Das Neue Kommunale Finanzmanagement NKF
Transcription
Das Neue Kommunale Finanzmanagement NKF
Das Neue Kommunale Finanzmanagement NKFEine Basis für das kommunale Straßenerhaltungsmanagement ? Am 10. November 2004 hat der nordrhein-westfälische Landtag das Gesetz über das Neue Kommunale Finanzmanagement verabschiedet. Damit ist NRW das erste Bundesland in Deutschland, das die Doppik einführt. Das Neue Kommunale Finanzmanagement - NKF - steht im Wesentlichen für die Umstellung des kommunalen Haushalts- und Rechnungswesens von der Kameralistik auf die Doppik, das heißt hin zu einer verbrauchs- und ressourcenorientierten kaufmännischen Betrachtungsweise. Diesem Prozess vorausgegangen ist ein Modellprojekt, das von sieben so genannten Modellkommunen erarbeitet und in einem bundesweit beachteten Pilotprojekt beispielhaft erprobt wurde. Die rund 21.000 Einwohner zählende Gemeinde Hiddenhausen aus dem Kreis Herford hat bei diesem Projekt wertvolle Erfahrungen gesammelt und nimmt eine wichtige Schlüsselrolle ein. Diese Kommune hat als einzige aller 396 Städte und Gemeinden des Bundeslandes NRW ihren kompletten Haushalt zum Stichtag 01.01.2003 von der Kameralistik auf die Doppik umgestellt. Die Eröffnungsbilanz der Gemeinde Hiddenhausen ist öffentlich im Internet einsehbar und zeigt, dass von der festgestellten Bilanzsumme in Höhe von ca. 129 Millionen Euro allein fast 58 Millionen Euro auf das Infrastrukturvermögen - also den Bereich Straßen-Wege-Plätze, inklusive Grund und Boden, Brücken und Tunnel entfallen. Bereits bei den ersten Vorüberlegungen der Steuerungsgruppe aus der Gemeinde Hiddenhausen, die sich mit der Erstellung der Eröffnungsbilanz für den Bereich des kommunalen Infrastrukturvermögens beschäftigte, war schnell klar, dass die zu erhebenden Daten auch für andere Zwecke, außerhalb von NKF im Bereich der technischen Verwaltung, eine sehr wichtige Informationsgrundlage darstellen. Insbesondere der Themenkomplex „Erhaltungsmanagement von Innerortsstraßen“ hat eine große Bedeutung. Hierzu sind in jüngster Vergangenheit neuere Veröffentlichungen der Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen, FGSV, erschienen. Kern dieses integrierten Denkansatzes sind im Wesentlichen die Erkenntnisse, dass alle Straßenbestandteile einer ständiger Beanspruchung und einem Alterungsprozess ausgesetzt sind 1-8 die Substanz und Gebrauchstauglichkeit langfristig gesichert werden muss die einzusetzenden Finanzmittel dafür jedoch immer geringer werden Lösungen dem Prinzip der Nachhaltigkeit unterworfen werden müssen. Ebenfalls seit langem bestehen bereits verschiedene Vorgaben und Empfehlungen für den Aufbau von Straßenkatastern und insbesondere die kommunale Verkehrssicherungspflicht. Auf Grund dieser Erkenntnisse und der Tatsache, dass für die erforderlichen Arbeiten kein eigenes, ausreichend qualifiziertes Personal zur Verfügung stand, hat sich die Gemeinde Hiddenhausen entschlossen, externe Unterstützung für die Bearbeitung einzusetzen. Nach mehreren Gesprächen mit unterschiedlichen Bietern, entschied sich die Gemeinde Hiddenhausen für eine Zusammenarbeit mit Bockermann Fritze IngenieurConsult GmbH aus Enger. Für das Ingenieurunternehmen stand auch für eine mögliche Zusammenarbeit in diesem Bereich das Prinzip der Wirtschaftlichkeit bereits bei der Datenerfassung, wie NKF es fordert, an oberster Stelle. So wurden schon im Zuge der Angebotsphase Konzepte zur effizienten Erfassung und Auswertung der Daten entwickelt, ohne dabei nennenswerte Qualitätsverluste hinsichtlich des Ergebnisses hinnehmen zu müssen. Gleichzeitig war selbstverständlich, dass das Ergebnis auch über NKF hinaus im technischen Bereich der Verwaltung nutzbar sein sollte. Ebenso erschien der Ingenieurgesellschaft eine GIS- gestützte Variante, d.h. die Verwaltung der Massendaten unter zu Hilfenahme eines Geoinformationssystems, als ein wichtiges Gestaltungskriterium. Da die Ingenieurgesellschaft bereits langjährige Erfahrungen mit unterschiedlichen digitalen Katastern im kommunalen Anwendungsbereich hat, sollte eine Kombination unterschiedlicher Fachansichten ebenfalls möglich sein. Um diesen Punkten gerecht zu werden, hat Bockermann Fritze IngenieurConsult GmbH sich nach umfangreicher Marktrecherche dazu entschlossen, eine eigene Software-Lösung für diesen Bereich zu entwickeln und für das Projekt einzusetzen. Entstanden ist ein datenbankbasiertes Geoinformationssystem unter Verwendung der Standarddatenbank Microsoft Access, das sehr flexibel an individuelle Bedürfnisse der jeweiligen Nutzer angepasst werden kann. Für die Gemeinde Hiddenhausen wurde das Grafiksystem ProInfo angebunden, das dort bereits für die Entwässerungsanlagen als Kanalinformationssystem im Einsatz war. Mittlerweile sind darüber hinaus auch die Grafiksysteme SICAD/SD, ARCVIEW, ARCVIEW-GIS und MapInfo angebunden - weitere Systeme befinden sich im Aufbau bzw. sind realisierbar. 2-8 Abb.: Bildschirmansicht der Softwarelösung Straße von Bockermann Fritze IngenieurConsult GmbH, Enger Während der ca. 6-monatigen Bearbeitungsdauer für die Straßenbestands- und Zustandserfassung aller öffentlichen Verkehrswege der Gemeinde Hiddenhausen mit einer Gesamtlänge von nahezu 212 km inklusive der NKF- konformen Datenauswertung und Aufbereitung für das weiterführende kaufmännische Programm KIRP wurden wertvolle Erfahrungen gesammelt, die für viele andere Kommunen von Interesse sein dürften. Als Fazit lässt sich dabei feststellen, dass Dank NKF und der von Bockermann Fritze IngenieurConsult GmbH mittlerweile weiter spezialisierten Arbeitsweise wesentlich mehr an Informationsgrundlagen für den technischen Bereich der Verwaltung entsteht als nur eine einzige Zahl zu Anlagevermögen und Infrastruktur für die Eröffnungsbilanz. Vielmehr lassen sich mit den erhobenen Daten auch komplexe Fragestellungen im Bereich des Straßenerhaltungsmanagements sinnvoll lösen. Es lässt sich aus Sicht der Gemeinde Hiddenhausen bereits heute sagen, dass das Thema NKF für die Straßenerhaltung einen wesentlichen Grundstein für die zukünftige effiziente Bearbeitung geliefert hat. Voraussetzung hierfür ist, dass bei den Kommunen die Chance erkannt und der „richtige Weg“ beschritten wird. 3-8 Fachliche Grundlagen für die Straßenbestands- und Zustandserfassungen im Zuge des Neuen Kommunalen Finanzmanagements Aus der Blickrichtung von NKF existieren zu diesem Thema im Wesentlichen die gemeinsamen Veröffentlichungen der Modellkommunen, die im Rudolf Haufe Verlag erschienen sind sowie der Gesetzestext. Die dort zum Thema Straßenbestandserfassung und Bewertung gemachten Angaben entsprechen jedoch nicht einer konkreten Inventurrichtlinie im herkömmlichen Sinne mit entsprechend ausformulierter Arbeitsanweisung. Trotzdem reichen die Angaben aus, die erforderlichen Arbeiten entsprechend erfolgreich durchführen zu können. Für den Bereich Straßenerhaltungsmanagement existiert eine Reihe von Veröffentlichungen der Forschungsgesellschaft für das Straßen- und Verkehrswesen. Neben einer Vielzahl von Arbeitspapieren dieser Gesellschaft sind besonders die im Jahr 2003 erschienenen Empfehlungen für das Erhaltungsmanagement für Innerortsstraßen (E_EMI 2003) von großem Nutzen. Erwähnenswert sind auch das Straßen- und Wegegesetz NRW, StrWG NRW und die Anweisungen zur Aufstellung von Straßendatenbanken, ASB. Außerdem kann auf eine Vielzahl weiterer unterschiedlicher Datenquellen zurückgegriffen werden. Erforderliche vorbereitende Arbeiten der Kommunen Zu Beginn des Projektes der Straßenbestands- und Zustandserfassung steht in der Regel immer die hausinterne Bestandsaufnahme in jeder einzelnen Kommune. Alle Fachbereiche, die direkt oder auch indirekt mit dem Thema Straße zu tun haben, sollten überlegen ob sie eventuell bereits über Datenbestände verfügen, die für NKF von Nutzen sein könnten. Hierzu zählen digitale Straßenlisten und Straßenschlüsselverzeichnisse, evtl. im Rahmen von Kanalkatastern tachymetrisch vermessene Bordsteinverläufe und Sinkkästen, im Zuge von Grünflächendokumentationen erhobene Umringspolygone, nutzbare Datenbestände von Straßenbegehern im Zuge der Verkehrssicherungspflicht usw.. Des Weiteren sollten Recherchen auch bei externen Stellen, wie z.B. beim zuständigen Vermessungs- und Katasteramt hinsichtlich vorhandener ALK - Automatisierter LiegenschaftsKarten - Bestände, bei der Geschäftsstelle des Gutachterausschusses hinsichtlich einer digitalen Bodenrichtwertkarte, beim Stromversorger hinsichtlich Pläne und Verzeichnisse der Straßenbeleuchtung, erfolgen. Die Liste umfasst häufig noch viele Punkte mehr und muss individuell aufgestellt werden. Bei all den Recherchen ist jedoch immer auch die Aktualität und Vollständigkeit mit abzufragen. Auch noch so umfangreich erscheinende Datenarchive, die vielleicht im Zuge von sog. ABM- Projekten sorgsam und gewissenhaft entstanden sind, helfen kaum, wenn die Daten nicht gepflegt und ständig aktuell gehalten worden sind. 4-8 Auf jeden Fall sollten die vorbereitenden Arbeiten auch immer die Ermittlung eines Mengengerüstes beinhalten. Mindestens sind die Achslängen überschlägig aus Karten, bzw. aktuellen Luftbildern abzugreifen und getrennt aufzusummieren für alle Stadt- / Gemeindestraßen, Wirtschaftswege und für klassifizierte Straßen innerhalb der Ortsdurchfahrten. Letztere sich wichtig, da die Kommunen bei diesen Straßen innerhalb „OD“ für die Nebenanlagen verantwortlich sind. Selbstverständlich kann es auch hier zu abweichenden Zuständigkeiten kommen; daher sollten diese geprüft und beachtet werden. Die Mengenangaben helfen bei der Abschätzung der Bearbeitungsdauer und der Ermittlung der damit verbundenen Kosten. Fachliches Konzept der Straßenbestands- und Zustandserfassungen Dem Fachlichen Konzept, das bei Projekten dieser Dimension üblicherweise die Ziele und Vorgehensweisen definiert, sollte ein entsprechender großer Stellenwert eingeräumt werden. Hier wird in der Regel bereits am Projektanfang über den späteren Erfolg oder Misserfolg entschieden. Gleichzeitig hilft eine gute Projektvorbereitung und Organisation der verschiedenen Arbeitsabläufe bei der gewünschten wirtschaftlichen Bearbeitung. Fatale Fehler entstehen beim Fachlichen Konzept häufig dadurch, dass der Umfang der örtlich zu erfassenden Daten zu gering festgesetzt wird und somit eine spätere teure Nacherfassung zur Folge hat –oder auch das erneute Erheben von Informationen, die bereits aktuell und korrekt vorliegen gehört hierzu. Wichtige Punkte eines Fachlichen Konzeptes sind unter anderem: Zusammentragen und Auswerten der Ergebnisse der vorbereitenden Arbeiten Klären von Zuständigkeiten und Verantwortungen Definieren der Projektziele und Endtermine Beschreiben der erforderlichen Tätigkeiten Installieren wirksamer Qualitätssicherungsmaßnahmen Sicherstellen eines pünktlichen und korrekten Ergebnisses Die Ausarbeitung eines Fachlichen Konzeptes bietet die Chance, projektspezifisch eine ausgewogene wirtschaftlich vertretbare Vorgehensweise zu definieren. Da hier die grundsätzlichen erforderlichen Weichenstellungen erfolgen, ist es sinnvoll, sich hierzu umfassend und kompetent beraten zu lassen. Die dafür aufgewendeten Finanzmittel sind in der Regel gut angelegt. 5-8 Beachtet werden sollte bei den entsprechenden Überlegungen immer der Grundsatz von NKF, der Wirtschaftlichkeit bereits bei der Datenerfassung fordert und auch kleinere Vereinfachungen bei der Inventur zulässt, sofern dadurch die Aussagekraft des Inventurergebnisses nicht leidet. Wie klein jedoch dieser Spielraum bemessen ist, zeigt eine weitere Kernaussage der im Haufe Verlag erschienenen Handlungsanweisung. Danach ist ein Sammelansatz mit Gruppenbewertung nicht, auch nicht als Übergangslösung, zugelassen. Der schwierige Abwägungsprozess zwischen fachlich erforderlich und technisch möglich Grundsätzlich müssen die Aussagen „fachlich erforderlich“ und „technisch möglich“ nicht zwangsläufig in einem Widerspruch stehen. Diskussionen entstehen jedoch immer dann, wenn unterschiedliche Wege mit unterschiedlich hohen Kosten verbunden sind. In der Regel lassen sich Konflikte dieser Art durch neutrales Abwägen nach dem Kosten-Nutzen-Verhältnis objektiv lösen. Dabei wird entschieden, ob der zusätzliche Nutzen, der sich durch das in der Regel mit höheren Kosten verbundene Verfahren ergibt, gerechtfertigt ist, das günstigere Verfahren zu ersetzen. Besonders spannungsreich stellt sich erfahrungsgemäß bei den Beratungen der Fachlichen Konzepte das Thema Straßenbestands- und Zustandsbewertung dar. Hier treffen häufig Interessen der Kämmerei und des Tiefbauamtes ungebremst aufeinander und stellen ein starkes Konfliktfeld dar. Die Kämmerei, die sich „nur“ die Zahl für die Eröffnungsbilanz wünscht, trifft hier auf das kommunale Tiefbauamt, das schon lange mit dem Wunsch einer vollständig gefüllten Straßendatenbank liebäugelt und nun hofft, diese Dank NKF auf Kosten der Kämmerei erstellt zu bekommen. Bockermann Fritze IngenieurConsult GmbH hat in der jüngsten Vergangenheit in zahlreichen Gesprächen mit kommunalen Entscheidungsträgern entsprechende Situationen geschildert bekommen. Die vorgetragenen Sichtweisen sind jeweils nachvollziehbar und nicht zu beanstanden. Trotzdem stellen diese keine unüberbrückbaren Hindernisse dar, sondern lassen sich mittels sinnvoller Kompromisse durchaus effizient für beide Seiten lösen. Die Kämmerei, die anfänglich mit dem Wert für die Eröffnungsbilanz scheinbar zufrieden ist, erkennt im Verlauf eines Beratungsgespräches zunehmend deutlicher, dass ein Geoinformationssystem, wie es aus tiefbautechnischer Sicht für die Straßen-Wege-Plätze gefordert wird, keine technische Spielerei ist sondern für die optische Prüfung der Qualität und Fortführung des Datenbestandes mehr als sinnvoll ist. Gleichzeitig wird aus technischer Sicht erkennbar, dass die Alternative einer koordinatengenauen tachymetrischen Erfassung von Verkehrszeichen, Beleuchtungskörpern und ÖPNV- Haltestellen, die z.B. aus einer GPS-gestützten oder stationsorientierten Videodokumentation bestehen kann, durchaus interessante Ergebnisse zu weitaus günstigeren Preisen liefert. 6-8 Auf Grund der unterschiedlichsten Randbedingungen in den jeweiligen Städten und Gemeinden kann hier kein pauschales Verfahren als allgemeingültig genannt werden. Vielmehr soll das Verständnis bei den jeweiligen Partnern verstärkt werden, aufeinander zuzugehen und Kompromisse zu ermöglichen. Abb.: Erfassungstrupp von Bockermann Fritze IngenieurConsult GmbH, Enger bei der stationsbasierten Aufnahme von Straßen Fazit Das Neue Kommunale Finanzmanagement in Nordhein-Westfalen fordert von allen 396 Kommunen bis spätestens zum 01.01.2009 die Erstellung der kommunalen Eröffnungsbilanz. Diese beinhaltet auch den Bereich der kommunalen Infrastruktur, also insbesondere der Straßen-Wege-Plätze. Gleichzeitig werden die Klagen über schlechte Straßen in Deutschland lauter. Neuesten Studien der Automobilprüforganisation DEKRA zufolge halten 61,8 Prozent der befragten deutschen Autofahrer den heutigen Zustand der Stadt- / Gemeindestraßen für deutlich schlechter als noch in den vergangenen Jahren. Die Eröffnungsbilanz der Modellkommune Hiddenhausen aus dem Kreis Herford zeigt, dass von der kommunalen Bilanzsumme in Höhe von 128.752.676,95 € allein auf den Bereich Sachanlagen-Infrastrukturvermögen Pos. 1.1.3. 57.780.957,90 € entfallen; also fast die Hälfte der gesamten Bilanzsumme. Aufgrund dieser Zahlen der Gemeinde Hiddenhausen und auch ähnlicher Erkenntnisse weiterer Kommunen wird zunehmend erkennbar, dass die Werte des Infrastrukturvermögens Straße-Wege-Plätze erheblich sind und diese besonders in der 7-8 jüngeren Vergangenheit aufgrund angespannter kommunaler Haushalte teilweise fast stiefmütterlich behandelt worden sind. Eine nicht angemessene Unterhaltung dieses Gutes hat so zwangsläufig zu einem erhöhten Werteverzehr in diesem Bereich geführt und stellt somit einen erheblichen volkswirtschaftlichen Schaden dar, der nicht gewollt sein kann. Die mit der Nutzung von Verkehrswegen verbundenen Kosten waren bislang häufig unbekannt. Die Straße sei „doch sowieso da…“ – diese Auffassung bestimmte bislang manche Diskussion Dass aber jede Straße einem Werteverzehr unterliegt (der durch Abschreibungen abzubilden ist), Dass jede Straße nur über eine bestimmte Zeitdauer uneingeschränkt genutzt werden kann (und anschließend eine Grundsanierung / Wiederherstellung bzw. Reinvestition erforderlich wird), Dass auch außerhalb der planmäßigen Nutzungsdauer häufig kostspielige Instandhaltungsmaßnahmen erforderlich sind - damit die geplante Nutzungsdauer überhaupt erreicht wird - dies alles wird dabei häufig übersehen. Mit einem Ressourcenverbrauchskonzept orientierten Rechnungswesen wie NKF können künftig die Kosten der Nutzung der Ressourcen - d.h. der Ressourcenverbrauch - sichtbar gemacht werden. Aus diesem Grunde sei allen Kommunen empfohlen, das Thema NKF auch als wichtigen Bereich kommunaler Straßenerhaltungsstrategien zu verstehen und dementsprechend umzusetzen. Eine wichtige Basis dafür liefert bereits die Art und Weise der Erstellung der Eröffnungsbilanz. Verfasser: Ralf Fritze Bernd Mende Geschäftsführer Abteilungsleiter Bockermann Fritze IngenieurConsult GmbH Dieselstraße 11 32130 Enger www.Bockermann-Frtze.de www.NKF-Beratung.de Dieser Artikel besteht aus ca. 2100 Wörtern und ca. 17.200 Zeichen (incl. Leerzeichen). 8-8