Postes Canada : une ouverture à la concurrence est de mise

LES NOTES
ÉCONOMIQUES
Mai 2011
POSTES CANADA : UNE OUVERTURE
À LA CONCURRENCE EST DE MISE
Après plusieurs mois de
négociations infructueuses
et de médiation, les employés
de Postes Canada ont voté à
94,5 % en faveur d’une
grève qui se déclenchera à la
fin mai s’ils n’arrivent pas à
s’entendre avec leur employeur. Le moment est
propice pour évaluer les
coûts qu’une situation de
monopole dans les services
postaux impose aux consommateurs et à l’économie
dans son ensemble. Pour
déterminer quelles réformes
sont susceptibles de procurer le meilleur service au
meilleur prix dans le secteur
postal, il y a lieu d’étudier
les expériences d’autres
pays.
Cette Note économique a été
préparée par Vincent Geloso et
Youri Chassin, respectivement
économiste et coordonnateur
de la recherche à l’IEDM.
Les défis à surmonter
chez Postes Canada
Postes Canada est l’une des plus grandes
entreprises du pays : ses revenus se sont
élevés à 7,3 milliards de dollars en 2009 et
ses 71 000 employés ont livré 11 milliards
d’articles de courrier1. Elle concurrence
aussi des compagnies comme Fedex et UPS
pour la livraison de colis et de courrier
exprès. Cependant, elle profite d’un
monopole sur la distribution des lettres2.
Autrefois un ministère
du gouvernement fédéral, Postes Canada est
devenue en 1981 une
société de la Couronne
ayant le gouvernement
du Canada comme seul
actionnaire. Bien qu’elle
n’ait pas acquis une
pleine indépendance,
elle a obtenu une plus
grande flexibilité de
gestion. Ce changement structurel impliquait aussi que Postes Canada ne recevrait
plus de subventions pour compenser ses
déficits de fonctionnement. La société peut
emprunter des fonds au gouvernement
fédéral, mais elle doit les rembourser
entièrement avec intérêts. Cette nouvelle
autonomie a permis à la direction de Postes
Canada de changer certaines des pratiques
de l’entreprise afin de générer des profits et
d’être financièrement autosuffisante à
partir de 19883. Malgré cette amélioration,
Postes Canada doit toujours relever des
défis structurels internes et externes.
D’abord, la croissance des coûts de
plusieurs entreprises postales dépasse celle
de leurs revenus partout dans le monde, en
raison de la diminution du rythme de
croissance du volume de courrier4. Le
volume de courrier livré au sein des pays
membres de l’Union européenne n’a pas
suivi la croissance de l’économie depuis
1997 et a même décliné dans certains pays5.
Ce volume est aussi en
baisse aux États-Unis6.
Les rapports annuels de
Postes Canada montrent
que le nombre d’articles
de courrier distribué par
habitant a augmenté de
façon constante de 1971
à 1996 au Canada.
Cependant, en 1996,
cette tendance s’est interrompue. Ce renversement s’explique principalement par l’avènement de solutions de rechange abordables
et efficaces comme la télécopie, le courriel,
ainsi que la facturation et les transferts de
fonds électroniques.
Ensuite, Postes Canada souffre de problèmes de productivité liés à sa gestion des
ressources humaines et doit moderniser ses
infrastructures. En 2005, 16 jours de travail
par employé à temps plein dans la livraison
1. Postes Canada, Rapport annuel 2009, p. 95 et 97.
2. Il existe des exceptions à ce monopole, notamment pour les lettres urgentes transmises à un tarif au moins trois fois plus élevé
que pour l’envoi d’une lettre de 50 grammes.
3. J. Gregory Sidak et Daniel F. Spulber, « Monopoly and the Mandate of Canada Post », Yale Journal on Regulation, vol. 14, no 1
(hiver 1997), p. 9.
4. Brian J. Moran et Andre Pharand, Mail Mavens, Accenture Consultants, octobre 2009, p. 2; Brian J. Moran et Vineet Narang,
Achieving High Performance in the Postal Industry, Accenture Consultants, juin 2009, p. 1.
5. Ita Consulting et Wik Consult, The Evolution of the European Postal Market since 1997, Commission européenne, août 2009, p. 36.
6. Boston Consulting Group, Projecting U.S. Mail Volumes to 2020, mars 2010, p. 8.
LES NOTES
ÉCONOMIQUES
et le traitement du courrier ont été perdus en raison de
l’absentéisme7. Ce nombre de jours d’absence est 60 % plus élevé
que la moyenne canadienne des employés du secteur manufacturier et 20 % plus élevé que la moyenne des employés syndiqués. Selon une analyse effectuée en 2004, les employés
syndiqués de Postes Canada ne travaillaient que 64 % de leurs
heures rémunérées, soit 10 % de moins que dans d’autres entreprises syndiquées comparables au Canada. Cette situation
implique que Postes Canada doit embaucher davantage d’employés que d’autres compagnies pour accomplir le même travail.
En plus d’afficher une faible productivité, Postes Canada doit
composer avec une croissance de ses coûts de main-d’oeuvre
qui représentent près des deux tiers de ses dépenses totales8. Des
coûts de main-d’oeuvre élevés en proportion des coûts globaux
impliquent un faible degré d’automatisation des procédés de
traitement ainsi que des techniques de livraison inefficaces.
Autres modèles en matière de services postaux
Le modèle de monopole sur la distribution des lettres, à l’image
de celui dont jouit Postes Canada, est de plus en plus abandonné
dans plusieurs pays, les gouvernements décidant d’ouvrir le
marché des services postaux à la concurrence (libéralisation) et
parallèlement, dans certains cas, de vendre leur société d’État
responsable des services postaux à des actionnaires privés
(privatisation). Ces autres modèles ont recours à la concurrence
et à la pression des investisseurs privés afin d’inciter les
entreprises postales à devenir plus innovatrices et à offrir le
meilleur service au moindre coût.
Une libéralisation implique que des concurrents soient autorisés
à offrir leurs services dans le marché des services postaux de sorte
que la société d’État sera forcée d’innover et de devenir plus
efficace afin de conserver sa part de marché. De plus, une
entreprise privatisée subit la pression constante de ses
Par ailleurs, Postes Canada accuse un retard technologique
actionnaires qui poussent l’équipe de direction à améliorer son
quant à ses infrastructures (comme les
rendement. Dans le cas de Postes Canada, le
centres de tri postal), qui nécessitent
seul actionnaire est le gouvernement fédéral,
d’importants travaux d’entretien et de
qui possède des intérêts politiques qui ne sont
En raison de ses coûts de mainmodernisation. Selon un examen stratégique
pas nécessairement compatibles avec les
d’oeuvre en croissance et de son
de l’entreprise, on estime que 4,4 milliards
intérêts économiques de l’entreprise. Il est peu
besoin de s’adapter aux
de dollars devront être investis au cours des
probable que le gouvernement laisse la société
technologies actuelles, Postes
7 prochaines années pour entretenir les
d’État faire faillite, éliminant ainsi une autre
Canada a de la difficulté à
infrastructures et les mettre à jour9.
source de pression qui l’inciterait à améliorer
maîtriser ses coûts.
son rendement. Sans de telles pressions, les
Le même rapport a souligné qu’en raison de
consommateurs canadiens – et non le
cette combinaison de coûts de main-d’oeuvre en croissance et du
gouvernement – devront assumer les coûts du manque
besoin de s’adapter aux technologies actuelles, Postes Canada a
d’efficacité du monopole d’État en payant des prix plus élevés
de la difficulté à maîtriser ses coûts. Ce constat signifie que les
pour un service de moindre qualité. Voilà pourquoi une
consommateurs canadiens pourraient profiter d’un service de
privatisation, c’est-à-dire un transfert de propriété à des
meilleure qualité à moindre coût si on pouvait s’attaquer à ces
investisseurs privés, a le potentiel d’engendrer des avantages
problèmes.
substantiels12.
Institut économique de Montréal
Les auteurs du rapport concluent qu’il sera difficile d’améliorer
l’efficacité de Postes Canada sans changements structurels
majeurs. Grâce à son monopole de distribution des lettres, ce qui
la protège de la concurrence, Postes Canada est tentée de hausser
ses tarifs plutôt que de réduire ses coûts. C’est d’ailleurs la
stratégie qu’elle a adoptée par le passé10. L’entreprise poursuit
dans la même voie : elle a annoncé en 2009 qu’elle hausserait le
prix des timbres de 0,54 $ à 0,65 $ d’ici 201411, une augmentation
de 20 % en cinq ans que devront assumer les consommateurs.
Devant relever des défis semblables à ceux avec lesquels doit
composer Postes Canada, plusieurs pays ont choisi de libéraliser
et de privatiser leurs services postaux. Il est donc utile d’étudier
l’expérience de ces autres pays afin d’obtenir des idées de
réformes permettant d’améliorer la qualité des services tout en
réduisant les coûts.
En Europe, à l’initiative de la Commission européenne, le
marché des services postaux a été graduellement libéralisé
depuis 1997. Les monopoles postaux de tous les pays membres
7. Edward M. Iacobucci, Michael J. Trebilcock et Tracey D. Epps, Rerouting the Mail: Why Canada Post is Due for Reform, Institut C.D. Howe, février 2007. p. 4.
8. Postes Canada, op. cit., note 1, p. 81.
9. Robert Campbell, Nicole Beaudoin et Dan Bader, Examen stratégique de la Société canadienne des postes - Rapport du Comité consultatif, Gouvernement du Canada, décembre 2008, p. 59.
Note : le chiffre de 4,4 milliards de dollars comprend un coût annuel de 200 millions de dollars pour l’entretien des infrastructures. Le coût de la modernisation en tant que telle est de 3
milliards de dollars.
10. Adminware Corporation, Canadian Philately: Elizabethan-era Definitives, http://www.adminware.ca/checklist/chk_rate.htm.
11. Michael Warren, « The Future of Canada Post », Toronto Star, 9 août 2010.
12. Voir : Aidan R. Vining et Anthony E. Boardman, « Ownership versus competition: Efficiency in public enterprise », Public Choice, vol. 73 (1992), no 2, p. 205-239; Andrei Shleifer,
« State versus Private Ownership », Journal of Economic Perspectives, vol. 12, no 4 (automne 1998), p. 133-150; Nandini Gupta, « Partial Privatization and Firm Performance », Journal
of Finance, vol. LX, no 2 (avril 2005), p. 987-1015.
2 POSTES CANADA : UNE OUVERTURE À LA CONCURRENCE EST DE MISE
TABLEAU 1
Variation du prix du timbre
pour l’envoi d’une lettre de 20 g
dix ans après l’adoption de réformes dans divers pays
Libéralisation
Canada
Suède
Privatisation Prix du timbre*
+ 41 %
**
+ 51 %
Nouvelle-Zélande
- 30 %
Autriche
- 11 %
Pays-Bas
- 15 %
Allemagne
- 17 %
* La hausse du prix du timbre a été calculée en euros, couronnes suédoises, dollars néozélandais et dollars canadiens constants (données de l’OCDE).
** Cette analyse ne tient pas compte des réductions de tarifs pour les envois en nombre telles
que celles observées en Suède où ces tarifs ont diminué substantiellement. Ainsi, ce tableau
pourrait en réalité sous-estimer les avantages d’une libéralisation des services postaux.
Date du début des réformes : Canada (1981, transformation en société indépendante);
Suède (1993, libéralisation); Nouvelle-Zélande (1990, libéralisation); Autriche (1998,
libéralisation); Pays-Bas (1994, privatisation), Allemagne (1998, libéralisation).
Sources : Postes Canada, Rapports annuels; Sedelmynt, Brevporto 1855-2009; New Zealand
Ministry of Economic Development, Postal services in New Zealand; Ita Consulting et Wik
Consult, The Evolution of the European Postal Market since 1997: Annex, Commission
européenne, août 2009; Deutsche Post, Letter Prices in Europe, 2009 et 2010; TNT Post
(correspondance); OECD StatExtracts.
en doublant sa productivité globale13 (soit les recettes divisées
par le nombre d’employés). Dans les dix ans suivant la réforme,
cette productivité améliorée a permis à la société de transmettre
aux consommateurs des économies de 30 % sur le tarif d’envoi
d’un timbre en monnaie constante.
En Suède, le gouvernement a décidé d’abolir rapidement le
monopole de sa société d’État responsable des postes (Posten
AB) en 1993. À la suite de cette ouverture à la concurrence, le
principal concurrent de cette dernière, Bring Citymail, a réussi à
obtenir une part de marché substantielle et à distribuer du
courrier à un peu plus de la moitié des ménages suédois14. Cette
forte concurrence a poussé la société d’État à mettre en œuvre
d’importantes réformes pour diminuer ses coûts : la taille de sa
main-d’œuvre a été réduite d’environ 30 % et sa productivité a
augmenté de 32 %15. Les tarifs pour les envois en nombre (c’està-dire, le courrier qui est tarifé en partie par le poids et par le
nombre d’articles dans l’envoi), qui constituent les trois quarts
du volume total de courrier, ont diminué en valeur réelle depuis
la libéralisation bien que les tarifs d’envoi d’une lettre individuelle aient augmenté. Néanmoins, les consommateurs jugent
que la qualité des services reçus est élevée et que les entreprises
postales répondaient davantage à leurs exigences qu’avant la
libéralisation16.
L’Allemagne et les Pays-Bas ont opté pour la privatisation de
leur société d’État responsable des postes, en partie ou en
totalité17. Parallèlement, ils ont ouvert leur marché des services
postaux à la concurrence, qui a gagné plusieurs segments du
secteur, même les plus difficiles à percer. Subissant à la fois les
pressions de la concurrence et de leurs actionnaires, ces deux
anciens monopoles ont été forcés de se renouveler afin de garder
leurs clients.
doivent être abolis d’ici le 1er janvier 2013. D’autres pays ailleurs
dans le monde, comme la Nouvelle-Zélande, ont aussi opté
pour la libéralisation. Contrairement à l’Autriche, à
l’Allemagne et aux Pays-Bas, cependant, la Nouvelle-Zélande et
la Suède n’ont pas privatisé leur société
d’État responsable des postes, même si elles
Devant relever des défis
ont pleinement libéralisé leur marché des
semblables à ceux avec lesquels
services postaux depuis plus d’une décennie.
doit composer Postes Canada,
plusieurs pays ont choisi de
En 1988, la société d’État responsable des
libéraliser
et de privatiser leurs
postes en Nouvelle-Zélande (New Zealand
services
postaux.
Post) a perdu ses subventions gouver-
Institut économique de Montréal
nementales servant à compenser ses déficits
de fonctionnement. Dans les années 1990, le marché des
services postaux de ce pays a été progressivement ouvert à la
concurrence. Pour répondre à ces défis, la société d’État a réussi
à réduire sa main-d’œuvre de 40 %, principalement par
attrition et en offrant des incitations à une retraite hâtive, tout
En Allemagne, la société d’État Deutsche Post a
réussi, principalement grâce à l’attrition, à
réduire progressivement la taille de la maind’œuvre de 38 %18. Après sa privatisation en
2000, la société a continué de réduire les coûts
de sa division postale et avait haussé sa
productivité de 20 % en 201019. Aux Pays-Bas,
dans les dix ans suivant la première vague de
privatisation de la société d’État PTT Post (aujourd’hui TNT
Post), la compagnie a réussi à limiter ses coûts de main-d’œuvre,
qui sont passés de 55 % de ses coûts totaux en 1994 à 41 % en
200420. Parallèlement, la productivité a augmenté de 16 %.
13. Richard Geddes, « Policy Watch: Reform of the U.S. Postal Service », Journal of Economic Perspectives, vol. 19, no 3 (été 2005), p. 227.
14. Ita Consulting et Wik Consult, The Evolution of the European Postal Market since 1997: Annex, Commission européenne, août 2009, p. 146.
15. Peter Andersson, « Liberalization and market performance: towards higher efficiency in Sweden »
dans James Campbell, Michael Crew et Paul Kleindorfer Elgar Publishing (dir.), Handbook of Worldwide Postal Reforms, 2009, p. 308.
16. Id., p. 306.
17. Ita Consulting and Wik Consult, op. cit., note 14, p. 51 et 104.
18. Richard Geddes, op. cit., note 13, p. 229.
19. Deutsche Post World Net, Rapports annuels 2000 et 2010.
20. TNT Group, Rapports annuels 1997 et 2005. La privatisation a eu lieu en deux étapes. Le premier bloc d’actions a été vendu en 1994 et le second en 1995.
POSTES CANADA :
UNE OUVERTURE À LA CONCURRENCE EST DE MISE
3
LES NOTES
En Autriche, le gouvernement a décidé en 2006
de vendre une participation minoritaire dans la
société d’État Österreichische Post AG à des
investisseurs privés21. De plus, le 1er janvier 2011,
la libéralisation du marché des services postaux
autrichien, entamée en 1998, a été complétée. La
société a réduit la taille de sa main-d’œuvre de
25 % en dix ans et des investissements ont été
effectués dans de nouveaux équipements pour
améliorer la productivité et la qualité du service.
Parallèlement, les coûts de main-d’œuvre ont
diminué de 64 % à 50 % des coûts totaux22. Pour
ce qui est de la productivité, elle a presque
doublé23.
ÉCONOMIQUES
peut pas nier que les coûts des services sont plus
élevés dans les régions éloignées et peu peuplées.
Cependant, les entreprises postales livreront dans
toutes les régions du pays tant qu’ils pourront
ajuster les tarifs et la fréquence du service pour
compenser les coûts supérieurs25. Afin de permettre une véritable concurrence, il serait donc
nécessaire d’éliminer la tarification uniforme et
de laisser les entreprises facturer des tarifs plus
élevés dans certains endroits.
Institut économique de Montréal
Les individus qui choisissent d’habiter dans une
région rurale – où le prix des logements est plus
faible et où des phénomènes comme les
embouteillages et la pollution atmosphérique
sont vraisemblablement moins
Grâce à ces approches de
présents – doivent aussi
réduction des coûts, des écoDans les trois pays examinés
composer avec les désavantages
nomies substantielles ont été
ayant privatisé leur société
de cette situation, soit des prix
transmises aux clients. Dans les
d’État responsable des postes,
plus élevés pour certains
trois pays examinés ayant
les tarifs pour l’envoi d’une
produits et services ainsi qu’un
privatisé leur société d’État
lettre
ont
diminué
dans
les
accès plus limité à ceux-ci.
responsable des postes, les tarifs
années suivant la
Même si l’on désire absolument
en valeur réelle pour l’envoi
privatisation.
garantir le même accès aux
d’une lettre ont diminué dans
services postaux à tous les
les années suivant la privaconsommateurs canadiens, il
tisation (voir le Tableau 1).
n’est pas nécessaire de les subventionner par la
réglementation, ce qui dissimule leur véritable
Vers un marché des services
coût. Une indemnisation directe versée aux
postaux libéralisé
consommateurs touchés serait plus efficace et
moins coûteuse. Par exemple, puisque les prix
Une réforme de Postes Canada pourrait comsont plus élevés dans les régions nordiques,
mencer par un programme de vente d’actions
l’indemnisation pourrait prendre la forme d’une
aux employés, tel que proposé par l’examen
bonification des déductions fiscales pour les
stratégique de Postes Canada24, suivie d’une
habitants de régions éloignées.
libéralisation progressive et d’une privatisation
plus poussée. La première étape permettrait aux
Pour relever les défis de l’avenir, le gouveremployés de bénéficier pleinement des hausses
nement devrait laisser Postes Canada évoluer
de productivité en tant qu’actionnaires et non
pour devenir une entreprise postale moderne.
simplement comme travailleurs. Devant la
L’objectif principal des réformes des services
perspective d’une libéralisation, la nécessité de
postaux doit être l’atteinte du meilleur service au
hausser la productivité deviendrait manifeste.
meilleur prix pour les clients. À la lumière des
expériences étrangères, la façon la plus efficace
L’enjeu de la segmentation régionale des services
d’atteindre cet objectif est de libéraliser le
postaux, qui est souvent invoqué comme
marché des services postaux et de considérer la
justification pour maintenir le monopole en
privatisation de Postes Canada.
place, ne devrait pas bloquer une réforme. On ne
21.
22.
23.
24.
25.
Ita Consulting et Wik Consult, op. cit., note 14, p. 8.
Id., p. 8; Österreichische Post AG, Rapport annuel 2010, p. 46 et 70.
Ita Consulting et Wik Consult, op. cit., note 5, p. 86.
Robert Campbell, Nicole Beaudoin et Dan Bader, op. cit., note 9, p. 104.
Richard Geddes, op. cit., note 13, p. 225.
4 POSTES CANADA : UNE OUVERTURE À LA CONCURRENCE EST DE MISE
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