes de Granges-Paccot et
Fribourg, y propose des mesures concrètes quant à l'urbanisation, le trafic et
l'environnement. La commune de Fribourg est essentiellement concernée par cette
planification dans le secteur sud de la rte de Morat, comprenant les infrastructures
sportives de St-Léonard, le nouvel accès au cimetière et la variante d'accès au Pont de la
Poya du côté Nord de la voie de chemin de fer, toutes issues d'autres planifications. La
cohérence du traitement des espaces publics sur l'ensemble du Plateau d'Agy et la
volonté d'aménager une Avenue de Morat sont les principaux objectifs qui concernent la
commune de Fribourg. Si les mesures proposées par ce Plan directeur sont concrètes en
ce qui concerne la gestion du trafic et du stationnement, elles restent toutefois très
sommaires pour la qualification des espaces publics.
14
II. 3.3
Plans d'aménagement de détail
Le Plan des zones détermine de nombreux secteurs à urbaniser par des plans
d'aménagement de détail (ZUPAD) pour lesquels le règlement communal d'urbanisme
fixe les affectations en coordination avec celles déterminées par le Plan directeur de
synthèse.
Bien que le plan d'aménagement local soit approuvé, une procédure de planification
supplémentaire est nécessaire avant de pouvoir construire. Cette méthode, qui renvoie la
responsabilité de la planification de détail aux particuliers, propriétaires ou investisseurs,
peut présenter l'avantage de calquer la planification sur des objectifs plus précis et mieux
à même de répondre à l'évolution des conditions économiques, dans le cadre fixé par la
planification communale.
Toutefois, dans certains cas, cette démarche se heurte à des divergences de vues des
différents propriétaires d'un même périmètre à urbaniser par un plan de quartier. Il en
résulte alors des blocages rendant difficile, voire impossible l'urbanisation du secteur en
cause. Certes, l'Autorité communale, responsable de sa planification, pourrait alors se
substituer aux propriétaires défaillants, mais la procédure n'en serait pas pour autant
simplifiée.
Le recours fréquent à des planifications de détail s'avère donc délicat et un réexamen de
la situation de tels secteurs devrait être fait.
II. 3.4
Documents de gestion du PAL
Parallèlement aux documents de planification, la commune de Fribourg a développé un
certain nombre d'outils de gestion, définissant des stratégies visant à mettre en œuvre la
politique d'aménagement déterminée dans le cadre de la planification communale.
II. 3.4.1
Politique communale de stationnement
Dès la fin des années quatre-vingt, et avant même l'approbation du Plan des mesures
pour la protection de l'air, la commune de Fribourg a traité de la gestion du stationnement.
Bien que cette problématique dépasse le cadre du territoire communal, la coordination
entre la commune de Fribourg et ses voisines n'était alors pas à l'ordre du jour.
15
La politique de stationnement vise une réduction globale du trafic motorisé en ville, en
assurant aux habitants des possibilités satisfaisantes de stationnement de leurs véhicules
et en garantissant la vitalité économique et l'attractivité de la commune.
Le besoin en cases de stationnement est évalué en fonction des affectations des projets.
Il tient compte de la situation préexistante dans des périmètres qui varient en fonction de
ces affectations et évalue un nombre global de places nécessaires pour les périmètres
déterminés. En fonction des places préexistantes, il détermine le nombre de places
nécessaires. La gestion des places ainsi admises est ensuite imposée par des conditions
formulées dans le cadre des demandes de permis de construire.
La gestion des parkings privés réalisés avant l'adoption de la politique de stationnement
échappe cependant à cet outil qui ne s'applique qu'au domaine public, au domaine privé
communal ainsi qu'aux parkings privés réalisés après son adoption. Il résulte de cette
situation qu'environ trois-quarts des places de stationnement existantes sur le territoire de
la commune de Fribourg ne sont pas soumises à la politique de stationnement.
S'il est certain que la politique de stationnement menée par la commune de Fribourg
depuis un peu plus de dix ans a sensiblement réduit le nombre de places qui auraient pu
être réalisées au centre ville sur la base du règlement communal approuvé, ses effets sur
le trafic pendulaire sont toutefois difficiles à évaluer.
L'effet de cette politique de stationnement pourrait sans aucun doute être largement
amélioré par un soutien plus important à cette politique des principaux employeurs situés
sur le territoire communal, notamment l'Etat et la Commune de Fribourg, qui mettent un
nombre important de places de stationnement à disposition de leurs employés
pendulaires.
II. 3.4.2
Déplacement des piétons
Le plan de gestion de la circulation des piétons s'inscrit dans la continuité du Plan
directeur des transports qui traite de cette question. Il prévoit des mesures concrètes à
mettre en place afin de favoriser l'usage des parcours définis par la planification directrice.
Ce document est destiné à la gestion de ces parcours par un groupe de travail en charge
de cette thématique. Plusieurs aménagements, relatifs notamment à la sécurisation de
traversées de routes à fort trafic, ont notamment été réalisés sur la base de cette
planification.
16
II. 3.4.3
Modération de la circulation
Le plan de gestion de la modération du trafic s'inscrit dans la continuité du Plan directeur
des transports. Il considère neuf secteurs d'intervention pour lesquels il définit des
mesures d'aménagement. Il vise à y gérer le trafic dans le but d'améliorer le déplacement
des transports publics, de réduire la vitesse des véhicules ainsi que le nombre et la
gravité des accidents et de réduire le bruit et la pollution de l'air. Plusieurs
aménagements, améliorant notamment la vitesse commerciale des transports en
commun, ont également été réalisés sur la base de cette planification.
II. 3.4.4
Inventaire des parcs et promenades
Ce document inventorie de manière précise l'ensemble des espaces extérieurs du
domaine public ou privé communal. Il désigne notamment chaque arbre, en mentionne sa
vitalité et le degré d'urgence des éventuelles mesures de soin à envisager. Ce document
traite également de l'ensemble des surfaces vertes, végétales ou aires de jeux et
constitue un précieux instrument de gestion de la végétation urbaine existante. Il n'intègre
toutefois pas les objectifs figurant dans le Plan directeur du Site comme, par exemple, la
végétalisation de certains axes, et une vision d'ensemble de cette problématique
nécessite donc la consultation conjointe du Plan directeur du Site et de l'inventaire des
Parcs et promenades.
Ce document pourrait être plus complet et traiter non seulement des arbres, mais
également d'autres éléments de végétation. Par exemple, une étude de la flore urbaine de
la ville de Fribourg, réalisée par Messieurs Christian Purro et Gregor Kozlowski, a
inventorié les espèces végétales présentes sur le territoire de la commune. Elle conclut à
une grande diversité de végétaux présents y compris dans les milieux urbanisés. L'étude
attire toutefois l'attention sur le fait que le nombre élevé d'espèces recensées à Fribourg
ne doit pas faire oublier le nombre important d'espèces disparues. Les secteurs urbanisés
peuvent parfois servir de refuge pour des espèces menacées. Ainsi, le Plan directeur des
sites et paysage pourrait par exemple définir des secteurs à l'intérieur desquels des
mesures particulières pourraient être envisagées dans le but de favoriser des réseaux
écologiques en milieu urbain.
Le Plan directeur des sites et paysages devrait permettre de coordonner de façon
dynamique l'ensemble des mesures à prendre par rapport aux différents objectifs d'une
telle planification.
17
Ces réflexions pourraient en outre être coordonnées à celles relatives au rôle de la Sarine
en tant qu'espace naturel à valoriser.
II. 4
Evaluation du Plan d'aménagement local
Le plan d'aménagement local de la Ville de Fribourg a posé d'importants jalons dans la
gestion du territoire communal. Des mesures novatrices, relatives notamment au dosage
des fonctions, ont permis de maintenir la mixité des affectations au centre ville, garante
d'une vie culturelle et sociale plus riche. Il a en outre défini des mesures importantes pour
la protection du site, qui ont assuré un certain respect du patrimoine construit et naturel,
mais surtout fait entrer la prise en compte de cette thématique dans les usages.
La planification directrice a notamment prévu la réalisation de centres de quartier dans le
but de dynamiser la vie associative et la cohésion sociale de secteurs excentrés par
rapport au centre ville. Le centre de quartier du Schoenberg, qui a directement découlé de
cette volonté, a parfaitement atteint son objectif, ce qui a en outre permis la présence de
commerces de proximité. Si dans d'autres quartiers l'évolution n'a pas été aussi favorable,
la Planification directrice a néanmoins contribué à y orienter le développement dans ce
sens. Il convient encore de mentionner le développement du pôle sportif de St-Léonard
ainsi que la réalisation d'un pôle de formation sur les friches industrielles du Plateau de
Pérolles, comprenant l'Ecole d'ingénieurs et d'architectes de Fribourg, une part importante
les bâtiments universitaires destinés aux Sciences économiques et sociales, l'Ecole des
Métiers, l'Ecole de Multimédia et d'Art de Fribourg, pour percevoir les conséquences des
impulsions données par la Planification directrice communale.
Si la planification communale a indéniablement eu des effets bénéfiques sur la qualité du
développement de la Ville de Fribourg, il convient néanmoins d'en reconnaître certaines
carences, tant sur les thématiques abordées que sur la forme du document. Conçu dès le
milieu des années septante, le Plan d'aménagement local de la commune de Fribourg est,
en terme d'outil de planification, un document ancien. De nombreux compléments, sous
forme de planifications directrices sectorielles ou de détail ont répondu, du moins
partiellement et sur des thématiques particulières, à l'évolution des bases légales et des
besoins.
Le plan d'aménagement local de la commune de Fribourg apparaît comme un document
complexe et d'un abord peu convivial. La planification directrice, dépassée sur plusieurs
thèmes importants comme les transports ou le site, se caractérise par la prise en compte
18
d'éléments existants, sans réellement définir de stratégies d'aménagement, hormis les
thèmes abordés ci-dessus. Cette constatation est particulièrement pertinente pour tout ce
qui concerne le site naturel ou construit, qui apparaît comme un ensemble figé dont les
caractéristiques doivent être préservées, mais pour lesquels aucune stratégie de mise en
valeur ou de développement n'est proposée. Le site de la Sarine compris dans sa
globalité, rivière, falaises et urbanisation, devrait constituer la donnée de base principale
de toute la réflexion liée au site.
Le plan d'affectation des zones et ses divers composants n'apparaît pas non plus comme
un élément dynamique. Il entérine une situation préexistante et ne présente pas de liens
avec les objectifs de la planification communale. Seul le plan du dosage des fonctions
présente une attitude de planification de nature à servir un objectif, en l'occurrence la
mixité des affectations au centre ville. On constate en outre, que ce dernier a réellement
développé des effets dans le sens souhaité.
La structure complexe du règlement communal d'urbanisme rend son usage peu convivial
et ne parvient pas à apporter de réponses claires à certaines questions essentielles. La
construction de bâtiments contemporains en zone protégée ou à proximité de celle-ci,
comme le terrain de l'usine à gaz à La Planche, de même que le remplacement de
bâtiments sans intérêt, comme la teinturerie Budden au quartier d'Alt ou les dépôts de la
Lenda, ne sont aujourd'hui pas traités par la planification communale. Certains des
exemples précités ont nécessité d'interminables procédures induites par ce vide juridique.
Il s'agit là d'une question importante qui doit faire l'objet d'une réflexion approfondie visant
à déterminer le cadre dans lequel de tels projets peuvent être admis et par quel
processus. D'autre part, les procédures imposées dans certains secteurs, comme les
zones d'activités, sont inutilement procédurières. La complexité du document tranche en
outre avec la relative simplicité du Plan d'affectation des zones, comme si le texte voulait
remplacer ce que les plans ne disent pas. Malgré cela, il ne présente pas de réelle vision
dynamique.
Une étude relative au potentiel du RCU, réalisée en 2002, a montré que, sans remettre en
cause les objectifs fondamentaux du règlement communal, il était possible d’en simplifier
la forme. L’étude en question conclut en outre que cet objectif peut être atteint dans la
continuité et le respect des options essentielles mises en œuvre au cours de ces
dernières années.
19
III
Analyse
d'études
particulières
ayant
un
effet
sur
la
planification territoriale
III. 1 Projet général de la CUTAF et Plan régional des transports (PRT)
La CUTAF a pour but de gérer la mobilité à l'intérieur du périmètre des communes
membres, en établissant un concept global, un Plan régional et un Projet général qu'elle
doit mettre en œuvre. Les communes concernées doivent veiller à la conformité de leurs
plans d'aménagement local avec le Plan régional et le projet général qui ont valeur de
plans directeurs régionaux.
Le Plan régional des transports a été approuvé par le Conseil d'Etat le 5 janvier 1999. Il
vise à coordonner l'ensemble des déplacements dans l'agglomération en vue d'assurer
son
attractivité
par
une
accessibilité
suffisante
et
d'améliorer
les
conditions
environnementales dans le centre cantonal.
Le Projet général de la CUTAF, validé par le comité de direction de la CUTAF le 10 février
2003, s'inscrit dans la continuité du Plan régional des transports dont il vérifie et précise
certaines orientations. Il définit un plan des déplacements et les mesures techniques à
mettre en place, en évalue les effets, définit les priorités et en estime les coûts.
Le périmètre du projet général de la CUTAF dépasse largement le territoire de la
Commune de Fribourg qui constitue cependant la destination principale en terme
d'habitants et de places de travail. Il en résulte un dépassement des valeurs annuelles
moyennes de certains polluants ainsi que des valeurs limites de bruit en plusieurs points
du centre ville.
Les objectifs du projet général de la CUTAF entendent préciser les principes généraux
définis par le Plan régional des transports dans cinq domaines principaux :
-
le fonctionnement du réseau routier et autoroutier,
-
les conditions de déplacement des transports collectifs,
-
la gestion du stationnement,
-
la promotion des modes doux et
-
la mise en valeur des entrées de ville.
20
Toutefois, le Plan des déplacements du projet général de la CUTAF ne traite que des
questions relatives aux transports individuels motorisés et aux transports collectifs. Pour
ces derniers, l'effort est porté sur le réseau dense de l'agglomération ; en effet, les
déplacements entre la couronne de l'agglomération et les communes externes, bien
qu'importants, sont trop dilués pour envisager un report modal en faveur de transports en
commun. Le projet général de la CUTAF ne s’attarde donc pas sur cet aspect.
Pour ce qui est des parkings d'échange, ils sont situés à proximité des entrées de ville,
donc à l'intérieur du périmètre de la CUTAF et du périmètre du Plan des mesures pour la
protection de l'air. Ils n'ont dès lors que peu d'effets sur des secteurs urbanisés où le trafic
indésirable est important.
Le Plan d'action définit ensuite, pour les six principaux axes d'accès au centre ville, les
mesures à envisager, en distinguant celles qui doivent être coordonnées avec d'autres et
celles qui peuvent être prises de manières indépendantes.
L'organisation du réseau des transports collectifs est élaborée sous la forme d'un concept
directeur permettant une mise en œuvre coordonnée avec le développement urbanistique
de l'agglomération.
Le projet général de la CUTAF considère les quatre mesures suivantes, directement liées
au plan des déplacements de la commune de Fribourg, comme structurantes pour
l'application du plan d'action. Il s'agit :
-
de la réalisation du Pont de la Poya,
-
de la suppression du trafic individuel à l'Avenue de la Gare,
-
de la valorisation du secteur du Bourg et
-
du rôle de desserte locale attribué au Boulevard de Pérolles.
Bien que figurant dans les objectifs du projet général de la CUTAF, la gestion du
stationnement n'apparaît que sous forme de pistes de réflexion. La dissuasion du parking
de longue durée dans le centre ville est présentée comme une condition nécessaire au
bon fonctionnement des parkings d'échange, toutefois, le fait qu'une part importante des
places de stationnement en ville soit située sur le domaine privé, donc hors de contrôle de
toute planification, n'est pas abordé. Le Plan régional des transports considère pourtant la
gestion des places de stationnement dans les parkings privés comme une mesure à
mettre en vigueur pour assurer le report modal vers les transports publics.
21
Bien que le Plan régional des transports ait défini des objectifs visant à favoriser l'usage
des modes doux, leur promotion n'est pas traitée dans le projet général de la CUTAF, qui
ne définit aucune mesure relative à la localisation et à l'amélioration des parcours piétons
et cyclistes.
III. 2 Fribourg cible
"Fribourg'cible" est un groupe d'experts constitué par le Conseil communal dans le but de
définir les enjeux de développement importants du Centre-Ville et des espaces publics. Il
a également la tâche de proposer des processus, voire des solutions, en vue de
concrétiser certaines options d'aménagement.
Des "café'rencontres" ont été organisés avec la population au cours de l'année 2000,
desquels sont ressortis les objectifs suivants :
-
amener les usagers et les habitants du périmètre à (re)découvrir les divers secteurs à
pied ou en deux roues;
-
améliorer l'image des axes de circulation nord-sud existants (rte des Arsenaux, rte de
la Fonderie, avenue du Midi, ancienne voie ferrée industrielle de Pérolles);
-
redonner un attrait aux passages qui conduisent de part et d'autre de la ligne de
chemin de fer ;
-
créer des cheminements piétonniers ouest-est reliant les quartiers en amont des
voies de chemin de fer au centre-ville, au quartier de Pérolles et aux rives de la
Sarine;
-
remettre en valeur la coutume de "La Glisse";
-
faire reconnaître le charme du Boulevard de Pérolles et la diversité des ambiances
qu'il offre tout au long de son parcours.
A partir de ces objectifs, le secteur de la Place de la gare, l’ancienne gare des bus,
l’ancienne gare ainsi que le début des avenues (Pérolles, rte des Arsenaux, avenue de la
gare) a fait l'objet de réflexions pluridisciplinaires débouchant sur des propositions
d'aménagement et d'affectation des espaces et des bâtiments situés dans ce secteur.
La mise en œuvre des conclusions de ces études nécessite l'établissement de
planifications de détail, voire des adaptations de certains éléments du Plan
d'aménagement local.
22
D'autres secteurs ont également été remarqués et devraient faire l'objet de réflexions
ultérieures, priorité ayant été donnée au secteur de la Gare. Il s'agit notamment des
terrains aux abords de la rte des Arsenaux, des Jardins de l'Hôpital, du secteur de la Tour
Henri, des terrains de Cardinal et du secteur Boxal. Les conclusions de ces réflexions
auront également des effets sur certains composants du plan d'aménagement local.
III. 3 Concours
Au cours des dernières années, la commune de Fribourg a organisé ou encouragé
l'organisation d'un certain nombre de concours d'architecture. Outre ceux relatifs à des
projets de bâtiments publics, la planification de quartiers comme celui du Domino ou de la
Planche ont (ou auront) des effets sur la qualification ou la requalification des espaces
publics et du site construit.
III. 4 Cité de l'énergie
En l'an 2003, la commune de Fribourg a obtenu le label "Cité de l'énergie" sur la base
d'un engagement, d'ici à 2010, à réduire de 10% sa consommation d'énergie fossile, de
stabiliser la consommation d'électricité au niveau de celle de l'an 2000 et d'augmenter la
part des énergies renouvelables. Ces mesures comportementales n'ont pas d'incidences
directes sur la gestion du PAL. Toutefois, le Conseil communal s'est engagé, lors de la
prochaine révision générale de son Plan d'aménagement local, à intégrer au règlement
communal d'urbanisme un chapitre spécifique pour l'utilisation rationnelle des énergies et
d'y joindre le Plan communal des énergies en cours d'élaboration.
23
III. 5 Agenda 21
L'agenda 21 de la Ville de Fribourg, établi au cours de l'année 2004, résulte d'un
processus participatif volontaire de la population et de l'administration communale. Si la
participation est jugée bonne par les auteurs de l'étude, la sous-représentation d'acteurs
actifs dans le domaine économique est toutefois relevée. Parmi la vingtaine de thèmes
proposés, plusieurs ont un lien avec l'un ou l'autre des enjeux de l'aménagement du
territoire, comme la mobilité, l'énergie et les espaces publics.
Le propre de l'agenda 21 est de définir des stratégies comportementales au niveau de la
population. Les propositions faites dans le cadre des ateliers nécessitent des mises en
œuvre qui se situent à un niveau beaucoup plus précis que celui de la planification
communale. Toutefois, même à un niveau plus général les thèmes suivant peuvent influer
sur la planification communale.
Places publiques aménagées selon un thème privilégié. Outre des objectifs sociaux,
cette thématique intègre la notion de biodiversité, qui peut être promue au stade de
la planification communale par le plan directeur des sites et paysages.
Modération de trafic. Si l'aménagement des zones trente et des zones de rencontre ne
relève pas du Plan d'aménagement local, leur généralisation dans le Plan directeur
des circulations, de même que la sécurisation des traversées piétonnes sur les
parcours stratégiques, peuvent y être prévues.
Liaisons piétonnières entre les quartiers. Sans entrer dans le détail de la mise en
œuvre proposée, le plan directeur des circulations peut mentionner de manière
particulière ces liaisons privilégiées.
Réseau cyclable. Là aussi, le plan directeur des circulations peut mentionner les réseaux
cyclables protégés et les lieux de stationnement.
Parmi les thèmes non retenus, celui relatif aux panneaux solaires est intégré aux
réflexions plus générales menées dans le cadre de l'obtention du label "Cité de l'énergie".
24
III. 6 Etudes pour la revitalisation du quartier du Bourg
Plusieurs réflexions ont été menées ces dernières années au sujet de l'amélioration de
l'attractivité du quartier du Bourg. Outre des mesures relatives à l'usage de l'espace public
et des infrastructures, prises conjointement avec la Déléguée à la promotion économique,
une des mesures envisagée consiste en une augmentation du nombre de places de
stationnement de courtes durées sur la place de l'Hôtel de ville et sur la place NovaFribourgo, ainsi que l'agrandissement du parking de la Grenette de quelques cent vingt
places compensées, pour partie, par la suppression d'autres places dans le quartier. Ces
réflexions démontrent que la valorisation du patrimoine urbanistique et architectural d'une
ville comme Fribourg est difficilement compatible avec un usage accru de l'espace public,
nécessaire pour améliorer l'attractivité commerciale d'un quartier. L'affrontement
chronique des arguments développés par les défenseurs du premier avec ceux du second
atteste de cette difficulté. Il n'en demeure pas moins que les commerces du centre ville, et
principalement ceux du quartier du Bourg et de la rue de Lausanne, ne peuvent
aujourd'hui se suffire de la population résidente. Ce constat pose immanquablement la
question de l'évolution possible et souhaitable de ces commerces face à la concurrence
des centres commerciaux extérieurs.
Outre ces réflexions, une étude relative à l'aménagement de l'espace public du quartier
du Bourg traite notamment de l'aménagement des espaces publics, de la circulation et du
stationnement des véhicules, de la végétation et de l'éclairage du secteur. Elle
présuppose la diminution du trafic de transit consécutive à la réalisation du pont de la
Poya et la construction d'un nouveau parking dans le remblai du Pont-Muré, contesté
dans son principe même par la Commission fédérale des monuments historiques.
Bien que ces différentes réflexions se situent à un autre niveau de planification que celui
du Plan d'aménagement local, la question du devenir de quartiers, comme celui du Bourg,
soumis à une importante mutation suite à la modification des flux de circulation au centre
ville et le développement d'offres commerciales à l'extérieur de la commune, voire du
centre cantonal, devra être prise en compte. Pour le Bourg, l'attractivité commerciale
paraît difficile à améliorer de manière suffisante et d'autres démarches comme
l'augmentation de la population résidente devront être évaluées.
25
IV Coordination avec les thématiques du Plan directeur cantonal
Le nouveau Plan directeur cantonal a regroupé l'ensemble des thématiques touchant au
territoire dans quatre chapitres principaux : "Urbanisation et équipements", "Transports",
"Espace rural et naturel" et "Environnement". Le Plan d'aménagement de la Ville de Fribourg
aborde naturellement déjà la plupart de ces différents domaines, mais il convient d'évaluer si les
réponses données dans cette planification sont toujours pertinentes et si elles intègrent les
notions relatives au développement durable.
IV. 1 Urbanisation et équipement
En tant que noyau du centre cantonal, la commune de Fribourg est destinée à un
renforcement de sa position tant en terme de population que de places de travail. Il
convient donc de chercher à inverser la tendance actuelle qui voit un exode de population
et de places de travail en direction des autres communes du centre cantonal, voire plus
loin en ce qui concerne l'habitation. Dans ce but, le Plan directeur cantonal attribue au
centre cantonal un facteur de dimensionnement de sa zone à bâtir de 1.4, lui permettant
de majorer de 40% sa réserve de terrain à construire par rapport à la surface utilisée au
cours des quinze dernières années. Parallèlement, le Plan directeur cantonal ne
prévoyant pas de mesure visant à réduire les réserves de zones à bâtir dans les secteurs
du canton où leur développement n'est pas opportun, il rend ses objectifs de renforcement
du centre cantonal totalement utopiques. Ce point est d'ailleurs soulevé par le projet de
Plan d'agglomération qui pose en préambule de toute planification régionale un
engagement réel du canton dans ce domaine.
Malgré ces conditions cadres défavorables, la politique menée depuis de nombreuses
années par le Conseil communal a consisté à récupérer, au profit principal de l'habitation,
des secteurs de friches industrielles. On peut citer les exemples du quartier de
Beauregard sur le site de l'ancienne brasserie, celui du Domino, sur le site de l'ancien
comptoir, celle de la route des Cliniques, sur le site d'une ancienne carrière ou encore
celle, en cours, de la rue de l'Industrie sur le site de l'ancien garage Portenier. La
réalisation de Fribourg-centre comprenant activités commerciales et logements ponctuent
cette démarche. A ces réalisations importantes s'ajoutent d'autres plus modestes comme
le bâtiment de la rue du Nord à la place de la teinturerie Budden, ou encore celui de la rue
26
d'Alt 12. Les planifications de la Planche, à la place de l'ancienne usine à Gaz, des
Arsenaux, à la place du syndicat agricole, ou encore des Pilettes à la place des Ateliers
GFM, poursuivent cette politique qui consiste à dynamiser des quartiers entiers du centre
ville. Dans le même ordre d'idée, il convient de rappeler le développement d'un pôle de
formation sur les friches industrielles du Plateau de Pérolles. Toutes ces réalisations ou
ces planifications, dont la liste n'est pas exhaustive, ont été gagnées sur des friches
industrielles et n'ont pas nécessité d'extensions de zones à bâtir. Certains quartiers
d'habitation comme la cité des Bonnes-Fontaines, le quartier de Torry-Ouest, les hauts de
Bourguillon ou du Schoenberg ont été réalisés sur des terrains intégrés à la zone à bâtir
lors de la dernière révision générale.
Compte tenu de cette situation, l'aperçu de l'état de l'équipement devra être établi en
tenant également compte des terrains récupérés de friches industrielles, afin de donner
une image correcte des besoins en surfaces pour le développement de la commune. A
l'inverse, il ne sera pas possible de considérer tous les terrains situés en zone d'activités
comme des réserves de terrains disponibles dans la mesure où leur affectation future
n'est pas encore connue.
Outre les efforts effectués pour requalifier des secteurs de la ville, une politique active de
valorisation du patrimoine construit a été menée, notamment par le biais d'appels de
projets ou de concours.
IV. 2
Zones d'activités et grands générateurs de trafic
La commune de Fribourg n'a pas développé de zone d'activités d'importance au cours
des dernières décennies. A l'inverse, elle a dû constater une érosion sensible du nombre
de places de travail dans le secteur secondaire et entend encourager le maintien des
entreprises existantes. Le Consortium industriel du Grand-Fribourg, auquel la commune
de Fribourg est associée, a pour charge de développer de nouveaux espaces mieux
situés par rapport aux voies de communications. Ces secteurs n'étant pas situés sur le
territoire de la commune de Fribourg, le développement de zones d'activités n'y a pas été
important.
En tant que centre cantonal, la ville de Fribourg regroupe de nombreux commerces de
dimensions variables auxquels s'ajoutent d'importantes surfaces administratives et elle
entend favoriser le développement et le maintien de ces structures au centre ville et leur
localisation à proximité de parkings destinés à la clientèle, de même qu'un réseau de
transports performant. Bien que certains commerces soient de dimensions respectables,
27
la ville de Fribourg ne comprend pas de centres commerciaux comparables à ceux qui se
trouvent sur le territoire des communes voisines.
Compte tenu de l'attrait économique que présente le centre cantonal, la problématique
liée à son accessibilité et à la mobilité est un thème important traité depuis de
nombreuses années déjà par la commune de Fribourg. Nous reviendrons de manière plus
globale sur ces aspects dans le chapitre transports du présent rapport.
IV. 3 Pôles touristiques et installations de sports et loisirs
En tant que centre cantonal, la Ville de Fribourg est considérée comme un pôle touristique
d'importance cantonale par le Plan directeur cantonal. Outre la diversité de l'offre en
matière d'hôtels, de culture ou de sports et loisirs, la qualité urbanistique et architecturale
du site construit justifie à elle seule ce classement.
La localisation d'infrastructures de sports et loisirs dans le centre cantonal est justifiée tant
par la qualité de la desserte en transports publics, que par la variété des infrastructures
déjà existantes. (Piscines, patinoire, stades de football et d'athlétisme etc). Au cours des
dernières années, la construction de diverses infrastructures d'importance régionale a été
planifiée. Toutes ne sont pas situées sur le territoire de la commune de Fribourg, mais
toutes sont situées dans le centre cantonal. Il convient de préciser que le financement de
ces infrastructures est parfois lié à la réalisation de centres commerciaux privés dont le
rendement doit assurer l'équilibre financier de l'ensemble. Si de tels partenariats sont
sans doute de nature à alléger les charges sur les finances publiques, ils conditionnent
leurs réalisations à des volontés privées indépendantes de l'intérêt public au sens strict.
La commune de Fribourg, en collaboration avec celle de Granges-Paccot, a développé le
Plan spécial de St-Léonard, destiné à y planifier la réalisation des infrastructures sportives
d'intérêt régional, consécutives à un concours de 1991 et partiellement réalisé.
La commune de Fribourg est traversée par différents parcours de randonnées pédestres
ou de cyclotourisme d'importance nationale et régionale, auxquels s'ajoutent d'autres
parcours locaux permettant de relier différents secteurs de son territoire.
28
IV. 4 Sites construits à protéger, immeubles à protéger, archéologie et
chemins historiques
La valeur historique et patrimoniale de la Ville de Fribourg a justifié des mesures de
protections étendues à l'ensemble des secteurs intra-muros. Les bâtiments y sont
protégés et les règles de transformation strictes. Le traitement des espaces extérieurs est
également pris en compte dans la planification applicable aux zones de Ville I et II. Ces
mesures ont garanti un certain respect du patrimoine architectural et urbanistique de la
ville. Toutefois, l'expérience a montré que l'absence de règles permettant le
remplacement de certains bâtiments sans intérêt architectural ou patrimonial a posé
d'épineux problèmes aussi bien en zone de ville I que II.
Les bâtiments dignes d'intérêt situés hors des zones de protection sont mis sous
protection de manière individuelle. Les critères qui ont prévalu à ce classement ont
toutefois évolué et une mise à jour est nécessaire.
Les voies historiques sont répertoriées et protégées par la planification communale, la
mise à jour de ces informations, de même que l'adaptation des règles destinées à leur
protection et leur entretien est nécessaire.
IV. 5 Hôpitaux, constructions scolaires et salles de sport
Le plan d'affectation des zones détermine les secteurs d'accueil pour les hôpitaux et les
cliniques. Il répond ainsi aux objectifs du plan directeur cantonal. A moins d'un besoin
d'extension ou de nouvelles infrastructures, cette thématique ne semble pas nécessiter de
réponse particulière.
La commune de Fribourg adapte régulièrement l'offre en infrastructures scolaires et en
salles de sport à l'évolution de sa population. La localisation des écoles est déjà réglée
par la planification actuelle et le développement des infrastructures scolaires fait l'objet
d'une planification particulière. L'éventualité d'une adaptation des zones destinées à ces
infrastructures devra toutefois être étudiée.
29
IV. 6 Energie et installations de télécommunication
Le Plan communal des énergies, qui recense les énergies disponibles dans les différents
secteurs de la commune, est une nouvelle exigence découlant du plan directeur cantonal.
Ce document devra inventorier les secteurs dans lesquels une promotion des énergies
renouvelables peut être envisagée, il repèrera également les secteurs dans lesquels des
installations de production de chaleur centralisées peuvent être envisagées. La possibilité
de développer des installations de production d'énergie renouvelable devra évidemment
tenir compte de la qualité particulière du site construit de la Ville de Fribourg. Dans le
cadre du label "Cité de l'énergie", la commune de Fribourg s'est en outre engagée à
promouvoir l'usage de ce type d'énergie et à établir le plan précité.
Les installations de télécommunication sont sujettes au respect de l'ordonnance sur la
protection contre les rayonnements non ionisants (ORNI). Si les nouvelles installations
doivent respecter les limites prescrites par cette ordonnance, les installations existantes
pourraient, dans certains cas, limiter le développement de zones accueillant des
personnes de manière prolongée à leur proximité. Un inventaire précis des secteurs
concernés par ces installations devra être effectué.
IV. 7 Alimentation en eau potable
Les Services industriels assurent à la commune de Fribourg une alimentation, en quantité
et qualité suffisante, d'eau de sources. La commune de Fribourg fait également partie du
Consortium de la Ville et des communes voisines pour l'eau potable du Grand-Fribourg,
qui lui assure un approvisionnement suffisant en toutes circonstances.
IV 8 Installations militaires, stands de tir et exploitation de matériaux
Les installations militaires situées sur le territoire de la commune de Fribourg sont situées
dans une zone ad hoc et leur extension n'est pas envisagée.
Les exploitations de matériaux ne sont pas un thème à traiter pour la commune de
Fribourg, celles situées sur son territoire n'étant plus en fonction depuis de nombreuses
années.
30
IV. 9 Réseau des transports publics
De par sa situation centrale, la Ville de Fribourg bénéficie d'une offre en transports publics
optimale constituée d'un réseau dense de lignes urbaines à forte fréquence, d'un réseau
régional de bus et de train, ainsi que d'un arrêt principal sur le réseau national des
chemins de fer. La gare de Fribourg constitue donc une interface entre tous les niveaux
de transports, nationaux, régionaux et locaux dont la CUTAF coordonne les horaires.
Toutefois, une réflexion relative au fonctionnement du réseau des transports en commun
et la pertinence du maintien à moyen terme du réseau radial actuel devra être évalué. En
effet, l'augmentation du nombre de bus, principalement au centre ville, contribue à
charger les voies de communication et la part importante de bus diesel génère une
pollution de l'air et un bruit que le parc actuel des TPF ne va pas améliorer.
IV. 10 Réseau routier
La Ville de Fribourg est également bien située sur le réseau des routes nationales, avec
trois sorties d'autoroute sur la A12, et de bonnes liaisons par les routes cantonales avec
les sorties d'autoroute de Payerne, Avenches et Morat sur la A1. Cette accessibilité
optimale par les transports individuels n'est pas sans poser de problèmes aigus aux
heures de pointes où le trafic pendulaire surcharge le réseau urbain. Même si ce
phénomène est limité aux heures de pointe, l'augmentation de l'urbanisation hors de
l'agglomération l'aggrave régulièrement.
IV. 11 Traversées de localité
La problématique des traversées de localité telle que présentée dans le Plan directeur
cantonal ne s'adapte pas directement au cas de la Ville de Fribourg. Les voies de
circulation présentent des charges de trafic très variables en fonction de la hiérarchie du
réseau. Si, dans les quartiers, la Ville de Fribourg a largement développé et développe
encore les zones 30 ou les zones de rencontre, la valorisation des grands axes d'accès
au centre ville est difficile à gérer compte tenu des très importantes charges de trafic qui
les submergent aux heures de pointes. Le Plan de gestion du Plan directeur des
transports relatif à la modération du trafic a pour objectif de favoriser la circulation des
31
autres modes que le transport individuel motorisé et poursuit une politique comparable à
celle visée par l'élaboration des concepts de valorisation de traversées de localités
(Valtraloc).
IV. 12 Réseau cyclable
La Ville de Fribourg est connectée à toutes ses voisines par des tronçons
intercommunaux du réseau cyclable, à très fort potentiel. La sécurisation de ces parcours
le long d'axes à fort trafic est nécessaire et la Ville de Fribourg a pris un certain nombre
de mesures visant à mettre en réseau ces différents tronçons à travers le centre ville. Des
secteurs comme le quartier du Bourg, la rue de Morat et le franchissement des ponts
s'avèrent toutefois difficiles à gérer compte tenu du gabarit des routes et du fort trafic
automobile qui les emprunte. La topographie est également un facteur défavorable au
déplacement cycliste.
IV. 13 Chemins pour piétons
Deux types de cheminements sont concernés par cette problématique : les chemins de
randonnées pédestres, qui ont été évoqués dans le chapitre tourisme du présent rapport,
et les déplacements à l'intérieur de l'agglomération. Cette problématique est un peu
comparable à celle des cyclistes, même si les distances moyennes des déplacements
piétons sont plus faibles. La mise en réseau des différents parcours entre le centre et les
quartiers périphériques est un objectif de la commune de Fribourg. La réalisation de la
zone piétonne depuis le Bourg jusqu'au Temple a permis de régler une part du problème
au centre ville. Des points noirs subsistent le long des axes de circulation importants, ainsi
que lors des franchissements d'obstacles comme les passages sous voies, les ponts ou
les giratoires. La forte déclivité est également une contrainte dont il s'agit de tenir compte
dans la planification des parcours piétons.
32
IV. 14
Surfaces agricoles et d'assolement
La commune de Fribourg dispose encore de quelques terrains utilisés par l'agriculture ou
affectés en zone verte de protection du paysage. Ceux-ci sont principalement situés aux
Neigles, dans la partie inférieure des hauts de Schiffenen et à Bourguillon, en limite de la
commune de Pierrafortscha. Conformément aux dispositions du Plan directeur cantonal,
la commune de Fribourg, en tant que commune du centre cantonal, n'est pas tenue de
justifier l'éventuelle diminution de ces surfaces agricoles, dont le maintien est d'abord une
question de protection du paysage.
IV. 15 Divers thèmes liés à l'espace agricole
Compte tenu du caractère urbain de la commune de Fribourg, les thèmes relatifs aux
améliorations foncières, à la diversification des activités agricoles et aux hameaux hors de
la zone à bâtir n'ont pas de pertinence. Les bâtiments protégés situés hors des zones à
bâtir sont traités comme l'ensemble des bâtiments protégés situés hors des zones de
protection intégrale.
IV. 16 Espace forestier
La zone à bâtir de la commune de Fribourg présente de nombreuses limites avec la zone
forestière. La constatation de la nature forestière, de même que la délimitation des forêts
ont été effectuées au cours des dernières années.
IV. 17 Biotopes
La question des biotopes est un point important du chapitre espace rural et naturel du
Plan directeur cantonal. Bien que le territoire de la commune de Fribourg soit
majoritairement urbain, il comprend également des entités naturelles importantes comme
la Sarine, ses berges et ses falaises ainsi que le lac de Pérolles, avec lesquelles le milieu
urbanisé entretient des relations visuelles et fonctionnelles privilégiées.
33
Le Plan directeur cantonal a situé la commune de Fribourg à la limite de deux entités
régionales qui sont, d'une part, le plateau fribourgeois et, d'autre part, les collines de la
Sarine et de la Singine. Pour chacune des entités définies, il a ensuite déterminé des
actions que le canton entend promouvoir par le biais notamment des plans
d'aménagement local des communes concernées. La ville de Fribourg est principalement
concernée par les objectifs relatifs aux collines de la Sarine et de la Singine, tels que
définis par le Plan directeur cantonal. La préservation des zones alluviales et des rives de
lacs, le maintien et la revitalisation des cours d'eau, les zones humides et les marais ainsi
que la création de structures paysagères en sont les thèmes principaux.
Le canton n'a pas défini de mesures particulières en milieu urbanisé et laisse aux
communes le soin de prendre des dispositions au niveau du plan d'aménagement local,
qui peut par exemple proposer des mesures de protection pour les éléments naturels
existants ou prévoir des aménagements adéquats des espaces verts. Les collectivités
publiques sont particulièrement appelées à promouvoir ce type d'aménagement favorisant
la variété de la faune et de la flore. La définition de couloirs permettant la mise en réseau
des espaces naturels, de même qu'une information aux particuliers présentant les actions
simples qu'ils peuvent entreprendre pour favoriser cette diversification peuvent être
envisagées.
Le Plan directeur des sites et paysages devra traiter de ces domaines.
IV. 18 Dangers naturels
Certains secteurs de la commune peuvent être soumis à des instabilités de terrains ou à
des dangers de crues ; ces secteurs devront être reportés dans la planification
communale sur la base des informations transmises par le SeCA. La vallée du Gottéron,
de même que certains secteurs des falaises de la Sarine présentent un certain risque qu'il
conviendra d'évaluer.
IV. 19 Revitalisation des cours d'eau et gestion des débits
Une réflexion importante va devoir être faite au sujet de l'aménagement des rives de la
Sarine, mais aussi du Gottéron, sous l'angle de leur revitalisation. Toutefois, le rôle de la
Sarine, en tant qu'élément de base du paysage naturel et urbain, dépasse largement le
34
seul domaine de la revitalisation de ses rives. Ainsi, ce thème s'inscrit dans une réflexion
plus large, incluant certes cet aspect, mais également le rôle des terrains, constructibles
ou non, situés sur ses abords et le lien entre cet élément naturel constitutif du paysage
naturel et construit et le développement souhaitable de la commune. Le Plan directeur
des sites et paysages devra également traiter de ce domaine.
IV. 20 Protection de l'air
La Ville de Fribourg fait partie, avec ses communes voisines, du périmètre du Plan des
mesures pour la protection de l'air. A ce titre, la commune a élaboré un plan de gestion
des parkings qui s'applique à l'ensemble des parkings publics et des parkings privés
réalisés depuis son entrée en vigueur. Les permis de construire des parkings privés
récents ont été délivrés avec des conditions d'exploitations, permettant à la commune
d'intervenir sur le nombre et la tarification des places. Force est de constater que ces
mesures n'ont pas suffi à enrayer l'augmentation du trafic pendulaire qui engorge
chroniquement les accès à la ville aux heures de pointes. Le développement incontrôlé de
zones d'habitations et de centres commerciaux hors du centre cantonal, l'absence de
bases légales permettant d'intervenir dans la gestion des parkings privés réalisés avant le
plan de gestion, destinés dans leur majorité à accueillir des pendulaires, de même que
l'absence de politique de gestion des parking dans les autres communes comprises dans
le périmètre du plan des mesures, réduisent lourdement le bénéfice que la politique de
gestion des parkings peut apporter. La gestion des parkings privés est une mesure
prévue par le Plan régional des transports, qui n'a pas été reprise dans le projet général
de la CUTAF. Pour obtenir des effets probants, cette question devrait être étendue et
coordonnée pour l'ensemble des communes du centre cantonal, par exemple dans le
cadre du Projet d'agglomération en cours d'élaboration.
Une politique active de la commune a en outre été mise en place dans le cadre du label
"Cité de l'Energie" pour réduire l'usage des énergies fossiles et favoriser celui d'énergies
renouvelables. Le Plan d'aménagement local sera complété par le plan communal des
énergies et par les dispositions réglementaires nécessaires.
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IV. 21 Protection contre le bruit
Le principal générateur de bruit en ville de Fribourg est le trafic routier, notamment sur les
axes d'accès au centre-ville, ainsi que le long des voies de chemin de fer. Pour certains
secteurs, des plans d'assainissement ont été élaborés afin de respecter les valeurs limites
définies par l'ordonnance sur la protection contre le bruit. Pour d'autres secteurs,
l'actualisation du cadastre du bruit est en cours et les études d'assainissement
nécessaires lancées. La réduction du trafic pendulaire permettrait une sensible
amélioration de la situation.
IV. 22 Protection du sol et eaux souterraines
De par la politique menée par la ville de Fribourg visant à régénérer les friches
industrielles, l'extension des zones à bâtir sur le territoire agricole a été limitée. Les
objectifs du canton, qui protège les sols de l'extension des zones à bâtir ont donc
largement été pris en compte. En outre, des mesures favorisant l'infiltration des eaux
claires ont été prises, notamment au niveau de la lutte contre l'imperméabilisation des
sols.
IV. 23 Evacuation et épuration des eaux
Le système séparatif est réalisé dans les quartiers récents, proches d'un exutoire. Pour
les autres quartiers de la ville, le Plan général d'évacuation des eaux ne prévoit pas la
séparation des eaux claires et usées. La capacité de la station d'épuration est toutefois
suffisante.
IV. 24 Risques chimiques et technologiques
La commune de Fribourg comprend des installations soumises à l'ordonnance sur la
protection contre les accidents majeurs. Dans le cas où ils n'ont pas été réalisés, des
rapports de risques, cas échéant des études de risque, devront être faits afin d'évaluer les
éventuelles mesures à prendre. Parmi les installations concernées, on peut notamment
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citer les routes principales et les voies de chemin de fer, mais également les dépôts de
carburants situés à proximité de zones habitées.
IV 25 Gestion des déchets et sites pollués
La gestion des déchets est réglée par la politique mise en place par la commune depuis
de nombreuses années déjà. Pour ce qui est des sites pollués, des rapports sont établis
lors de chaque changement de destination de friches industrielles et l'assainissement
nécessaire réalisé lors de la construction de nouveaux immeubles.
37
V
Synthèse prospective
Le plan d'aménagement local de la ville de Fribourg a posé d'importants jalons dans la gestion
du territoire communal. Des mesures novatrices, relatives notamment au dosage des fonctions
et à la protection du site, ont favorisé un développement de qualité et assuré un certain respect
du patrimoine construit et naturel, en faisant entrer la prise en compte de ces thématiques dans
les usages.
De nombreux compléments, sous forme de planifications directrices sectorielles ou de détail ont
répondu, du moins partiellement et sur des thématiques particulières, à l'évolution des bases
légales et des besoins. Il en résulte toutefois un outil de planification complexe et peu convivial,
qui reste lacunaire sur certaines thématiques et dont il est difficile d'avoir une vue d'ensemble.
Un premier enjeu de la révision générale consistera donc à coordonner et compléter les acquis
des planifications sectorielles, à traiter les thèmes qui ne l'ont pas été dans la planification
actuelle ou les compléments sectoriels, et d'ordonner le tout dans un nouveau document plus
dynamique et de structure hiérarchique claire. Les acquis doivent être conservés, voire
développés, dans la future planification communale. Sans entrer ici dans la définition des
objectifs de la révision générale du PAL, qui fera l'objet d'une réflexion ultérieure, certaines
thématiques à traiter peuvent déjà être mises en évidence.
V. 1 Secteurs de développement
Le territoire exigu de la commune de Fribourg offre peu de surfaces pour le
développement de futures zones à bâtir. Les principaux secteurs disponibles devront être
évalués selon différents critères, parmi lesquels est incontournable leur localisation,
notamment par rapport au centre ville, aux transports en commun et aux services à la
population. En outre, l'urbanisation de ces secteurs aura immanquablement un effet sur la
perception du paysage visible depuis certains quartiers de la ville. Une réflexion relative
aux endroits où de telles transformations du paysage peuvent être admises ainsi que les
critères à prendre en compte pour assurer le respect de caractères paysagers particuliers
seront des paramètres importants dans le choix des sites à développer.
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Des réserves de terrains significatives existent à l'intérieur des zones déjà légalisées,
sous forme de friches industrielles qui peuvent être réaffectées de manière plus
cohérentes avec les besoins d'un centre ville. Cette pratique est déjà largement répandue
en ville de Fribourg et elle a contribué à mettre sur le marché des ensembles d'habitations
de qualité et bien situés dans le tissu urbain. Ces réhabilitations de friches nécessitent
toutefois des processus longs et complexes qui doivent tenir compte de diverses
nuisances existantes et futures au centre ville (notamment bruit et air), ainsi que de
l'assainissement préalable de ces terrains, souvent nécessaire compte tenu des
affectations précédentes.
V. 2 Protection du site et du paysage
La ville de Fribourg est constituée de deux entités complémentaires interdépendantes que
sont le site naturel et le site construit, le second étant largement influencé par le premier.
Le Plan d'aménagement local met ces deux composantes du paysage sous protection,
sans définir de processus permettant leur gestion.
V. 2.1
Protection et gestion du site naturel et paysager
Le plan d'aménagement local met sous protection les éléments constitutifs du paysage de
la Ville de Fribourg, mais ne traite pas de la composante naturelle de ce paysage. Ainsi, il
ne permet pas de mettre en place des processus dynamiques permettant de les
revitaliser. Il en résulte des atteintes indirectes à la qualité du paysage dans la mesure où
les conditions nécessaires au développement, ou tout au moins au maintien d'éléments
naturels qui le composent, ne sont pas toujours assurées.
La révision générale du plan d'aménagement local devra impérativement traiter de
l'aspect nature du paysage de la ville, conformément d'ailleurs aux exigences du Plan
directeur cantonal. Il s'agira notamment de définir les actions qui doivent être effectuées
pour assurer des conditions optimales pour le maintien de ces éléments naturels. Le
présent rapport évoque des thèmes comme la revitalisation des rives de la Sarine ou de
la mise en réseau des espaces naturels dans la partie urbanisée de la ville comme étant
des actions à définir dans le nouveau plan d'aménagement local. En outre, les
transformations du paysage inhérentes à de nouvelles mises en zone devront également
faire l'objet d'une évaluation.
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V. 2.2
Protection et gestion du site construit
La mise sous protection intégrale de certains secteurs et d'éléments isolés hors de ces
périmètres constitue un des acquis du plan d'aménagement local de la ville de Fribourg,
qui doit être conservé.
Toutefois la planification communale des zones protégées élude la question de leur
gestion, notamment sous l'angle de la construction contemporaine ou le remplacement de
bâtiments sans intérêt. Cette situation, révélée à la lumière de quelques dossiers
problématiques et conflictuels, devra impérativement être traitée dans le cadre de la
révision générale.
V. 3 Circulation et déplacement
Depuis l'élaboration du plan d'aménagement local de la commune de Fribourg, la notion
des déplacements a fait l'objet de nombreux développements. Les planifications y
relatives ont évolué en fonction notamment de la prise en compte des ordonnances sur la
protection contre le bruit et sur la protection de l'air.
Le plan directeur des transports a été complété par le plan directeur sectoriel des deuxroues légers. La définition des axes prioritaires et celle des parcours protégés devront
être intégrées au futur plan directeur des circulations et, à défaut d'un plan régional y
relatif, coordonné avec les planifications des communes voisines.
Bien que non traités par le projet général de la CUTAF, les déplacements piétons ont été
abordés de manière relativement complète dans le Plan directeur des transports de la
commune et par le plan de gestion y relatif. Un certain nombre de mesures proposées ont
en outre déjà été mises en place, comme une partie de la zone piétonne. Ce document
représente donc une base de travail sérieuse qui devra être réexaminée dans le cadre de
la révision générale du PAL.
40
VI Documents consultés
Le présent rapport est établi sur la base de l'examen des documents suivants :
-
Le Plan d'aménagement local actuel constitué de ses annexes,
-
Les plans directeurs sectoriels communaux,
-
Les documents communaux de gestion du PAL,
-
Le Plan directeur cantonal,
-
Le Plan régional des transports et le projet général de la CUTAF,
-
Le rapport relatif au groupe de travail "Fribourg'cible",
-
Le rapport relatif à l'obtention du label "Cité de l'Energie",
-
Le rapport relatif au processus d'agenda 21,
-
Les études pour la revitalisation du quartier du Bourg.
Les documents suivants ont été intégrés à la réflexion mais n'ont pas fait l'objet d'un paragraphe
particulier,
-
er
Libre Sarine, Pro Fribourg no 146, 1 trimestre 2005
-
La Flore de la ville de Fribourg, Purro Kozlowski, Editions Universitaires Fribourg
Fribourg, le 26 septembre 2005
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