DETROIT MICHIGAN

DETROIT ET LES AUTRES
« Au pays des aveugles, les borgnes sont rois », concluions-nous, il y a deux ans, notre
analyse des collectivités territoriales étasuniennes et de leurs finances (1), entendant par là
que si après trois années de crise (2008-2010), leur situation se redressait, les faiblesses
structurelles du système et les risques qui vont avec demeuraient.
Les résultats des comptes définitifs 2011 et ce que l’on sait de l’exécution des budgets à
l’échéance de juin 2013 (2) d’un côté, la faillite spectaculaire de Détroit, d’un autre, montrent
que malgré le redémarrage de l’économie américaine (3) ce diagnostic vaut toujours.
Notamment parce que, le système étant resté le même, la politique de restriction budgétaire
imposée par le Congrès au président Obama et l’arrivée à son terme de l’ARRA, privent les
Etats fédérés et les gouvernements locaux des aides fédérales qui leur avaient permis de
passer le gros de la crise. (4)
Comme nous l’avions alors montré, depuis le début de la crise, les politiques budgétaires de
l’Etat fédéral et de la grande majorité des Etats fédérés dominés par les Républicains ont été
et demeurent rigoureusement opposées : d’un côté la relance par l’endettement, des taux
d’intérêt maintenus au plancher et la planche à billets, de l’autre des coupes sombres dans les
dépenses et des licenciements. On estime à 500 000 le nombre d’emplois publics
(essentiellement enseignement et services sociaux) supprimés entre 2008 et 20011. Le
moindre des paradoxes n’est pas que l’endettement fédéral ait aussi servi au désendettement
des Etats fédérés !
La situation financière actuelle des collectivités étasuniennes.
Depuis deux ans, les comptes des Etats fédérés surtout, des villes, communes et comtés dans
l’ensemble, se sont incontestablement améliorés. Les déficits budgétaires – en principe
interdits mais imposés par la crise- ont fait place aux excédents. Globalement en 2011, 3400
Md$ de recettes, pour 3200 Md$ de dépenses, tendance confirmée, reprise économique
aidant, les deux années suivantes. Dans la plupart des états les déficits ont fait place à des
excédents. Ainsi, la Californie dont le déficit atteignait encore 26 Md$ en 2011 présente-t-il
un excédent du budget courant en juin 2013.
En 2012, les ressources propres des Etats fédérés ont progressé de 4,1% et celles des
gouvernements locaux (Local governments) de 2,6%.
Entre 2010 et 2011, l’endettement des collectivités a progressé seulement de 2,3%.
Comme on sait, ces bons résultats comptables renvoient d’abord à la compression des
dépenses – dépenses de personnel, sociales (5), d’investissement- ensuite à l’augmentation
des recettes.
Après les coupes sombres dans les dépenses opérées au début de la crise, à partir de 2011
c’est surtout l’augmentation des recettes qui explique l’embellie, effet de l’alourdissement de
la fiscalité, de celui des cotisations maladie ou retraite (+33%), maladie etc.), des prix des
services. En 2011, dernière année pour laquelle nous disposons de chiffres définitifs, les
recettes, par rapport à 2010, ont augmenté globalement de 8,4%, les dépenses progressant
elles seulement de 1,5%. Augmentation aussi des produits des placements sous l’effet de la
reprise.
Ainsi, beaucoup d’Etats ont-ils pu reconstituer leurs fonds de réserve, les pittoresques «Rainy
Days Funds » ou Fonds pour les jours de pluie.
Face à cette embellie, les élus locaux se demandent s’ils doivent réembaucher, reprendre les
investissements vu l’état calamiteux de nombre d’ouvrages d’art ou de la voirie (6), baisser
1
les impôts qui dans un certain nombre de cas ont rapporté plus que prévu. Le produit de
l’impôt sur le revenu des sociétés a, par exemple progressé de 10,7%.
Le dilemme est d’autant plus cornélien qu’une partie de ces recettes risque d’être
exceptionnelle (7), que l’incertitude sur la politique budgétaire fédérale, objet d’un bras de fer
entre Démocrates et Républicains est complète (8) et surtout que les budgets sociaux des
collectivités sont toujours –sinon de plus en plus- structurellement sous financés.
A regarder uniquement l’évolution des budgets courants (general funds), on peut être
optimistes, pas en prenant aussi en comptes les budgets spécifiques (special funds), les
budgets annexes des fonds de retraites ou de l’aide médicale (Medicaid) Selon le Center for
Retirement Research, spécialisé dans les questions de retraite des agents publics, le ratio de
financement des systèmes de retraite locaux (c'est-à-dire le ratio de leurs actifs à leurs
engagements de long terme) est passé de 100% environ en 2000 à 77% en 2010. Il devrait être
de 73% en 2013. Pour parler seulement d’Etats importants, si le budget courant californien est
excédentaire, son fonds des retraites est toujours déficitaire. Idem pour le Texas qui finance
seulement 50% de ses retraites. Selon certaines estimations, le « trou noir » des fonds sociaux
pourrait atteindre le montant de la dette officielle.
Rappelons enfin la multitude des entités publiques « hors budget », supportées par des
« districts spéciaux », dont les comptes ne font pas l’objet d’une consolidation fédérale et dont
on ignore le montant de la dette (Voir 36000 communes septembre 2011)
Autant dire que les Etats fédérés et les gouvernements locaux étasuniens sont condamnés à
« la navigation à vue », avec des philosophies différentes selon les obédiences politiques et les
circonstances.
Pour donner l’idée la plus exacte possible de ce qui se passe dans ce pays aussi vaste et divers
que les USA, nous nous arrêterons, dans un premier temps sur les cas du Vermont et du
Wisconsin, états diamétralement opposés dans leurs politiques face à la crise et dan un second
sur celui de Détroit dont la « faillite » a laissé perplexe en France.
Vermont versus Wisconsin.
Le Wisconsin
La « règle d’or » de l’équilibre budgétaire inscrite dans sa constitution, avec à sa tête un
gouverneur républicain soutenu par le Tea Party, cet état frontalier du Canada offre un bon
exemple de la gestion orthodoxe d’un Etat et des résultats de celle-ci.
Frappé par la récession en 2009, le déficit budgétaire attendu du Wisconsin évalué à 3,1Md$,
le gouverneur Scott Walker propose, début 2011, un plan de redressement prévoyant des
coupes sombres dans les dépenses d’éducation et de sante, une augmentation de 8% des
cotisations d’assurance maladie et retraite ainsi qu’une réduction substantielle des droits de
négociation des conventions collectives des employés du secteur public. S’ensuit une bataille
sévère entre républicains et démocrates de l’Etat et un mouvement social exceptionnel des
fonctionnaires.
Résultat : en 2012, le déficit attendu limité à 145 M$, laisse place, en juin 2013, à un léger
excédent sans réduction significative des effectifs des fonctionnaires.
Le prix à payer c’est, rien qu’en 2012 : une réduction de 800 M$ des dépenses d’éducation, de
250 M$ des crédits à l’université et de 500M$ au médicaid, une altération de la qualité du
service public.
Sur le plan économique, on observe une reprise (PIB, emploi…), mais inférieure à la
moyenne nationale
2
Le Vermont.
Ce petit état de Nouvelle Angleterre est le seul des USA dont la constitution ignore la « règle
d’or » budgétaire. Bastion démocrate depuis 1988, il passe pour l’un des plus progressistes du
pays. L’éducation y absorbe 36% du PIB (crédits de l’état et des collectivités). Les dépenses
de protection sociale et de santé y sont également très importantes. C’est le premier État
américain à initier un régime universel des soins de santé.
Paradis fiscal spécialisé dans les assurances et disposant d’un appareil économique diversifié,
le Vermont a moins souffert de la crise que les autres états américains : -2% de baisse du PIB
en 2009 contre -4% en moyenne.
Avec la reprise sa croissance (+2%) est du niveau moyen et son taux de chômage nettement
inférieur au taux national (5% contre 8,25% début 2012).
Sur le plan financier, malgré une dette atteignant 17,2% (chiffres 2012) du PIB, le Vermont
est le mieux noté des états démocrates par les agences. Selon les prévisions, le déficit
budgétaire pour 2013 devrait être ramené à 50 M$ contre 175 M$ en 2012, sans réduction
significative des dépenses, notamment de personnel dont les effectifs ont été maintenus.
Détroit (Michigan)
Le 18 juillet 2013, la ville de Détroit demande au juge fédéral à être placée sous le régime du
chapitre 9 de la loi sur les faillites, autrement dit à être déclarée en état de faillite.
Si la nouvelle n’a pas vraiment surpris, elle a produit une onde de choc, Détroit étant, dans
l’histoire des USA, la plus grande ville à utiliser une procédure, courante pour les entreprises
et les particuliers, lesquels relèvent du chapitre 11 de la loi sur faillite, aux effets identiques.
Ces dispositions permettent aux bénéficiaires, sous la surveillance du juge, de suspendre le
versement de leurs remboursements, le temps de trouver un accord avec leurs créanciers pour
restructurer, aménager dans le temps etc. leurs dettes. La requête doit être approuvée par le
juge qui vérifie, en particulier, si le demandeur est bien dans l’impossibilité de rembourser ce
qu’il doit.
Question venant immédiatement à l’esprit : Détroit est-il une exception, un cas d’espèce ou le
signe avant-coureur d’une crise beaucoup plus grave ?
Là encore, la réponse ne saurait qu’être nuancée.
Détroit est incontestablement un cas d’espèce et sa faillite l’aboutissement d’une mort
annoncée de longue date. Capitale étasunienne de l’automobile, autrefois quatrième ville des
Etats-Unis (1 800 000 habitants en 1950), Détroit s’est progressivement vidé de sa substance
humaine (700 000 habitants aujourd’hui) et économique. Les usines d’automobiles
notamment ont migré vers la périphérie et la région, ensemble urbain de quelque 5 millions
d’habitants qui ne connaît pas les difficultés de la ville centre, notamment depuis le retour de
Général Motors. Sont restés surtout les habitants les plus pauvres, la population de la ville
étant noire à 80% quand celle de la métropole est blanche à 70%. « Résultat, l’immobilier
s’est effondré et les taxes prélevées par la municipalité également, en chute d’au moins 25%
sur les deux dernières années. D’où le recours à une spirale de l’endettement à laquelle est
mis un terme aujourd’hui en plaçant la ville sous la protection du chapitre 9 (…). C’était
inévitable, la ville n’avait même plus les moyens d’entretenir son réseau électrique avec près
de la moitié des feux en circulation en panne et pas d’éclairage la nuit dans nombre de
quartiers. La moitié des parcs de la ville ont également fermé depuis 2008. » (Stephen S.
Cohen, professeur d’économie à l’université de Berkeley in Libération 20 juillet 2013)
3
Un cas d’espèce aussi, en ce que l’ardoise est particulièrement salée : une dette de 18,5 Md$
(14 Md€, soit 4,5 fois plus que la dette de la ville de Paris) dont plus de la moitié concerne
l’assurance maladie des employés municipaux (10 000) et les retraites (20 000 ayant droits).
La plus grosse faillite de collectivité antérieure a été celle du comté de Jefferson (Alabama)
avec une dette de « seulement » 4 Md$
Et les autres
Ceci rappelé, on a quand même l’impression d’une accélération de l’histoire.
Ainsi, disions nous en novembre 2011 « selon l’Agence Moody’s, sur les 54défauts de
collectivités locales observés depuis 1970, seuls quatre ont porté sur des villes ou des
comtés. », l’essentiel concernant d’autres autorités locales (syndicats, districts chargés de
divers services publics, hôpitaux…).
Depuis 2010, ce sont 7 métropoles à avoir demandé à bénéficier de l’article 9, ce qui selon le
Washington Post porterait à 36 le nombre de villes dans ce cas depuis le vote de la loi sur les
faillites, Détroit restant de loin la plus importante :
- Le comté de Boise (Idaho). Malgré une dette de 5,4 Md$, il n’a cependant pas pu démontrer
qu’il était insolvable.
- Le comté de Jefferson (Alabama) avec 4 M$ de dette. Il en est résulté la suppression de 500
emplois.
- La ville de San Bernardino (Californie) avec 1 Md$ de dette et 46 M$ de déficit courant.
Une victime du crash immobilier.
- Harrisburg (Pennsylvanie), avec 300 M$ de dette.
- Stockton (Californie), avec une dette de 700 M$
- Mammoth Lakes (Californie), avec 43 M$ de dette.
- Central Falls (Rhodes Island), avec 21 M$ de dette
Ainsi que 28 autorités locales.
Par ailleurs, sans être encore dans l’impossibilité de faire face à leurs obligations, un certain
nombre d’Etats- tel l’Illinois- sont en grandes difficultés et beaucoup s’inquiètent face aux
incertitudes de la politique fédérale. Comme dit le président du NASBO (9) : « l'incertitude
provoque beaucoup plus de problèmes que ne le font (…) la certitude, même si cette certitude
n'est pas toujours une bonne nouvelle » (site du NASBO)
« Même avec l'amélioration de l'économie, les Etats n'ont pas assez d'argent pour faire face à
leurs toutes premières priorités. Le budget fédéral est serré. Les données les plus récentes du
NASBO montrent que si les recettes de l'Etat fédéral augmentaient en moyenne de 6% par an
avant la récession, elles n’augmentent aujourd’hui en moyennes seulement de 2-3%. Ainsi, les
Etats devront continuer à prendre des décisions difficiles pour maintenir leurs budgets en
équilibre afin de préserver leurs notations [garantissant leurs capacités d’emprunt] et
remplir leurs obligations…
L'incertitude au sujet du financement fédéral empêche toute planification stratégique et
perturbe la gestion des programmes, obligeant les gestionnaires locaux à se concentrer sur
les prochaines semaines ou les prochains mois plutôt que sur les résultats à long terme. »
(Impact du « budget de crise » fédéral et incertitude pour les Etats Scott D. Patisson Site du
NASBO)
Les conséquences.
En cas de faillite, la question subsidiaire est évidemment : qui va payer ?
4
- Avec certitude, les fonctionnaires locaux, actuels ou ayant droits : suppressions de postes,
réduction des salaires et surtout des droits sociaux, santé et retraite. « Les retraités de Détroit
sont sur les dents » pouvait titrer le Washington Post après l’annonce de la déclaration de
faillite. On les comprend.
- Les détenteurs de la dette (10): petits porteurs de Muni-Bonds (de l’ordre de 75% des
porteurs), banques en ayant souscrits ou les ayant garantis.
Représentant un encours difficile à évaluer, vu la diversité et le nombre des intervenants (11),
d’un encours de l’ordre de 3700 Md$ (3000 Md€), le marché des M-bonds, attractif pour les
particuliers du fait de l’exonération fiscale dont il bénéficie, a toujours été considéré comme
sûr et risquons le mot « pépère ». Ainsi pouvions nous conclure dans notre précédent article :
« Après des turbulences, le marché semble avoir [dès mai 2009] retrouvé la confiance des
ménages et des investisseurs ce que montre l’évolution du spread. » (12)
Après les derniers épisodes, l’écart entre T-Bond et M- Bonds a recommencé à se creuser,
sans que ce soit, pour l’instant problématique (écart de 0,15 à 0,8% selon la durée), de même
que la dégradation de la note de diverses collectivités entretient un climat de doute sur la
solvabilité de l’ensemble tout en favorisant les collectivités jugées les plus sures.
Aussi, ce marché, essentiel au financement des collectivités, est-il l’objet de critiques
récurrentes pour son absence de transparence (difficile de savoir dans quel état se trouve
l’entité locale dont on acquière les titres) et son manque de liquidité (13). Ainsi, la Securities
and Exchange Commission, le gendarme de la bourse étasunienne mais pas du marché des MBonds, vient-il de demander au congrès d’en améliorer la régulation.
Les banques de leur côté se préparent à faire face aux conséquences des faillites annoncées.
Rien que pour Détroit dont UBS a largement assuré la diffusion des bonds en Europe, les
banques du vieux continent seraient exposées à hauteur de 1 Md$.
Dexia, qui serait directement exposé à hauteur de 305 M$ et indirectement à 148 M$
supplémentaires, vient de provisionner 59 M€ en prévision de l’inévitable restructuration de la
dette de la ville. Ce qui ne l’empêche pas, optimiste comme se doit d’être un banquier,
d’expliquer que tout cela n’aura qu’un « impact limité sur les comptes consolidés du groupe
au deuxième trimestre 2013 ». (L’Expansion 23/07/2013 14)
Les banques allemandes ne sont évidemment pas en reste, notamment Hypo Real Estate
exposé à hauteur 100 à 200 M$ selon les estimations.
Ainsi finit une aventure qui promettait de rapporter 827 M$ (627,2 M€) d’intérêts durant
20 ans au pool de banques européennes réuni par UBS et qui leur avait déjà rapporté 46,4 M$
(35,2 millions d’euros) de commissions.
- L’Etat fédéral et les Etats fédérés sont aussi des acteurs de la pièce. Pour l’heure si
Washington, empêtré dans ses problèmes budgétaires, fait le mort, il semble que les états des
collectivités en difficultés se préparent à intervenir dans les finances municipales en cas de
problème. Déjà, la moitié des états fédérés ont adopté une loi les autorisant à le faire. Parmi
eux, le Michigan et le Rhodes Island
Conclusion
On aura compris que toute prévision sérieuse sur l’évolution de la situation des
gouvernements locaux des USA est impossible vu leur diversité et vu les signaux
contradictoires qui nous parviennent quant à l’état de l’Union. La situation économique du
pays, s’améliore incontestablement, la situation financière des états fédérés aussi mais celle
des collectivités et autorités infra étatiques reste beaucoup moins assurées. Elles sont loin
d’avoir retrouvé leur équilibre et le désengagement probable de l’Etat fédéral n’est pas pour
elles de bon aloi.
5
Difficile donc d’en tirer des leçons pour nous, sauf que, par delà les différences considérables
entre les USA et la France, contrairement à ce que susurre la chanson médiatique, les
problèmes structurels des deux côtés de l’Atlantiques restent très comparables. Certes,
juridiquement une collectivité territoriale française ne peut être en état de faillite mais
comment qualifier la situation financière réelle des départements français avant la bouffée
d’air de 2,2 Md€ que le gouvernement s’est vu contraint de leur octroyer, rompant pour la
première fois avec sa politique de ponction sur les finances locales?
La conclusion pourrait être surtout que l’absence d’articulation entre les politiques financières
locales et nationales contrarie toute sortie de crise. En France, l’Etat entend se refaire une
santé financière sur le compte des collectivités territoriales. Le résultat en sera la réduction de
l’investissement public.
Aux USA, ce fut d’abord l’inverse, les effets de la politique fédérale de relance, très
favorable aux Etats fédérés, ont été amortis par les politiques locales procycliques :
licenciement, augmentation des impôts, réduction des investissements. Les Etats fédérés
n’étant plus déficitaires au prix fort, la question c’est que va-t-il se passer si les Républicains
parviennent à contraindre le Président à des coupes sombres dans le budget fédéral et la FED
à cesser sa politique de taux d’intérêt bas ? « Les [derniers] chiffres du chômage (…)
n’étaient pas mauvais, écrit Paul Krugman dans sa chronique du New York Times au titre
évocateur : définition d’une prospérité en berne (traduction RTBF 9 juillet 2013). Mais étant
donné que notre économie reste fortement déprimée, nous devrions proposer plus de 300 000
emplois par mois, ou du moins ne pas descendre en-deçà de 200 000…
Il nous faudrait cinq ans d’une croissance à ce rythme, en termes d’emploi, pour retrouver le
taux de chômage que nous connaissions avant la Grande Récession. Le plein emploi semble
encore très loin. Et je commence avec inquiétude à me dire que cela pourrait ne jamais se
produire. »
A part ça, en Europe, la sortie de crise est prévue pour fin 2013.
NOTES
1- Voir 36000 communes : « Les près d’à côté : le cas américain » (septembre 2011) et « Le
cas américain : face à la crise » (novembre 2011). Nous ne saurions trop conseiller de s’y
reporter avant de lire le présent article, l’organisation territoriale étasunienne et ses règles
financières étant pour le moins dépaysantes !
2- Dans la quasi-totalité des Etats, l’année budgétaire commence le 1er juillet pour s’achever
le 30 juin de l’année suivante. Dans certains cas, comme en Californie, l’exercice s’étend sur
deux ans. La procédure débute en janvier/février avec la publication par le gouverneur de ses
propositions de budget, lesquelles sont ensuite discutées par les chambres.
3- Bien que les USA ne soient, pas plus que le reste du monde, sortis de la crise, les résultats
qu’ils affichent font rêver à côté de ceux de l’Europe.
Croissance des exportations, production industrielle augmentant deux fois plus vite qu’en
Europe depuis 2009 et la dépassant de 13 points. En baisse régulière jusqu’en 2008, la part de
la production manufacturière a commencé à se redresser depuis cette date.
Un taux de croissance du PIB lui aussi deux fois supérieur à celui de l’Europe et un taux de
chômage de 7,5% contre 12,1% pour l’Europe (ces taux étaient encore égaux en 2009)
Une consommation des ménages qui croit alors qu’elle baisse en Europe.
6
4- L’ARRA ou “American Recovery and Reinvestment Act”, est un programme de relance
mis en place par le président Obama dès février 2009. D’un montant de 787 Md$ (5,6% du
PIB 2009) sur trois ans. Il comprend un volet substantiel d’aide aux Etats : 160 Md$ sur 2 ans
et demi, soit 30% à 40% des déficits estimés pour les exercices 2009 à 2011.
5- Licenciements comme on l’a dit, mais aussi mise en congé et baisse des salaires ou des
droits à la retraite, ayant pu entrainer, comme dans Wisconsin, des conflits sociaux sévères.
6- L’investissement brut des Etats et des collectivités (Gross Investment), s’il reste élevé
(chiffres de la FED) est tangentiellement à la baisse depuis 4 ans : 286,5Md$ en 2009,
243Md$ en 2010 et 231,5Md$ en 2012.
7- Ainsi a-t-on observé des ventes d’actifs mobiliers et immobiliers, sources de taxes,
exceptionnelles
8- En 2007, 2008, dernières années « normales », les subventions de l’Etat fédéral aux Etats
Fédérés, tous budgets confondus, représentaient 54% des rentrées fiscales. En 2009, c’était
67%. Les aides exceptionnelles dans le cadre de l’ARRA sont maintenant épuisées.
Rappelons que 32% des fonds de l’ARRA devaient aller à l’éducation, de la compétence des
Etats Fédérés et déjà l’objet des suppressions de fonctionnaires les plus fortes…Ces aides
fédérales exceptionnelles cessant on peut craindre pour la suite.
9- Le NASBO ou National Association of State Budget Officers est une association
professionnelle regroupant les fonctionnaires des Etats en charge du budget. Elle assure un
suivi régulier des procédures et de l’évolution des finances locales
10- Voir « 36000 commune » novembre 2011 II Partie 3b- Le financement de la dette- et IV
partie II D « Vers une crise des M-Bonds
11- Il y a 90 000 autorités locales de toute nature aux USA, de l’ordre de 40 000 émettant des
Bonds et on estime à un million le type de ceux-ci ! D’où la difficulté à apprécier le risque
pris par le souscripteur, surtout si ces reconnaissances de dettes sont titrisées et si la note des
collectivités et des produits financiers offerts font l’objet de manipulations de la part des
banques comme on commence à le soupçonner fortement.
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12- Ecart de l’intérêt servi par les Bonds du Trésor US (considérés comme les plus sûrs
puisque garantis par l’Etat) et les M-Bonds.
13- Difficulté à trouver un acquéreur quand on veut vendre les titres possédés.
14- A ce jour les pratiques hasardeuses de Dexia auront déjà coûté 6,7 Md€ à la France
(autant à la Belgique) dont 2,7 Md€ au contribuable français et 4 Md€ à la Caisse des Dépôts,
laquelle contingente ses prêts aux collectivités territoriales. En 2012, 6,3 Md€ de prêts
ordinaires ont été consentis aux collectivités locales seulement. A part ça, le modèle de
banque universel français a bien résisté à la crise!
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