I. Le droit de dissolution

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Fiche à jour au 29 janvier 2010
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Diplôme : Licence en droit
Matière : Droit constitutionnel
Web-tuteur : Valérie MARTEL
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I.
LE DROIT DE DISSOLUTION
II.
A.
B.
LA DISSOLUTION AVANT LA VEME REPUBLIQUE
2
LA TROISIEME REPUBLIQUE
2
Article 5 de la Loi du 25 février 1875
2
Extrait du message lu aux Chambre le 6 février 1879
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LA QUATRIEME REPUBLIQUE
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Article 51 de la constitution de 1946
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Article 52 de la Constitution de 1946
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III. LE DROIT DE DISSOLUTION SOUS LA VEME
REPUBLIQUE
A.
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L’EXERCICE DU DROIT DE DISSOLUTION
Date de création du document : année universitaire 2005/06
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2
B.
Article 12 de la Constitution de 1958
7
Article 19 de la Constitution de 1958
8
Article 16 de la Constitution de 1958 (extraits)
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LA PRATIQUE DU DROIT DE DISSOLUTION
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V. Giscard d’Estaing, RDP 1998, p. 1267
I. Le droit de dissolution
Le droit de dissoudre le Parlement est une des composantes essentielles
du régime parlementaire reposant sur une séparation souple des pouvoirs.
Il constitue un des moyens de pression dont l’exécutif dispose sur le
pouvoir législatif. En contrepartie, ce dernier peut renverser le
gouvernement par le biais de la motion de censure.
Il appartient au pouvoir exécutif, soit au chef de l’Etat soit au Premier
Ministre. Il n’est donc pas forcément mis en œuvre par celui qui est visé
par une motion de censure. Celle-ci vise nécessairement le
gouvernement, mais c’est le Président de la République qui peut disposer
du droit de dissolution (régime parlementaire dualiste ou à tendance
dualiste).
II. La dissolution avant la Vème République
A. La Troisième République
Article 5 de la Loi du 25 février 1875
Le président de la République peut, sur l'avis conforme du Sénat, dissoudre
la Chambre des députés avant l'expiration légale de son mandat.
En ce cas, les collèges électoraux sont convoqués pour de nouvelles élections
dans le délai de trois mois.
Ce pouvoir appartenait au Président de la République (et non pas au
Premier ministre appelé « Président du Conseil » - sous-entendu du
Conseil des ministres - dont l’existence n’est pas prévue en tant que telle
dans les lois constitutionnelles de 1875).
Il s’agit d’un pouvoir limité. Seule la Chambre des députés peut être
dissoute. Or le Sénat et la Chambre des députés sont à égalité dans le
système institutionnel de la troisième République.
Il s’agit de plus d’un pouvoir encadré. En effet, il est nécessaire
d’obtenir l’avis conforme du Sénat (c’est-à-dire un avis auquel le
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Président doit se conformer ; un avis qui doit être suivi) et donc de
demander à une chambre s’il est possible de dissoudre l’autre chambre,
ce qui implique un empiétement du pouvoir législatif sur le pouvoir
exécutif. La nécessité d’un tel avis donne un pouvoir au Sénat (à la fois
sur le Président qui a besoin de lui pour dissoudre la chambre des
députés et sur cette dernière qui a besoin de lui pour ne pas être
dissoute).
Cet article traduit la défiance notamment des Républicains à l’égard
du droit de dissolution dont ils craignent l’aspect arbitraire.
L’expérience désastreuse de la première dissolution
En mai 1973 est élu le premier Président de la République. Il s’agit du
Maréchal MAC MAHON, un aristocrate militaire plutôt royaliste. Il se
trouve rapidement en opposition avec la chambre des députés car les
élections législatives de 1876 ont donné une majorité républicaine.
Suit un conflit au cours duquel le Président Mac Mahon oblige le
gouvernement de sensibilité républicaine et ayant la confiance de la
chambre à démissionner. Il est toutefois incapable d’obtenir la confiance
pour un gouvernement de sensibilité royaliste, la chambre des députés le
lui refusant.
Il se résout à dissoudre la Chambre des députés le 25 juin 1877 après
avis conforme du Sénat à majorité royaliste.
C’est un échec pour lui dans la mesure où le peuple élit une nouvelle fois
une chambre à forte majorité républicaine en octobre 1877 l’obligeant
dès lors à choisir un républicain comme chef du gouvernement.
Le maréchal MAC MAHON finit par démissionner le 30 janvier 1879.
Les conséquences désastreuses de la crise institutionnelle
La « Constitution » Grévy
Son successeur est un républicain Jules GREVY qui fait lire un message
au Parlement le 6 février 1879 dans lequel il décrit sa conception de la
fonction présidentielle en tirant une leçon de l’échec de MAC MAHON à
soumettre la chambre des députés et à ne pas vouloir respecter la
majorité issue du vote populaire.
Extrait du message lu aux Chambre le 6 février 1879
Soumis avec sincérité à la grande loi du régime parlementaire, je
n'entrerai jamais en lutte conte la volonté nationale exprimée par ses
organes institutionnels.
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Le Président de la République refuse d’exercer ses prérogatives, son
droit de dissolution, afin de ne pas rentrer en conflit avec les Chambres
en tant qu’elles représentent le peuple.
Ce texte est appelé souvent la « Constitution Grévy » car
l’interprétation que le Président Grévy retient de la Constitution va être
pérennisée tout le long de la troisième République.
La fin de l’exercice du droit de dissolution
Plus jamais le droit de dissolution n’est mis en œuvre sous la IIIème
République.
Le Président de la République décline corrélativement puisqu’il
s’abstient de mettre en œuvre ses prérogatives. De fait on assiste à une
montée en puissance progressive du chef du gouvernement.
Le régime est globalement déséquilibré.
Ce régime était un régime de séparation souple des pouvoirs reposant sur
un équilibre entre les pouvoirs exécutif et législatif obtenu par les
moyens de pression que l’un exerce sur l’autre (dissolution/confiance au
gouvernement-motion de censure). L’exécutif en renonçant à ce moyen
de pression se trouve en position de faiblesse.
Désormais les gouvernements vont être à la merci des Chambres qui ne
se privent pas d’exercer leurs prérogatives en refusant la confiance au
Gouvernement et en le renversant.
Le Parlement devient donc l’organe dominant du régime qui s’apparente
alors à un régime d’Assemblée.
En fait, ainsi que certains le rappellent, les parlementaires eux-mêmes
sont soumis au jeu complexe des partis politiques.
Quoi qu’il en soit, cette faiblesse de l’exécutif va aller en grandissant et
s’avère une des causes de la fin de ce régime. En effet la succession des
gouvernements dont la durée de vie tend à se réduire au fur et à mesure
du temps donne une impression d’impuissance, et ce, même si on
retrouve les mêmes personnes dans les différents gouvernements, ce qui
assure une continuité de fait dans l’action de l’exécutif.
Les réformes sont difficiles, voire impossibles à mettre en œuvre, le
Parlement renversant tout gouvernement proposant des mesures pouvant
apparaître impopulaires.
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B. La Quatrième République
La Constitution de 1946 entend corriger les défauts, les excès de la
troisième République. Cependant elle reste défiante à l’égard du droit de
dissolution.
Un texte restrictif
Article 51 de la constitution de 1946
Si, au cours d'une même période de dix-huit mois, deux crises ministérielles
surviennent dans les conditions prévues aux articles 49 et 50, la dissolution
de l'Assemblée nationale pourra être décidée en Conseil des ministres, après
avis du président de l'Assemblée. La dissolution sera prononcée,
conformément à cette décision, par décret du président de la République.
Les dispositions de l'alinéa précédent ne sont applicables qu'à l'expiration
des dix-huit premiers mois de la législature.
Article 52 de la Constitution de 1946
En cas de dissolution, le cabinet, à l'exception du président du Conseil et du
ministre de l'intérieur, reste en fonction pour expédier les affaires courantes.
Le président de la République désigne le président de l'Assemblée nationale
comme président du Conseil. Celui-ci désigne le nouveau ministre de
l'intérieur en accord avec le bureau de l'Assemblée nationale. Il désigne
comme ministres d'État des membres des groupes non représentés au
gouvernement.
Les élections générales ont lieu vingt jours au moins, trente jours au plus
après la dissolution.
L'Assemblée nationale se réunit de plein droit le troisième jeudi qui suit son
élection.
Le droit de dissolution appartient au Conseil des ministres. Il faut
donc une décision collégiale de l’exécutif.
Un avis du Président de l’assemblée nationale, c’est-à-dire du
président dont la chambre va être dissoute, doit être sollicité. Cependant
il s’agit d’un avis simple. Il doit être demandé mais ne lie pas le Conseil
des ministres tant qu’à sa réponse.
La mise en œuvre du déclenchement du droit de dissolution est très
encadrée dans le temps et dans les circonstances :
- un délai de dix-huit mois
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- l’intervention de deux crises ministérielles dans les conditions prévues
par la Constitution (rejet d'une question de confiance ou vote d'une
motion de censure) durant ce délai
- cette intervention suppose tant qu’à elle que le gouvernement ait été
renversé à la majorité absolue (condition prévue aux articles 49 et 50
de la Constitution).
Une pratique quasi-inexistante
Les députés contournent la difficulté en renversant le gouvernement
sans réunir la majorité requise par la Constitution. C’est la pratique du
« vote calibré ».
Elle peut se développer du fait de l’absence de majorité stable et fiable
pour le gouvernement.
En effet, la Chambre des députés est élue au suffrage universel direct à la
représentation proportionnelle à la plus forte moyenne dans le cadre
départemental ce qui favorise la dispersion des voix.
En outre, dès 1947, c’est la fin du tripartisme qui avait émergé au
moment de la libération de la France : Parti communiste/Parti socialiste
(SFIO)/Mouvement Républicain Populaire.
En 1946, les résultats aux élections à l’Assemblée Nationale sont les
suivants : PCF : 165, SFIO : 91, MRP : 158, Radicaux : 54 et Modérés :
76.
Le PCF est évincé du gouvernement à partir de 1947 et se trouve
désormais dans l’opposition systématique. La même année, le général De
Gaulle crée son propre parti (Rassemblement du Peuple Français qui
change de nom par la suite) qui obtient de bons résultats au début des
années 1950, mais qui est un parti d’opposition, les gaullistes
désapprouvant dès l’origine le régime de la IV République. Quand il
décline, d’autres mouvements ou partis hostile au régime prennent le
relais comme les Poujadistes (mouvement conservateur des petits
commerçants et artisans dirigés par R. POUJADE, fortement
antiparlementaire qui s’est ensuite radicalisé en mouvement d’extrême
droite avant de disparaître). Ainsi, environ un tiers des députés ne sont
pas seulement dans l’opposition au gouvernement, mais dans
l’opposition au régime. On voit ainsi des coalitions totalement
improbables, politiquement parlant, renverser des gouvernements tel
l’alliance entre PCF, Poujadistes, Gaullistes.
En fait, les gouvernements trouvent leur majorité dans la « troisième
force » qui est totalement hétéroclite. Elle se définit essentiellement
comme étant contre les communistes, les gaullistes ainsi que les
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poujadistes. Elle regroupe SFIO, Radicaux (le centre gauche), MRP et
modérés. Cette majorité est instable, volatile.
Cependant, en 1955, deux cabinets (gouvernements) sont renversés dans
le laps des 18 mois à la majorité absolue. Il s’agit d’une manœuvre du
Président du Conseil Edgar FAURE qui espère obtenir une majorité plus
stable à la Chambre. Le 2 décembre 1955, la Chambre des députés est
dissoute. Cependant, les élections de janvier 1956 ne permettent pas à
Edgard FAURE d’obtenir une majorité plus stable. La dissolution est
donc un échec. Elle n’est plus employée jusqu’à la fin de la IVème
République et ce alors même que l’instabilité gouvernementale est à son
apogée.
III. Le droit de dissolution sous la Vème République
Les rédacteurs de la Constitution de 1958 sont bien décidés à changer
l’équilibre des pouvoirs. Ils rationalisent donc le droit de dissolution pour
le rendre effectif.
Ils pensent également à des contrepoids afin que l’exécutif n’abuse pas
de son droit. En effet, le régime parlementaire se transformerait en un
régime autoritaire si une dissolution pouvait être trop facilement acquise.
Remarque : Certains parlementaires dont Paul Reynaud ont proposé sans
être suivi une dissolution automatique comme en Angleterre : si les
députés renversent le gouvernement, ils retournent devant leurs électeurs,
ce qui permet un équilibre entre les moyens de pression dont disposent
les deux branches du pouvoir, l’exécutif et le législatif.
A. L’exercice du droit de dissolution
Article 12 de la Constitution de 1958
Le président de la République peut, après consultation du premier ministre
et des présidents des assemblées, prononcer la dissolution de l'Assemblée
nationale.
Les élections générales ont lieu vingt jours au moins et quarante jours au
plus après la dissolution.
L'Assemblée nationale se réunit de plein droit le deuxième jeudi qui suit son
élection. Si cette réunion a lieu en dehors de la période prévue pour la
session ordinaire, une session est ouverte de droit pour une durée de quinze
jours.
Il ne peut être procédé à une nouvelle dissolution dans l'année qui suit ces
élections.
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Seule l’Assemblée nationale peut être dissoute.
Le pouvoir de dissolution appartient au Président de la République.
Il se contente de consulter le Premier Ministre et les présidents des
assemblées. Il n’est donc pas lié par leurs avis.
Article 19 de la Constitution de 1958
Les actes du Président de la République autres que ceux prévus aux articles
8 (premier alinéa), 11, 12, 16, 18, 54, 56 et 61 sont contresignés par le
Premier Ministre et, le cas échéant, par les ministres responsables.
Le Président de la République n’est pas soumis au contreseing. Il s’agit
d’un de ces pouvoirs propres.
Des élections devront être tenues dans un délai donné et la
« nouvelle » Assemblée nationale devra obligatoirement se réunir. Ces
deux éléments sont nécessaires pour éviter tout abus de l’exécutif qui
pourrait dissoudre l’Assemblée, puis continuer de gouverner sans elle.
En effet, le pouvoir exécutif peut dissoudre l’Assemblée mais ne peut
pas se dispenser de sa présence pour gouverner.
Il existe de plus une limite temporelle. L’Assemblée nationale ne peut
pas être dissoute dans l’année suivant les élections découlant d’une
première dissolution de façon à maintenir un équilibre entre le pouvoir
exécutif (le Président dans le cas présent) et le pouvoir législatif.
Il ne faut pas que le Parlement soit constamment sous la pression
d’une dissolution dont les conditions sont finalement simples à
réunir. Il s’agit donc de souligner que la dissolution est un moyen
ultime pour l’exécutif de s’imposer. Si ce n’est pas le cas, il doit
repenser sa politique pour se trouver en adéquation avec l’Assemblée
qui étant élue directement dispose de la légitimité démocratique à
l’instar du Président de la République.
Il existe également une limite au pouvoir de dissolution qui est
prévue dans un autre article de la constitution pour la même raison
que précédemment :
Article 16 de la Constitution de 1958 (extraits)
Lorsque les institutions de la République, l'indépendance de la Nation,
l'intégrité de son territoire ou l'exécution de ses engagements internationaux
sont menacées d'une manière grave et immédiate et que le fonctionnement
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régulier des pouvoirs publics constitutionnels est interrompu, le Président de
la République prend les mesures exigées par ces circonstances, après
consultation officielle du Premier Ministre, des Présidents des assemblées
ainsi que du Conseil Constitutionnel. (…)
L’Assemblée Nationale ne peut être dissoute pendant l'exercice des pouvoirs
exceptionnels. (…)
Si la dissolution est aisée sous la Vème République, elle reste
encadrée et contrôlée de façon à rester une arme de dissuasion à l’égard
de l’Assemblée nationale. Elle est organisée de façon à obliger l’exécutif
à ne pas dissoudre à la moindre contrariété.
B. La pratique du droit de dissolution
Les Présidents sous la Vème République n’ont pas abusé du droit de
dissolution même s’ils y ont recouru sans complexe intégrant pleinement
ce mécanisme dans la vie politique et constitutionnelle.
La résolution de crises réelles ou latentes
Les premiers usages de la dissolution ont été conformes à l’idée qui
préside ce mécanisme : la résolution d’une crise réelle.
Dissolution de 1962 : le gouvernement de G. Pompidou est renversé.
En réponse l’Assemblée nationale est dissoute afin que le peuple tranche
en faveur de l’exécutif ou du législatif.
Dissolution de 1969 : à la suite de la crise de mai 1968, il paraît
raisonnable de permettre aux électeurs d’exprimer leur opinion et donc
d’élire une nouvelle Assemblée nationale.
La dissolution permet aussi de résoudre une crise potentielle mais
inévitable entre l’exécutif et le législatif :
Dissolutions de 1981 et de 1988 : à la suite des élections
présidentielles, il y avait une discordance de majorité entre le Président
et l’Assemblée nationale (dans les deux cas, il s’agit d’un Président
socialiste, F. Mitterrand et une assemblée dont la majorité est à droite).
Cette discordance s’explique par le fait que les élections ont lieu à
plusieurs années d’intervalle (1986 pour l’élection de l’assemblée, 1988
pour l’élection présidentielle par exemple). Pour prendre en compte le
changement de majorité chez les électeurs et la crise que cette différence
de majorité entre législatif et exécutif ne manquerait pas de causer, il
paraît normal de demander aux électeurs de réélire une Assemblée. Dans
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les deux cas, les élections ont modifié la majorité à l’Assemblée
nationale accordant celle-ci avec celle de l’exécutif.
La dissolution pour assurer la majorité présidentielle
En 1997, la dissolution a été utilisée pour assurer la majorité au Président
de la République. Le Président Chirac avait la majorité à l’Assemblée
nationale, mais sa majorité était turbulente et peu soumise. Profitant de
sondages favorables, il décide de la dissoudre afin d’obtenir une nouvelle
majorité qu’il espérait plus ferme.
Remarque : cette pratique est très courante en Grande-Bretagne où il est
exceptionnel que la Chambre aille jusqu’au bout de son mandat. Elle est
en général dissoute au moment où le Premier Ministre est le plus
populaire.
Cette stratégie a été un échec en France : l’Assemblée dissoute a
changé de majorité et une nouvelle période de cohabitation a eu lieu
durant cinq ans avec un Président très affaibli puisque désavoué par les
électeurs.
Cette pratique revient à créer une sorte de responsabilité politique du
Président de la République. Ce dernier ne peut pas être renversé. Il a
toute latitude pour se servir de la dissolution. Aussi quand il décide de
dissoudre l’Assemblée, c’est une façon de demander aux électeurs de
renouveler leur confiance en sa politique en lui redonnant la majorité
nécessaire pour qu’il puisse nommer un Premier ministre qui mènera une
politique qui va dans son sens.
Cet échec n’est pas étranger à la relance du projet de quinquennat
assorti de la concordance des calendriers électoraux entre présidentielle
et législative. Il s’agit de la sorte d’éviter des élections trop fréquentes et
d’éviter les périodes de cohabitation.
Cet échec va sans doute constituer également un frein à l’usage de la
dissolution puisqu’elle a conduit à un échec cinglant pour l’exécutif.
V. Giscard d’Estaing, RDP 1998, p. 1267
La dissolution a été introduite dans notre Constitution pour empêcher
l’instabilité gouvernementale. Elle n’a pas été introduite pour faciliter
l’action du Président de la République. C’est pourquoi la dissolution de
1997 est atypique. A mes yeux, elle n’est pas justifiée et elle n’est pas dans
l’esprit des travaux constitutionnels. L’idée des réformateurs de la IVème
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République était d’exercer une menace sur le Parlement afin qu’il évite de
renverser le Gouvernement à tout moment. Sous la Vème République, la
dissolution est une réponse à une situation de crise. Elle ne peut être
qu’exceptionnelle.
Cette pratique de la dissolution a suscité de nombreux débats car elle
n’est pas conforme à l’usage classique de la dissolution qui existe pour
résoudre une crise entre exécutif et législatif et non pour contrôler sa
propre majorité et pour mettre en jeu de façon aussi radicale la
responsabilité politique du Président de la République.
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