tabLe des matièRes Partie i. Le principe de bonne administration

Table des matières
Remerciements........................................................................................... 11
Sommaire................................................................................................... 13
Liste des principales abréviations.............................................................. 15
Préface........................................................................................................ 19
Introduction générale................................................................................. 23
I. L’enrichissement de la conception de l’administration au sein de l’Union
européenne............................................................................................ 24
A. La notion d’administration dans l’ordre juridique de l’Union............... 24
1. L’administration européenne........................................................ 25
2. Les administrations nationales..................................................... 26
B. Le développement de l’administration composée................................. 30
1. L’association renforcée des administrations dans l’exécution
du droit de l’Union....................................................................... 30
2. L’émergence de l’espace administratif européen............................. 34
II. L’identification de la notion de bonne administration............................. 39
A. Le flou entourant la notion de bonne administration........................... 39
B. La bonne administration, objet d’étude.............................................. 43
III. Bonne administration et espace administratif européen, émergence
d’une problématique............................................................................... 44
Partie I. Le principe de bonne administrationconstruit par la pluralité
des sources de l’espace administratif européen................................ 49
Titre 1. Un principe commun aux sources matérielles du droit de l’union. 55
Chapitre 1. Les origines axiologiques de la bonne administration........ 57
Section 1. L’approfondissement de l’État de droit.................................... 58
I. La théorisation de l’État de droit comme fondement
de la soumission de l’administration au droit................................. 59
bruylant
526
bonne administration et union européenne
A. La préconisation concomitante de la soumission de l’administration au droit...................................................................... 59
1. Une conception multiple de l’État de droit...................................... 59
2. L’importance de la soumission de l’administration au droit.............. 61
B. L’approfondissement de la dimension procédurale
de l’État de droit........................................................................ 63
1. La reconnaissance des droits administratifs procéduraux ................ 63
2. Les fonctions diversifiées des droits administratifs procéduraux......... 64
II. L’homogénéisation des traductions de la conception procédurale de l’État de droit................................................................ 66
A. La diffusion convergente de l’État de droit ................................ 66
1. La diffusion des exigences de l’État de droit par la construction européenne......................................................................... 67
2. L’approfondissement de l’État de droit par les organisations
internationales ......................................................................... 71
a. La diffusion de l’État de droit par les organisations internationales............................................................................... 71
b. L’approfondissement de l’État de droit dans le cadre du fonctionnement interne des organisations internationales................... 74
B. La concrétisation similaire de la conception de l’État de droit ..... 76
1. L’organisation du contrôle juridictionnel de l’administration,
symbolique de l’État de droit........................................................ 77
a. L’aménagement progressif du contrôle juridictionnel de l’administration......................................................................... 77
b. Le développement du contrôle juridictionnel de l’administration internationale................................................................ 79
2. La reconnaissance des droits administratifs procéduraux................. 80
a. La promotion des droits administratifs procéduraux
dans les ordres juridiques nationaux........................................ 80
b. L’assujettissement de l’administration internationale
au respect des droits administratifs procéduraux......................... 83
Section 2. La promotion des principes managériaux................................ 85
I. Le renouvellement de l’impératif d’efficacité................................. 85
A. L’efficacité, un impératif généralisé de l’action administrative..... 85
1. L’administration, acteur essentiel de la croissance économique........... 85
a. L’évolution du rôle de l’administration nationale........................ 85
b. La conception internationale du rôle de l’administration.............. 90
2. L’efficacité, source de légitimation de l’administration..................... 91
bruylant
table des matières
527
B. La remise en cause du modèle bureaucratique traditionnel........... 94
1. Un attachement ancien et commun au modèle bureaucratique
traditionnel.............................................................................. 94
2. Le renouvellement des théories de l’administration........................... 97
II. L’émergence d’un contexte favorable à la promotion de l’efficacité..... 100
A. La promotion de la performance de l’action administrative........ 100
1. L’impératif d’utilisation optimale des ressources........................... 100
2. L’évaluation de l’administration................................................ 102
a. L’instauration de mécanismes d’évaluation............................. 102
b. L’approfondissement de l’exigence de qualité............................ 104
B. L’impératif de responsabilisation des acteurs de l’administration..................................................................................... 106
1. L’évolution de la figure de l’administrateur en manageur................ 106
2. Des relations renouvelées avec le public....................................... 107
Conclusion............................................................................................. 109
Chapitre 2. Les manifestations juridiques
de la bonne administration.................................................................. 111
Section 1. L’absence de consécration expresse du principe de bonne
administration dans l’ordre international..........................................
I. La conceptualisation exclusive de la bonne gouvernance dans
l’ordre international....................................................................
A. Une notion façonnée par les organisations internationales..........
1. Le rôle précurseur des organisations internationales financières......
112
112
112
112
2. Le développement de la bonne gouvernance par d’autres organisations internationales ............................................................ 114
B. La définition de préceptes applicables au secteur public
sous l’égide de la bonne gouvernance.......................................... 115
1. Les exigences applicables à la fonction publique........................... 115
2. La promotion de la prise en compte de l’individu dans le fonctionnement interne de l’administration........................................ 116
II. Une promotion implicite de la bonne administration.................. 118
A. Le développement des principes destinés à assurer la qualité
des moyens de l’administration................................................. 118
B. La préservation des moyens à disposition de l’administration.... 121
1. L’impératif d’une gestion intègre................................................ 121
a. La lutte interne contre la corruption....................................... 121
b. L’incitation des États........................................................... 122
bruylant
528
bonne administration et union européenne
2. L’ouverture de l’administration.................................................. 124
a. L’accessibilité embryonnaire de l’administration internationale.... 124
b. L’approfondissement des exigences à l’égard des États............... 125
Section 2. La formalisation incomplète de la bonne administration
au sein du Conseil de l’Europe........................................................... 127
I. Le caractère latent de la bonne administration
dans la Convention européenne des droits de l’homme................. 127
A. L’absence de consécration expresse du principe de bonne
administration ........................................................................ 127
B. L’encadrement procédural de l’administration fondé
sur les garanties du droit au procès équitable ............................. 128
1. L’applicabilité des garanties du procès équitable
à l’égard de l’administration ..................................................... 129
2. L’application spécifique des garanties des exigences de l’article 6
CEDH à l’égard de l’administration........................................... 131
II. Les germes de la formalisation de la bonne administration
dans les actes du Conseil de l’Europe........................................... 133
A. La promotion implicite de la bonne administration ................... 134
1. La préconisation d’un encadrement procédural croissant
de l’administration.................................................................. 134
2. L’émergence de la bonne administration en tant qu’intérêt supérieur..... 137
B. La tentative de formalisation de la bonne administration par le Conseil de l’Europe : la proposition d’un Code
de bonne administration........................................................... 138
1. Le mandat délivré : la définition des principes de bonne administration...............................................................................
2. L’élaboration d’un Code de Bonne administration.........................
a. L’identification des principes de bonne administration..............
b. L’option discutable d’un Code de bonne administration..............
Section 3. La prise en compte croissante de l’exigence de bonne
administration dans le droit des États membres................................
I. Le traitement disparate de la bonne administration
par le droit des États membres....................................................
A. La consécration constitutionnelle exceptionnelle de la bonne
administration par l’ordre juridique finlandais..........................
B. La reconnaissance jurisprudentielle des « principes
de bonne administration » ........................................................
bruylant
138
139
140
141
145
145
145
147
table des matières
529
1. Le recours aux principes de bonne administration dans les jurisprudences belge et néerlandaise.................................................. 148
2. Le recours au principe général de bonne administration
dans la jurisprudence grecque.................................................... 150
C. La prise en compte incidente de la bonne administration
dans d’autres États membres.................................................... 151
II. La généralisation de l’usage de la bonne administration par
la diffusion de l’institution du Médiateur .................................... 155
A. La diffusion de l’institution du Médiateur
au sein des États membres........................................................ 155
B. L’exigence de bonne administration, référence
dans le contrôle du Médiateur................................................... 157
1. La confirmation de la place essentielle de la bonne administration au sein du mandat du Médiateur......................................... 158
2. La précision convergente des contours de la bonne administration.... 159
Conclusion............................................................................................. 161
Conclusion Titre I.................................................................................... 163
Titre 2. Un principe intégré dans les sources formelles du droit de
l’Union................................................................................................... 165
Chapitre 1. L’émergence du principe...................................................... 167
Section 1. La compétence limitée de l’Union européenne en matière
de bonne administration....................................................................
I. La compétence consolidée de l’Union en matière d’organisation interne.................................................................................
A. La portée limitée de la compétence d’auto-organisation.............
B. L’apport de l’article 298 TFUE................................................
II. La compétence de l’Union à l’égard des États membres.............
A. Le principe d’attribution, limite à l’intervention
de l’Union européenne..............................................................
B. L’absence de modification de répartition des compétences
par le Traité relatif au fonctionnement de l’Union.......................
168
169
169
170
172
172
173
1. L’entrée vigueur de la Charte des droits fondamentaux dépourvue
de conséquence sur l’étendue des compétences de l’Union................ 174
2. La portée limitée du Titre XXIV relatif à la coopération administrative .............................................................................. 175
bruylant
530
bonne administration et union européenne
C. L’identification possible d’une base légale appropriée................. 176
1. La recherche vaine d’une compétence subsidiaire .......................... 176
2. L’identification d’une compétence implicite.................................. 178
Section 2. La diffusion de la bonne administration dans le champ
du fonctionnement de l’administration ..............................................
I. Le principe de bonne administration dans les travaux
du Médiateur de l’Union..............................................................
A. L’insertion indirecte de la bonne administration
dans le mandat du Médiateur de l’Union européenne..................
B. Le Médiateur européen, artisan de la bonne administration.......
1. L’identification des principes de bonne administration
dans les travaux du Médiateur...................................................
a. La protection des individus...................................................
b. Le fonctionnement de l’administration....................................
2. L’identification des principes de bonne administration
par le Code de bonne conduite administrative...............................
180
180
180
183
183
184
187
188
II. La promotion de la bonne administration dans le cadre
de la réforme des institutions de l’Union...................................... 190
A. L’apport limité du Livre blanc relatif à la gouvernance européenne aux développements de la bonne administration............. 191
1. La proximité confirmée entre bonne gouvernance et bonne administration............................................................................... 191
2. La promotion incidente de la bonne administration
par le Livre blanc relatif à la gouvernance européenne................... 193
B. La promotion de la bonne administration dans le cadre
de la réforme de la Commission.................................................. 194
1. Le développement de la bonne administration dans le fonctionnement de l’administration........................................................
2. L’introduction des standards de bonne administration
dans la gestion des ressources humaines......................................
a. L’assurance de la compétence du personnel..............................
b. L’assurance de l’intégrité du personnel....................................
195
198
198
201
Section 3. L’usage systématisé de la bonne administration
par le juge de l’Union ........................................................................ 204
I. Le développement empirique de la bonne administration ........... 204
A. La spécificité de la position du juge de l’Union dans l’émergence de la bonne administration.............................................. 204
bruylant
table des matières
531
1. La confirmation du rôle du juge face aux lacunes du droit
de l’Union.............................................................................. 205
2. Le rôle privilégié du juge de l’Union à l’égard du standard
de bonne administration........................................................... 206
B. Le rôle partagé des « juges » de l’Union dans la diffusion
de la bonne administration....................................................... 207
1. Le rôle précurseur de la Cour de justice....................................... 207
a. L’apport essentiel de la Cour de justice.................................... 208
b. La contribution riche des avocats généraux.............................. 211
2. L’apport décisif du Tribunal .................................................... 213
3. L’apport sectoriel du Tribunal de la fonction publique
de l’Union européenne.............................................................. 215
II. La systématisation de l’emploi de la bonne administration
dans la jurisprudence de l’Union................................................. 216
A. L’expression du sentiment de justice......................................... 216
B. Un élément de dialogue construit par le juge............................. 218
C. Un élément du syllogisme judiciaire.......................................... 220
Conclusion............................................................................................. 221
Chapitre 2. La définition du principe de bonne administration........... 223
Section 1. La richesse du contenu de la bonne administration............... 223
I. Les droits administratifs procéduraux........................................ 224
A. L’inspiration de l’article 6 CEDH.............................................. 225
1. Un principe général................................................................. 225
a. Un traitement équitable et impartial....................................... 225
b. L’exigence du délai raisonnable.............................................. 228
2. Les principes énumérés............................................................ 229
a. Le droit d’être entendu......................................................... 230
b. Le droit d’accès au dossier..................................................... 231
c. La possibilité de s’exprimer dans une des langues de l’Union...... 233
d. La formulation spécifique du droit au recours.......................... 235
e. L’obligation de motivation..................................................... 236
3. L’évolution des principes de bonne administration........................ 238
B. Le dépassement de l’article 6 CEDH......................................... 240
1. La remise en cause de l’applicabilité de l’article 6 CEDH............... 240
2. L’organisation autonome de la protection des individus.................. 243
bruylant
532
bonne administration et union européenne
II. Les principes d’efficacité........................................................... 247
A. Des principes émergents.......................................................... 248
1. Le principe de bonne administration du personnel........................ 248
2. Le principe de bonne gestion financière....................................... 249
B. La délimitation de la bonne administration.............................. 250
1. Le principe de sécurité juridique................................................ 251
2. Le principe de précaution......................................................... 252
3. L’exigence de transparence........................................................ 253
Section 2. L’expression d’un équilibre.................................................... 254
I. Une conciliation en faveur de l’efficacité...................................... 255
A. L’efficacité du fonctionnement de l’administration.................... 255
B. L’efficacité de la procédure individuelle.................................... 257
II. Les droits administratifs procéduraux, source d’efficacité
de l’administration...................................................................... 259
A. Les droits administratifs procéduraux, condition de l’efficacité de l’administration............................................................. 259
B. L’efficacité, fondement de l’approfondissement des droits
administratifs procéduraux...................................................... 261
Conclusion............................................................................................. 262
Chapitre 3. La nature du principe de bonne administration................ 265
Section 1. Un principe protecteur.......................................................... 266
I. Un principe général de droit de bonne administration................. 267
A. Une reconnaissance tardive..................................................... 267
1. Une reconnaissance contestable.................................................. 267
2. Une qualification systématisée................................................... 270
B. Le rattachement du principe général de bonne administration aux sources classiques........................................................ 272
1. Un principe issu des traditions constitutionnelles
des États membres................................................................... 272
2. Un principe rattaché à l’État de droit.......................................... 274
II. La qualification de droit subjectif remise en cause .................... 276
A. Les conséquences de l’introduction du droit à une bonne
administration au sein de la Charte des droits fondamentaux...... 277
1. La reconnaissance du caractère fondamental du droit
à une bonne administration....................................................... 277
a. Le critère formel.................................................................. 278
b. Le critère matériel............................................................... 280
bruylant
table des matières
533
2. Une prérogative individuelle...................................................... 281
B. Le rejet de la qualification de droit subjectif............................. 284
1. L’existence indispensable d’une voie de recours............................. 284
2. Une organisation insuffisante des recours.................................... 287
Section 2. Le principe de bonne administration, synthèse de principes..... 289
I. Un principe matriciel................................................................... 289
A. Un principe pluriel.................................................................. 290
B. L’approfondissement d’un principe singulier............................. 291
1. Un principe logique................................................................. 291
2. Un principe normatif............................................................... 293
II. L’émergence de la catégorie des principes de bonne administration......................................................................................... 295
A. La cohérence progressive du contenu........................................ 295
1. La diversité du contenu............................................................. 295
2. La traduction d’une idée commune............................................. 296
B. L’apport de la catégorie des principes de bonne administration.... 297
1. L’articulation des principes de bonne administration..................... 298
2. La subjectivisation de l’ordre juridique de l’Union........................ 299
Conclusion............................................................................................. 301
Conclusion Titre II................................................................................... 303
Conclusion Partie I................................................................................. 305
Partie II. L’espace administratif européenapprofondi par le principe
de bonne administration...................................................................... 307
Titre 1. Le principe de bonne administration, un instrument de
convergence.......................................................................................... 311
Chapitre 1. L’encadrement de l’administration européenne................. 313
Section 1. Une opposabilité extensive du principe de bonne administration...........................................................................................
I. Un champ d’application organique large......................................
A. La détermination classique du champ d’application organique...
1. Les institutions de l’Union........................................................
2. Les organes et organismes de l’Union..........................................
bruylant
315
315
315
315
316
534
bonne administration et union européenne
a. Les organes de l’Union......................................................... 317
b. Les organismes de l’Union.................................................... 317
B. La spécificité de l’opposabilité de la bonne administration
à la Cour de justice .................................................................. 321
1. La distinction nécessaire entre fonction administrative et fonction juridictionnelle.................................................................
a. Une distinction approfondie entre fonction contentieuse
de l’administration et fonction juridictionnelle.........................
b. La distinction entre bonne administration et bonne administration de la justice..............................................................
2. L’enrichissement de la fonction administrative de l’organe juridictionnel...............................................................................
321
321
324
328
II. L’invocation de la bonne administration au sein des voies de
recours directs............................................................................. 330
A. L’invocabilité du principe de bonne administration
dans le cadre du contrôle de la légalité des actes de l’administration européenne................................................................... 331
1. Le recours en annulation.......................................................... 331
a. Les fondements................................................................... 331
b. Des limites classiques........................................................... 333
2. L’invocation de la bonne administration dans le cadre
du recours en carence............................................................... 335
B. L’invocation du principe de bonne administration
dans le cadre du recours en indemnité....................................... 336
1. L’engagement limité de la responsabilité du fait de l’activité
normative par l’invocation du principe de bonne administration..... 336
2. Les hypothèses restreintes de l’engagement de la responsabilité
pour faute de service................................................................ 338
Section 2. La mise en œuvre flexible du principe de bonne administration............................................................................................... 339
I. L’appréciation de la bonne administration par les interprètes
du standard................................................................................. 340
A. Une interprétation maîtrisée par le juge.................................... 340
1. L’étendue du pouvoir discrétionnaire du juge................................ 340
2. L’appréciation de la bonne administration................................... 343
B. La contribution de l’administration européenne dans l’interprétation du standard de bonne administration......................... 344
bruylant
table des matières
535
II. La sanction du respect du principe de bonne administration..... 347
A. La sanction nuancée d’une exigence procédurale....................... 347
1. L’exigence de la violation d’une formalité substantielle................... 348
2. L’approfondissement de l’encadrement du pouvoir discrétionnaire.... 349
B. L’encadrement progressif des actes internes de l’administration. 352
Conclusion............................................................................................. 354
Chapitre 2. L’encadrement de l’administration nationale..................... 357
Section 1. L’aménagement de l’encadrement de l’autonomie procédurale par le principe de bonne administration.................................. 359
I. Une obligation de coopération effective des administrations
nationales.................................................................................... 359
A. L’énoncé d’une obligation de coopération à la charge
des États membres................................................................... 359
B. Une coopération nécessaire à la mise en œuvre uniforme
du droit de l’Union................................................................... 362
1. La mise à disposition nécessaire des procédures et organes nationaux..................................................................................... 362
2. La collaboration étroite des administrations européenne et nationales..................................................................................... 364
II. L’exigence de mise en œuvre effective du droit de l’Union.......... 366
A. Les limites jurisprudentielles à l’autonomie procédurale............ 367
1. Des limites classiques............................................................... 367
2. Un encadrement limité de l’autonomie procédurale........................ 369
B. Le rôle central du juge national................................................ 370
1. Un contrôle national................................................................ 370
2. Une appréciation pragmatique.................................................. 372
Section 2. Le principe de bonne administration, fondement croissant de l’encadrement des administrations nationales........................ 375
I. L’effacement ponctuel de l’autonomie procédurale des administrations nationales.................................................................. 375
A. Une application fondée sur la qualité de principe général
du droit de l’Union .................................................................. 376
1. La remise en cause de l’approche retenue par la Charte.................. 376
2. La portée confirmée du principe général de bonne administration.... 377
B. Le principe de bonne administration, source d’un interventionnisme croissant de l’Union.................................................. 380
bruylant
536
bonne administration et union européenne
II. L’encadrement des administrations nationales inspiré
du principe de bonne administration de l’Union.......................... 382
A. Une mise en œuvre spontanée facilitée par une familiarisation progressive........................................................................ 383
B. Une prise en compte croissante par les ordres juridiques nationaux...................................................................... 386
Conclusion............................................................................................. 388
Conclusion Titre I.................................................................................... 391
Titre 2. Le principe de bonne administration,
un instrument de régulation ............................................................. 393
Chapitre 1. La consolidation de la place de l’individu........................... 395
Section 1. La bonne administration et la promotion de la citoyenneté administrative........................................................................... 395
I. Le lien expresse entre citoyenneté administrative et bonne
administration............................................................................ 396
A. Le développement novateur de la citoyenneté
dans le champ administratif..................................................... 396
B. La définition extensive des titulaires de la citoyenneté administrative................................................................................. 398
II. La portée limitée de la construction de la citoyenneté administrative sur le fondement de la bonne administration............... 401
A. L’évolution de la relation administrative..................................... 401
B. L’apport de la bonne administration au processus de démocratisation de l’administration........................................................ 404
Section 2. Le développement des prérogatives de l’individu
sur des fondements distincts de la bonne administration................... 408
I. L’évolution des droits des individus sur le fondement
de la transparence....................................................................... 408
A. La reconnaissance du droit d’accès aux documents.................... 409
B. La mise en œuvre du droit d’accès aux documents..................... 411
II. La promotion des droits administratifs procéduraux
sur le fondement de la Convention d’Aarhus................................. 414
A. La promotion de l’accès à l’information environnementale............ 414
B. L’organisation de la participation environnementale.................. 418
C. L’accès à la justice en matière d’environnement......................... 419
Conclusion............................................................................................. 422
bruylant
table des matières
537
Chapitre 2. La promotion de la coopération administrative................. 425
Section 1. L’enrichissement des modalités de coopération
administrative................................................................................ 427
I. La consolidation de la loyauté administrative............................. 428
A. La construction de la confiance réciproque des autorités administratives................................................................ 428
1. La confirmation expresse de l’attribution de la compétence d’exécution aux États membres......................................................... 428
a. L’apport de l’article 291 TFUE............................................. 428
b. La prise en compte du principe de subsidiarité ........................ 430
2. La préservation de la compétence étatique.................................... 431
B. Le renforcement progressif du cadre de l’exécution
du droit de l’Union................................................................... 433
1. La consolidation de la mission de surveillance de la Commission européenne...................................................................... 433
2. La consolidation du cadre procédural imposé aux administrations nationales...................................................................... 435
a. Des obligations de dialogue................................................... 435
b. La concrétisation de l’obligation d’information ........................ 437
II. L’approfondissement de la coopération entre administrations................................................................................. 439
A. Le développement des modalités de coopération permanente............................................................................. 440
1. Les agences, instrument de coopération administrative................... 440
a. La recherche de l’efficacité de l’exécution administrative............. 440
b. L’encadrement du recours aux agences.................................... 443
2. Le développement des réseaux d’administrations........................... 444
a. Des hypothèses diversifiées.................................................... 445
b. La mise en œuvre du réseau.................................................. 448
B. La bonne administration, objet de collaboration des autorités administratives................................................................ 450
1. La multiplication des contacts entres les fonctions publiques........... 450
2. L’amélioration du fonctionnement de l’administration
par les échanges des meilleures pratiques..................................... 452
a. L’inspiration des modalités renouvelées de gouvernance............. 452
b. Une démarche novatrice dans le champ administratif................ 453
Section 2. L’adaptation insuffisante des mécanismes de contrôle .......... 455
bruylant
538
bonne administration et union européenne
I. L’insertion de la bonne administration dans la diversité des
mécanismes de redevabilité......................................................... 456
A. La bonne administration, norme de référence explicite
du contrôle de l’administration de l’Union.................................. 456
1. Le développement du contrôle du Parlement européen.................... 457
2. L’approfondissement du contrôle des agences................................ 458
B. La prise en compte d’exigences spécifiques de bonne administration................................................................................. 460
1. L’approfondissement progressif du cadre européen de lutte
contre la fraude et la corruption................................................. 461
2. L’organisation d’un contrôle composé.......................................... 462
a. L’instauration de l’OLAF.................................................... 462
b. L’intervention des autorités nationales.................................... 463
II. L’approfondissement nécessaire des mécanismes de redevabilité........................................................................................... 465
A. La conciliation des mécanismes de contrôle............................... 465
B. La coopération des autorités de contrôle dotées d’une compétence similaire ......................................................................... 467
1. La coopération des juges........................................................... 467
2. La collaboration des médiateurs................................................. 470
Conclusion............................................................................................. 471
Conclusion du Titre II............................................................................. 475
Conclusion Partie II............................................................................... 477
Conclusion générale................................................................................. 481
Bibliographie............................................................................................ 485
Index......................................................................................................... 521
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