Lettre du LPED n°20

N°20, juin 2011
Stratégie de développement humain,
politiques du logement et accompagnement
social au Maroc
Julien Le Tellier*
Au Maroc, l’Initiative nationale pour le développement humain et le Programme Villes sans bidonvilles
représentent une stratégie et un programme ambitieux. Qu’en est-il des préoccupations pour le développement
humain après cinq années d’expérimentation de ces nouveaux instruments de l’action publique marocaine ?
À travers une analyse de textes fondateurs articulée à un suivi de divers terrains de recherche, un ouvrage
collectif 1, récemment paru en France et au Maroc, esquisse un bilan intermédiaire en demi-teinte, faute
d’évaluation robuste des retours d’expérience. Ouvrage dont l’un de ses coordonnateurs nous dresse ici les
principales conclusions.
L’individualisme méthodologique au cœur de l’INDH
Lancée en 2005 par le roi, l’Initiative nationale pour
le développement humain (INDH) fait appel à la
mobilisation de tous les acteurs pour lutter contre
les inégalités et l’exclusion qui menacent la cohésion
sociale nationale. L’INDH a aussi vocation à améliorer
la progression de l’indice de développement humain et
le rang du Maroc dans le classement des pays du monde
établi par le PNUD selon cet indice.
Inspirée par l’individualisme méthodologique, (ou théorie
du choix rationnel, qui postule que tout phénomène
social ou économique résulte de la combinaison
d’actions, de croyances ou d’attitudes individuelles),
et par le principe de l’individu entrepreneur de luimême, l’INDH se démarque de l’assistance et de la
charité providentielles en prônant la participation, la
mobilisation et l’esprit d’initiative des acteurs locaux et
de la société civile. Proche de la notion d’empowerment
et de l’idée de responsabilisation des individus, l’objectif
est d’accompagner les personnes pauvres à se prendre
en charge et à prendre en charge leur pauvreté. Il s’agit
de promouvoir l’égalité des chances, valoriser le capital
humain, élargir le champ des opportunités pour que
l’univers des possibles s’ouvre aux individus…
Cependant, à côté de ce qui relève d’un certain discours
libéral, le cadre conventionnel de l’INDH redonne
souvent la main au ministère de l’Intérieur sur les
questions sociales ; c’est, par exemple, la préfecture qui
coordonne les comités locaux de développement humain
(CLDH). Même si le ministère de l’Intérieur donne
moins prise à des réflexes sécuritaires et utilise avec plus
de retenue les méthodes musclées, ses représentants
locaux contrôlent toujours la communication et les
initiatives de la population à travers un réseau de
subalternes performants qui suivent en permanence les
opérations sur le terrain. L’intervention du gouverneur
facilite la concertation, mais sa suprématie conduit à des
tensions et à des situations d’assujettissement des autres
acteurs, notamment les collectivités locales et la société
civile.
Certes, tant le travail de fond de l’Agence de
développement social sur les questions sociales
que les nouveaux modes d’intervention basés sur
l’accompagnement montrent des évolutions dans les
manières de faire. On observe aussi des évolutions
dans la gouvernance des projets : mobilisation de
ressources à l’échelle locale, allocation des deniers
publics en fonction de la pertinence des projets,
encouragement de l’entreprenariat et promotion des
activités génératrices de revenu. Toutefois, malgré
quelques success stories médiatisées, l’implication de la
société civile dans les espaces publics de participation,
les structures délibératives et les processus de décision
reste balbutiante, souvent pilotée par le haut, avec un
déficit de suivi-évaluation-capitalisation sur les retours
d’expérience. À ce titre, l’observatoire national de
développement humain, l’observatoire de l’habitat
insalubre et les dispositifs de monitoring du Programme
Villes sans bidonvilles (PVSB) ne semblent pas
pleinement opérationnels au stade actuel. Les politiques
publiques du logement et de l’habitat social fournissent
un exemple de cette situation.
L’éradication des bidonvilles, enjeu central des
politiques de logement social
En 2004, le taux d’urbanisation du Maroc était de 55 %,
avec un cinquième de la population urbaine dans les
bidonvilles et les quartiers d’habitat non réglementaire
dits clandestins. Alors que les quartiers clandestins
bâtis en dur sont restructurés in situ, les bidonvilles
sont destinés à l’évacuation. Vivre en bidonville ouvre
une perspective de relogement / recasement, forme de
compensation à l’expulsion qui représente un coût pour
les pouvoirs publics et un droit pour les bénéficiaires.
Toutefois, la participation des bidonvillois au projet
de relogement est essentiellement focalisée sur une
participation marchande qui se traduit par la prise
en charge d’une partie des coûts ; les opérations de
relogement et de recasement ne sont pas entièrement
subventionnées. De plus, à côté de la composante
« logement » du Programme Villes sans bidonvilles, il
existe une composante socio-économique supposée
promouvoir les activités génératrices de revenu,
l’entreprenariat, l’auto-emploi. En effet, l’accès au
logement légal peut créer des opportunités d’activités,
notamment artisanales et commerciales, et représente
ainsi un facteur d’intégration à l’économie urbaine.
Pour bien comprendre les politiques actuelles d’habitat
social au Maroc, il faut remonter au gouvernement
d’alternance (1998-2002) et à la création d’un vaste
ministère socialiste, écologiste et spécialiste des
questions urbaines : le ministère de l’Aménagement
du territoire, de l’Habitat, de l’Urbanisme et de
l’Environnement (MATHUE). A la fin des années
1990, le département de l’Habitat entreprend une série
d’évaluations des stratégies de résorption de l’habitat
insalubre, ce qui débouche, d’une part, sur le Programme
d’amélioration et de résorption de l’habitat insalubre –
le PARHI du siècle mise alors sur la restructuration des
quartiers non réglementaires – et, d’autre part, sur
l’émergence des notions de maîtrise d’ouvrage social et
d’accompagnement social des projets de résorption des
bidonvilles.
patrimoine foncier de l’Etat, qui est cédé au moindre prix
aux groupes immobiliers, avec des architectes aux ordres,
des entreprises du secteur BTP en surchauffe, cimentiers
en tête, et une série d’intermédiaires intervenant dans
les circuits clientélistes entre les opérateurs de l’habitat,
les autorités locales et les demandeurs de logement.
L’accompagnement social des projets de résorption
des bidonvilles
En amont du Programme Villes sans bidonvilles, le bilan
des interventions publiques en bidonville a conduit à
l’expérimentation de l’accompagnement social censé
susciter l’adhésion et la participation des habitants aux
projets décidés par l’administration. Al Omrane, bras
armé du ministère de l’Habitat, est préoccupé par
des résultats en termes de démolitions de baraques et
de recouvrement d’une partie des coûts auprès des
ménages, mais cet opérateur national de l’habitat ne
dispose pas de compétences sur les questions sociales ;
l’inscription de la dimension sociale dans les métiers
d’Al Omrane relève encore de la gageure. Cherchant
à articuler intervention sur le logement et intervention
sociale, la maîtrise d’ouvrage social (MOS) est donc
déléguée à des tiers dits opérateurs sociaux : l’Agence
de développement social, des associations et des ONG
nationales et internationales, ainsi que des bureaux
d’études. En 2008, ce dispositif concernait 58 000
ménages répartis dans 23 projets, chiffre à rapprocher
des 250 actions lancées dans le cadre du PVSB qui a
touché 145 000 ménages en six ans (270 000 baraques
étaient dénombrées en 2004).
Après les remaniements ministériels de 2002, la nouvelle
équipe aux commandes du ministère de l’Habitat et
de l’Urbanisme (MHU) substitue le Programme Villes
sans bidonvilles au PARHI et donne ainsi la priorité à
l’éradication des bidonvilles. Avec cette priorité, l’Etat
abandonne les quartiers non réglementaires ; pour
l’actuel ministère de l’Habitat en effet, les opérations
de restructuration du gouvernement d’alternance
représentaient des cadeaux que la puissance publique
offrait aux notables spéculateurs, aux lotisseurs
clandestins et à une partie de la population s’étant mise
en situation illégale. Aujourd’hui, en l’absence de normes
et de référentiel d’action, l’équipement des quartiers
spontanés donne lieu à des interventions publiques
négociées localement, des régulations « localistes » et
circonstanciées : l’équipement des quartiers clandestins
dépend de la diversité des arrangements locaux,
résulte de rapports de force entre les habitants et les
autorités locales, varie selon la capacité de mobilisation
de la société civile et/ou selon la dépendance vis-à-vis
des notables. Toutefois, les délégataires des services
des eaux et d’électricité s’engagent, dans le cadre
de l’INDH, aux côtés des pouvoirs publics (wilayas,
communes, établissements publics) pour la mise à niveau
équipementière des quartiers non réglementaires des
grandes villes du pays.
Les missions d’assistance à maîtrise d’ouvrage et
d’accompagnement social consistent à informer
les bidonvillois et à les aider dans les démarches
administratives au cours des différentes étapes du
transfert. En principe, l’accompagnement social doit
associer les habitants aux prises de décision et les missions
sont censées perdurer après le relogement : équipements
de proximité, activités génératrices de revenu, vie
associative et socioculturelle. En réalité, il s’agit de faire
accepter le projet aux bidonvillois et de les faire participer
au financement du transfert et du nouveau logement. La
composante économique de la participation est centrale,
mais en pratique elle est souvent limitée au montage des
dossiers d’attribution des lots et au recouvrement des
contributions financières des ménages.
Les « contrats de ville » Etat - communes représentent
le cadre conventionnel du Programme Villes sans
bidonvilles et fixent la consistance du programme
à l’échelle locale, l’assiette foncière mobilisée, les
modes d’intervention, les sources de financement
et la répartition des contributions entre l’Etat, avec
l’appui des bailleurs internationaux, les communes et
les populations bénéficiaires. Une date butoir est fixée
pour chaque contrat de ville : 83 communes étaient
ainsi programmées « sans bidonvilles » à l’horizon 2010,
échéance repoussée en 2012, et seulement 37 villes sont
effectivement classées sans bidonvilles en 2010.
On relève certes une organisation innovante en rupture
avec certaines pratiques clientélistes et corruptrices,
avec davantage de transparence que par le passé : par
exemple, des séances collectives sont organisées pour le
tirage au sort des numéros de lots. Il existe néanmoins
un décalage notoire entre l’idéal d’un accompagnement
social au sens large et militant, dans les textes et les
discours, et la pratique d’un accompagnement minimum
et contractuel plus restrictif sur le terrain. La divergence
de points de vue sur la MOS oscille entre une conception
minimaliste, qui envisage l’accompagnement social
comme un acte de sensibilisation et d’information
des bidonvillois, d’assistance au maître d’ouvrage
et de persuasion, et une vision maximaliste de
l’accompagnement social, davantage portée par l’Agence
de développement social (ADS) et les associations
militantes, qui envisage l’accompagnement social comme
une activité de médiation au service du développement
socio-économique. Pour le chef du département urbain
Ce programme dissimule des enjeux de reconquête
foncière : en lien avec les pratiques spéculatives autour
des projets d’aménagement urbain, l’objectif inavoué
de la lutte contre l’habitat insalubre est de récupérer
des terrains convoités devenus à haute valeur foncière.
Cela n’est pas sans soulever la question brulante des
ayants droit aux lots subventionnés de recasement
et de relogement, avec des formes de marchandage
entre les autorités et les bidonvillois qui font monter les
enchères à l’éviction. Aujourd’hui, le Programme Villes
sans bidonvilles se traduit par la mise à disposition d’un
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de l’ADS : « l’accompagnement social, c’est la MOS
sans l’amont ni l’aval », c’est-à-dire sans intégrer la
participation des populations et des acteurs locaux dans
la définition des projets, avant le transfert, ni l’insertion
économique et sociale des habitants dans les nouveaux
lieux de vie, après le transfert.
assument « par défaut » des prérogatives ne relevant pas
de leurs métiers. C’est pourquoi la présence ensemble
« opérateur technique et opérateur social » peut être un
gage de réussite des opérations de résorption de l’habitat
insalubre. En effet, les accompagnateurs sociaux sont
présentés comme des « révélateurs de problèmes »
à travers le travail de sensibilisation qu’ils mènent
tant auprès des habitants qu’en direction du maître
d’ouvrage, des autorités et des partenaires locaux ; ils
recherchent le compromis, en fédérant les efforts et en
évitant les conflits. Néanmoins, même si la marge de
manœuvre des intermédiaires sociaux demeure faible, la
participation et l’ingénierie sociale sont souvent perçues
comme des complications dans la mise en œuvre des
relogements.
La dynamique partenariale complexe pose des problèmes
de répartition des responsabilités et du pouvoir entre
l’Etat et ses représentants, les établissements publics,
les opérateurs sociaux et les élus locaux. Attentifs aux
conséquences des transferts de populations sur la masse
électorale, des élus se sentent dépossédés de leurs
fonctions habituelles de régulation des affaires locales
et estiment ne pas être suffisamment impliqués dans les
projets. Or ce sont des acteurs de terrain, au contact
des populations, qui peuvent manipuler les ménages à
travers promesses et soutiens aux plus nécessiteux et
aux récalcitrants.
Aujourd’hui, l’Agence de développement social
(ADS) prend conjoncturellement ses distances vis-àvis du Programme Villes sans bidonvilles (PVSB), en
s’engageant davantage auprès des collectivités locales et
des préfectures dans le contexte de l’Initiative nationale
pour le développement humain (INDH). L’ADS passe
ainsi d’un délégataire à un autre : d’Al Omrane, sous
la tutelle du ministère de l’Habitat, aux préfectures
et collectivités locales, sous contrôle du ministère de
l’Intérieur. Le manque flagrant de convergence entre
l’INDH et le PVSB – sauf dans le cadre des projets
royaux où il y a obligation de résultats – renvoie à la
question de la politique de la ville et à la refondation du
PVSB sur la base d’un programme interministériel, en
impliquant les services extérieurs de tous les ministères
aux côtés des collectivités territoriales pour rassembler
les différentes composantes du développement
humain dans un programme de fabrication urbaine.
L’éradication des bidonvilles n’est pas une fin en soi et
les projets de territoire ne peuvent se limiter au transfert
des bidonvillois dans les périphéries des grandes villes. La
problématique du logement domine encore le débat sur
la ville marocaine, or le logement n’est pas la composante
exclusive du développement humain ; l’accès aux
équipements, à l’emploi, à l’éducation, aux réseaux
sociaux, sont autant de dimensions complémentaires à
l’intégration par le logement.
A ces problèmes de gouvernance locale des projets,
s’ajoutent des points d’achoppement entre la
holding d’aménagement Al Omrane et l’Agence de
développement social (ADS) car la logique technique
et commerciale d’Al Omrane n’est pas en phase avec
les préoccupations sociales de l’ADS. Dans la mesure
où l’ADS souhaite être traitée en partenaire et non
comme prestataire de service, Al Omrane se tourne
vers les bureaux d’études pour faire « plus vite et moins
cher », ce qui conduit sur le terrain à une rigidification
des procédures voire à une « makhzénisation » de
l’accompagnement social – en tant qu’appareil non
officiel de l’Etat, le Makhzen renvoie à un principe
d’autorité reposant sur l’allégeance, il peut faire usage
de la force et désigne les relais locaux du Palais et du
pouvoir central.
Enfin, fruits de méthodes technicistes et routinières et
d’actions publiques figées dans le domaine du logement,
les problèmes liés à l’impréparation des opérations
par le maître d’ouvrage sont fréquents : indisponibilité
des titres fonciers, retards et arrêts des travaux. Cela
renforce les réticences des ménages qui ne veulent pas
être transférés dans des no man’s land toujours plus
éloignés des centres-villes et des zones d’emploi, avec
les pertes d’activités et l’éloignement des équipements
publics (école, dispensaire) et des lieux de sociabilité qui
peuvent en résulter… En outre, le relogement se traduit
par de nouvelles charges pour les ménages, ce qui force
le passage d’une économie de subsistance voire de survie
à une économie de consommateurs, de marché.
1
Habitat social au Maghreb et au Sénégal. Gouvernance
urbaine et participation en questions, Julien Le Tellier et Aziz
Iraki (coord.), L’Harmattan. Collection Habitat et sociétés, 2009.
290 pages.
Cet ouvrage collectif, rassemblant une dizaine de contributions de
chercheurs algériens, français, marocains, tunisiens et sénégalais, a
reçu le soutien de l’Institut CDC pour la Recherche. Cet ouvrage
vient de paraître au Maroc avec l’appui de l’Institut national
d’aménagement et d’urbanisme (INAU).
Conclusion : la politique de l’habitat doit être plus
que celle du logement…
L’intermédiation sociale ne suffit pas à surmonter les
contraintes qui ralentissent l’exécution du Programme
Villes sans bidonvilles. Après l’enthousiasme des
premières initiatives, l’approche participative peine à
dépasser le stade de l’expérimentation, alors que l’on
envisageait de répliquer et généraliser les « bonnes
pratiques ». Il est difficile de faire adhérer les habitants à
des projets ficelés à l’avance et à des actions définies en
amont par l’administration, sans que les bénéficiaires ne
soient consultés avant les décisions ni associés aux prises
de décision.
* Julien Le Tellier, géographe, a été doctorant du LPED. Il est
actuellement chargé de mission du Plan Bleu (PNUE/PAM)
[email protected]
Bien qu’Al Omrane tente d’inscrire la dimension sociale
dans ses activités, « le social » ne fait pas partie de ses
compétences ; Al Omrane et le ministère de l’Habitat
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La Lettre du LPED, N°20, juin 2011
>> Nouveau programme. Le LPED coordonne le volet
social du « Programme ESCAPE – Environmental
and social changes in Africa: past, present and
future ». Ce programme de recherche, financé par
l’ANR, interroge les changements environnementaux
et leurs impacts sur les systèmes de production des
sociétés rurales de quatre pays de l’Afrique de l’Ouest
(Sénégal, Mali, Niger et Bénin). Il réunit 17 équipes
de chercheurs de France et d’Afrique de l’Ouest,
représentant les sciences de la terre, du vivant et des
sociétés.
Contact : [email protected]
>> Réunion scientifique. Le LPED et l’IMEP ont
organisé, les 20 et 21 janvier 2011 à Marseille, un
colloque international intitulé Usages écologiques,
économiques et sociaux de l’eau agricole en
Méditerranée : quels enjeux pour quels services ?
L’objectif de ce colloque était appréhender les
transformations affectant les canaux au nord
et au sud du bassin méditerranéen, les enjeux
économiques, écologiques et sociaux dont ils sont
l’objet ainsi que leurs multiples formes de gestion.
Contact : [email protected]
>> Vient de paraître. Gastineau B., Gubert F., Robillard
A-S. et Roubaud F. (dir.), Madagascar face au défi des
Objectifs du millénaire pour le développement,
Éditions IRD, coll. Objectifs Suds, 2010.
Contact : [email protected]
>> Nouveau programme. En partenariat avec des
équipes africaines, le LPED lance le « Programme
FAGEAC – Familles, genre et activité en Afrique »,
financé par l’ANR. Ce projet pluridisciplinaire se
propose de traiter des recompositions familiales
à l’œuvre dans 3 capitales d’Afrique de l’Ouest
(Cotonou, Lomé et Ouagadougou) à travers l’étude
des rapports sociaux de sexes et plus précisément
dans ce qui a trait à la satisfaction des besoins
élémentaires du ménage.
Contact : [email protected]
>> Vient de paraître. Aboussad A., Cherkaoui M. et
Vimard P. (éd.), Santé et vulnérabilités au Maroc,
UCAM-IRD, Marrakech, 2010, 254 p.
Contact : [email protected]
>> À consulter. Pagezy H., Carrière S., Sabinot C.
Nature du monde, dessins d’enfants, Editions du
CTHS, 2010, 264 p. Cet ouvrage rassemble plus de
200 dessins réalisés par des enfants de onze régions
du monde. De Sibérie au Gabon, en passant par
Madagascar et d’autres contrées, tous ont répondu
à la même demande : « Dessine-moi ta nature. ». Les
dessins sont commentés par des chercheurs.
www.cths.fr
>> Vient de paraître. Fassassi R., Vignikin K et Vimard
P., La régulation de la fécondité en Afrique.
Transformations et différenciations au tournant
du XXIe siècle, Louvain-la-Neuve LPED–Gripps–
Academia-Bruylant, 2010, 342 p.
Contact : [email protected]
>> Vient de paraître. Simenel R., L’origine est
aux frontières. Les Aït Ba’amran, un exil en
terre d’arganiers (Sud Maroc), Les chemins de
l’ethnologie, Éditions de la Maison des Sciences de
l’Homme, Éditions CNRS, 2010, 324 p.
Contact : [email protected]
La lettre du LPED
Lettre périodique du Laboratoire
Population - Environnement - Développement
N°20, juin 2011
Directeur de publication :
Richard Lalou
Rédacteur en chef :
Patrice Vimard
www.lped.org
ISSN 1767-9796
Dépôt légal : juin 2004
Imprimé sur papier recyclé
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