DROIT ADMINISTRATIF GÉNÉRAL

Transcription

Année universitaire 2015-2016
LICENCE A.E.S., 2EME ANNEE
DROIT ADMINISTRATIF GÉNÉRAL
Semestre 4
L’ACTION ADMINISTRATIVE
Préparation à l’examen
Patrice NDIAYE
Bureau : D 201 bis
[email protected]
Sommaire
Droit administratif sans T.D. _______________________________________________________ 4
Rappels méthodologiques _______________________________________________________ 4
Sujets et éléments de correction ___________________________________________________ 4
1RE PARTIE. – LES MOYENS JURIDIQUES DE L’ACTION ADMINISTRATIVE _________ 4
Les manifestations de la puissance publique dans les procédés de l’action administrative (sujet corrigé) _____ 4
TITRE I. – L’ACTE ADMINISTRATIF UNILATÉRAL________________________________ 7
Chapitre I. – LA NOTION D’ACTE ADMINISTRATIF UNILATÉRAL ________________ 7
Section 1. – Définition ___________________________________________________________________ 7
Section 2. – Classification ________________________________________________________________ 7
Chapitre 2. – LE RÉGIME DE L’ACTE ADMINISTRATIF UNILATÉRAL _____________ 7
Section 1. – Élaboration __________________________________________________________________
Section 2. – Naissance et disparition ________________________________________________________
Les pouvoirs et les obligations de l’Administration de modifier ou de supprimer ses actes (sujet corrigé) _
Section 3. – Exécution ___________________________________________________________________
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7
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TITRE 2. – LES CONTRATS ADMINISTRATIFS ____________________________________ 9
Chapitre I. – LA NOTION DE CONTRAT ADMINISTRATIF ________________________ 9
Section 1. – L’identification des contrats administratifs __________________________________________ 9
La qualification des contrats de l’Administration (sujet corrigé) _________________________________ 9
Section 2. – Les principales catégories de contrats administratifs __________________________________ 12
Les principaux contrats administratifs (tableaux) ___________________________________________ 13
Chapitre 2. – LE RÉGIME DES CONTRATS ADMINISTRATIFS ____________________ 13
Section 1. – La formation des contrats administratifs ___________________________________________ 14
Section 2. – L’exécution des contrats administratifs ____________________________________________ 14
L’exécution des contrats administratifs (sujet corrigé) _______________________________________ 14
Les prérogatives de l’Administration contractante (sujet corrigé) _______________________________ 15
La situation du cocontractant de l’Administration (sujet corrigé) _______________________________ 16
2ÈME PARTIE. – LES FINALITÉS DE L’ACTION ADMINISTRATIVE _________________ 17
TITRE 1. – LA POLICE ADMINISTRATIVE _______________________________________ 17
Section 1. – Caractéristiques ______________________________________________________________
Section 2.- Autorités de police administrative _________________________________________________
Section 3.- L’exercice des pouvoirs de police administrative ______________________________________
L’application du principe de légalité aux actes et opérations de police administrative (sujet corrigé) _____
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Titre 2. – LE SERVICE PUBLIC __________________________________________________ 20
Section 1. – La notion de service public _____________________________________________________ 20
L’identification du service public (sujet corrigé) ____________________________________________ 20
Le service public à caractère industriel et commercial (sujet corrigé) ____________________________ 22
Section 2.- Le régime des services publics ___________________________________________________ 24
Les « lois » du service public (sujet corrigé) _______________________________________________ 24
3E PARTIE. – LES GARANTIES DES ADMINISTRÉS FACE À L’ACTION
ADMINISTRATIVE ____________________________________________________________ 27
Titre 1er – Le RECOURS AU JUGE ADMINISTRATIF _______________________________ 27
Chapitre 1. – LES PRINCIPAUX RECOURS CONTENTIEUX _______________________ 27
Section 1. – Le recours pour excès de pouvoir (REP) __________________________________________ 27
Les cas d’ouverture du recours pour excès de pouvoir (tableau) ________________________________ 27
Le contrôle de la légalité des actes administratifs par le juge (sujet corrigé) _______________________ 28
Section 2. – Les autres recours contentieux __________________________________________________ 29
Chapitre 2. – LA PROCÉDURE ADMINISTRATIVE CONTENTIEUSE ______________ 30
Section 1. – L’introduction des recours contentieux ____________________________________________ 30
Section 2. – L’examen des recours contentieux _______________________________________________ 30
Titre 2E. – L’ENGAGEMENT DE LA RESPONSABILITÉ DE L’ADMINISTRATION ____ 31
Chapitre 1. – LES FONDEMENTS DE LA RESPONSABILITÉ ADMINISTRATIVE ____ 31
Les conditions générales de la responsabilité administrative (sujet corrigé) ________________________
Section 1. – La responsabilité pour faute ____________________________________________________
La faute constitue-t-elle le fondement nécessaire à la responsabilité de l’Administration°? (sujet corrigé) _
Section 2. – La responsabilité sans faute_____________________________________________________
La responsabilité sans faute de l’Administration ____________________________________________
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Chapitre 2. – LA RÉPARATION DU DOMMAGE __________________________________ 35
Section 1. – Conditions _________________________________________________________________ 35
Section 2. – Mise en œuvre _____________________________________________________________ 35
DROIT ADMINISTRATIF AVEC T.D. ____________________________________________ 36
Année universitaire 2014-2015 ____________________________________________________ 36
Indications de correction ____________________________________________________________ 39
Session 1, avril 2014 ____________________________________________________________________ 42
Sujets et éléments de correction _________________________________________________________ 42
Session 1, mai 2013 ____________________________________________________________________ 45
Session 1, mai 2012 ____________________________________________________________________ 47
Session 1, avril 2011 ____________________________________________________________________
Sujets et éléments de correction _________________________________________________________
Analyse de l’arrêt _____________________________________________________________________
Discussion _________________________________________________________________________
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Session 1, mai 2010 ____________________________________________________________________ 51
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1er sujet : ___________________________________________________________________________
Voir le tableau reproduit plus haut. _______________________________________________________
Session 2, juin 2010 __________________________________________________________________
Sujets _____________________________________________________________________________
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Année universitaire 2008-2009 ___________________________________________________ 56
Session 1, Avril 2009 ___________________________________________________________________
1er sujet : ___________________________________________________________________________
2nd sujet : ___________________________________________________________________________
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Session 2, juin 2009 ____________________________________________________________ 60
Sujets _______________________________________________________________________________ 60
Session 1, mai 2008 ____________________________________________________________________
Indications de correction ______________________________________________________________
1er sujet : ___________________________________________________________________________
2nd sujet : ___________________________________________________________________________
Session 2, juin 2008 ____________________________________________________________________
Sujets _____________________________________________________________________________
1er sujet : __________________________________________________________________________
2ème sujet : _________________________________________________________________________
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65
65
Session d’avril 2007 ____________________________________________________________________
Sujets _____________________________________________________________________________
1er sujet : ___________________________________________________________________________
2ème sujet : __________________________________________________________________________
Session 2, mai 2007 ____________________________________________________________________
Sujets _____________________________________________________________________________
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Droit administratif sans T.D.
Rappels méthodologiques
L’examen de droit administratif consiste en trois questions portant sur un point du
programme traité en cours. Il comporte une question principale (notée sur 10 points)
et des questions secondaires (notées sur 5 points chacune)
Il est d’une durée de 2 heures et les étudiant(e)s ne peuvent disposer d’aucun
document.
Sur le plan de la méthode, chaque réponse doit être intégralement rédigée dans un style clair et précis
et dans le respect des règles d’orthographe et de syntaxe.
Il s’agit là d’une épreuve permettant au correcteur de vérifier la connaissance de la matière traitée par
l’étudiant(e) et de mesurer sa capacité à les présenter de manière concise et organisée.
Le traitement de certaines questions se limite à une simple question de cours qui met en avant les
capacités de mémoire de l’étudiant. C’est le cas notamment des questions « secondaires ».
À l’inverse, la question principale exige des étudiants des qualités de réflexion et d’exposition se
rapprochant plus, dans ce cas, de celles nécessaires au bon accomplissement d’une (« mini »)
dissertation. La réponse comportera donc une courte introduction (phrase d’accroche, définitions
et délimitation du sujet, problématique et annonce du plan retenu), un développement autour de
deux, maximum, trois grandes parties (I. et II.) et une brève conclusion.
Sujets et éléments de correction
1RE PARTIE. – LES MOYENS JURIDIQUES DE L’ACTION ADMINISTRATIVE
Les manifestations de la puissance publique dans les procédés de l’action administrative (sujet corrigé)
Session 1, avril 2009
Sujet nécessitant une mise en relation de différentes parties du cours (régime des actes de l’administration, régime de
la responsabilité administrative, procédure contentieuse…)
La puissance publique est, avec le service public, l’une des notions maîtresses du droit administratif
français. L’action administrative tendue vers l’intérêt général dispose pour se faire de moyens
traduisant la part de souveraineté, de pouvoir étatique reconnue à l’administration. Cette puissance
publique se manifeste par la reconnaissance de prérogatives de puissance publique figurant dans le
tableau reproduit ci-après.
Prérogatives de puissance publique
Prérogatives d’action
Présomption de légalité des actes administratifs
Privilège du préalable ou d’action d’office unilatéraux qui les rend immédiatement
applicables
Caractère exceptionnel de leur suspension par
le juge administratif (sur demande du
Caractère non suspensif des recours
justiciable et au vu de l’urgence et de
contre des actes administratifs
l’invocation d’un moyen propre à créer un
doute sérieux quant à la légalité de la décision
contestée)
Recours à la force publique sans autorisation
Pouvoir d’exécution forcée
préalable du juge pour procéder à l’exécution
d’une décision administrative
Pouvoir de prononcer des sanctions
Sanctionner en dehors de l’intervention d’un
(disciplinaires et pécuniaires)
juge pénal ou administratif
Changement unilatéral par l’administration du
Pouvoir unilatéral de modification et de
contenu des obligations contractuelles et
résiliation des contrats administratifs pour
interruption
unilatérale
des
relations
intérêt général
contractuelles
Pouvoir d’acquérir des biens de manière Par expropriation (immeubles) ou réquisition
définitive ou temporaire
(biens meubles ou personnes)
Pouvoir de lever l’impôt et des taxes
Droit fiscal
Acte juridique constatant une créance (non
fiscale ; droits d’inscription par exemple) et
Pouvoir d’émettre des titres de exécutoires permettant à l’administration créancière d’en
poursuivre l’exécution forcée sur les biens du
débiteur
Prérogatives de protection
« Juger l’administration c’est encore une fois
administrer » Pierre Paul Nicolas HENRION
L’existence de la juridiction
de PANSEY, De l’autorité judiciaire en France
administrative
1810.
Seul un juge « spécial » est à même de juger
l’action des personnes publiques
Dans certaines hypothèses l’existence d’une
Régime de responsabilité pour faute
faute commise par l’administration ne suffit
lourde
pas pour engager sa responsabilité
Les créances que les tiers ont à l’encontre des
personnes publiques sont prescrites dans un
délai de quatre ans.
Déchéance ou prescription quadriennale Article 1er de la loi du 31 décembre 1968
relative à la prescription des créances sur l’État,
les départements, les communes et les
établissements publics
Les voies d’exécution du droit commun (saisieexécution, saisie immobilière…) et les
procédures collectives (redressement et
Impossibilité d’exécution forcée contre
liquidation judiciaires) ne peuvent être
une personne publique
opposées aux personnes publiques y compris
lorsqu’elles
exercent
des
activités
commerciales ou industrielles
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Il pouvait paraître difficile voire impossible dans le cadre limité d’un devoir de deux heures de
répertorier l’ensemble des manifestations de puissance publique dans l’action des administrations.
D’autant que seule une partie d’entre elles ont été abordées dans le cadre du cours de droit
administratif de deuxième année.
D’où l’intérêt de se limiter à un aspect de l’action administrative et de tenter d’en identifier les
principales manifestations de puissance publique. Pouvaient ainsi être évoqués les manifestations
de la puissance publiques dans les actes administratifs (unilatéraux et contractuels) ou dans le
contentieux des activités de l’administration.
Si l’on s’en tient à la première idée, l’objet du travail présente l’intérêt d’être bien délimité ; identifier
les manifestations de la puissance publique dans l’ensemble des actes administratifs.
En introduction, l’étudiant pouvait rappeler que ces manifestations de la puissance publique ne
sont pas la réminiscence du fait du prince mais se fondent sur la finalité de l’action administrative
; l’intérêt général. Pouvait également être utilement rappelé que ces prérogatives sont tempérées
par l’existence de limites. C’est ainsi que le privilège du préalable est atténué par le principe de
légalité qui soumet toute activité de l’administration au respect du droit. Le pouvoir reconnu à
l’administration de modifier unilatéralement le contenu des obligations de son cocontractant doit
être évidemment par l’intérêt général et ouvre droit au paiement des prestations nouvelles.
Le plan suivant pouvait être adopté :
I.
Les manifestations de la puissance publique dans les actes administratifs unilatéraux
L’unilatéralité des AAU
Caractéristique intrinsèque de l’acte administratif unilatéral, l’expression d’un effet de droit (à
portée générale ou individuelle) par la manifestation volonté de la seule autorité administrative.
Le privilège du préalable
L’acte administratif est présumé légal et doit donc être immédiatement appliqué jusqu’à ce que son
caractère illégal ait été décidé par un juge.
II.
-Les manifestations de la puissance publique dans les contrats administratifs
Le pouvoir de modification et de résiliation unilatérale du contrat par l’Administration
L’administration peut unilatéralement modifier le contenu des obligations de son cocontractant ou
décider de mettre un terme au contrat dans les deux cas pour des motifs d’intérêt général.
Les garanties d’exécution reconnues à l’Administration
Pouvoir de sanction unilatérale et pouvoir d’ordonner la poursuite de l’exécution du contrat même
en présence d’aléas (sujétions imprévues)
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TITRE I. – L’ACTE ADMINISTRATIF UNILATÉRAL
Chapitre I. – LA NOTION D’ACTE ADMINISTRATIF UNILATÉRAL
Section 1. – Définition
Les principales caractéristiques de la décision administrative
Section 2. – Classification
Chapitre 2. – LE RÉGIME DE L’ACTE ADMINISTRATIF UNILATÉRAL
Section 1. – Élaboration
La formation des actes administratifs unilatéraux
L’élaboration des actes administratifs unilatéraux
Session 2, juin 2012
Session 2, mai 2007
Section 2. – Naissance et disparition
Les pouvoirs et les obligations de l’Administration de modifier ou de supprimer ses actes (sujet corrigé)
Sujet nécessitant une mise en relation de différentes parties du cours (régime de l’acte administratif unilatéral, régime
des contrats administratifs)
L’analyse des termes du sujet permettait de bien en cerner les contours.
Les actes de l’Administration devaient être considérés comme l’ensemble des actes administratifs
dans leurs deux dimensions ; unilatérale (décrets, arrêtés … réglementaires ou individuels) et
contractuelle (contrats administratifs).
Les actes de l’Administration ne sont pas en principe limités dans le temps. Ils peuvent toutefois
comporter une date de péremption (c’est le cas du permis de construire déclaré périmé lorsque la
construction n’est pas entreprise dans un délai de deux ans à compter de sa notification ou
délivrance tacite) ou une date d’expiration (contrat administratif).
L’administration peut aussi être amenée, en dehors de ces hypothèses à faire évoluer ses actes en
les modifiant ou les supprimant.
Le verbe « modifier » recouvre la notion d’abrogation des actes unilatéraux et celle de modification
unilatérale des contrats administratifs. L’acte abrogé ou modifié cesse de recevoir effet pour
l’avenir. Ses destinataires ne peuvent plus s’en prévaloir et son auteur ne peut plus l’invoquer. Par
contre l’abrogation n’a pas de portée rétroactive, les effets de l’acte dans le passé sont maintenus
intacts.
La modification d’un acte administratif unilatéral prend la forme d’une nouvelle décision contraire
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au premier acte appelée « acte contraire ». Pour prendre l’acte contraire et revenir sur sa décision
initiale, l’Administration devra se conformer aux règles de compétence (principe du parallélisme
des compétences) et de forme.
Le verbe « supprimer » correspond au retrait des actes unilatéraux et à la résiliation unilatérale des
contrats. Si la résiliation n’a pas de caractère rétroactif, il en va différemment du retrait.
L’administration, lorsqu’elle envisage une modification ou une suppression des ses actes est
enserrée dans l’alternative suivante :
- elle a le pouvoir (faculté) de modifier ou de supprimer ses actes pour les adapter aux évolutions
de l’intérêt général tout en devant respecter les droits acquis et la sécurité juridique des administrés
et l’équilibre financier auquel ont droit ses cocontractants ;
- elle a l’obligation (compétence liée) de modifier ou de supprimer ses actes pour se conformer à
la légalité ou pour tenir compte des événements extérieurs qui viennent les affecter.
L’alternative ouverte à l’autorité administrative pouvait conduire au plan suivant :
I. – Le pouvoir de l’Administration de modifier ou supprimer ses actes
A. – Un pouvoir justifié par l’intérêt général
1°) Actes unilatéraux
Le pouvoir de l’administration de modifier ou de supprimer ses actes unilatéraux est largement
reconnu pour les actes individuels (réguliers ou irréguliers) n’ayant pas conféré de droits acquis ou
pour les actes réglementaires (pas de droit acquis au maintien de la réglementation)
2°) Contrats administratifs
Au nom de l’intérêt général, l’administration dispose du pouvoir de modification unilatérale voire
même du pouvoir de résiliation unilatérale (dans l’intérêt du service ou pour sanctionner son
cocontractant).
B. – Un pouvoir comportant des limites et des contreparties
1°) actes unilatéraux
Pour les actes unilatéraux réguliers et même irréguliers ayant conféré des droits, le pouvoir de
suppression est limité dans le temps (délai de quatre mois suivant l’édiction de l’acte, CE 2001
Ternon). Passé, ce délai l’administration ne peut plus retirer un acte administratif, même irrégulier,
créateur de droits.
De plus, les décisions de modification et a fortiori de retrait des décisions individuelles doivent
obligatoirement être motivées.
2°) contrats administratifs
Pour les contrats administratifs, le pouvoir de modification unilatérale ne peut porter ni sur les
clauses financières, ni sur l’objet du contrat. L’exercice de ses pouvoirs de modification ou
résiliation unilatérales par l’administration fait naître un droit à indemnisation intégrale au profit du
cocontractant de l’administration (seule exception en cas de résiliation pour faute).
II. – L’obligation de l’administration de modifier ou de supprimer ses actes
A. – Une obligation justifiée par le respect de la légalité
1°) Obligation de respecter les normes supérieures et les décisions de justice
Toute autorité administrative est tenue d’adapter ses actes aux normes supérieures (constitution,
droit communautaire, principes généraux du droit, etc.) mais également de prendre les mesures
nécessaires à l’application des décisions de justice (notamment en cas d’annulation d’un acte
administratif).
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2°) Obligation de retirer ou de modifier les actes irréguliers
Le principe de légalité exige de l’administration qu’elle retire ou modifie les actes irréguliers soit de
sa propre initiative ou à l’initiative des administrés.
B. –Une obligation justifiée par des événements extérieurs
1°) Actes unilatéraux
L’administration a l’obligation de faire droit à toute demande tendant à l’abrogation d’un règlement
illégal, que cette illégalité soit « originelle » où résulte des circonstances de fait ou de droit
postérieure à l’édiction de ce règlement. (Art. 16-1 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative
aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations :« L’autorité administrative est
tenue, d’office ou à la demande d’une personne intéressée, d’abroger expressément tout règlement
illégal ou sans objet, que cette situation existe depuis la publication du règlement ou qu’elle résulte
de circonstances de droit ou de fait postérieures à cette date »)
2°) Contrats administratifs
Si l’administration dispose d’une large appréciation du pouvoir de résiliation d’un contrat
administratif, elle peut se trouver contrainte de demander au juge de prononcer la résiliation du
contrat. Il s’agit du cas de « force majeure administrative » qui caractérise non pas l’impossibilité
pour le cocontractant d’exécuter ses obligations (force majeure « simple ») mais d’un
bouleversement définitif de l’équilibre financier du contrat résultant de circonstances imprévisibles.
Le cocontractant peut donc avoir intérêt à ce qu’une relation contractuelle qui lui est devenue très
défavorable soit interrompue.
Section 3. – Exécution
TITRE 2. – LES CONTRATS ADMINISTRATIFS
Chapitre I. – LA NOTION DE CONTRAT ADMINISTRATIF
Section 1. – L’identification des contrats administratifs
La qualification des contrats de l’Administration (sujet corrigé)
Sujet de cours ne présentant pas de difficultés particulières.
Les administrations publiques peuvent conclure des contrats pour engager des collaborateurs,
réaliser des bâtiments publics, se procurer des biens et services, etc.
Le régime applicable à ces contrats (conclusion, exécution, responsabilité …) dépend strictement
de leur qualification de contrats administratifs ou de contrats de droit privé. Aux contrats de droit
administratif s’appliquera un régime de droit public permettant à l’Administration d’imposer à son
cocontractant le respect de l’intérêt général. Inversement, c’est un régime de droit privé qui
s’applique aux contrats de droit privé des administrations publiques.
La qualification des contrats par l’Administration résulte dans certains cas d’une loi (I) mais en
l’absence d’un texte, ou face à un texte imprécis, c’est au juge qu’il revient de déterminer la nature
administrative ou privée d’un contrat conclu par l’Administration (II).
La qualification législative
La qualification d’un contrat relève de la compétence du législateur. Celui-ci peut attribuer une
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nature administrative ou privée à un contrat soit indirectement en désignant l’ordre juridictionnel
compétent pour connaître du contentieux de ce contrat, soit directement en qualifiant le contrat
de public (administratif) ou privé.
Les textes qualifiant indirectement un contrat conclu par l’administration de contrat public en
attribuant leur contentieux au juge administratif sont nombreux. On peut ainsi citer :
les contrats relatifs à l’exécution des travaux publics en vertu de la loi du 28 pluviôse an
VIII ;
les contrats portant occupation du domaine public (décret-loi du 17 juin 1938 codifié à
l’article L. 2331-1 du code général de la propriété des personnes publiques) ;
les ventes domaniales de l’État (article 4 de la loi du 28 pluviôse an VIII…
Les marchés publics sont qualifiés expressément de contrats administratifs par la loi du 11
décembre 2001. C’est également le cas des contrats de partenariat public-privé par l’ordonnance de
2004.
Inversement, la loi peut qualifier un contrat conclu par une administration publique de contrat
privé. Les contrats d’accompagnement dans l’emploi et contrat d’avenir sont ainsi explicitement
qualifiés de contrats de droit privé par la loi (article 44 de la loi du 18 janvier 2005 de programmation
pour la cohésion sociale).
Les contrats d’insertion dans la vie sociale, « CIVIS » sont implicitement qualifiés de contrats de
droit privé par l’affiliation au régime général de la sécurité sociale de leurs titulaires par la loi n°
2006-457 du 21 avril 2006 sur l’accès des jeunes à la vie active en entreprise.
La qualification par le juge
En l’absence de qualification de la nature administrative ou privée d’un contrat, c’est au juge,
administratif ou au Tribunal des conflits, qu’il revient de pallier l’absence de qualification textuelle
d’un contrat. Saisi
Pour ce faire, le juge administratif (ou le TC) met en avant deux critères cumulatifs.
Le critère organique
Caractère primordial du critère organique ; présence au moins d’une personne publique au contrat.
Par conséquent les contrats entre personnes publiques sont présumés administratifs (T. conflits,
21 mars 1983, UAP c/ Secr. d’Ét. aux P. et T., Rec. CE, p. 537, « … un contrat conclu entre deux
personnes publiques revêt en principe un caractère administratif, impliquant la compétence des
juridictions administratives pour connaître des litiges en découlant, sauf dans les cas où, eu égard à
son objet, il ne fait naître entre les parties que des rapports de droit privé. »)
Inversement des contrats entre personnes privées sont en principe de caractère privé. Toutefois,
des contrats passés entre personnes privées peuvent être qualifiés de contrats administratifs car
conclus pour le compte de l’État soit au regard de l’objet même du contrat (T. confl., 8 juill. 1963
Société Entreprise Peyrot pour des marchés passés par les société d’économie mixte, concessionnaires
de la construction d’autoroutes, avec des entreprises privées. Jurisprudence abandonnée par la
décision du TC du 9 mars 2015, Mme R… c./ Société des Autoroutes du sud de la France) ou en vertu
d’un « mandat » explicite ou implicite d’une collectivité publique (Jurisprudence CE Société
d’équipement de la Région de Montpellier SERM et TC Commune d’Agde en 1975)
Le critère alternatif
Il comporte deux branches : une branche matérielle fondée sur l’objet du contrat (le lien privilégié
avec le service public ; gestion ou exécution du SP) ;
une branche formelle : clauses exorbitantes qu’il contiendrait ou encore de son régime exorbitant,
du droit commun.
Ce dernier élément du critère apparaît de plus en plus marginal car la jurisprudence récente ne fait
plus référence qu’aux deux premiers, en dehors de toute hiérarchie entre eux
Critère de l’objet : relation étroite du contrat avec le service public
Contrat passé par la ville de Montpellier avec un particulier, Monsieur Thérond, en vue de la capture
et de la mise en fourrière de chiens errants et de l’enlèvement des bêtes mortes.
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« … qu’en traitant dans les conditions ci-dessus rappelées avec le sieur Thérond, la ville de
Montpellier a agi en vue de l’hygiène et de la sécurité de la population et a eu, pour but d’assurer
un service public ; qu’ainsi les difficultés pouvant résulter de l’inexécution ou de la mauvaise
exécution de ce service sont, à défaut d’un texte en attribuant la connaissance à une autre juridiction,
de la compétence du Conseil d’État » (CE, 4 mars 1910, Sieur Thérond)
Critère tenant à la forme du contrat
1. Critère tiré du caractère exorbitant des clauses du contrat
CE, 31 juillet 1912, Société des granits porphyroïdes des Vosges, Rec. p. 909.
« Le marché passé entre la ville [de Lille] et la société [Les Granits porphyroïdes des Vosges] était
exclusif de tous travaux à exécuter par la société et avait pour objet unique des fournitures à livrer
selon les règles et conditions des contrats intervenus entre particuliers »
En l’espèce, l’absence de clause exorbitante amène le Conseil d’État à refuser au marché le caractère
d’un contrat administratif.
Typologie des clauses exorbitantes
-Clauses exclues dans les relations privées : (clause prévoyant le recouvrement des créances par
voie d’état exécutoire, octroi d’exonérations fiscales au cocontractant, mise à la charge du
cocontractant de certaines charges de police…)
– Clauses inégalitaires (faculté de résiliation unilatérale du contrat par exemple)
2. De la clause exorbitante à la clause relevant du régime exorbitant des contrats
administratifs, le dernier état de la jurisprudence administrative
Le contrat conclu entre la commune de Joinville-le-Pont et l’association Aviron Marne et Joinville,
le 5 octobre 2005, par lequel la commune a donné à bail à l’association, pour une durée de soixantedix-neuf ans et un loyer d’un euro, un ensemble immobilier destiné à la pratique de l’aviron ne
comporte aucune clause qui, notamment par les prérogatives reconnues à la personne publique
contractante dans l’exécution du contrat, implique, dans l’intérêt général, qu’il relève du régime
exorbitant des contrats administratifs
T. C., n° C3963, 13 octobre 2014, Sté Axa France IARD, Publié au Recueil Lebon
La qualification jurisprudentielle des contrats de l’Administration
Session 1, mai 2012
Voir corrigé plus haut
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Section 2. – Les principales catégories de contrats administratifs
Tableau comparatif des différents contrats de la commande publique
MARCHÉS
PUBLICS
(de travaux, de
fournitures, de services)
Droit applicable
Ordonnance n° 2015899 du 23 juillet 2015
relative aux marchés
publics
Code des marchés
publics
Objet
Durée
Ordonnance n° 2016-65 du Ordonnance du 17 juin 2004
29 janvier 2016 relative aux et art. 1414 du CGCT
contrats de concession
articles L. 1411-1 à L. 141118 du code général des
collectivités
territoriales
(CGCT)
Multifonctionnel.
Conception/construction.
Courte
durée
(généralement).
Longue durée
Marchés successifs.
Paiement public.
Risques assumés par
le cocontractant
CONTRATS DE
PARTENARIAT*
Monofonctionnel
Multifonctionnel.
Prestation fournie à Conception/construction.
l’administration
;
travaux fournitures Maintenance et gestion.
ou services
Exploitation du service.
Pas
préfinancement.
Financement
DÉLÉGATIONS DE
SERVICE PUBLIC
(concession, affermage, régie
intéressée…)
Risque de
construction
(travaux)
Maintenance et gestion.
Service
rendu
l’administration.
Longue durée
de Financement
contractant.
par
le Préfinancement
contractant
à
par
Paiement par l’usager ou Paiement public.
mixte.
– risque de construction ;
– risque de construction ;
– risque de performance ;
– risque de performance.
– risque de demande/trafic.
* Contrats remplacés, aux termes de l’article 67 de l’ordonnance du 23 juillet 2015, par les marchés de
partenariat à compter du 1er avril 2016
12
le
Tableau synthétique des cas de recours aux contrats dans la fonction publique de l’État
Motif du recours
Emploi permanent
à temps complet
Contrat pour répondre à un besoin permanent
Nature de l’emploi
Durée du contrat de droit public
Emplois de catégorie A, B et C lorsqu’il n’existe pas de
corps de fonctionnaires
CDD 3 ans renouvelable dans la
limite de 6 ans puis CDI
Emplois du niveau de la catégorie A, lorsque la nature des
fonctions le justifie
Emplois du niveau de la catégorie A, lorsque les besoins du
service le justifient
Emploi permanent
à temps incomplet
Emplois de tous niveaux lorsque les caractéristiques du
poste imposent une quotité du temps de travail inférieure
ou égale à 70% (pas de plancher)
CDD 3 ans renouvelable dans la
limite de 6 ans puis CDI
CDI ou CDD 3 renouvelable dans la
limite de six ans puis CDI
La catégorie « A » correspond à des fonctions d’encadrement et de conception et aux emplois de l’enseignement. La
« B » à des postes intermédiaires et d’application et la « C » regroupe pour l’essentiel des postes d’exécution.
Motif du recours
Contrat pour répondre à des besoins temporaires
Nature de l’emploi
Durée du contrat de droit public
Remplacement de tout agent, titulaire ou même
contractuel, pour des absences limitativement
prévues par la loi ; temps partiel, congés maladie,
maternité, parental, présence parentale…
CDD conclu et renouvelable dans la limite
de la durée de l’absence de l’agent à
remplacer
Lorsque l’emploi ne peut être pourvu
immédiatement par un titulaire pour les besoins de
continuité du service et dans l’attente de son
recrutement
CDD conclu pour la durée de la vacance
prévisionnelle dans la limite d’un an et
renouvelable dans la limite de 2 ans
Accroissement
temporaire
d’activité
Prise en charge à titre temporaire d’une activité
inhabituelle par l’administration par rapport à son
activité normale
CDD de 12 mois sur 18 mois consécutifs
Accroissement
saisonnier d’activité
Missions normalement appelées à se répéter chaque
année à des dates à peu près fixes
CDD de 6 mois sur 12 mois consécutifs
Remplacement
momentané d’un
agent
Pourvoi temporaire
d’un emploi vacant
Source : Circulaire du 22 juillet 2013 de la Ministre de la réforme de l’État, de la décentralisation et
de la fonction publique relative aux cas de recours au contrat dans la fonction publique de l’État
http://circulaires.legifrance.gouv.fr/pdf/2013/07/cir_37290.pdf
Les principaux contrats administratifs
Session 1, mai 2013
Les principales catégories de contrats administratifs
13
Chapitre 2. – LE RÉGIME DES CONTRATS ADMINISTRATIFS
Section 1. – La formation des contrats administratifs
Section 2. – L’exécution des contrats administratifs
L’exécution des contrats administratifs (sujet corrigé)
Sujet nécessitant une synthèse des droits et obligations des différentes parties d’un contrat administratif.
L’exécution des contrats administratifs présente une importance particulière au regard de l’objet de
ces derniers ; l’exécution d’une mission de service public ou la fourniture aux administrations
publiques de moyens humains et matériels leur permettant d’assurer leurs fonctions d’intérêt
général.
Cette bonne exécution est donc garantie à l’administration par un ensemble de prérogatives qui
respectent toutefois les droits du cocontractant.
I. – Une exécution offrant des garanties à l’Administration
A. – Le pouvoir de direction et de contrôle dans l’exécution du contrat
B. – La sanction par l’Administration de la mauvaise exécution ou de l’inexécution de ses
obligations de son cocontractant
1°) Le pouvoir de modification unilatérale
En atténuation au caractère intangible des obligations contractuelles, l’administration peut modifier
unilatéralement le contenu des obligations de son cocontractant dès lors que ces modifications ont
un lien avec l’objet du contrat et sous réserve de l’indemniser.
2°) Le pouvoir de résiliation unilatérale
Pouvoir de résiliation décidée par l’administration contractante pour une faute (grave) commise par
le cocontractant dans l’exécution du contrat mais même sans faute pour des motifs d’intérêt
général.
La mise en œuvre de la résiliation est soumise à l’obligation pour l’administration de mettre en
demeure son cocontractant de respecter ses engagements et de l’informer de la sanction encourue.
Ce n’est qu’après avoir respecté cette formalité que l’administration pourra prendre la décision
motivée de résiliation.
C. – L’obligation de poursuivre de l’exécution du contrat par le cocontractant
1°) L’inopposabilité de l’exception d’inexécution par le cocontractant de l’Administration
Le fait, pour la collectivité publique contractante de ne pas correctement exécuter ses obligations
contractuelles n’est pas de nature à dispenser le cocontractant de l’administration d’exécuter ses
propres obligations.
Il s’agit d’une application du privilège du préalable à la sphère contractuelle. Tant qu’un juge ou
l’administration ou encore les parties d’un commun accord n’ont pas modifié leurs obligations,
celles-ci s’appliquent au cocontractant de l’Administration sans qu’il puisse s’en exonérer en
invoquant l’inexécution de ses obligations par l’Administration.
14
2°) Le fait du Prince
Il s’agit de mesures prises par l’administration contractante agissant non pas en qualité de partie au
contrat mais en dehors de cette qualité en exerçant légalement ses prérogatives extra-contractuelles
qui toutefois emportent des conséquences sur l’exécution du contrat.
Ce sera par exemple le conseil municipal d’une commune qui vote une augmentation des impôts
ou qui décide de nouvelles règles de circulation qui aggravent les charges d’un concessionnaire.
Cette hypothèse, et cette hypothèse seulement, correspond au fait du Prince
3°) Les sujétions imprévues
Théorie jurisprudentielle à l’origine, codifiée ensuite au code des marchés publics.
Elle est admise lorsque le cocontractant de l’administration rencontre des difficultés matérielles
lors de l’exécution d’un marché, présentant un caractère exceptionnel, imprévisibles lors de la
conclusion du contrat et dont la cause est extérieure aux parties.
II. – Une exécution préservant les droits du cocontractant de l’Administration
droit au respect par l’administration de toutes les obligations qui sont les siennes : exécution
de bonne foi, respect des clauses du contrat (avantages procurés au cocontractant comme une
protection, un monopole...), et bien sûr, le paiement du prix.
droit à l’équilibre financier du contrat même face à des difficultés d’exécution (théorie de
l’imprévision et du fait du prince)
Les prérogatives de l’Administration contractante (sujet corrigé)
Session 1, mai 2010
Sujet nécessitant de bonnes connaissances sur l’exécution des contrats administratifs
L’administration contractante bénéficie dans ses relations contractuelles de prérogatives qui lui
permettent de s’assurer de la bonne exécution par son cocontractant de ses obligations
contractuelles et éventuellement de le contraindre à s’en acquitter.
Toutefois, ces prérogatives sont compensées pour le cocontractant par la reconnaissance de
garanties et d’avantages. C’est à partir de cette dualité que pouvait s’organiser les éléments de
réponse non sans avoir en introduction rappeler que ces prérogatives ne jouaient que dans les
contrats administratifs, ceux se caractérisant par leur objet : l’exécution d’une mission de service
public.
I. – Des prérogatives destinées à permettre la bonne exécution des contrats
administratifs
A. – le pouvoir de sanction unilatérale
B. – le pouvoir d’ordonner la poursuite de l’exécution du contrat même en
présence d’aléas (sujétions imprévues, théorie du fait du prince…)
II. – Des prérogatives atténuées par des droits reconnus au cocontractant de
l’administration
Les prérogatives de l’administration contractante sont contrebalancées par des droits à contenu
financier reconnus au cocontractant de l’administration.
15
A. – le droit à indemnité du cocontractant
La mise en œuvre de ses prérogatives par l’administration peut causer un préjudice à son
cocontractant et ouvrir à ce dernier un droit à réparation intégrale du préjudice subi du fait de
décisions de l’administration (modification unilatérale, résiliation pour motif d’intérêt général …).
B.- le droit à l’aide financière de l’administration contractante
Théorie jurisprudentielle de l’imprévision admise par le Conseil d’État au début du 20 e siècle (CE,
30 mars 1916, Compagnie générale d’éclairage de Bordeaux, dit « Gaz de Bordeaux ») mais refusée
constamment par le juge judiciaire (Cour de Cassation, 6 mars 1876, De Galiffet c. Commune de
Pélissane, Affaire dite Canal de Craponne).
Le bouleversement de l’économie (contenu) du contrat du fait d’événements imprévisibles (1 ère
guerre mondiale et occupation par l’ennemi de la plus grande partie des régions productrices de
charbon en Europe continentale) se manifestant par une augmentation des coûts de production du
délégataire donne droit au cocontractant à l’aide financière (temporaire) de la personne publique.
La situation du cocontractant de l’Administration (sujet corrigé)
Sujet transversal nécessitant une bonne maîtrise des droits et obligations du cocontractant de l’Administration
Ce qu’il ne fallait pas faire ; traiter les prérogatives de l’administration dans la formation et
l’exécution du contrat ou les critères du contrat administratif.
Ce qu’il fallait aborder ; les prérogatives de l’administration dans les conséquences qu’elles
impliquent pour le cocontractant mais surtout les divers aspects juridiques concernant la situation
du cocontractant.
Celle-ci est à l’évidence partagée entre des droits et des obligations, symbole du contrat
synallagmatique, mais avec un certain déséquilibre au profit de l’administration, conséquence du
caractère administratif du contrat. Le plan pouvait très classiquement s’articuler autour de ces deux
idées, dans l’ordre préféré par l’étudiant. C’est d’ailleurs le plan du cours.
L’élément appréciatif de l’évaluation portait sur la démonstration du lien étroit entre les obligations
imposées au cocontractant de l’Administration et les droits qui lui sont reconnus. Le contrat
administratif n’est pas seulement, comme on a tendance à le montrer de façon presque exclusive,
un contrat au seul profit de l’Administration qui posséderait tous les droits, mais constitue au
contraire un ensemble complexe de droits et d’obligations.
I. – Les droits du cocontractant
A. – dans la formation des contrats administratifs
Principe d’égal accès à la commande publique avec comme conséquence la transparence dans la
formation de contrats administratifs. Cela conduit donc à reconnaître aux candidats à des contrats
administratifs une publicité, une mise en concurrence et une impartialité de procédures
d’attribution.
Principe rappelé par le juge communautaire (CJCE 7 décembre 2000, Teleaustria). Le Conseil
constitutionnel (2002 et 2003) érige d’ailleurs l’égalité des candidats à la commande publique au
rang de principe de valeur constitutionnelle.
B. – dans l’exécution des contrats administratifs
droit au respect par l’administration de toutes les obligations qui sont les siennes : exécution
de bonne foi, respect des clauses du contrat (avantages procurés au cocontractant comme une
protection, un monopole...), et bien sûr, le paiement du prix.
droit à l’équilibre financier du contrat même face à des difficultés d’exécution (théorie de
l’imprévision et du fait du prince)
16
II.
Les obligations du cocontractant
A. Les obligations découlant des prérogatives générales de l’administration
pouvoir de direction et de contrôle ;
pouvoir de modification unilatérale ;
pouvoir de résiliation unilatérale ;
Souligner les implications possibles de tels pouvoirs sur la situation du cocontractant ainsi que les
limites apportées par la jurisprudence à leur mise en œuvre (intérêt général, faute du cocontractant,
indemnisation avec ses fondements….)
B.
Les obligations propres au cocontractant de l’administration
assurer la continuité de l’engagement souscrit : interdiction au cocontractant d’interrompre
l’exécution de ses obligations contractuelles, sauf cas de force majeure ;
assurer l’exécution personnelle du contrat par le cocontractant.
Le cocontractant de l’administration
Session, avril 2015
2EME PARTIE. – LES FINALITÉS DE L’ACTION ADMINISTRATIVE
TITRE 1. – LA POLICE ADMINISTRATIVE
La police administrative
Section 1. – Caractéristiques
Section 2.- Autorités de police administrative
Les autorités de police administrative générale
Session 1, mai 2012
Les autorités de police administrative
17
Section 3.- L’exercice des pouvoirs de police administrative
L’application du principe de légalité aux actes et opérations de police administrative
(sujet corrigé)
Sujet nécessitant une bonne connaissance du cours
En introduction, il s’agissait d’abord de définir la police administrative, en la distinguant
notamment de la police judiciaire. Cette distinction emporte un ensemble de conséquences dont
deux devaient être relevées ; l’application du principe de légalité aux actes et activités de police
administrative et sur le plan contentieux la compétence de la juridiction administrative puisque les
recours mettant en cause les actes ou les activités de police administrative relèvent du juge
administratif.
Il importait ensuite de démontrer que l’application du principe de légalité varie en fonction de
plusieurs facteurs ; l’absence ou l’existence de circonstances exceptionnelles d’une part et la
situation de l’administration d’autre part. Est-elle en situation de pouvoir discrétionnaire ou de
compétence liée ?
La distinction évoquée dans le sujet entre actes et opérations n’était pas pertinente quant à
l’application du principe de légalité. Elle offrait néanmoins à l’étudiant l’occasion de montrer qu’il
maîtrisait la distinction entre autorités de police administrative (maire, préfet, ministre, premier
ministre) chargées de l’adoption des actes juridiques et les forces de police qui sous l’autorité des
premières assurent par diverses activités, le maintien de l’ordre public (opérations de maintien de
l’ordre, mesures de sécurité, lutte contre l’incendie, opérations de secours…).
L’application du principe de légalité aux actes et opérations de police administrative est donc
susceptible d’une variation.
I.
L’application normale du principe de légalité aux actes et opérations de police
administrative
Fort heureusement, la plupart du temps, la police administrative dans son exercice reste soumise
au strict respect du principe de légalité sous le contrôle du juge administratif. Mais ce dernier va
moduler l’intensité de son contrôle selon la situation dans laquelle se trouve les autorités ou forces
de police.
Cette variation d’intensité ne porte que sur le contrôle des motifs. Elle ne concerne donc ni
l’incompétence, ni le vice de forme ou de procédure, ni le détournement de pouvoir, ni l’erreur de
droit ou de fait.
La police administrative peut ainsi se voir appliquer trois catégories de contrôles, dessinant ainsi
trois niveaux d’intensité d’application du principe de légalité ; le contrôle maximum, le contrôle
normal et le contrôle minimum.
A. Le contrôle maximum
II s’agit là d’un un contrôle de proportionnalité, d’adéquation de la mesure aux faits qui l’ont
motivée et aux finalités poursuivies par son auteur.
Inauguré par l’arrêt de mai 1933 du Conseil d’État (Sieur Benjamin), ce contrôle traduit la volonté de
limiter au strict nécessaires les atteintes aux libertés fondamentales (liberté de réunion dans l’arrêt
Benjamin).
B. Le contrôle complet ou normal
Ce contrôle s’exerce sur les actes pris par des autorités nationales et sur les actes portant atteinte à
18
des libertés moins « fondamentales ». Il consiste pour le juge à contrôler la qualification juridique
des faits opérés par les autorités de police (la représentation publique d’un film faisant référence
des éléments d’un procès criminel en cours comporte-t-elle un risque sérieux de trouble grave à la
sérénité du débat judiciaire et peut-elle amener le ministre de la culture à décider que la validité du
visa d’exploitation du film ne prendrait effet qu’après l’achèvement du procès devant la Cour
d’assises? « Les Noces Rouges », film réalisé en 1973 par Claude Chabrol d’après un fait réel, CE,
Ass, 8 juin 1979, M. Chabrol)
C.- Le contrôle restreint ou minimum
Lorsque les autorités de police administratives se voient reconnaître par les textes un pouvoir
discrétionnaire (police des publications étrangères, police de l’entrée et du séjour des étrangers en
France), le juge ne substitue pas son appréciation à celle de l’administration. Il n’est amené à
censurer les autorités de police que lorsqu’elles commettent des erreurs particulièrement graves
dans la qualification juridique des faits (erreur manifeste d’appréciation).
II.- l’assouplissement temporaire de l’application du principe de légalité aux actes et
opérations de police administrative
A.- l’assouplissement organisé par les textes
1°) les pouvoirs de l’article 16 de la constitution
Faculté offerte au président de la République de prendre toute mesure, y compris de police
administrative, exigée par les circonstances.
2°) L’état de siège et l’état d’urgence
Régimes de « crise » conduisant pour le premier à transférer les pouvoirs de police des autorités
civiles aux autorités militaires et pour le deuxième à étendre substantiellement les pouvoirs de police
des autorités civiles dans les zones où il est institué
B.- la jurisprudence dite des circonstances exceptionnelles
Admission par le juge administratif au regard des circonstances exceptionnelles (guerre,
catastrophes naturelles) de la légalité de mesures prises par les autorités administratives et excédant
normalement leur domaine de compétences ou de mesures adoptées par des particuliers pour
pallier la défaillance des autorités normalement compétentes (théorie du « fonctionnaire de fait »).
19
Titre 2. – LE SERVICE PUBLIC
Section 1. – La notion de service public
Les critères d’identification d’une mission de service public
Le service public
L’identification du service public (sujet corrigé)
Session 1, mai 2010
Sujet de cours ne présentant pas de difficultés particulières
Le service public est une notion juridique mais aussi politique. Il convenait dans le cadre du sujet
de s’en tenir aux critères juridiques permettant d’identifier le service public.
Sur le plan juridique, le service public est une activité d’intérêt général assurée ou assumée par une
collectivité publique (nationale ou locale) et soumise à un régime de droit public.
C’est donc l’identification de ces éléments se cumulant, à défaut d’une qualification par un texte,
qui permet au juge d’identifier le service public.
Le recours aux critères jurisprudentiels d’identification d’un service est par contre inutile lorsque la
loi qualifie expressément une activité de service public. Par exemple, la loi n° 2006-1772 du 30
décembre 2006 sur l’eau et les milieux aquatiques (article 48) qualifie la collecte, le transport, le
stockage et le traitement des eaux pluviales de service public administratif.
Une activité rattachable à une personne publique : le critère organique
Le rattachement d’une activité à une collectivité est donc une condition première de son
indentification comme un service public.
Le rattachement de l’activité à une personne publique peut être direct lorsque l’activité est prise en
charge par la personne publique elle-même avec ses moyens humains, financiers et matériels. C’est
le cas par exemple du service public de l’enseignement primaire, secondaire ou supérieur assuré par
des personnels de l’éducation nationale (et de l’enseignement supérieur et de la recherche) recrutés
et rémunérés par l’État.
L’activité de service public peut également être exécutée par une personne privée sous le contrôle
d’une collectivité publique. La personne publique délègue la gestion du service public à une
personne privée, délégation explicite sur le fondement d’un contrat (contrat de délégation de
service public ; concession, affermage, régie intéressée…) ou d’un texte (par exemple article L21411 du code des transports confiant à l’établissement public industriel et commercial dénommé
« Société nationale des chemins de fer français » entre autres, l’exploitation, selon les principes du
service public, des services de transport ferroviaire de personnes sur le réseau ferré national).
La délégation peut également procéder d’une délégation implicite. Le juge administratif va ainsi se
fonder sur un ensemble d’indices pour considérer qu’une association est implicitement investie de
la gestion d’une mission de service public.
20
CE, Sect., 22 février 2007, Association du personnel relevant des établissements pour inadaptés (A.P.R.E.I.),
n° 264541, Publié au Recueil Lebon
État de la jurisprudence
antérieure à 2007
1.
Mission
d’intérêt général
2.
Contrôle d’une
personne publique
3.
Prérogatives de
puissance publique
État de la jurisprudence
depuis l’arrêt A.P.R.E.I.
1.
Origine
et
organisation
de
l’association
2.
Définition de la
mission
par
une
personne publique
3.
Contrôle d’une
personne publique
« Considérant qu’indépendamment des cas dans lesquels le
législateur a lui-même entendu reconnaître ou, à l’inverse,
exclure l’existence d’un service public, une personne privée qui
assure une mission d’intérêt général sous le contrôle de
l’administration et qui est dotée à cette fin de prérogatives de
puissance publique est chargée de l’exécution d’un service
public ; que, même en l’absence de telles prérogatives, une
personne privée doit également être regardée, dans le silence de
la loi, comme assurant une mission de service public lorsque, eu
égard à l’intérêt général de son activité, aux conditions de sa
création, de son organisation ou de son fonctionnement, aux
obligations qui lui sont imposées ainsi qu’aux mesures prises
pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sont atteints,
il apparaît que l’administration a entendu lui confier une telle
mission ;
21
Une activité d’intérêt général : le critère matériel ou finaliste
La présence d’une activité d’intérêt général laisse place à une appréciation plus subjective du juge.
C’est ainsi que l’organisation de la fête traditionnelle dans la commune de Saint-Rémy-de-Provence
(TC, 22 avril 1985, M. Laurent c. /Comité des fêtes de la commune de Saint-Rémy-de-Provence, n° 02368) ou
d’un spectacle musical se déroulant sur au moins neuf jours, dénommé « grande parade du jazz »
par la ville de Nice (CE, 2 juin 1995, Ville de Nice, n° 123647) sont qualifiées de mission d’intérêt
général. Inversement cette qualification a été refusée à l’organisation de courses hippiques et d’un
pari mutuel (CE, 25 septembre 1996, M. Bellenger, n° 141204) ou de jeux de hasard par la Française
des jeux (CE, Sect., 27 octobre 1999, M. Rolin, n° 171169 171170 172384) ou encore à une activité
de restauration même contribuant, par l’accueil de touristes à Paris, au rayonnement et au
développement de son attrait touristique (CE, 12 mars 1999, Ville de Paris, n° 186085).
Le service public à caractère industriel et commercial (sujet corrigé)
Session 1, mai 2012
Sujet de cours nécessitant de bonnes connaissances de la notion de service public en général permettant de cerner les
particularités du service public à caractère industriel et commercial
L’expression de service public industriel et commercial, s’opposant au service public administratif,
apparaît dans la décision du Tribunal des conflits dite « bac d’Éloka » (TC 22 janvier 1921, Société
commerciale de l’Ouest africain). Toutefois le caractère novateur de la décision ne se situe pas à ce
niveau. En effet, dès 1903, le Conseil d’État avait admis l’existence de services publics largement
soumis à régime au droit privé (CE, 6 février 1903, Sieur Terrier). L’expression retenue par le
Tribunal des conflits « labellise » une pratique bien antérieure à 1921, l’existence de services publics
à « gestion privée » se distinguant de services publics à « gestion publique » ; les services publics
administratifs. Le Tribunal des conflits en 1921 étend cette qualification à un service public (bac)
géré en régie directe par une personne morale de droit public (la colonie de la Côte-d’Ivoire). Ce
faisant, le Tribunal des conflits contribue à brouiller le critère « organique » du service public
puisque contrairement au mécanisme de la concession de service public qui lie application du droit
privé et gestion par une personne privée, une personne publique peut gérer un service public mais
selon un régime essentiellement de droit privé.
L’expression même de service public industriel et commercial est affectée d’une ambivalence qui
n’est pas sans rappeler la chauve-souris de la fable de M. de la Fontaine (La chauve-souris et les deux
belettes ; « Je suis oiseau, voyez mes ailes … je suis souris : vivent les rats). Le SPIC est « public »
fonctionnant dans l’intérêt général et selon les « lois » du service public (voir sujet 3, avril 2008).
Mais il a également un « caractère industriel et commercial » et est pour l’essentiel doit être géré
« comme une entreprise privée ». Il relève dans une très large mesure du droit privé (comptabilité,
biens, contrats…) et de la compétence judiciaire.
C’est autour de cette ambivalence que pouvait être établi un plan (en sachant que plusieurs plans
sont possibles sur un tel sujet).
22
I. – Un service public …
A. – la soumission de l’organisation du service (public industriel et commercial) au droit
public
1. Régime des actes d’organisation du service public
L’organisation de tout service public (y compris industriel et commercial) est toujours soumise au
droit public et relève de la compétence du juge administratif. Les usagers peuvent exiger le respect
du « règlement du service », même lorsque ce « règlement » est inséré dans le cahier des charges
d’une concession de service public (CE 21 décembre 1906, Syndicat des propriétaires et contribuables du
quartier Croix-de-Seguey-Tivoli).
Tout acte d’organisation du service public, même pris par les dirigeants d’une société anonyme
gestionnaire d’un service public industriel et commercial, est un règlement dont l’appréciation de
la régularité relève du juge administratif (TC 15 janvier 1968, Compagnie Air France contre Époux
Barbier)
2. Régime des moyens humains et matériels (biens et travaux)
Si les personnels des gestionnaires d’un SPIC sont soumis au droit du travail (et non au statut de
droit public), cette « banalisation » n’est pas totale. D’une part relève du droit public, selon une
jurisprudence administrative ancienne (CE, 1923, Sieur de Robert Lafrégeyre), les personnels des SPIC
qui exercent les fonctions de direction de l’ensemble des services de l’établissement et également
l’agent comptable lorsque ce dernier possède la qualité de comptable public.
D’autre part, les personnels de certains SPIC nationaux (ÉDF-GDF, SNCF, RATP, etc.) disposent
d’un statut législatif et/ou réglementaire qui détermine les relations collectives de travail au sein de
ces structures et dont il revient au juge administratif d’en apprécier la légalité et de le concilier avec
les dispositions du code du travail.
Le régime des biens affectés au service public (CE, 19 octobre 1956, Société « Le Béton ») et des
travaux immobiliers entrepris au titre de la mission de service public par une personne publique
(T.C. 28 mars 1955, Effimieff) relève du droit administratif (domanialité publique, qualification de
travaux publics, etc.).
B. – l’applicabilité des « lois » du service public au fonctionnement du SPIC
Les « lois » du service public, dérogatoires au droit privé s’imposent à la fois à la personne morale
de droit public qui a créé et organisé le service, au gestionnaire qu’il soit public ou privé, aux
cocontractants du gestionnaire, aux usagers et aux agents du service
(Se rapporter aux remarques sur le sujet 3, avril 2008.)
II. – … à caractère industriel et commercial
A. Le principe d’une « gestion privée »
1°) l’application du droit privé
L’ensemble des actes de gestion courant est soumis au droit privé (ressources humaines, gestion
financière et comptable, patrimoine et ressources, régime fiscal…)
2°) compétence judiciaire
Compétence des tribunaux judiciaires concernant les litiges se rapportant à l’exploitation des
SPIC y compris lorsqu’ils sont gérés par des personnes publiques (établissements publics à
caractère industriel ou commercial, EPIC)
B. –une application de la gestion privée variable
Un domaine principal ; les relations individuelles du gestionnaire du service avec les usagers (C.E.
13 octobre 1961, Établissement Campanon-Rey) et les relations (individuelles également) de travail
unissant ce même gestionnaire aux agents du service.
23
Un domaine partagé ; les relations du service avec les « tiers » (entrepreneurs, fournisseurs, etc.)
peuvent relever du droit et du juge administratifs (organisation du service).
Section 2.- Le régime des services publics
Les « lois » du service public (sujet corrigé)
Sujet de cours classique ne présentant pas de difficultés particulières
Le traitement du sujet supposait tout d’abord de définir la notion de service public; activité d’intérêt
général assumée directement ou indirectement par une collectivité publique (nationale ou locale) et
soumise à un régime particulier.
La notion de service public reste ambiguë. En effet toute activité d’intérêt général n’est pas
nécessairement érigée en service public, tout service public n’est pas nécessairement géré par une
personne publique, le service public peut être national ou local, administratif ou industriel et
commercial…
Les étudiants devaient également définir les « lois du service public ». Il s’agissait là des principes
essentiels de fonctionnement communs à l’ensemble des services publics (nationaux ou locaux,
administratifs ou industriel et commercial). Leur « découverte » résulte des travaux de l’École du
service public du tournant du 20e siècle (Léon Duguit, Gaston Jèze). C’est le professeur Louis
Rolland (1877-1956) dans son cours de droit administratif à la faculté de droit de Paris publié en
1946 qui systématisa ces principes de fonctionnement du service public (d’où d’ailleurs leur
qualification parfois de « lois de Rolland »).
Ces « lois » sont théoriquement des garanties fondamentales pour les usagers, elles se déclinent en
un triptyque : égalité, continuité, adaptation.
L’exposé pouvait se limiter à une présentation successive de ces trois principes (présentation
minimaliste ou plan « bateau ») ou faire le choix d’une démonstration (plus valorisée dans la
notation).
I. – Des « lois » dotées d’une valeur juridique forte
A. – Le principe d’égalité
Une valeur forte ; un principe général du droit avant 1958 (CE, 9 mars 1951, Société des concerts du
conservatoire) ;
Un principe à valeur constitutionnelle dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel car
découlant de l’égalité devant la loi (D.D.H.C. de 1789 : articles 1er, 6 et 13, Préambule de la
Constitution de 1946, Constitution de 1958 : article 1er).
B. – Le principe de continuité
Un principe reposant sur un double fondement :
constitutionnel ; la continuité de l’État : article 5 de la Constitution de 1958 ;
réglementaire ; la continuité des services publics.
Un principe devant se concilier avec d’autres droits constitutionnels (droit de grève des agents
employés dans organismes gérant des services publics par exemple).
24
C. – Le principe d’adaptation constante (ou de mutabilité):
À la différence des précédents, ce principe n’a pas expressément reçu la valeur d’un P.G.D. dans la
jurisprudence du CE et n’a pas été consacré comme principe à valeur constitutionnelle par le C.C.
Il se situe, dans la hiérarchie des normes, au niveau des règlements.
II. –Des « lois » dont contenu reste favorable au gestionnaire du service public
A. – le principe d’égalité
Obligation du gestionnaire du service public de permettre l’égalité d’accès au service public et
l’égalité de traitement des usagers.
Obligation tempérée par au moins deux éléments :
l’égalité n’est pas absolue mais s’apprécie en fonction des différences de situation ou de
motifs d’intérêt général.
Cette obligation ne va pas jusqu’à reconnaître la gratuité du service public. Il n’existe pas
de principe général de gratuité des services publics à valeur constitutionnelle (à l’exception de
l’enseignement public aux termes du préambule de 1946). L’accès à de très nombreux services
publics (non seulement S.P.I.C., mais aussi S.P.A.) donne ainsi lieu au paiement de tout ou partie
de la prestation.
Le principe d’égalité semble surtout une égalité de sujétion : obligation pour les usagers de
supporter les contraintes administratives et financières (sous réserve d’une rupture de l’égalité
devant les charges publiques entraînant la responsabilité sans faute de l’administration).
B. – Le principe de continuité
La continuité comporte une dimension spatiale et temporelle.
Le gestionnaire du service public doit garantir « l’accès normal » de l’usager au service quelle que
soit sa localisation sur le territoire national.
Cette continuité comporte également une exigence de permanence (urgences hospitalières, lutte
contre l’incendie) ou simplement une exigence de périodicité elle-même très variable.., et
conditionnée le plus souvent par des contraintes financières (par exemple jours et heures
d’ouverture des services).
Mais elle permet également au gestionnaire du service public d’imposer des obligations aux usagers,
aux agents publics (obéissance hiérarchique, restrictions au droit de grève) à ses cocontractants
(pouvoir de modification ou sanction unilatérales).
C. – Le principe d’adaptation constante
Ce principe est très protecteur du gestionnaire du service public en lui reconnaissant un ensemble
de prérogatives.
Prérogatives à l’égard des usagers :
– pas de droit d’obtenir une amélioration des prestations de service public.
– pas de droit au maintien d’un service public (sauf si ce service est obligatoire)
– pas de droit au maintien du régime juridique d’un service public.
Prérogatives à l’égard des cocontractants :
–
pouvoir de modification unilatérale ;
–
pouvoir de résiliation du contrat.
Prérogatives à l’égard des agents publics :
—
pas de droit au maintien du statut;
—
pas de recours juridictionnels contre les actes relatifs à l’organisation et au fonctionnement
du service public.
25
La gestion déléguée des services publics
Les principes de fonctionnement du service public
Session 2, mai 2007
26
3E PARTIE. – LES GARANTIES DES ADMINISTRÉS FACE À L’ACTION ADMINISTRATIVE
Titre 1er – Le RECOURS AU JUGE ADMINISTRATIF
Chapitre 1. – LES PRINCIPAUX RECOURS CONTENTIEUX
Section 1. – Le recours pour excès de pouvoir (REP)
Les cas d’ouverture du recours pour excès de pouvoir
Session 1, mai 2013
Le recours pour excès de pouvoir est un recours en annulation d’un acte administratif devant le
juge administratif.
Les moyens susceptibles d’être invoqués par le requérant à l’appui de son recours sont
limitativement énumérés et retracés dans le tableau ci-dessous.
Moyens invocables
Illégalités externes (3)
1.
l'Incompétence de l’auteur de l’acte
2.
Vice de forme
3.
Vice de procédure
1.
Illégalité relative au but de l’acte
(détournement de pouvoir)
Illégalités relatives au contenu de l’acte
(défaut de base légale ou violation directe de
la loi)
Erreur de droit
(fausse
interprétation de la
Motifs de norme applicable et
droit
plus
particulièrement de
son sens et de sa
portée)
Erreur sur la réalité
et la matérialité des
faits (les faits sur
2.
Illégalités internes (3)
3.
lesquels
l’autorité
administrative
a
fondé sa décision
sont-ils avérés ?)
Illégalités
relatives
aux
motifs
de l’acte
Motifs de
fait
Erreur dans la
qualification
juridique des faits
(les faits sur lesquels
l’autorité
administrative
a
fondé sa décision ontils correctement été
qualifiés ?)
Erreur
dans
l’appréciation de
l’adéquation de la
décision
à
sa
condition légale
Étendue du contrôle du juge
Toujours contrôlée par le juge
(moyen d’ordre public)
Contrôlé si invoqué.
Sanctionné si irrégularité substantielle
Contrôlé si invoqué
Sanctionné si irrégularité substantielle
Contrôlée si invoquée
Contrôlées si invoquées
1.
L’autorité
administrative
a
compétence liée : contrôle normal du juge
2.
L’autorité administrative dispose
d’un pouvoir discrétionnaire : contrôle
restreint à l’erreur manifeste d’appréciation
ou pas de contrôle si la qualification suppose
une expertise ou une technicité (jurys
concours ou examens…)
1.
Contrôle
approfondi
(ou
maximum) par le juge qui peut s’apparenter à
un contrôle en opportunité (en matière de
libertés publiques ou d’atteintes à la propriété
privée)
2.
Contrôle restreint dans les autres
hypothèses (sanctions disciplinaires infligées
aux détenus…)
27
Le recours pour excès de pouvoir
Le contrôle de la légalité des actes administratifs par le juge (sujet corrigé)
Session 1, mai 2010
Session 2, mai 2007
Sujet dont la difficulté principale résidait dans la maîtrise de notions abordées au premier semestre.
Dans un État de droit, les citoyens peuvent saisir le juge des actes pris par toute autorité
administrative, pour lui demander d’en contrôler la légalité, la conformité au droit.
Historiquement, ce juge chargé de contrôler la légalité des actes administratifs est le juge
administratif. Mais d’autres juges peuvent être quelquefois amenés à exercer ce contrôle. Enfin, ce
contrôle juridictionnel dans des circonstances heureusement exceptionnelles est susceptible de voir
son champ se réduire de manière importante.
I. – L’exercice normal du contrôle juridictionnel de la légalité des actes administratifs
Il revient en principe au juge administratif sur le fondement de la loi des 16-24 août 1790. Le
Conseil constitutionnel a d’ailleurs reconnu la valeur (constitutionnelle) de principe fondamental
reconnu par les lois de la République de la compétence de la juridiction administrative pour annuler
ou réformer des décisions prises, dans l’exercice des prérogatives de puissance publique, par les
autorités exerçant le pouvoir exécutif, leurs agents, les collectivités territoriales de la République ou
les organismes publics placés sous leur autorité ou leur contrôle.
Cette protection constitutionnelle de la compétence du juge administratif ne prive pas totalement
le juge judiciaire d’une possibilité de contrôle des actes administratifs.
A. – Le rôle majeur du juge administratif
1°) Le moyen principal du contrôle de la légalité des actes administratifs : le recours pour
excès de pouvoir
C’est là le recours de droit commun contre les actes administratifs unilatéraux permettant à tout
justiciable justifiant d’un intérêt pour agir de demander au juge administratif d’annuler un acte
administratif contraire à la règle de droit.
Les requérants ne peuvent invoquer à l’appui de leur recours que deux catégories de cas d’illégalités.
Ceux se rapportant à des éléments formels de l’acte (illégalité externe) : l’auteur (l’incompétence) et
les formes (vice de procédure, vice de forme) de l’acte et ceux se rapportant à des éléments matériels
(illégalité interne) : l’objet (violation de la loi) et les motifs de droit (erreur de droit) ou de fait de
l’acte (erreur sur la matérialité des faits ou leur qualification juridique) et le but de l’acte
(détournement de pouvoir).
Le juge, saisi de la question, est alors enfermé dans l’alternative suivante : l’annulation rétroactive
totale ou partielle de l’acte administratif ou le rejet du recours.
Ce recours est toutefois enserré dans des délais très brefs (2 mois à compter de leur publication
pour les actes à caractère réglementaire ou de leur notification de l’acte non réglementaire).
28
2°) Les autres moyens de contrôle de la légalité des actes administratifs
Le recours en appréciation de validité
Lorsque le juge judiciaire, civil ou pénal, est confronté dans un procès dont il est saisi à la question
de la légalité d’un acte administratif, il doit surseoir à statuer et saisir le juge administratif. La
déclaration du juge administratif s’impose alors au juge judiciaire.
Les référés administratifs
Ce sont là des voies de recours permettant en urgence au justiciable de demander au juge
administratif la suspension d’un acte administratif (référé-suspension) ou de prendre toute mesure
nécessaire à la sauvegarde d’une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public
ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public aurait porté, dans l’exercice
d’un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale (référé-liberté).
B. – L’intervention des autres juges
1°) Le juge civil
Lorsque l’administration, a procédé à l’exécution forcée, dans des conditions irrégulières, d’une
décision même régulière, portant une atteinte grave au droit de propriété ou à une liberté
fondamentale, ou, a pris une décision ayant l’un ou l’autre de ces effets à la condition que cette
dernière décision soit elle-même manifestement insusceptible d’être rattachée à un pouvoir
appartenant à l’autorité administrative, elle commet une voie de fait.
Le juge judiciaire peut alors annuler la décision constitutive d’une voie de fait et réparer le préjudice
causé à l’administré.
2°) Le juge pénal
Les juridictions pénales sont compétentes pour interpréter les actes administratifs, réglementaires
ou individuels et pour en apprécier la légalité lorsque, de cet examen, dépend la solution du procès
pénal qui leur est soumis (Article 111-5 du code pénal)
II. – Les limites au contrôle juridictionnel de la légalité des actes administratifs
A. –Les limites prévues par les textes
L’article 16 de la C°
Les mesures prises par le président de la République dans le domaine législatif à l’occasion de la
mise en œuvre de l’article 16 de la Constitution échappent au contrôle du juge administratif (et à
tout contrôle juridictionnel d’ailleurs). Par contre, celles qui restent dans le domaine réglementaire
sont soumises au contrôle du Conseil d’État (CE, Ass., 2 mars 1962, Rubin de Servens).
Les lois sur l’état de siège et l’état d’urgence
Les décisions prises par les autorités administratives dans le cadre de ces régimes tout en restant
soumises au contrôle du juge administratif peuvent s’affranchir des limites normalement fixées à
leur action (liberté individuelle, protection du domicile, liberté de la presse…). Dans ces cas, le
contrôle du juge est limité à l’adéquation des mesures adoptées à la gravité de la situation.
B. – Les limites reconnues par la jurisprudence ; la théorie des circonstances
exceptionnelles
Dans certaines circonstances exceptionnelles (guerre, catastrophes naturelles, grève
insurrectionnelle …), le juge admet un infléchissement, limité dans le temps, du principe de légalité
tout en contrôlant la réalité du caractère exceptionnel de la situation et l’adéquation des décisions
prises aux circonstances (exceptionnelles).
Section 2. – Les autres recours contentieux
29
Chapitre 2. – LA PROCÉDURE ADMINISTRATIVE CONTENTIEUSE
Section 1. – L’introduction des recours contentieux
Section 2. – L’examen des recours contentieux (section non traitée cette
année)
30
Titre 2E. – L’ENGAGEMENT DE LA RESPONSABILITÉ DE L’ADMINISTRATION
Chapitre 1. – LES FONDEMENTS DE LA RESPONSABILITÉ ADMINISTRATIVE
Les conditions générales de la responsabilité administrative (sujet corrigé)
Sujet très précis qui abordé en fin de cours en présence d’un faible nombre d’étudiants
Il ne s’agissait pas ici pour les étudiants de traiter les fondements de la responsabilité administrative
(faute simple ou lourde à prouver, absence de faute) mais bien de s’en tenir aux conditions
générales (en toutes hypothèses) dans lesquelles la responsabilité de l’administration peut être
engagée par le juge administration.
L’introduction pouvait partir du principe de l’irresponsabilité de l’Administration sous la
Monarchie (The King (or the Queen) can do no wrong, ou « Le propre de la souveraineté est de s’imposer
à tous sans qu’on puisse réclamer d’elle aucune compensation ». Édouard Laferrière, Traité de la
justice administrative et des recours contentieux, 1887), au développement de la responsabilité
administrative à partir de la décision Blanco (TC, 8 février 1873). Toutefois cette responsabilité de
l’administration, une fois admise à partir de la fin du XIXe siècle en France, reste soumise à des
conditions propres (Considérant que la responsabilité, qui peut incomber à l’État, pour les dommages causés aux
particuliers par le fait des personnes qu’il emploie dans le service public, ne peut être régie par les principes qui sont établis dans
le Code civil, pour les rapports de particulier à particulier ; Que cette responsabilité n’est ni générale, ni absolue ; qu’elle a ses
règles spéciales qui varient suivant les besoins du service et la nécessité de concilier les droits de l’État avec les droits privés, TC,
Sieur Blanco).
Il convenait ensuite de limiter le périmètre de la rédaction aux seules conditions générales de la
responsabilité administrative. Celles-ci peuvent se ramener à deux séries de conditions : celles
relatives à l’existence d’un préjudice indemnisable, et celles concernant l’imputabilité de ce préjudice
à une collectivité responsable.
I. L’existence d’un préjudice
A) un préjudice indemnisable
Pour pouvoir être indemnisé la victime ne doit pas être en situation illégitime.
Simple application des adages Nemo auditur propriam turpitudinem allegans (« Nul ne peut se prévaloir
de sa turpitude ») ou Fraus omina corrumpit (« La fraude corrompt tout »).
Toutefois dans des hypothèses prévues par les textes ou la jurisprudence, l’indemnisation est
expressément écartée (principe de la non-indemnisation des servitudes d’urbanisme ; art. L. 160-5
du code de l’urbanisme par exemple).
B) un préjudice direct et certain
Caractère direct : exigence d’un lien entre le fait générateur invoqué et le préjudice subi (causalité
adéquate).
Caractère certain du préjudice ; obligation de ne réparer que les dommages réels, et non imaginaires.
Possibilité toutefois d’une indemnisation d’un préjudice futur, à venir qui, quoique dans l’avenir est
certain (risques de développer une maladie contractée dans un hôpital public par exemple).
Indemnisation également d’une perte de chance réelle et sérieuse due à une faute d’une personne
publique ; une fausse interprétation de la réglementation en vigueur privant un fonctionnaire d’une
candidature à un avancement (CE, Sect., 3 août 1928, Sieur Bacon, Rec. p. 1035), un défaut de
surveillance au lendemain d’une opération chirurgicale privant un patient de la chance d’éviter
l’amputation d’une jambe (CE, 24 avril 1964, Hôpital-Hospice de Voiron, Rec. p. 259), une éviction
irrégulière d’une entreprise de la procédure de conclusion d’un marché public (CE, 18 juin 2003,
Groupement d’entreprises solidaires, ETPO Guadeloupe, Rec. p. 865.)
Le juge va alors s’interroger sur quelles étaient les chances réelles d’obtenir le concours ou l’examen
pour un candidat empêché de concourir ou d’obtenir un marché pour un candidat illégalement
évincé d’un marché public.
31
C. – Caractère matériel et/ou immatériel du préjudice
En principe, tous les préjudices doivent être indemnisés, aussi bien dans leur dimension matérielle
(dommages corporels, pertes de revenus pour les personnes, dégradation pour les biens ou perte
de valeur vénale de ceux-ci) qu’immatérielle (atteinte à l’honneur, troubles psychologiques…).
Pendant longtemps le juge administratif admit sans difficulté l’indemnisation de certains éléments
de préjudice immatériel, soit en les évaluant de façon distincte (atteinte à la réputation, préjudice
esthétique, difficultés psychologiques, etc.), soit en les englobant sous le vocable de troubles dans
les conditions d’existence. Depuis les années 1960, il prend aussi en compte les souffrances
physiques consécutives à un accident corporel et la douleur morale, le préjudice affectif (pretium
doloris), lié à la disparition d’un être cher (CE Sect. 6 juin 1958, Cne de Grigny, CE 24 déc. 1961,
Letisserand) selon une méthode « forfaitaire ».)
II. La condition tenant à l’imputabilité
La responsabilité administrative ne peut être mise en œuvre que si le préjudice indemnisable peut
être imputé par un lien de cause à effet à une collectivité responsable devant le juge administratif.
A. Lien de causalité
Deux points doivent apparaître dans le devoir : le lien de cause à effet, et les causes d’exonération
qui peuvent rompre ce lien.
1°) l’appréciation du lien de causalité
Le lien de causalité est indispensable dans tous les cas de mise en œuvre de la responsabilité (pour
faute simple ou lourde à prouver, pour faute présumée ou sans faute).
L’appréciation du lien de causalité peut poser problème lorsque le dommage résulte de plusieurs
faits qui se sont succédé. Lequel en constitue la cause ? La jurisprudence a rejeté les théories de la
cause la plus proche comme celle de l’équivalence des conditions pour retenir, comme le juge civil,
la théorie de la causalité adéquate. Seul(s) est(sont) retenu(s) le(s) fait(s) qui apparaissent comme la
cause directe du préjudice, lorsqu’il est « logique » que le cours ordinaire des choses aboutisse à ce
résultat.
2°) la rupture
Toutefois, ce lien peut être rompu, totalement ou partiellement, par l’une des causes d’exonération
acceptées par le juge administratif : force majeure, fait ou faute de la victime, fait d’un tiers, cas
fortuit (le dommage a une origine inconnue).
B. La collectivité responsable
Pour qu’il y ait responsabilité administrative, le juge doit déterminer la collectivité qui devra
supporter le poids de la réparation. De ce point de vue une distinction est parfois nécessaire entre
la collectivité tenue à réparation et celle supportant la charge de la dette.
La première est celle que le juge désigne comme débitrice vis-à-vis de la victime. Dans le cas d’une
personne publique certaines difficultés peuvent se présenter lorsque plusieurs personnes publiques
participent à une même opération ou collaborent ou lorsque le dommage résulte de la faute d’agents
se cumulant avec celle de la collectivité les employant (distinction faute personnelle et faute du
service).
La seconde est celle qui, après indemnisation de la victime par la collectivité tenue à réparation,
doit la rembourser totalement ou partiellement. Plusieurs techniques peuvent être mises enjeu :
appel en garantie, action subrogatoire, ou récursoire.
32
Section 1. – La responsabilité pour faute
La responsabilité pour faute de l’Administration
La faute constitue-t-elle le fondement nécessaire à la responsabilité de l’Administration°?
(sujet corrigé)
Sujet faisant appelant une organisation des éléments du cours par rapport à la réponse à apporter à la question
Les principes régissant la responsabilité de la puissance publique notamment de l’État se
caractérisent par leurs spécificités. Le Tribunal des conflits a eu très tôt l’occasion de souligner que
la responsabilité de la puissance publique n’est ni « générale, ni absolue » (TC, 8 févr. 1873), Sieur
Blanco).
La responsabilité de la puissance publique repose sur plusieurs fondements.
Sur la faute d’abord, qui selon la définition de M. Planiol (Droit civil, T 2 LGDJ 1949) « est le
manquement à une obligation préexistante. ».
Mais, la faute (comme en droit privé d’ailleurs) ne constitue pas le seul fondement de la
responsabilité de la puissance publique et ce sont uniquement ces autres fondements qu’il convenait
d’envisager dans le cadre de ce sujet.
I. – La responsabilité de la puissance publique peut être engagée sans faute.
A. – Responsabilité pour risque
1°) le recours par l’administration à des choses et méthodes dangereuses
- les choses dangereuses (explosifs : CE, 28 mars 1919, Regnault Desroziers ; armes à feu : CE, 24
juin 1949, Lecomte ; ouvrages publics dangereux : CE, 6 juill. 1973, Dalleau).
- les méthodes dangereuses (méthodes nouvelles de rééducation de mineurs délinquants,
caractérisées par la substitution au régime antérieur d’incarcération d’un système plus libéral
d’internat surveillé; CE, Sect. 3 févr. 1956, Sieur Thouzellier).
- les situations dangereuses (décision des autorités françaises de demander au consul de France à
Séoul de demeurer à son poste malgré l’occupation de la capitale de la Corée du Sud pendant la
guerre de Corée ; CE, 19 oct. 1962, Sieur Perruche ; institutrice enceinte ayant contracté la rubéole
pendant l’exercice de ses fonctions ; CE, Ass., 6 nov. 1968, Dame Saulze).
2°) les collaborateurs occasionnels des services publics
La responsabilité sans faute joue pour ceux qui agissant pour le compte du service public sont
victimes d’accidents. C’est le cas de personne participant à l’exécution d’un service public (fête
locale où sont tirés des feux d’artifice, CE, 22 nov. 1946, Commune de Saint-Priest-la Plaine) à l’initiative
de l’administration (réquisition formelle ou sollicitation par divers moyens).
La collaboration est également reconnue alors même que le collaborateur est intervenu sans que
personne ne lui ait rien demandé, quand son intervention a été implicitement acceptée ou même,
en l’absence de toute autorité publique, s’il y a urgente nécessité. (Passant tentant de porter secours
à un enfant emporté par la mer avant que d’être lui-même emporté par les flots ; CE, Sect., 25
septembre 1970, Commune de Batz-sur-Mer ; travailleur qui se porte au secours d’une dame âgée
tombée dans une cavité profonde et tombe lui-même dans cette cavité alors qu’il s’efforçait d’y
installer une échelle ; CE, Sect., 9 octobre 1970, Sieur Gaillard).
3°) les tiers victimes d’accidents de travaux publics
Tout dommage subi par un tiers dû au mauvais fonctionnement d’un ouvrage public ou à
l’exécution de travaux publics doit être réparé sans que la victime ait à prouver l’existence d’une
faute commise par le maître de l’ouvrage ou l’entrepreneur.
33
4°) responsabilité de l’État du fait des attroupements et rassemblements
« L’État est civilement responsable des dégâts et dommages résultant de crimes ou de délits commis
à force ouverte ou par violence, par des attroupements et rassemblements armés ou non armés,
soit contre les personnes, soit contre les biens ». Article L. 2216-3 du Code général des collectivités
territoriales (CGCT).
B. Responsabilité pour rupture de l’égalité devant les charges publiques.
1°) Responsabilité du fait des lois et des conventions internationales
Depuis une décision du CE de 1938 (S.A. des produits laitiers La Fleurette), l’État est responsable,
même en l’absence de toute disposition en ce sens dans le texte et indépendamment de toute faute,
des conséquences dommageables d’une loi (en l’espèce loi du 9 juillet 1934, qui, en interdisant la
fabrication de certains produits mêlant lait et autres substances, avait conduit cette seule société à
cesser toute activité, subissant donc un préjudice spécial et anormal constituant une rupture de
l’égalité devant les charges publiques).
L’État français doit également assumer vis-à-vis de ses citoyens la réparation des préjudices
anormaux et spéciaux causés par l’application des traités auxquels il est partie (CE, Ass., 30 mars
1966, Compagnie générale radioélectrique)
2°) responsabilité du fait des décisions administratives régulières
- les décisions individuelles (responsabilité du Gouvernement français ayant légalement refusé, au
nom de risques graves pour l’ordre public, de faire exécuter par la force publique une décision de
justice CE, 30 nov. 1923, Sieur Couitéas).
- les règlements (responsabilité de la commune pour le préjudice subi par un commerçant du fait
de l’interdiction légalement faite d’interdire aux piétons d’emprunter le chemin au bord duquel était
implanté son magasin ; CE, 22 févr. 1963, Commune de Gavarnie).
3°) responsabilité pour dommages permanents de travaux publics
Les ouvrages publics sont susceptibles de causer aux voisins, aux tiers, par leur présence ou leur
fonctionnement, des dommages permanents, d’une certaine durée (perte de vue, d’ensoleillement,
bruits, odeurs, pollutions diverses, etc.), tout comme l’exécution de travaux publics (gênes dans
l’accès aux propriétés, allongement de parcours, etc.)
L’administration peut alors être condamnée à réparer ses dommages sans qu’elle ait commis de
faute.
II. – Toute faute n’engage pas la responsabilise de la puissance publique.
A. L’exigence d’une faute lourde
1°) une exigence protectrice pour l’administration
La faute lourde est une faute plus grave que la faute simple. Elle permet à l’administration de ne
pas être sanctionnée pour des fautes réelles dès lors qu’elles ne présentent pas une gravité
reconnue par le juge.
2°) un domaine en régression
Recul de la faute lourde résultant d’une évolution jurisprudentielle constante :
en matière de police administrative pour les activités et mesures ne présentant pas de
difficultés particulières ;
en matière de lutte contre l’incendie (CE, 29 avril 1988, Commune de Hannapes) ;
en matière d’activité médicale dans les hôpitaux publics (CE, 10 avril 1992, Époux V.) ;
en matière de sauvetage en mer (CE. 13 mars 1998, M. Ameon) ;
en matière pénitentiaire, tout au moins pour les dommages subis par les détenus (CE 23
mai 2003, Mme Chabba).
La persistance de son exigence dans certains domaines
Police administrative pour les activités juridiques ou opérations accomplies dans des
conditions particulièrement difficiles (opérations de maintien de l’ordre par exemple) ;
le service public de la justice (judiciaire et administrative) ;
34
-
les activités de contrôle.
B. Le lien de la faute de l’agent avec le service (N.B. : traité à titre informatif, question
abordée en droit public du travail, L3 AES, parcours Administration et Gestion publique)
1°) distinction faute personnelle, faute de service
La responsabilité des agents publics pour faute causant des dommages à des tiers fait l’objet d’un cadre
juridique qui a été construit par plusieurs « grandes » décisions des juridictions administratives. Elle repose
sur la distinction entre la faute personnelle de l’agent et la faute de service. (TC, 30 juillet 1873, Pelletier)
Par faute personnelle, le juge entend une faute, qui se détache des fonctions reconnues à l’agent et qui révèle
« l’homme avec ses faiblesses, ses passions, ses imprudences » (Lafferière, conclusions sur TC, 5 mai 1877,
Laumonnier-Carriol,). La faute de service par contre, bien qu’imputable à un agent déterminé, reste étroitement
liée au service et suppose pour son appréciation, un jugement sur le fonctionnement de l’administration.
C’est donc le caractère détachable ou non de la faute des fonctions de l’agent qui emporte pour le juge
administratif sa qualification de faute personnelle ou de service. Cette distinction a des effets sur la
détermination de la juridiction compétente pour apprécier des conséquences dommageables de la faute, le
juge administratif est alors compétent en cas de faute de service en qualité de juge de droit commun du
fonctionnement, y compris défectueux, de l’administration. Inversement, le juge civil se prononce sur les
actions en responsabilité qui ont pour origine une faute personnelle des agents de l’administration. La
distinction entre faute personnelle et faute de service détermine également le patrimoine responsable de la
réparation des victimes ; le patrimoine de l’administration pour une faute de service et le patrimoine de
l’agent en cas de faute personnelle.
2°) la faute personnelle dépourvue de tout lien avec le service
La responsabilité de la puissance publique ne se trouve pas engagée quand le dommage subi par la victime
a pour origine une faute personnelle de l’agent de l’administration dépourvue de lien avec le service.
Hypothèse très rare en pratique.
Section 2. – La responsabilité sans faute
La responsabilité sans faute de l’Administration
Session 1, mai 2013
Chapitre 2. – LA RÉPARATION DU DOMMAGE
Section 1. – Conditions
Section 2. – Mise en œuvre
35
DROIT ADMINISTRATIF AVEC T.D.
Les étudiants ont le choix entre une dissertation (voir les conseils de méthode plus haut) et un
commentaire d’arrêt ou un cas pratique (voir les conseils de méthode donnés en travaux dirigés).
L’examen est d’une durée de 2 heures et les étudiants ne peuvent disposer d’aucun document.
1er sujet : Dissertation
La victime d’un dommage résultant de l’activité d’un hôpital public
2nd sujet : Commentaire dirigé de l’arrêt du Conseil d’État du 20 juillet 1990, Ville de Melun
1°) Analysez l’arrêt (faits, procédure, prétentions des parties, problème(s) de droit
et solution du juge).
2°) Répondez aux questions suivantes :
a) Quels sont les critères traditionnels de qualification de service public d’une
activité gérée par un organisme privé ? Quelle jurisprudence les a dégagés ?
b) Que vérifie le Conseil d’État, en l’espèce, pour qualifier l’activité gérée par
l’association de service public communal ? Quel critère abandonne-t-il ?
c) Cette position a-t-elle été confirmée par la jurisprudence ultérieure ?
Barème :
Analyse : 10 points
Questions :
2°) a) : 4 points
2°) b) : 2 points
2°) c) : 2 points
36
Conseil d’État du 20 juillet 1990, Ville de Melun, nos 69867, 72160, Publié au Recueil
Lebon
Vu 1°) sous le n° 69 867, la requête et le mémoire complémentaire, enregistrés au secrétariat
du Contentieux du Conseil d’État les 26 juin 1985 et 28 octobre 1985, présentés pour la
ville de Melun, représentée par son maire en exercice, à ce dûment habilité par une
délibération en date du 13 mai 1985 ; la ville de Melun demande que le Conseil d’État :
- annule le jugement, en date du 26 avril 1985, en tant que par celui-ci, le tribunal
administratif de Versailles a annulé la décision de refus opposée par le maire de Melun à la
demande de MM. X... et autres tendant à ce que leur soient communiqués sur le fondement
de la loi du 17 juillet 1978 les comptes de l’association « Melun-Culture-Loisirs » afférents
aux exercices 1972 à 1983 ainsi que tous justificatifs correspondants ;
- rejette la demande présentée par MM. X... et autres devant le tribunal administratif de
Versailles ;
Vu 2°), sous le n° 72 160, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés
au secrétariat du Contentieux du Conseil d’État les 10 septembre 1985 et 10 janvier 1985,
présentés pour l’association « Melun-Culture-Loisirs » dont le siège est à l’Hôtel-de-ville de
Melun, représentée par son président en exercice ; l’association « Melun-Culture-Loisirs »
demande que le Conseil d’État :
- annule le jugement, en date du 5 juillet 1985, par lequel le tribunal administratif de
Versailles a annulé la décision de refus opposée par le président de ladite association à la
demande de MM. X... et autres tendant à ce que leur soient communiqués les comptes des
exercices 1972 à 1983 ainsi que tous justificatifs correspondants ;
- rejette la demande présentée par MM. X... et autres devant le tribunal administratif de
Versailles ;
- décide qu’il soit sursis à l’exécution du jugement attaqué ;
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu le code des communes ; la loi du 17 juillet 1978 ; le code des tribunaux administratifs et
des cours administratives d’appel ; l’ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945, le décret n°
53-934 du 30 septembre 1953 et la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ;
Après avoir entendu :
- le rapport de M. Schneider, Maître des requêtes,
- les observations de Me Delvolvé, avocat de l’association « Melun Culture Loisirs » et de
Me Ravanel, avocat de MM. X... et autres,
- les conclusions de M. Pochard, Commissaire du gouvernement ;
Considérant que les requêtes de la ville de Melun et de l’association « Melun-CultureLoisirs » sont relatives à des demandes tendant à la communication des mêmes documents
; qu’il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ;
Sur la requête de l’association « Melun-Culture-Loisirs » :
Considérant qu’aux termes de l’article 2 de la loi du 17 juillet 1978 « sous réserve des
dispositions de l’article 6 les documents administratifs sont de plein droit communicable
aux personnes qui en font la demande, qu’ils émanent des administrations de l’État, des
collectivités territoriales, des établissements publics ou des organismes, fussent-ils de droit
privé, chargés de la gestion d’un service public » ;
37
Considérant, d’une part, qu’il ressort des pièces du dossier que l’association « MelunCulture-Loisirs » a été créée par la ville de Melun en vue « de coordonner les efforts de
toutes personnes physiques et morales pour l’animation culturelle de Melun » et est chargée
de la gestion des centres de loisirs et des garderies, ateliers et clubs communaux ainsi que
de diverses autres missions en matière culturelle et socio-éducative ; que pour l’exercice de
ces missions elle perçoit des aides de la ville qui constituent plus de la moitié de ses recettes
et représentant la quasi-totalité des dépenses de la ville dans le domaine culturel et socioéducatif ; que l’association bénéfice aussi d’aides indirectes sous la forme de mises à
disposition gratuite de locaux et de personnel communaux ; que ladite association dont le
maire était président de droit jusqu’en 1983 et dont le conseil d’administration comporte
une majorité de conseillers municipaux siégeant pour la plupart en cette qualité, doit, dans
ces conditions, être regardée, alors même que l’exercice de ses missions ne comporterait
pas la mise en œuvre de prérogatives de puissance publique comme gérant, sous le contrôle
de la commune, un service public communal et figure ainsi au nombre des organismes
mentionnés à l’article 2 précité de la loi du 17 juillet 1978 ;
Considérant, d’autre part, que les comptes de l’association « Melun-Culture-Loisirs » qui
retracent les conditions dans lesquelles elle exerce les missions de service public qui sont
les siennes présentent par leur nature et leur objet le caractère de documents administratifs
;
Considérant qu’il résulte de ce qui précède que l’association « Melun-Culture-Loisirs » n’est
pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, en date du 5 juillet 1985,
le tribunal administratif de Versailles a annulé la décision par laquelle son président a rejeté
la demande de MM. X... et autres tendant à ce que ses comptes des exercices 1972 à 1983
ainsi que tous justificatifs correspondants leur soient communiqués ;
Sur la requête de la ville de Melun :
Considérant que si aux termes de l’article L.221-8 du code des communes : « Tous
groupements, associations, œuvres ou entreprises qui ont reçu dans l’année en cours une
ou plusieurs subventions sont tenus de fournir à l’autorité qui a mandaté la subvention une
copie certifiée conforme de leurs budgets ou de leurs comptes de l’exercice écoulé ainsi que
tous documents faisant connaître les résultats de leur activité », aucune disposition
législative ou réglementaire n’autorise les communes à disposer à l’égard de tiers des
documents qui leur ont été fournis en application de ces dispositions ; qu’ainsi la ville de
Melun était tenue de rejeter la demande de MM. X... et autres tendant à ce que les comptes
de l’association « Melun-Culture-Loisirs » leur soit communiqués ; que la ville de Melun est
par suite fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, en date du 26 avril
1985, le tribunal administratif de Versailles a annulé le refus opposé à cette demande ;
Article 1er : La requête de l’association « Melun-Culture-Loisirs » est rejetée.
Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Versailles, en date du 26 avril 1985, en
tant qu’il a accueilli la demande de MM. X..., Y… enregistrée sous le n° 848619 et tendant
à l’annulation du refus de communication opposé par le maire de Melun est annulé. Ladite
demande est rejetée.
Article 3 : La présente décision sera notifiée à MM. X…, Y… à la ville de Melun, à
l’association « Melun-Culture-Loisirs », au Premier ministre et au ministre de l’intérieur.
38
Indications de correction
1er sujet : Dissertation
La victime d’un dommage résultant de l’activité d’un hôpital public
Les établissements publics hospitaliers sont des personnes morales de droit public et donc soumis
à un régime de responsabilité particulier. Ce régime de responsabilité a d’abord été construit par la
jurisprudence administrative. Le juge administratif a eu pour volonté de concilier les droits des
usagers tout en prenant en compte les particularités de l’exercice de la médecine dans un cadre
hospitalier.
La loi du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et à la qualité de la santé introduit pour la
première fois des dispositions écrites dans cette matière.
En cas de dommages subis par un patient en raison d’un acte commis dans le cadre de l’activité
d’un hôpital public, la responsabilité personnelle du praticien n’est normalement pas susceptible
d’être engagée. La faute commise est en effet couverte par le service, réserve faite du cas où elle
peut être considérée comme détachable du service (c’est-à-dire lorsque le praticien s’est placé en
dehors du cadre normal d’exercice de ses fonctions du fait de la gravité de son comportement). Le
patient ayant subi un dommage qu’il estime imputable aux conditions dans lesquelles il a été soigné
pourra ainsi rechercher la responsabilité de l’établissement hospitalier devant le juge administratif.
La victime d’un dommage résultant d’une activité fautive de l’hôpital public
De la faute lourde à la faute simple
Depuis 1992, le Conseil d’État (CE, Assemblée, 10 avril 1992, Époux V., n° 79027) a abandonné
la distinction qu’il opérait jusque-là entre les fautes se rapportant à l’organisation et fonctionnement
du service hospitalier d’une part et les actes médicaux d’autre part. La victime des premières pouvait
engager la responsabilité de l’hôpital pour faute simple. Par contre, les fautes commises dans
l’administration des actes médicaux n’étaient retenues qu’en cas de faute lourde.
La victime d’un dommage résultant de l’activité d’un hôpital public peut donc se fonder sur
l’existence d’une faute simple. Celle-ci peut consister en un défaut d’organisation et de
fonctionnement du service ; mauvais entretien des locaux, réalisation tardive d’un examen médical,
insuffisance du personnel, mauvaises relations au sein de l’équipe soignante, défaut d’information
du patient… La faute simple peut également être médicale depuis l’arrêt Époux V. ; erreur de
diagnostic, erreurs dans les choix thérapeutiques, mauvaise réalisation de l’acte médical…
Mais, qu’il s’agisse d’une faute dans l’organisation et le fonctionnement de l’hôpital ou dans
l’exercice de l’acte médical, il revient à la victime d’apporter la preuve d’une faute.
La preuve de la faute
La victime d’une faute résultant de l’activité d’un hôpital devra donc en établir l’existence. Pour ce
faire, elle a accès à son dossier médical (art. L. 1111-7 du code de la santé publique) et de manière
générale à être informée par les professionnels de santé de son état de santé (art. L. 1111-2 du CSP),
obligation d’information dont la charge de a preuve pèse sur l’hôpital public
Pour certains actes médicaux, la faute est présumée. C’est le cas des vaccinations obligatoires selon
une jurisprudence ancienne (CE, Ass., 7 mars 1958, Secrétaire d’État à la santé publique c./ Sieur Déjous,
n° 38230, Rec. p. 153) ou des contaminations à la suite de transfusion sanguine.
39
La victime d’un dommage ne résultant pas d’une faute de l’hôpital public
L’absence d’une faute dans l’activité d’un hôpital public ne fait pas obstacle au droit à réparation
du dommage subi par la victime. La responsabilité sans faute de l’hôpital sur le fondement du risque
encouru peut être recherchée. La loi du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et à la qualité
du système de santé crée un établissement public, l’Office National d’Indemnisation des Accidents
Médicaux, des Affections Iatrogènes et des Infections Nosocomiales (ONIAM). L’ONIAM a pour
mission d’organiser le dispositif d’indemnisation des victimes d’accidents médicaux.
La victime de l’aléa thérapeutique
C’est d’abord le juge administratif qui a posé les conditions (relativement strictes) de mise en œuvre
d’un régime de responsabilité sans faute pour les dommages liés à des aléas thérapeutiques (CE,
Ass., 9 avril 1993, M. Bianchi, n° 69336). Le législateur, a ensuite, par la loi du 4 mars 2002, repris
et modifié les grandes caractéristiques de ce régime (art. L. 1142-1 II CSP) d’indemnisation de l’aléa
thérapeutique. Par aléa thérapeutique, la loi entend trois choses ; un accident médical ou des
dommages imputables à une activité de recherche biomédicale ; une affection iatrogène (effet
secondaire lié à un traitement médical) ; une infection nosocomiale (infection contractée dans un
établissement de santé). La loi reconnaît le droit du patient à être indemnisé du préjudice subi,
même en l’absence de faute, lorsque le dommage est directement imputable à des actes de
prévention, diagnostic ou de soins, qu’il présente un caractère de particulière gravité (fixé par
décret) apprécié au regard de la perte de capacités fonctionnelles et des conséquences sur la vie
privée et professionnelle, et qu’il entraîne pour le patient des conséquences anormales au regard de
son état de santé et de l’évolution prévisible de celui-ci.
La victime de dommages liés à des transfusions et des vaccins
Depuis le début des années soixante (loi du 2 août 1961 pour les transfusions, loi du 1er juillet 1964
pour les vaccinations), le législateur a reconnu l’existence d’une responsabilité sans faute vis-à-vis
des donneurs de produits sanguins et des victimes des vaccinations obligatoires.
2nd sujet : Commentaire dirigé de l’arrêt du Conseil d’État du 20 juillet 1990, Ville de Melun
1°) Analysez l’arrêt (faits, procédure, prétentions des parties, problème(s) de droit et solution du
juge).
Des habitants de la commune de Melun, que l’on peut considérer comme soucieux de l’emploi des
deniers publics communaux, saisissent à une date inconnue, le maire et le président de l’association
« Melun-Culture-Loisirs » d’une demande tendant à la communication des comptes des exercices
de 1972 à 1982 ainsi que tous les justificatifs correspondants. Cette démarche se fonde sur l’article
2 de la loi du 17 juillet 1978 sur la communication des documents administratifs qui reconnaît très
largement un droit à communication, sur demande, des documents administratifs détenus par des
administrations de l’État, des collectivités territoriales, des établissements publics ou des
organismes, même de statut privé, dès lors que ceux-ci sont chargés de la gestion d’un service
public.
À une date, là encore non précisée, et le maire et le président de l’association refusent de faire droit
à cette demande.
Ce sont ces refus du maire et du président de l’association, sans que l’on sache si ce refus a pris une
forme explicite ou implicite (silence gardé par l’administration pendant un délai de deux mois dans
un contexte législatif antérieur à la loi du 13 novembre 2013 qui renverse le principe qui voulait
jusque-là que le silence gardé par l’administration valait refus) que MM. X… demandent à la justice
administrative d’annuler.
Le parcours juridictionnel de cette affaire débute par deux recours en annulation à l’encontre du
refus du maire et de celui du président de l’association de leur communiquer les documents portés
40
devant le tribunal administratif de Versailles par MM. X… et autres à une date qui n’est pas
mentionnée
Le tribunal de Versailles dans deux jugements en date du 26 avril et du 5 juillet fait droit à leurs
recours en annulant les décisions de refus du maire et du président de l’association.
Le maire de la ville de Melun, le 26 juin, et le président de l’association « Melun-Culture-Loisirs »
le 10 septembre 1985, vont par une requête présentée au Conseil d’État lui demander l’annulation
des jugements du Tribunal administratif de Versailles en date du 26 avril et du 5 juillet 1985.
Le Conseil d’État va joindre ces deux requêtes au vu de l’identité des problèmes posés et, après 5
ans de réflexion, se prononcer en confirmant pour l’essentiel les jugements du tribunal administratif
de Versailles.
Le Conseil d’État tranche le problème de qualification de l’association, nœud de l’affaire. De deux
choses l’une ; soit l’association « Melun-Culture-Loisir » est un organisme privé chargé de la gestion
d’un service public et alors ses comptes sont des documents administratifs communicables aux
termes de la loi du 17 juillet 1978 et à ce moment le président de l’association devait répondre
favorablement à la demande de MM. X…, soit elle ne gère pas un service public et donc c’est à
bon droit que le président de l’association a refusé de procéder à la communication de ces éléments.
L’intérêt de l’arrêt du Conseil d’État réside, non dans le recours au faisceau d’indices pour qualifier
l’association d’association gérant un service public, mais par l’abandon d’un des critères, celui de
la mise en œuvre de prérogatives de puissance publique, précédemment retenu par la jurisprudence
administrative pour considérer qu’une personne privée, association dans la plupart des cas, gère un
service public.
Cet abandon sera confirmé par arrêt de section du Conseil d’État 17 ans plus tard avec l’arrêt
APREI (voir question 2° c).
2°) Répondez aux questions suivantes :
a) Quels sont les critères traditionnels de qualification de service public d’une activité gérée
par un organisme privé ? Quelle jurisprudence les a dégagés ?
Ils sont rappelés au 4e considérant de l’arrêt.
1. la création à l’initiative d’une personne publique ;
2. l’objet ;
3. le financement, direct ou indirect ;
4. le contrôle de l’organisation et du fonctionnement de cet organisme ;
C’est notamment l’arrêt de section du CE, Sieur Narcy en date du 28 juin 1963 qui systématise ces
critères.
b) Que vérifie le Conseil d’État, en l’espèce, pour qualifier l’activité gérée par l’association
de service public communal ? Quel critère abandonne-t-il ?
Il reprend les quatre critères évoqués plus haut.
1. la création à l’initiative d’une personne publique ; l’association « Melun-Culture-Loisirs a été créée
par la ville de Melun et le maire en était le président de droit jusqu’à peu.
2. L’association a pour objet la mise en œuvre de la politique d’animation culturelle de la ville et est
chargée de la gestion de différents services communaux (centres de loisir, garderies, ateliers et clubs
communaux…).
3. L’association bénéficie de subventions de la ville qui représentent plus de la moitié de ses recettes
mais également d’aides indirectes (mises à disposition gratuite d’agents et de locaux communaux).
41
c) Cette position a-t-elle été confirmée par la jurisprudence ultérieure ?
C’est l’arrêt de Section du Conseil d’État, en date du 22 février 2007, Association du personnel
relevant des établissements pour inadaptés (APREI) qui confirme près de 17 ans, le revirement de
jurisprudence amorcé par l’arrêt Ville de Melun.
« … même en l’absence de telles prérogatives [de puissance publique], une personne privée doit
également être regardée, dans le silence de la loi, comme assurant une mission de service public
lorsque, eu égard à l’intérêt général de son activité, aux conditions de sa création, de son
organisation ou de son fonctionnement, aux obligations qui lui sont imposées ainsi qu’aux mesures
prises pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sont atteints, il apparaît que
l’Administration a entendu lui confier une telle mission… ».
1er sujet : L’habilitation
des personnes privées à gérer un service public
2nd sujet : Après avoir analysé l’arrêt ci-après reproduit (faits, procédure, prétentions des parties,
problème(s) de droit, solution du juge), répondez aux questions suivantes :
1°) Quels sont les différents pouvoirs de police dont dispose le maire ? Quel(s) enjeu(x)
présente(nt) la distinction entre police administrative et police judiciaire ? Quels sont les
critères jurisprudentiels de distinction entre police administrative et police judiciaire ?
2°) En l’espèce de quel(s) pouvoir(s) de police administrative disposait le maire d’Antibes
pour autoriser ou refuser la cession d’une autorisation de stationnement de taxi ? Sur quels
motifs se fonde le maire d’Antibes pour refuser la cession de l’autorisation de stationnement
de taxi ?
3°) Quelle est l’étendue du contrôle exercé par le juge administratif sur les mesures de police
administrative générale ? En l’espèce, comment le juge apprécie l’atteinte à la liberté du
commerce et de l’industrie ? À quelles conditions, le juge aurait-il pu être amené à
sanctionner cette atteinte à la liberté du commerce et de l’industrie ?
4°) Quelles sont les autres autorités de police administrative générale ?
Barème de notation sur 20 :
Analyse de l’arrêt : 8 points
1ère question : 4 points
2e question : 4 points
4e question : 1 point
42
Conseil d’État, 24 mars 2014, n° 361510, M. C…, Mentionné dans les tables du recueil Lebon
Vu le pourvoi sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 31 juillet et 30 octobre 2012 au
secrétariat du contentieux du Conseil d’État, présentés pour M. A... C..., demeurant ... ; M. C... demande au
Conseil d’État :
1°) d’annuler l’arrêt n° 10MA01435 du 29 mai 2012 par lequel la cour administrative d’appel de Marseille a
rejeté sa requête tendant à l’annulation du jugement n° 0902353 du 4 février 2010 par lequel le tribunal
administratif de Nice a rejeté sa demande tendant, d’une part, à l’annulation de la décision du 20 avril 2009
par laquelle le maire d’Antibes a refusé d’autoriser le transfert à son bénéfice de la licence de taxi dont est
titulaire M. B...et, d’autre part, à la condamnation de la commune d’Antibes à lui verser une indemnité de
28 000 euros en réparation du préjudice financier subi du fait du versement des mensualités de la licence de
taxi et à lui rembourser mensuellement le coût de la location de la licence jusqu’à ce que le maire lui donne
l’autorisation de cession, soit une somme mensuelle de 3476,58 euros à compter du 1er juillet 2009 ;
2°) réglant l’affaire au fond, de faire droit à son appel ;
3°) de mettre à la charge de la commune d’Antibes la somme de 4 000 euros au titre des dispositions de
l’article L.761-1 du code de justice administrative ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu le code général des collectivités territoriales ; la loi n° 95-66 du 20 janvier 1995 ; le décret n° 95-935 du
17 août 1995 ; le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Éric Aubry, conseiller d’État,
- les conclusions de Mme Suzanne von Coester, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Bouzidi, Bouhanna, avocat de M. C...et
à la SCP Célice, Blancpain, Soltner, avocat de la commune d’Antibes ;
1. Considérant qu’il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que M. C...exploitait, depuis le
1er janvier 2006, en qualité de locataire, une autorisation de stationnement de taxi dont M. B...était titulaire ;
que M. C...a signé avec ce dernier un compromis de cession de cette autorisation ; que, par une décision du
20 avril 2009, le maire d’Antibes a fait connaître au conseil de l’intéressé qu’il s’opposait à la cession de cette
licence ; que M. C...se pourvoit en cassation contre l’arrêt du 29 mai 2012 par lequel la cour administrative
d’appel de Marseille a confirmé le jugement du 4 février 2010 du tribunal administratif de Nice qui avait
rejeté sa demande tendant à l’annulation de cette décision ;
2. Considérant qu’aux termes de l’article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales : « La police
municipale a pour objet d’assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend
notamment : / 1° Tout ce qui intéresse la sûreté et la commodité du passage dans les rues, quais, places et
voies publiques (....) » ; qu’aux termes de l’article 1er de la loi du 20 janvier 1995 relative à l’accès à l’activité
de conducteur et à la profession d’exploitant de taxi, alors en vigueur et dont la substance est désormais
reprise à l’article L. 3121-1 du code des transports : « L’appellation de taxi s’applique à tout véhicule
automobile de neuf places assises au plus, y compris celle du chauffeur, muni d’équipements spéciaux, dont
le propriétaire ou l’exploitant est titulaire d’une autorisation de stationnement sur la voie publique en attente
de la clientèle, afin d’effectuer à la demande de celle-ci et à titre onéreux le transport particulier des personnes
et de leurs bagages » ; qu’aux termes de l’article 3 de la même loi, désormais codifié à l’article L. 3121-2 du
même code : « Le titulaire d’une autorisation de stationnement a la faculté de présenter à titre onéreux un
successeur à l’autorité administrative qui a délivré celle-ci. / Cette faculté est subordonnée à l’exploitation
effective et continue pendant une durée de cinq ans de l’autorisation de stationnement à compter de la date
de délivrance de celle-ci (...) » ; qu’aux termes de l’article 7 de la même loi, devenu l’article L. 3121-6 du code
: « Les dispositions de la présente loi ne font pas obstacle à l’exercice par les autorités administratives
compétentes des pouvoirs qu’elles détiennent, dans l’intérêt de la sécurité et de la commodité de la
circulation sur les voies publiques, en matière d’autorisation de stationnement. » ;
3. Considérant qu’il résulte de ces dispositions que la cession d’une autorisation de stationnement de taxi
permettant la poursuite de l’exploitation de cette activité sur le territoire d’une commune est subordonnée
à une autorisation du maire ; que celui-ci peut fonder un refus d’autorisation sur un motif tiré de ce que les
conditions posées par la loi ne seraient pas remplies mais aussi sur des motifs tenant à l’ordre public,
notamment à la sécurité et à la commodité de la circulation sur les voies publiques ; qu’à ce titre, il est loisible
au maire de prendre en considération des circonstances de nature à mettre en cause la sécurité des personnes
transportées ;
43
4. Considérant qu’il résulte de ce qui précède qu’en estimant que la décision attaquée du maire d’Antibes
pouvait être légalement fondée sur un motif d’ordre public tenant au comportement personnel de M.C..., la
cour administrative d’appel de Marseille n’a pas commis d’erreur de droit ;
5. Considérant que, pour rejeter l’appel de M. C..., la cour a estimé que la décision du maire était légalement
justifiée par la nécessité de la préservation de l’ordre public, eu égard à la nature de l’agression commise par
celui-ci en 2007 à l’encontre d’une cliente octogénaire se trouvant dans son taxi, qui avait donné lieu à une
condamnation pénale comportant une peine d’emprisonnement assortie du sursis avec une mise à l’épreuve
de deux années, et que cette décision ne portait pas une atteinte disproportionnée à la liberté du commerce
et de l’industrie dès lors qu’elle ne l’empêchait pas d’exercer l’activité de conducteur de taxi ; que ce faisant,
la cour, qui a suffisamment motivé son arrêt, n’a pas donné aux faits qu’elle a souverainement appréciés une
inexacte qualification juridique ;
6. Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède que M. C... n’est pas fondé à demander l’annulation de
l’arrêt qu’il attaque ;
…
DECIDE:
Article 1er : Le pourvoi de M. C...est rejeté.
Article 2 : Les conclusions présentées par la commune d’Antibes au titre de l’article L. 761-1 du code de
justice administrative sont rejetées.
Article 3 : La présente décision sera notifiée à M. A...C...et à la commune d’Antibes.
I.- Analyse de l’arrêt
Cadre factuel
Faits relativement simples. Refus par le maire d’Antibes, en date du 20 avril 2009, d’autoriser le
transfert d’une licence de taxi que Monsieur B. louait à Monsieur C. depuis le 1er janvier 2006.
Recours en excès de pouvoir contre la décision du maire introduit par M. C. à une date inconnue
devant le TA de Nice accompagné d’une demande de condamnation de la commune à l’indemniser
du préjudice financier subi du fait du versement des mensualités de la licence de taxi de janvier
2006 au 30 juin 2009 et du coût de la location de la licence
Procédure
Débouté en 1ère instance devant le Tribunal administratif de Nice le 4 février 2010, M. C. interjette
appel devant la Cour administrative d’appel de Marseille qui confirme le jugement du TA dans un
arrêt du 29 mai 20012.
M. C. se pourvoit en cassation contre l’arrêt de la CAA de Marseille devant le Conseil d’Etat le 31
juillet 2012 qui rejette son pourvoi le 24 mars 2014.
Pratiquement cinq ans de procédure, illustrant la ténacité de M. C.
Quelques confusions entre la date de lecture des décisions (4 février 2010 pour le jugement du TA,
29 mai 2012 pour l’arrêt de la CAA) et celle du dépôt des requêtes qui n’était précisée que pour le
pourvoi en cassation devant le CE (31 juillet et 30 octobre 2012).
Prétention des parties
M. C. demande au CE l’annulation (cassation) de l’arrêt de la CAA de Marseille et de faire droit à
son appel par lequel il demandait l’annulation du jugement du TA de Nice rejetant sa demande
d’annulation du refus du maire d’Antibes d’autoriser le transfert à son bénéfice de la licence de taxi
qu’il exploitait en location et de réparation du préjudice financier lié à cette décision du maire.
Problème(s) de droit
Difficultés rencontrées par la plupart des étudiants à identifier précisément les problèmes de droit.
En l’espèce, le CE s’est prononcé successivement sur deux problèmes d’interprétation de la règle
de droit applicable et de qualification juridique des motifs de fait de la décision de refus du maire.
44
Le premier problème portait sur l’interprétation des pouvoirs de police administrative reconnus au
maire d’Antibes. En matière de cession d’une autorisation de stationnement de taxi, le maire
dispose de deux pouvoirs de police administrative. Un pouvoir de police administrative spéciale
prévu par le code des transports (art. L. 3121-1 et suivants) au terme duquel le maire autorise le
titulaire d’une autorisation de stationnement sur la voie publique en attente de clientèle (plus
communément appelée licence de taxi) à céder celle-ci, à titre onéreux, dès lors que les conditions
posées par le code sont remplies (exploitation effective et continue pendant une durée de 5 ans).
Le maire est alors placé dans une situation de compétence liée où il doit apprécier, sous le contrôle
normal du juge, l’adéquation des faits (la cession de la licence) aux conditions légales (exploitation
effective et continue pendant une durée de 5 ans à compter de la date de délivrance de l’autorisation
de stationnement).
Mais, aux termes même du code des transports, ce pouvoir de police administrative spéciale ne
s’opposait pas à l’exercice par le maire de son pouvoir de police administrative générale visant au
maintien de la sécurité et de la commodité de la circulation sur les voies publiques.
L’interprétation finalement retenue par le Conseil d’Etat s’avère très favorable au maire. Celui-ci
peut, en toute légalité, décider de fonder sa décision soit sur son pouvoir de police administrative
spéciale en matière de licence de taxi soit sur son pouvoir de préservation de l’ordre public sur les
voies publiques de la commune. Le fait que M. C. respecte les conditions prévues par la loi pour
bénéficier d’un transfert de l’autorisation ne contraint pas le maire d’Antibes à autoriser ce transfert
dès lors que pour le maire, au vu notamment d’une condamnation pénale de M. C., la sécurité et la
commodité de la circulation sur les voies publiques serait compromise par ce transfert.
Le second problème de droit, plus classique en matière de police administrative, auquel était
confronté le CE, consistait en l’appréciation de l’adéquation de la mesure de police administrative
(générale) consistant dans le refus de l’octroi d’une autorisation de transfert de la licence de taxi à
M. C. à la gravité de la menace à l’ordre public, en l’espèce à la sécurité des personnes transportées
par M. C.
Contrôle de proportionnalité exercé par le juge administratif depuis l’arrêt Sieur Benjamin de 1933
et récemment confirmé à l’occasion de l’interdiction des spectacles de M. Dieudonné M’Bala
M’Bala.
Pour le Conseil d’Etat, le refus du maire d’Antibes d’autoriser M. C. à acheter une licence de taxi
ne porte pas une atteinte disproportionnée à sa liberté, constitutionnellement garantie,
d’entreprendre une activité professionnelle de son choix.
Session 1, mai 2013
1er sujet : La
faute dans le droit de la responsabilité administrative
2nd sujet : Après avoir analysé l’arrêt ci-après reproduit (faits, procédure, prétentions des parties, problème(s)
de droit, solution du juge), répondez aux questions suivantes :
1°) Quel était le cas d’ouverture du recours pour excès de pouvoir sur lequel les requérants
se fondaient principalement ? Dans quel arrêt le Conseil d’État a-t-il admis l’invocabilité de
ce moyen ?
2°) Quel est l’autre cas d’ouverture du recours pour excès de pouvoir relatif aux motifs de
fait ? Dans quel arrêt a-t-il été consacré ?
3°) Quelle est l’intensité du contrôle opéré par le juge dans cet arrêt ? De quel type de
pouvoir disposait le préfet ? S’il s’était effectivement agi d’une demande d’inhumation, le
préfet aurait-il pu refuser la demande ? Dès lors qu’il s’agissait d’une cryogénisation, le préfet
pouvait-il délivrer l’autorisation ?
45
4°) Quels sont les deux autres types de contrôle opéré par le juge ? Dans quelles situations
interviennent-ils ?
5°) Quel était le moyen « subsidiaire » soulevé par les requérants ?
5e question : 1 point
CE, 29 juillet 2002, M. Leroy, Mme Leroy, n°222180, Rec. Lebon.
Vu la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés au secrétariat du contentieux du
Conseil d’État les 20 juin et 7 août 2000, présentés pour M. Michel Leroy et Mlle Joëlle Leroy, ; M.
Michel Leroy et Mlle Joëlle Leroy demandent au Conseil d’État :
1°) d’annuler l’arrêt du 29 mai 2000 par lequel la cour administrative d’appel de Bordeaux a rejeté leur
demande tendant à l’annulation du jugement du 21 octobre 1999 par lequel le tribunal administratif de
Saint-Denis de la Réunion a rejeté leur demande dirigée contre la décision du 7 septembre 1999 par
laquelle le préfet de La Réunion a refusé l’autorisation qu’ils demandaient de conserver leur mère
défunte sur leur propriété privée selon un mode de congélation ;
2°) de surseoir à l’exécution de l’arrêt attaqué ;
3°) statuant au fond, d’annuler le jugement du 21 octobre 1999 du tribunal administratif de Saint-Denis
de la Réunion ainsi que la décision du 7 septembre 1999 du préfet de La Réunion;
4°) de condamner l’État à leur verser 25 000 F au titre des frais exposés par eux et non compris dans
les dépens ;
Vu le code des communes ;
Vu le code général des collectivités territoriales ;
Vu le code civil ;
Vu le code de justice administrative ;
- le rapport de M. Aladjidi, Auditeur,
- les observations de la SCP Lyon-Caen, Fabiani, Thiriez, avocat de M. Leroy et de Mlle Leroy,
- les conclusions de M. Olson, Commissaire du gouvernement ;
Considérant qu’il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que le préfet de La Réunion,
saisi par M. Michel Leroy et Mlle Joëlle Leroy d’une demande tendant à être autorisés à conserver le
corps de leur mère défunte dans un appareil de congélation placé dans le sous-sol de leur villa située à
Saint-Denis (La Réunion), a refusé l’autorisation sollicitée au motif qu’une telle demande n’était pas une
demande d’inhumation ;
Considérant qu’aux termes de l’article L. 2223-9 du code général des collectivités territoriales : « Toute
personne peut être enterrée sur une propriété particulière, pourvu que cette propriété soit hors de
l’enceinte des villes et des bourgs et à la distance prescrite » ; qu’en vertu de l’article R. 361-12 du code
des communes alors en vigueur, devenu l’article R. 2213-32 du code général des collectivités territoriales
: « L’inhumation dans une propriété particulière du corps d’une personne décédée est autorisée par le
préfet du département où est située cette propriété sur attestation que les formalités prescrites par
l’article R. 363-18 et par les articles 78 et suivants du code civil ont été accomplies et après avis d’un
hydrogéologue agréé » ;
Considérant que le droit de toute personne d’avoir une sépulture et de régler librement, directement ou
par l’intermédiaire de ses ayants-droits, les conditions de ses funérailles préalablement à son inhumation
s’exerce dans le cadre des dispositions législatives et réglementaires en vigueur ; que la cour
administrative d’appel n’a pas méconnu ce droit en jugeant que le préfet ne pouvait en autoriser
l’exercice en dehors du cadre législatif et réglementaire existant ;
Considérant que la cour n’a pas dénaturé les pièces du dossier en interprétant la demande dont était
saisi le préfet comme une demande de conservation et non d’inhumation du corps d’une personne
décédée ; qu’en estimant que la conservation du corps d’une personne décédée par un procédé de
congélation ne constitue pas un mode d’inhumation prévu par les dispositions précitées, elle n’a pas
46
commis d’erreur dans la qualification juridique des faits ; qu’elle a pu légalement en déduire que le préfet
de La Réunion avait compétence liée pour refuser, par une décision en date du 7 septembre 1999,
l’autorisation sollicitée par M. Michel Leroy et Mlle Joëlle Leroy de conserver le corps de leur mère
défunte dans un appareil de congélation placé dans le sous-sol de leur villa ;
Considérant que si les consorts Leroy soutiennent que leurs intérêts familiaux protégés par l’article 8
de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ont
été méconnus, ce moyen qui n’a pas été soulevé devant les juges du fond et qui n’est pas d’ordre public
est irrecevable ;
Considérant qu’il résulte de ce qui précède que M. Michel Leroy et Mlle Joëlle Leroy ne sont pas fondés
à demander l’annulation de l’arrêt attaqué ; … [Rejet de la requête de M. Michel Leroy et Mlle Joëlle
Leroy] »
Session 1, mai 2012
1er sujet :
Le recours pour excès de pouvoir
2ème sujet : Après avoir analysé l’arrêt ci-après reproduit (faits, procédure, prétentions
des parties, problème (s), solution), répondez aux questions suivantes :
1°) Comment le Tribunal des conflits détermine-t-il la nature de la convention du 21
mars 2002 ? Citez la jurisprudence correspondante ?
2°) Quelle est la portée de la décision du Tribunal des conflits ? Quelles conséquences
emporte-t-elle ?
3°) Quels sont, en dehors du conflit dont était saisi le Tribunal dans cette affaire, les
autres types de conflits relevant de sa compétence ?
47
TC, 12 décembre 2011, Commune de Nouméa, n° C3824, Mentionné aux tables du Recueil Lebon
Vu, enregistrée au secrétariat le 6 mai 2011, l’expédition du jugement du 28 avril 2011 par lequel le tribunal
administratif de Nouvelle-Calédonie, saisi par la commune de Nouméa d’une demande tendant à dire que la
convention signée avec la SARL Lima ne relève pas du statut des baux commerciaux et qu’elle constitue un
contrat administratif, a renvoyé au Tribunal, par application de l’article 34 du décret du 26 octobre 1849 modifié,
le soin de décider sur la question de compétence ;
Vu le jugement du 1er octobre 2007 par lequel le tribunal de première instance de Nouméa s’est déclaré
incompétent pour connaître de ce litige ;
Vu le mémoire présenté le 1er juillet 2011 pour la commune de Nouméa, tendant à l’annulation du jugement en
date du 1er octobre 2007 par lequel le tribunal de première instance de Nouméa s’est déclaré incompétent, et au
renvoi au tribunal administratif de l’examen du litige opposant la société Lima à la commune de Nouméa, par les
motifs que le contrat intervenu entre les parties relève de la compétence de la juridiction administrative en ce
qu’il comporte des clauses exorbitantes du droit commun ;
Vu les observations présentées le 1er juillet 2011 par le ministère de l’intérieur, concluant à la compétence du juge
judiciaire au motif que le contrat s’analyse en un contrat de droit privé ;
Vu la loi des 16-24 août 1790 et le décret du 16 fructidor an III ; la loi du 24 mai 1872 ; le décret du 26 octobre
1849 modifié ;
Considérant que la commune de Nouméa a, le 21 mars 2002, consenti à la société Lima, à laquelle elle avait notifié
sa volonté de ne pas renouveler la location d’une parcelle de terrain, objet de trois contrats successivement
conclus entre elles, le 15 mai 1997, pour une durée de vingt mois à compter du 1er novembre 1996, puis, aux
mêmes conditions, le 4 septembre 1998 et, enfin, le 5 juin 2000, une convention à titre précaire et révocable,
d’une durée de douze mois, avec prise d’effet au 1er novembre 2001, autorisant sa locataire à continuer d’occuper
ladite parcelle pour lui permettre de procéder au transfert de son activité de vente de voitures d’occasion ; que la
société Lima a assigné la commune de Nouméa pour voir juger que leur relation contractuelle relevait du statut
des baux commerciaux ;
Considérant que l’article 1er de la convention sur laquelle s’est fondée la société Lima prévoit la possibilité pour
chacune des parties de faire cesser la location en prévenant l’autre partie deux mois à l’avance, et, pour la
commune, le droit de récupérer à tout moment, moyennant le même préavis, tout ou partie de la parcelle pour la
réalisation de projets d’intérêt communal et ou d’utilité publique ; que, selon l’article 10 de cette convention : le
prix de location sera immédiatement réajusté à compter de la date à laquelle prendra effet la délibération du
conseil municipal modifiant les tarifs de location de terrains municipaux ; que ni la première de ces clauses, qui
autorise chacune des parties à mettre fin, sous réserve d’un certain préavis, à la convention d’occupation précaire,
ni la seconde, qui prévoit le réajustement du loyer en fonction de la tarification municipale générale, ne constituent
une clause exorbitante de droit commun ;
Considérant, en conséquence, que le litige relatif à l’application de la convention du 21 mars 2002, … qui ne
contient aucune clause exorbitante du droit commun, relève de la compétence de la juridiction judiciaire ;
DÉCIDE:
-------------Article 1er : La juridiction de l’ordre judiciaire est compétente pour connaître du litige opposant la commune de
Nouméa à la SARL Lima.
Article 2 : Le jugement du tribunal de première instance de Nouméa en date du 1er octobre 2007 est déclaré nul
et non avenu en tant qu’il a estimé la juridiction judiciaire incompétente pour connaître du litige. La cause et les
parties sont renvoyées devant ce tribunal.
Article 3 : La procédure suivie devant le tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie est déclarée nulle et non
avenue, à l’exception du jugement rendu par ce tribunal le 28 avril 2011.
Article 4 : La présente décision sera notifiée au garde des sceaux, ministre de la justice, qui est chargé d’en assurer
l’exécution.
48
1er sujet :
Les limites de l’action de l’Administration
2ème sujet : Commentez l’arrêt reproduit ci-après (introduction et plan rédigés) :
CE, 25 juillet 2008, Commissariat à l’énergie atomique, n° 280163, Mentionné dans les tables
du recueil Lebon
Vu le pourvoi sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 3 mai et 2 septembre 2005
au secrétariat du contentieux du Conseil d’État, présentés pour le Commissariat à l’énergie
atomique, dont le siège est 33, rue de la Fédération à Paris (75015) ; le Commissariat à l’énergie
atomique (CEA) demande au Conseil d’État :
1°) d’annuler le jugement du 25 février 2005 par lequel le tribunal administratif de Paris, à la
demande de M. Vincent A, a, d’une part, annulé la décision du CEA refusant de communiquer les
comptes annuels du Centre d’études sur l’évaluation de la protection dans le domaine nucléaire
(CEPN) comportant le bilan, le compte de résultats, les rapports des commissaires aux comptes et
les procès-verbaux des assemblées générales pour les années 2000 à 2002 et, d’autre part, enjoint
au CEA de communiquer à M. A ces documents dans le délai d’un mois ;
2°) réglant l’affaire au fond, de rejeter la demande de M. A ;
Vu la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 ; la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ; le code de justice
administrative ;
- le rapport de M. Jean-Luc Matt, chargé des fonctions de Maître des Requêtes,
- les observations de la SCP Delaporte, Briard, Trichet, avocat du Commissariat à l’énergie
atomique,
- les conclusions de M. Julien Boucher, Commissaire du gouvernement ;
Considérant qu’aux termes de l’article 1er de la loi du 17 juillet 1978, dans sa rédaction alors en
vigueur : « Le droit de toute personne à l’information est précisé et garanti par le présent titre en
ce qui concerne la liberté d’accès aux documents administratifs. / Sont considérés comme
documents administratifs, au sens du présent titre, tous dossiers, rapports, études, comptes rendus,
procès-verbaux, statistiques, directives, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles qui
comportent une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives,
avis, prévisions et décisions, qui émanent de l’État, des collectivités territoriales, des établissements
publics ou des organismes de droit public ou privé chargés de la gestion d’un service public. » ; que
l’article 2 de la même loi dispose : « Sous réserve des dispositions de l’article 6, les autorités
mentionnées à l’article 1er sont tenues de communiquer les documents administratifs qu’elles
détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent titre
(...) » ; qu’aux termes de l’article 1er de la loi du 12 avril 2000 : « Sont considérés comme autorités
administratives au sens de la présente loi les administrations de l’État, les collectivités territoriales,
les établissements publics à caractère administratif, les organismes de sécurité sociale et les autres
organismes chargés de la gestion d’un service public administratif » ; qu’aux termes de l’article 10
de la même loi : « Les budgets et les comptes des autorités mentionnées à l’article 1er et dotées de
la personnalité morale sont communicables à toute personne qui en fait la demande dans les
conditions prévues par la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978. / La communication de ces documents
peut être obtenue tant auprès de l’autorité administrative que de celles qui les détiennent (...) » ;
49
Considérant qu’il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que, par un courrier du
12 novembre 2003, M. A a demandé au Commissariat à l’énergie atomique la communication, sur
le fondement des dispositions de la loi du 17 juillet 1978, des comptes annuels 2000 à 2002 de
l’association « Centre d’études sur l’évaluation de la protection dans le domaine nucléaire » (CEPN)
(bilans, comptes de résultats), des rapports des commissaires aux comptes (général et spéciaux) et
des procès-verbaux des assemblées générales 2000 à 2002 ; que le Commissariat à l’énergie
atomique demande l’annulation du jugement du 25 février 2005, par lequel le tribunal administratif
a annulé sa décision refusant de communiquer l’ensemble des documents et lui a enjoint de
communiquer à M. A les documents sollicités ;
Considérant, en premier lieu, qu’indépendamment des cas dans lesquels le législateur a lui-même
entendu reconnaître ou, à l’inverse, exclure l’existence d’un service public, une personne privée qui
assure une mission d’intérêt général sous le contrôle de l’administration et qui est dotée à cette fin
de prérogatives de puissance publique est chargée de l’exécution d’un service public ; que, même
en l’absence de telles prérogatives, une personne privée doit également être regardée, dans le silence
de la loi, comme assurant une mission de service public lorsque, eu égard à l’intérêt général de son
activité, aux conditions de sa création, de son organisation ou de son fonctionnement, aux
obligations qui lui sont imposées ainsi qu’aux mesures prises pour vérifier que les objectifs qui lui
sont assignés sont atteints, il apparaît que l’administration a entendu lui confier une telle mission ;
Considérant que le Centre d’études sur l’évaluation de la protection dans le domaine nucléaire est
une association qui a pour objet « l’étude, dans le domaine nucléaire, de l’évaluation, de la protection
de l’homme sous ses aspects techniques, biologiques, économiques et sociaux » ; qu’il ressort des
pièces du dossier soumis aux juges du fond que cette association a été créée par Électricité de
France, alors établissement public, et par le Commissariat à l’énergie atomique, pour le compte
desquels elle est chargée des évaluations précitées et dont elle perçoit des subventions ; que par
suite, en jugeant que le Centre d’études sur l’évaluation de la protection dans le domaine nucléaire
était un organisme privé chargé d’une mission de service public au sens de la loi du 17 juillet 1978,
le tribunal administratif, qui a mentionné tant l’objet que les conditions de création et de
fonctionnement de l’association, n’a pas commis d’erreur de droit ;
Considérant, en deuxième lieu, qu’il résulte des dispositions précitées des articles 1er et 10 de la loi
du 12 avril 2000 que les comptes annuels du Centre d’études sur l’évaluation de la protection dans
le domaine nucléaire pour 2000 à 2002, les rapports des commissaires aux comptes et les procèsverbaux des assemblées générales de cet organisme, qui retracent les conditions dans lesquelles
l’association exerce la mission de service public qui lui a été confiée, présentent par leur nature et
leur objet le caractère de documents administratifs communicables ; que, par suite, le tribunal
administratif n’a pas commis d’erreur de droit en jugeant que les documents en cause constituent
des documents administratifs communicables ;
…
Considérant qu’il résulte de ce qui précède que le Commissariat à l’énergie atomique n’est pas fondé
à demander l’annulation du jugement attaqué ;
DECIDE:
-------------Article 1er : Le pourvoi du Commissariat à l’énergie atomique est rejeté.
Article 2 : La présente décision sera notifiée au Commissariat à l’énergie atomique et à M. Vincent
A.
Analyse de l’arrêt
Le cadre factuel et procédural de l’affaire que le Conseil d’État avait à juger ne posait pas de
difficultés particulières.
Le Commissariat à l’énergie atomique, membre fondateur avec d’autres acteurs du nucléaire
français (EDF, l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire IRSN et Aréva) du Centre
d’études sur l’évaluation de la protection dans le domaine nucléaire (CEPN), association se
pourvoit en cassation contre un jugement de Paris annulant le refus CEA de communiquer à un
50
particulier qui lui en avait la demande, un ensemble de documents financiers et administratifs
relatifs à la vie de l’association.
La question qui était posée au Conseil d’État portait sur l’exacte qualification par le juge du fond
du CEPN, de personne privée chargée de l’exécution d’un service public. L’enjeu de cette
qualification résidait dans la qualification subséquente de documents administratifs des documents
se rapportant à l’organisation et au fonctionnement de l’association et à l’obligation de les
communiquer à toute personne en faisant la demande conformément à la législation sur la
communication des documents administratifs (loi du 17 juillet 1978).
Le Conseil d’État valide la solution donnée par le Tribunal de Paris en jugeant que ce dernier a
correctement qualifié l’association, d’organisme privé chargé d’une mission de service public eu
égard à un ensemble d’indices ; l’intérêt général de son activité (évaluation de la protection humaine
contre les radiations), les conditions de sa création par EDF et le CEA établissements publics, son
fonctionnement dépendant de ces deux organismes et le contrôle exercé par ces organismes.
L’absence par le CEPN de prérogatives de puissance publique ne fait pas pour le Conseil d’État
obstacle à la reconnaissance d’organisme privé chargé d’une mission de service public (application
de la jurisprudence APREI).
Les documents relatifs à la vie de l’association (comptes annuels, rapports des commissaires aux
comptes, procès-verbaux des assemblées générales), qui retracent les conditions dans lesquelles elle
exerce sa mission de service public, présentaient donc bien, par leur nature et par leur objet, le
caractère de documents administratifs communicables, même s’ils sont détenus par le CEA qui
n’en est pas l’auteur.
Discussion
Celle-ci pouvait conduire à évoquer les critères d’identification d’une personne privée gérant une
mission de service public.
Session 1, mai 2010
1er sujet :
Les prérogatives d’action de l’Administration
Voir le tableau reproduit plus haut p. 5.
2nd sujet : Cas pratique (les faits rapportés ci-après sont censés être établis) :
Dans le cadre de la semaine du développement durable, Madame le maire de la commune de SaintClément la Source a décidé d’organiser plusieurs rencontres et un festival musical afin de sensibiliser
le public au respect de l’environnement.
Pour ce faire, le conseil municipal a confié par délibération l’organisation du festival « Source
durable », d’une durée d’une semaine, comprenant des animations musicales et la tenue de stands
pédagogiques et ludiques sur le thème du développement durable, à l’association bien connue dans
la région « Tous pour la Terre ».
1°) Dans quelle mesure cette activité peut être qualifiée de service public ? (5 points)
Préalablement au projet d’organisation de la semaine du développement durable, la commune avait
passé un contrat avec l’entreprise de travaux « Tranquil & fils », pour la construction de la nouvelle
mairie. L’entreprise ayant pris de l’avance, afin de pouvoir se concentrer sur un autre chantier
important, l’édifice est achevé avant le terme du délai fixé par le contrat.
51
Réalisant que de nombreuses associations, médias et personnalités politiques seront présents lors
des rencontres, Madame le maire souhaite valoriser l’image « verte » de sa commune en installant
des panneaux photovoltaïques sur les toits de la mairie.
2°) Ces travaux supplémentaires n’étant pas initialement prévus au contrat,
l’entreprise « Tranquil & fils » est elle dans l’obligation de les réaliser ? (5 points)
Le samedi 10 avril à 19 heures, le festival « Source durable » ouvre ses portes. Les services de police
de la commune sont présents pour assurer la sécurité du festival et notamment veiller à ce que les
automobilistes se garent bien sur les emplacements réservés à cet effet, l’accès au festival « Source
durable » ne pouvant se faire qu’en empruntant une navette de bus propulsés à l’hydrogène.
Monsieur Quatreparquatre, au volant de sa puissante automobile refuse de s’arrêter et force le
barrage mis en place par la police municipale. Poursuivi par des agents de la police municipale, M.
Quatreparquatre, refuse sciemment d’obtempérer à la sommation de s’arrêter qui lui est faite,
emprunte une voie en sens interdit et dirige son véhicule sur l’agent de police municipale Pinot qui
tentait de le contraindre à s’arrêter. Celui-ci l’expulse vigoureusement de son véhicule en le tirant
par le bras lui occasionnant une luxation de l’épaule.
3°) Comment qualifier l’opération de police et quelle juridiction est compétente pour
en apprécier la légalité ? (5 points)
L’annonce de l’annulation, pour cause d’intempéries, du concert d’ouverture du Festival provoque
un vif mouvement de protestation.
En effet, les festivaliers venus nombreux commencent alors à lancer des projectiles en direction
des policiers, et la tension monte.
Les policiers, afin de rétablir l’ordre, tentent de faire reculer la foule et de disperser les émeutiers
en lançant des grenades de gaz lacrymogène.
Monsieur Malplacé, qui n’avait pas voulu rater une miette de ce spectacle improvisé, a reçu l’une
de ces grenades de très près, et a été grièvement blessé.
M. Malplacé souhaite alors former un recours en justice pour obtenir réparation de son préjudice.
4°) Sur quel fondement, M. Malplacé pourra-t-il obtenir réparation de son préjudice ?
(3 points)
M. et Mme Pépère, propriétaire d’un modeste pavillon jouxtant le lieu où se déroule le festival ont
saisi, deux mois avant la tenue du festival, Madame le maire d’une demande limiter l’accès à
l’impasse où est implantée leur pavillon et qui offre une vue imprenable sur le site du festival.
Madame le maire s’est abstenue de prendre les mesures nécessaires pour limiter l'accès à cette
impasse. Pendant toute la durée du festival, l’impasse dans laquelle habitent M. et Mme Pépère a
été occupée par une foule de festivaliers qui pour certains avaient même érigé des abris de fortune
dans le jardin des époux Pépère, générant des nuisances sonores, olfactives et visuelles.
5°) La responsabilité de Madame le maire du fait de son abstention à prendre les
mesures de police demandée par les époux Pépère pourra-t-elle être engagée et si oui
sur quel fondement ? (2 points)
52
Éléments de réponse
1°) Dans quelle mesure cette activité peut être qualifiée de service public ? (5 points)
L’organisation du festival « Source durable » a été confié unilatéralement par la
commune, personne publique à une association personne privée. La qualification de
cette activité de service public repose sur des critères dégagés par le juge administratif.
Pour un état des critères retenus par le juge voir p. 7.
Préalablement au projet d’organisation de la semaine du développement durable, la
commune avait passé un contrat avec l’entreprise de travaux « Tranquil & fils », pour
la construction de la nouvelle mairie. L’entreprise ayant pris de l’avance, afin de
pouvoir se concentrer sur un autre chantier important, l’édifice est achevé avant le
terme du délai fixé par le contrat.
Réalisant que de nombreuses associations, médias et personnalités politiques seront
présents lors des rencontres, Madame le maire souhaite valoriser l’image « verte » de
sa commune en installant des panneaux photovoltaïques sur les toits de la mairie.
2°) Ces travaux supplémentaires n’étant pas initialement prévus au contrat,
l’entreprise « Tranquil & fils » est elle dans l’obligation de les réaliser ? (5 points)
La réponse à la question posée par Madame le maire supposait au préalable de
qualifier le contrat conclu entre la mairie et le l’entreprises de travaux.
Ce contrat était à l’évidence un marché de travaux publics et donc un contrat
administratif (qualification légale). La qualification retenue suppose un régime
d’exécution particulier reconnaissant à l’administration un ensemble de prérogatives.
Parmi celles-ci, l’administration peut pour des motifs d’intérêt général et dans la
limite du respect de l’équilibre financier, unilatéralement modifier le contrat et
imposer des travaux supplémentaires en lien avec l’objet principal de celui-ci.
Le samedi 10 avril à 19 heures, le festival « Source durable » ouvre ses portes. Les
services de police de la commune sont présents pour assurer la sécurité du festival et
notamment veiller à ce que les automobilistes se garent bien sur les emplacements
réservés à cet effet, l’accès au festival « Source durable » ne pouvant se faire qu’en
empruntant une navette de bus propulsés à l’hydrogène. Monsieur Quatreparquatre,
au volant de sa puissante automobile refuse de s’arrêter et force le barrage mis en
place par la police municipale. Poursuivi par des agents de la police municipale, M.
Quatreparquatre, refuse sciemment d’obtempérer à la sommation de s’arrêter qui lui
est faite, emprunte une voie en sens interdit et dirige son véhicule sur l’agent de police
municipale Pinot qui tentait de le contraindre à s’arrêter. Celui-ci l’expulse
vigoureusement de son véhicule en le tirant par le bras lui occasionnant une luxation
de l’épaule.
3°) Comment qualifier l’opération de police et quelle juridiction est compétente pour
en apprécier la légalité ? (5 points)
La qualification de l’opération de police nécessitait une prise en compte de son
évolution. Opération de police administrative à l’origine (maintien de l’ordre public
en assurant la sécurité du festival), cette opération s’est transformée en opération de
police judiciaire du fait de la réaction de M. Quatreparquatre qui a commis plusieurs
infractions. En appréhendant un contrevenant, l’agent Pinot agissait dans le cadre
d’une opération qui à l’origine de nature administrative s’est transformée en
53
opération de police judiciaire se déroulant sous le contrôle des tribunaux de l’ordre
judiciaire. (Tribunal des conflits, 5 décembre 1977, Préfet des Alpes-maritimes, n°
02060).
L’annonce de l’annulation, pour cause d’intempéries, du concert d’ouverture du
Festival provoque un vif mouvement de protestation.
En effet, les festivaliers venus nombreux commencent alors à lancer des projectiles
en direction des policiers, et la tension monte.
Les policiers, afin de rétablir l’ordre, tentent de faire reculer la foule et de disperser
les émeutiers en lançant des grenades de gaz lacrymogène.
Monsieur Malplacé, qui n’avait pas voulu rater une miette de ce spectacle improvisé,
a reçu l’une de ces grenades de très près, et a été grièvement blessé.
M. Malplacé souhaite alors former un recours en justice pour obtenir réparation de
son préjudice.
4°) Sur quel fondement, M. Malplacé pourra-t-il obtenir réparation de son préjudice ?
(3 points)
La responsabilité de l’administration peut être mise en cause sur le fondement d’une
faute commise par ses agents. L’absence d’une faute imputable à l’administration n’a
pas pour conséquence dans certaines circonstances de l’exonérer de sa responsabilité.
C’est ainsi que le risque ou la rupture d’égalité devant les charges publiques peuvent
également fonder une demande en réparation du préjudice subi par un administré.
Dans la situation décrite, il semble que l’on soit en présence d’une opération de
maintien (rétablissement) de l’ordre public troublé par le mouvement de protestation
des festivaliers mécontents de l’annulation du concert prévu.
Les mesures et les activités matérielles de police administrative engagent la
responsabilité de l’autorité ou de l’administration en cas de faute simple. Toutefois,
les opérations de maintien de l’ordre échappent à ce régime de la faute simple pour
relever de celui de la faute lourde. Le juge administratif considère en effet que ces
activités sont accomplies dans des conditions particulièrement difficiles et délicates
et ne peuvent conduire à engager la responsabilité de l’administration que dans la
mesure où la victime arrive à établir que la commission d’une faute lourde est à
l’origine du dommage dont il demande réparation.
Mais cette exigence d’une faute lourde est abandonnée par le juge au bénéfice des
tiers à l’opération de maintien de l’ordre dans deux hypothèses. La première se fonde
sur la responsabilité sans faute du fait des risques inhérents à l’utilisation de choses
dangereuses. C’est le cas lorsque les forces de police ont recours à des armes à feu.
Néanmoins, la jurisprudence limite aux seules armes à feu l’application de ce régime
de responsabilité sans faute et l’écarte expressément pour les grenades lacrymogènes
sous réserve que soient respectées les conditions normales d’emploi (attitude des
manifestants, sommations réglementaires …).
La deuxième admet la faute simple des forces de police qui feraient usage de d’armes
ou d’engins qui, bien que ne comportant pas de risques exceptionnels pour les
personnes et les biens, seraient employées dans des conditions « anormales » (tir de
grenades lacrymogènes dans un local fermé, TA Lille, 4 mai 1966, Époux Mangez).
Enfin dans le cas de M. Malplacé, il semble bien que par son attitude imprudente, il
a concouru au dommage et amène le juge à exonérer partiellement au moins voire
totalement (CAA Bordeaux, 18 juillet 2007) l’administration de sa responsabilité.
54
M. et Mme Pépère, propriétaire d’un modeste pavillon jouxtant le lieu où se déroule
le festival ont saisi, deux mois avant la tenue du festival, Madame le maire d’une
demande limiter l’accès à l’impasse où est implantée leur pavillon et qui offre une vue
imprenable sur le site du festival. Madame le maire s’est abstenue de prendre les
mesures nécessaires pour limiter l’accès à cette impasse. Pendant toute la durée du
festival, l’impasse dans laquelle habitent M. et Mme Pépère a été occupée par une
foule de festivaliers qui pour certains avaient même érigé des abris de fortune dans
le jardin des époux Pépère, générant des nuisances sonores, olfactives et visuelles.
5°) La responsabilité de Madame le maire du fait de son abstention à prendre les
mesures de police demandée par les époux Pépère pourra-t-elle être engagée et si oui
sur quel fondement ? (2 points)
La carence des autorités administratives en charge de la police administrative à
prendre des mesures nécessaires au maintien de la sécurité et de la tranquillité
publiques peut engager leur responsabilité s’il elle s’avère fautive. Or en l’espèce,
Madame le maire ne pouvait ignorer, et pour cause, la tenue du festival et les risques
prévisibles de nuisances pour les riverains. De plus, alertée par ceux-ci, elle n’a pas
adopté les mesures rendues nécessaires par la situation. Les époux Pépère peuvent
donc rechercher avec des chances raisonnables de succès à engager la responsabilité
pour faute de la commune de Saint-Clément la Source du fait de l’abstention fautive
du maire d’adopter les mesures de sécurité nécessaires.
Sujets
1er sujet :
2e sujet : Cas
La qualification par le juge des contrats
de l’Administration
pratique
(Les faits rapportés ci-après sont censés être établis) :
TOUTES LES QUESTIONS SONT NOTEES SUR 4 POINTS
À la suite de votre réussite au concours d’attaché territorial, vous êtes recruté(e) par
la commune de Madorna-sur-Anuèg, chef-lieu d’un canton rural de 2.000 habitants,
en qualité de chargé(e) des affaires administratives, économiques et sociales.
Depuis quelques années, la commune connaît un développement démographique dû
à l’implantation sur son territoire du leader mondial de la fabrication du panneau
photovoltaïque Écophoton représentant 200 emplois directs. Face à cette croissance
de la population, l’école municipale s’avère trop étroite pour accueillir les enfants
d’âge scolaire.
En septembre 2009, le conseil municipal décide donc de lancer la construction d’une
nouvelle école. La réalisation est confiée à l’entreprise Galavas et fils qui s’engage par
contrat à livrer le bâtiment à la rentrée 2010.
Pour prévenir tout accident, le conseil municipal décide par délibération du 1er
octobre 2009 d’interdire toute circulation et stationnement automobiles aux abords
du chantier de construction de la nouvelle école pendant la durée estimée du chantier.
M. Pintard, propriétaire du seul café de la commune implanté à 50 mètres du chantier
estime que cette délibération porte une atteinte excessive à la liberté du commerce et
55
surtout lui cause un préjudice commercial. Il menace de porter l’affaire devant la
justice.
1°) Madame le maire vous consulte d’une part sur la légalité de cette délibération et
d’autre part sur la juridiction compétente pour connaître de l’éventuelle action de M.
Pintard.
Au mois de décembre 2009, par voie de presse, le conseil municipal prend
connaissance d’un plan social de l’entreprise Écophoton prévoyant la délocalisation de
l’unité de fabrication et de la quasi-totalité du personnel affecté vers la République
de Formose. Le conseil municipal considérant que cette délocalisation va entraîner
une chute de la population active ayant des enfants en âge scolaire s’interroge sur
l’opportunité de poursuivre la construction de la nouvelle école.
2°) Madame le maire vous demande de l’éclairer sur les conditions d’une résiliation
unilatérale du contrat conclu avec l’entreprise de travaux publics Galavas et fils et ses
éventuelles conséquences.
Pour limiter les demandes d’aide sociale adressées au centre communal d’action
sociale (C.C.A.S.) par les employé(e)s de l’entreprise licencié(e)s à la suite de leur refus
d’accepter d’aller s’installer en République de Formose, Madame le maire prévoit de
réserver le versement d’aide aux employé(e)s né(e)s sur le territoire de la commune
dont au moins un des deux parents est également né sur le territoire du canton.
3°) Madame le maire vous consulte sur la légalité de cette limitation. Elle vous
demande dans l’hypothèse d’une illégalité de cette restriction de lui proposer d’autres
critères visant à limiter l’accès aux aides sociales communales.
Madame le maire envisage de mettre en place un service communal de formation
professionnelle de façon à favoriser la reconversion des personnes privées d’emploi
à la suite de la délocalisation de l’entreprise Écophoton. Dans la perspective d’une
prochaine réunion du conseil municipal où cette question est à l’ordre du jour,
Madame le maire vous demande de lui apporter des réponses précises aux questions
suivantes :
4°) la commune pourra-t-elle créer ce service alors qu’il existe implanté dans la
commune voisine un cabinet privé de formation ?
5°) si la commune ne retenait pas la création d’un service municipal de formation et
décidait de s’adresser à un cabinet privé, quelle procédure devrait-elle suivre ?
56
Session 1, Avril 2009
1er sujet :
Acte administratif unilatéral et contrat administratif
Sujet difficile supposant la mise en relation de notions apparemment divergentes.
NB : À éviter à tout prix une présentation successive des deux termes du sujet.
L’introduction pouvait présenter ces deux moyens juridiques de l’action
administrative dans leurs particularités.
Le plan suivant était possible.
La réalité d’une différenciation des deux catégories d’actes administratifs
Dans leur formation
L’AAU résulte de l’expression unilatérale de la volonté d’une autorité administrative,
le contrat d’un accord de volontés d’au moins deux parties.
Dans leur exécution
Unilatéralité versus consensualisme
Dans leur contentieux
Recours pour excès de pouvoir/recours de pleine juridiction
L’existence d’une convergence des deux catégories d’actes administratifs
L’accord de volontés dans la formation de l’acte administratif unilatéral
L’AAU résulte d’une procédure d’élaboration qui tend de plus en plus souvent à
associer les administrés (instances consultatives, audition, …).
L’unilatéralité dans le contrat administratif
Le contrat administratif est marqué principalement dans son exécution par un
régime traduisant de nombreux éléments d’unilatéralité :
Pouvoir de direction et de contrôle, pouvoir de modification et de sanction
unilatérale…
Le contentieux des contrats administratifs comporte également des éléments
d’unilatéralité (recours pour excès de pouvoir contre les actes détachables, contre
les clauses réglementaires…)
2nd sujet :
Cas pratique (les faits rapportés ci-après sont censés être établis) :
Nouvellement élue à la suite des élections de mars 2008, Madame le maire de la commune de
Prades-les-Margaridas, charmante bourgade de 2.500 habitants, envisage de mettre rapidement en
57
application un point prioritaire de son programme électoral ; la prévention de la délinquance
juvénile qu’elle juge trop élevée.
Pour ce faire, la commune conclut en mai 2008 un contrat avec l’entreprise de maçonnerie locale
« Volempatrabalhar » prévoyant la construction d’une maison communale destinée à l’accueil des
jeunes gens de la commune de 13 à 18 ans et à leur proposer différentes activités édifiantes (jeux
de dames, lotos, danses de salon, etc.).
Ayant eu connaissance de ce projet après une réunion publique organisée par la commune de
nombreux habitants se sont plaints en termes vifs auprès de Madame le maire de l’absence
d’équipements intéressants à leurs yeux. Madame le maire les a rassurés en les informant de sa
volonté de demander le plus rapidement possible à l’entreprise l’installation d’un mur d’escalade et
la réalisation d’une salle de jorky-ball.
Or d’après M. Lengut chef du service juridique de l’entreprise « Volempatrabalhar », il existe une
jurisprudence centenaire de la Cour de cassation selon laquelle l’administration ne peut, en cours
de contrat, modifier unilatéralement le contenu des obligations. M. Lengut préconise que
l’entreprise interrompe immédiatement le chantier et assigne la commune de Prades-les-Margaridas
devant le tribunal de grande instance.
Madame le maire se souvenant que dans votre lettre de candidature à un stage en mairie vous faisiez
état de « solides connaissances » en droit administratif vous consulte sur le point de savoir
1°) La commune peut-elle unilatéralement imposer à l’entreprise des prestations
supplémentaires ?
2°) Dans l’hypothèse d’un contentieux, quel est le juge compétent pour connaître de
cette affaire ?
Madame le maire envisage également l’organisation d’un festival de la musique au mois de juin.
Afin de réaliser ce projet, elle souhaite en confier l’organisation à une association locale « las
Caçoletas ».
Madame le maire vous demande de lui apporter une réponse précise à la question suivante :
3°) La commune pourra-t-elle déléguer à l’association l’organisation d’un festival de
musique et si oui, selon quelle procédure ?
Excédée par les dégradations commises par des mineurs à l’occasion des vacances scolaires,
Madame le maire envisage de prendre un arrêté interdisant à ceux-ci de sortir non accompagnés de
leurs parents après 21 H.
Madame le maire vous consulte sur les précautions à prendre pour éviter une censure du juge
administratif qui ne manquerait d’être exploitée à des fins politiques par son opposition. Elle vous
demande plus particulièrement :
4°) À quelles conditions pourra être légalement pris un arrêté interdisant aux mineurs
de sortir non accompagnés de leurs parents après 21 H ?
Au cours d’une patrouille de routine, des policiers municipaux sont pris à partie par des jeunes gens
leur reprochant de multiples contrôles d’identité. Les policiers ont des difficultés à se dégager et
l’un deux, pour disperser les jeunes gens en colère, fait usage de son arme de service en tirant en
l’air. Malheureusement la balle atteignit M. Pécaïre qui prenait le frais sur son balcon.
5°) M. Pécaïre vous demande dans quelles conditions il peut engager la responsabilité
de la commune et devant quelle juridiction ?
AUCUN DOCUMENT N’EST AUTORISE
58
1°) Pour répondre à la question il convenait d’abord de qualifier le contrat conclu
entre la maire et l’entreprise de travaux publics.
Manifestement il s’agissait d’un marché de travaux publics et donc d’un contrat
administratif.
Dès lors la mairie pouvait mettre en œuvre même en l’absence de stipulations
contractuelles l’ensemble des prérogatives reconnues à toute personne publique
contractante.
Parmi ces prérogatives figure le pouvoir de modification unilatérale du contrat que
la mairie pouvait donc légalement utiliser dès lors que cette modification a un lieu
avec le contrat, n’en bouleverse pas l’économie générale (contenu) et fait l’objet d’une
rémunération. De plus le contractant pourra obtenir indemnisation du préjudice que
lui causerait la modification du contrat.
Par contre, l’exception d’inexécution est écartée dans les contrats administratifs et
l’entreprise ne pourra donc en conséquence interrompre le chantier sans exposer à
voir sa responsabilité mise en cause.
2°) il s’agit d’un contrat administratif (marché public de travaux) et donc le juge
compétent est le juge administratif. L’entreprise devra donc s’adresser au tribunal
administratif dans le ressort duquel est situé le bâtiment objet du marché.
3°) Apparemment c’est la commune qui est à l’origine du festival et qui envisage d’en
confier l’organisation à une association. Il ne s’agit pas pour la commune d’apporter
son aide (subventions, mise à disposition de matériel ou de personnels …) à un projet
initié par l’association et ne donnant lieu à aucune contrepartie directe pour la
commune.
Devait ensuite être précisé le caractère de la mission confiée à l’association. Au vu du
caractère d’intérêt général d’une manifestation culturelle pour une commune de la
taille de Prades-les-Margaridas sa qualification de mission de service public (culturel)
semble acquise.
Dès lors deux procédures sont possibles pour déléguer l’organisation du festival à
l’association : le marché public et la délégation de service public.
La commune peut confier par contrat la gestion d’un service public dont elle a la
responsabilité à un délégataire. Ce délégataire verra sa rémunération
substantiellement liée aux résultats de l’exploitation du service.
Le recours à un marché public de services par le versement d’un prix par la commune
en contrepartie de la prestation commandée (organisation du festival).
Ces deux procédures supposent le respect d’une publicité et d’une mise en
concurrence des offres.
Une troisième possibilité, abordée en TD, était également possible. La constitution à
l’initiative de la mairie d’une association subventionnée, contrôlée par la commune
et d’autres personnes publiques et dont l’objet social consiste en l’organisation de
manifestations culturelles (festivals entre autres) sur le territoire de la commune.
L’intérêt pour la commune de cette formule c’est qu’elle la dispense de toute mise en
concurrence (hypothèse reconnue par le CE, Commune d’Aix-en-Provence).
4°) Madame le maire autorité de police administrative générale sur le territoire de la
commune peut en conséquence édicter toute mesure destinée à préserver l’ordre
public. Néanmoins, il existe une jurisprudence constante (TC, 1935, Action française)
59
prohibant les actes de police prononçant une interdiction générale et absolue dès lors
qu’ils ne constituent pas le seul moyen d’assurer l’ordre public (CE, 18 mai 1983, M.
Rodes, à l’occasion de l’activité du volcan La Soufrière).
Madame le maire pourra légalement prendre un arrêté si l’interdiction apparaît
nécessitée par les circonstances et limitée dans le temps et l’espace. Au regard des
circonstances de l’espèce ces conditions semblent remplies en ce qui concerne la
période (seules vacances scolaires et après 21h). Par contre Madame le maire devra
mieux définir dans son arrêté les mineurs visés (les plus jeunes moins de 13 ans par
exemple) et les zones de la commune où cet arrêté sera applicable (liste des lieux et
voies publics où cette interdiction sera applicable).
5°) La patrouille de la police municipale s’analyse en une opération de police
municipale destinée à maintenir l’ordre public sur le territoire de la commune. Le
juge compétent pour se prononcer sur la collectivité responsable est donc le juge
administratif. La victime du tir pourra mettre en cause la responsabilité de la
commune au vu du fait de ses agents sur le fondement de la responsabilité sans faute
(pour risque) liée à l’emploi d’armes dangereuses.
Sujets
1er sujet :
La qualification par le juge des contrats de l’Administration
2e sujet : Cas
pratique
(Les faits rapportés ci-après sont censés être établis) :
À la suite de votre réussite au concours d’attaché territorial, vous êtes recruté(e) par
la commune de Sainte Sévèra, chef-lieu d’un canton rural de 2.300 habitants, en
qualité de chargé(e) des affaires administratives, économiques et sociales.
Pour occuper les enfants de la commune pendant les vacances scolaires, Madame le
maire envisage de réanimer le centre municipal d’activités sportives, ludiques,
culturelles et sportives créé il y a de cela un demi-siècle. Ce centre est géré par la
commune et fonctionne grâce à du personnel recruté pour un temps précis. Or la
réglementation de ce centre qui date de 1959, précise dans son article 2 que « les
jeunes femmes ne peuvent en aucun cas exercer les fonctions d’animateur ».
1°) Madame le maire vous consulte d’une part sur la légalité de cette disposition et
d’autre part sur l’obligation d’abroger cette réglementation si elle s’avérait illégale.
Pour répondre aux demandes de jeunes parents de la commune, Madame le maire
envisage de réaliser une crèche. Dans la perspective d’une prochaine réunion du
conseil municipal où cette question est à l’ordre du jour, Madame le maire vous
demande de lui apporter des réponses précises aux questions suivantes :
2°) la commune devra-t-elle gérer ses activités en régie ou pourra-t-elle les déléguer
à une association de parents qui gère déjà une crèche parentale ?
3°) si la délégation à l’association est juridiquement possible, la commune pourra-telle également confier à cette association, la surveillance des enfants de l’école
60
primaire après le repas de midi et avant la reprise des cours de l’après-midi, libérant
ainsi le personnel communal et les enseignants débordés ?
À la suite des multiples accidents, dont certains mortels, survenus sur le territoire de
la commune, Madame le maire décide par arrêté municipal de n’autoriser la traversée
de la ville, par la route nationale qu’à une vitesse maximum de 25 km/h. Pour rendre
toutefois la circulation plus fluide, elle interdit le stationnement dans toutes les rues
du centre du village qui sont surchargées l’été du fait de l’afflux touristique ; en même
temps, et par le même arrêté, elle interdit l’affichage publicitaire sur le parcours de
traversée du village et soumet la décoration des façades et des devantures à une
autorisation municipale afin de conserver l’esthétique des lieux que découvrent les
touristes.
Une association d’automobilistes, « Plein gaz », créée pour lutter contre les nouvelles
dispositions envisage d’exercer un recours contentieux. Madame le maire vous
soumet la question suivante :
4°) Devant quelle juridiction l’association « Plein gaz » peut-t-elle attaquer l’arrêté
municipal et ce recours a-t-il des chances de prospérer ?
De plus, toujours à des fins d’amélioration de la sécurité routière, Madame le maire
a pris un arrêté municipal interdisant la traversée de la commune par la route
nationale aux poids lourds de plus de 6 tonnes.
M. Bébert, exploitant un restaurant de routiers en bordure de la route nationale sur
le territoire de la commune, demande réparation du préjudice subi par lui du fait de
la perte de la quasi-totalité de sa clientèle constituée des chauffeurs routiers qui
empruntaient auparavant la route nationale qui leur est depuis interdite. Madame le
maire vous demande de répondre à la question suivante :
5°) M. Bébert peut-il engager la responsabilité de la commune et si oui sur quel
fondement ?
61
Session 1, mai 2008
Indications de correction
1er sujet :
L’étendue du contrôle de la légalité des actes administratifs par le juge de
l’excès de pouvoir
Le sujet portait sur le caractère variable du contrôle exercé par le juge de l’excès de
pouvoir sur la légalité des actes administratifs.
La contestation de la légalité d’un acte administratif devant le juge de l’excès de
pouvoir peut se faire en invoquant des moyens d’illégalité ou d’annulation. Ceux-ci,
depuis Édouard Laferrière au 19e siècle, sont distingués en moyens d’illégalité ou
d’annulation externe et interne. Dans la première catégorie sont rangés les moyens
relatifs à l’incompétence de l’auteur de l’acte et les vices de forme et de procédure.
Relèvent de la deuxième catégorie de motifs d’annulation ou d’illégalité le
détournement de pouvoir ou de procédure et les irrégularités relatives aux motifs de
l’acte (raisons de droit ou de fait sur lesquelles doit se fonder l’acte administratif).
C’est justement confronté à une question relative aux motifs de l’acte administratif
que l’étendue du contrôle du juge de l’excès de pouvoir est susceptible de 4 stades ;
-
-
-
-
l’absence de contrôle conduisant le juge à ne pas connaître de la légalité des motifs
d’un acte administratif (appréciation par un jury d’examen ou de concours de la
valeur d’une copie ou du choix d’un mode de gestion d’un service public par
exemple) ;
le contrôle restreint (ou minimum) à l’erreur manifeste d’appréciation des faits ou
à la disproportion manifeste de l’adéquation de l’objet de l’acte à ses motifs (choix
de la sanction infligée à un fonctionnaire fautif, choix d’un zonage dans un plan
local d’urbanisme, création d’une communauté de communes par le préfet…) ;
le contrôle normal ou entier (contrôle du caractère fautif du comportement d’un
fonctionnaire, contrôle du refus d’admission à concourir d’un candidat, contrôle du
caractère pornographique d’un film…);
et pour finir et enfin le contrôle « maximum », contrôle de l’adéquation de l’objet
de la décision à ses motifs (police administrative générale sur le fondement de la
jurisprudence Benjamin 1933.
2nd sujet :
Commentaire de l’arrêt du Conseil d’État du 26 février 2003, Société protectrice des
animaux, n° 212943, Tables du Recueil Lebon
Vu la requête et le mémoire complémentaire, enregistrés les 29 septembre et 13 décembre 1999 au
secrétariat du contentieux du Conseil d’État, présentés pour la société protectrice des animaux,
dont le siège est 39, boulevard Berthier à Paris (75017) ; la société protectrice des animaux demande
au Conseil d’État :
1°) d’annuler l’arrêt en date du 20 juillet 1999 par lequel la cour administrative d’appel de Marseille
a rejeté sa requête tendant à l’annulation du jugement en date du 29 janvier 1997 par lequel le
tribunal administratif de Montpellier a annulé, à la demande de l’association de défense des animaux
62
victimes d’ignominies ou de désaffection (DAVID), la décision de la présidente de la délégation
locale de Lézignan-Corbières de la société protectrice des animaux refusant la communication des
registres d’entrée et de sortie du refuge exploité sur le territoire de la commune du 30 août 1994 au
30 juillet 1995 ainsi que les comptes financiers et les registres sanitaires pour la même période ;
2°) de condamner l’association de défense des animaux victimes d’ignominies ou de désaffection
(DAVID) à lui verser la somme de 15 000 F au titre de l’article L. 761-1 du code de justice
administrative ;
Vu le code rural ;
Vu la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 ;
- le rapport de M. Wauquiez-Motte, Auditeur,
- les observations de la SCP Coutard, Mayer, avocat de la société protectrice des animaux,
- les conclusions de M. Goulard, Commissaire du gouvernement ;
Considérant qu’aux termes de l’article 2 de la loi du 17 juillet 1978 dans sa rédaction applicable au
présent litige : « Sous réserve des dispositions de l’article 6 les documents administratifs sont de
plein droit communicables aux personnes qui en font la demande, qu’ils émanent des
administrations de l’État, des collectivités territoriales, des établissements publics ou des
organismes, fussent-ils de droit privé, chargés de la gestion d’un service public » ;
Considérant qu’il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que la société protectrice
des animaux a créé et géré jusqu’en juillet 1995, avec l’accord verbal du maire de la commune de
Lézignan-Corbières, un refuge-fourrière destiné à recevoir les animaux abandonnés ; que, si cette
activité présentait un caractère d’intérêt général, son exercice ne comportait en l’espèce la mise en
oeuvre d’aucune prérogative de puissance publique ; que les conditions d’organisation et de
fonctionnement de cet établissement n’avaient fait l’objet ni d’une définition précise ni d’un
contrôle effectif de la part de la commune, et que la délégation locale de la société protectrice des
animaux, qui ne comportait aucun membre du conseil municipal, gérait ce service de façon
autonome ; que la seule circonstance que la commune ait participé financièrement à l’activité de
l’association n’est pas de nature, dans ces conditions, à faire regarder celle-ci comme chargée par la
commune de la gestion d’un service public ; qu’il s’ensuit que le juge administratif n’est pas
compétent pour statuer sur la requête de l’association de défense des animaux victimes
d’ignominies ou de désaffection tendant à la communication de documents détenus par la
délégation locale de Lézignan-Corbières de la société protectrice des animaux ;
Considérant qu’il résulte de ce qui précède, et sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens
de la requête, que l’arrêt attaqué de la cour administrative d’appel de Marseille, qui a admis la
compétence de la juridiction administrative, doit être annulé ;
Considérant qu’il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de régler l’affaire au fond en application
des dispositions de l’article L. 821-2 du code de justice administrative ;
Considérant qu’ainsi qu’il vient d’être dit, le juge administratif n’était pas compétent pour connaître
d’une demande tendant à la communication de documents détenus par la société protectrice des
animaux et relatifs à la gestion du refuge-fourrière de Lézignan-Corbières ; que, par suite, c’est à
tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a statué sur la demande
de l’association de défense des animaux victimes d’ignominies ou de désaffection ; qu’il y a lieu
d’annuler ce jugement et de rejeter, comme portée devant une juridiction incompétente pour en
connaître, la demande présentée par l’association devant le tribunal administratif de Montpellier ;
…
Décide :
Article 1er : L’arrêt en date du 20 juillet 1999 de la cour administrative d’appel de Marseille et le
jugement en date du 29 janvier 1997 du tribunal administratif de Montpellier sont annulés.
Article 2 : La requête présentée par l’association de défense des animaux victimes d’ignominies ou
de désaffection devant le tribunal administratif de Montpellier est rejetée…
63
I. – Analyse de l’arrêt
Faits :
La présidente d’une association de défense des animaux (L’association de défense des animaux
victimes d’ignominies ou de désaffection, DAVID) a adressé, à une date inconnue, à la délégation
locale de Lézignan-Corbières de la société protectrice des animaux une demande tendant à la
communication des registres d’entrée et de sortie du refuge et des comptes financiers et registres
sanitaires pour la période allant du 30 août 1994 au 30 juillet 1995.
La présidente de la délégation locale de la SPA a refusé de faire droit à cette demande.
Procédure :
La présidente de l’association de défense des animaux victimes d’ignominies ou de désaffection a
introduit devant le Tribunal administratif de Montpellier, un recours en excès de pouvoir à
l’encontre du refus de la présidente de la SPA de Lézignan-Corbières.
Dans un jugement en date du 29 janvier 1997, le TA de Montpellier a accueilli favorablement ce
recours en annulant la décision de la présidente de la SPA qui a interjeté appel de ce jugement
devant la Cour administrative d’appel de Marseille.
Par un arrêt en date du 20 juillet 1999, la cour a confirmé le jugement rendu en 1 ère instance et
favorable à l’association de défense des animaux victimes d’ignominies ou de désaffection.
Finalement, le Conseil d’État est saisi en septembre 199 d’un recours en cassation de l’arrêt rendu
par la cour administrative de Marseille.
Problème :
À l’occasion de l’examen de ce recours en cassation, le Conseil d’État devait se prononcer sur un
problème de qualification des documents dont la présidente de l’association de défense des
animaux victimes d’ignominies ou de désaffection demandait la communication. S’agissait-il de
documents administratifs et dans ce cas conformément à la loi de 1979 sur la communication des
documents administratifs ils étaient communicables de plein droit ?
Mais pour répondre à cette question, le Conseil d’État devait d’abord qualifier le refuge-fourrière
géré par l’antenne lézignanaise de la SPA.
L’alternative s’ouvrant au juge était alors la suivante :
le refuge est un service public (local en l’espèce) et donc les documents administratifs
d’organismes même privés gérant un service public sont communicables de plein droit ;
le refuge n’est pas un service public et les documents dont la communication était
demandée pouvaient être légalement refusés par la présidente de la SPA de Lézignan-Corbières.
Solution :
C’est la deuxième branche de l’alternative qu’a retenue le Conseil d’État en jugeant que la gestion
d’un refuge-fourrière même présentant un caractère d’intérêt général, même avec l’accord tacite et
l’appui financier de la mairie n’était pas un service public. En effet, la cour suprême relève que
l’exercice de cette activité ne comportait la mise en oeuvre « d’aucune prérogative de puissance
publique ; que les conditions d’organisation et de fonctionnement de cet établissement n’avaient
fait l’objet ni d’une définition précise ni d’un contrôle effectif de la part de la commune, et que la
délégation locale de la société protectrice des animaux, qui ne comportait aucun membre du conseil
municipal, gérait ce service de façon autonome ».
II. – Discussion :
Celle-ci pouvait conduire à évoquer les critères d’identification d’un service public et sa gestion par
une personne privée.
64
Sujets
1er sujet :
L’accès des administrés à la justice administrative
2ème sujet :
Après avoir analysé l’arrêt ci-après reproduit (faits, procédure, problème (s), solution), répondez
aux questions suivantes :
1°) Qu’est-ce qu’une mesure d’ordre intérieur et à quoi sert-elle ?
2°) Expliquez quels sont les éléments qui amènent le Conseil d’État à refuser la qualification par
l’administration pénitentiaire de la décision de déclassement d’emploi de mesure d’ordre intérieur
? Dans quelles conditions, le Conseil d’État aurait pu adopter une solution inverse ?
3°) Quelles autres mesures de l’administration ne sont pas susceptibles d’être soumises au juge de
l’excès de pouvoir ?
CE, Ass., 14 décembre 2007, M. Planchenault, n° 290420, Publié au Recueil Lebon
Vu la requête et le mémoire complémentaire, enregistrés les 20 février et 20 juin 2006 au secrétariat
du contentieux du Conseil d’État, présentés pour M. Franck Planchenault, demandant au Conseil
d’État :
1°) d’annuler l’arrêt en date du 29 juin 2005 de la cour administrative d’appel de Nantes par lequel
celle-ci a rejeté sa requête tendant à l’annulation du jugement du tribunal administratif de Nantes
en date du 4 août 2004 par lequel celui-ci a rejeté sa demande tendant à l’annulation de la décision
de la directrice de la maison d’arrêt de Nantes du 12 juillet 2001 le déclassant de son emploi
d’auxiliaire de cuisine dans cet établissement pénitentiaire ainsi que de la décision du 15 octobre
2001 du directeur régional des services pénitentiaires rejetant son recours hiérarchique ;
2°) statuant au fond, au titre de l’article L. 821-2 du code de justice administrative, d’annuler le
jugement du tribunal administratif de Nantes du 4 août 2004 et d’annuler la décision de la directrice
de la maison d’arrêt de Nantes du 12 juillet 2001 le déclassant de son emploi d’auxiliaire de cuisine
au centre de détention ainsi que la décision du 15 octobre 2001 du directeur régional des services
pénitentiaires rejetant son recours hiérarchique et d’enjoindre au directeur régional de
l’administration pénitentiaire de réexaminer ses droits à rémunération et à remises de peines
spéciales et de communiquer la décision à venir au magistrat chargé de l’application des peines,
sous astreinte de 200 euros par jour de retard ;
3°) de mettre à la charge de l’État la somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du
code de justice administrative ;
Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;
Vu le code de procédure pénale ;
Vu la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 modifiée ;
Vu la loi n° 2000-231 du 12 avril 2000 modifiée ;
…
Considérant qu’il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que par une décision en
date du 12 juillet 2001, confirmée sur recours hiérarchique par le directeur régional des services
pénitentiaires le 15 octobre 2001, la directrice de la maison d’arrêt de Nantes a, dans l’intérêt du
65
service, déclassé M. Planchenault, alors détenu dans cet établissement, de son emploi d’auxiliaire
de cuisine au service général ;
Considérant qu’aux termes de l’article D. 99 du code de procédure pénale : « Les détenus, quelle
que soit leur catégorie pénale, peuvent demander qu’il leur soit proposé un travail./ L’inobservation
par les détenus des ordres et instructions donnés pour l’exécution d’une tâche peut entraîner la
mise à pied ou le déclassement de l’emploi » ; qu’aux termes de l’article D. 100 du même code : «
Les dispositions nécessaires doivent être prises pour qu’un travail productif et suffisant pour
occuper la durée normale d’une journée de travail soit fourni aux détenus » ; qu’aux termes de
l’article D. 101 : « Le travail est procuré aux détenus compte tenu du régime pénitentiaire auquel
ceux-ci sont soumis, des nécessités de bon fonctionnement des établissements ainsi que des
possibilités locales d’emploi. Dans la mesure du possible, le travail de chaque détenu est choisi en
fonction non seulement de ses capacités physiques et intellectuelles, mais encore de l’influence que
ce travail peut exercer sur les perspectives de sa réinsertion. Il est aussi tenu compte de sa situation
familiale et de l’existence de parties civiles à indemniser (…) » ; qu’aux termes de l’article D. 102 :
« L’organisation, les méthodes et les rémunérations du travail doivent se rapprocher autant que
possible de celles des activités professionnelles extérieures afin notamment de préparer les détenus
aux conditions normales du travail libre » ; qu’il résulte de ces dispositions que le travail auquel les
détenus peuvent prétendre constitue pour eux non seulement une source de revenus mais encore
un mode de meilleure insertion dans la vie collective de l’établissement, tout en leur permettant de
faire valoir des capacités de réinsertion ;
Considérant qu’ainsi, eu égard à sa nature et à l’importance de ses effets sur la situation des détenus,
une décision de déclassement d’emploi constitue un acte administratif susceptible de faire l’objet
d’un recours pour excès de pouvoir ; qu’il en va autrement des refus opposés à une demande
d’emploi ainsi que des décisions de classement, sous réserve que ne soient pas en cause des libertés
et des droits fondamentaux des détenus ; qu’en jugeant que le déclassement de M. Planchenault,
du fait des circonstances particulières dans lesquelles il était intervenu et notamment du délai dans
lequel l’intéressé avait été reclassé, constituait une mesure d’ordre intérieur, la cour a entaché son
arrêt d’une erreur de droit ; que, par suite, M. Planchenault est fondé à demander l’annulation de
cet arrêt ;
66
Session d’avril 2007
Sujets
1er sujet :
L’exercice du pouvoir de police administrative
2ème sujet :
CE, 29 mai 1996, M. Tasci, n° 147580, Publié au Recueil Lebon
Vu la requête enregistrée le 3 mai 1993 au secrétariat du Contentieux du Conseil d’État, présentée
pour M Nersez Tasci, demeurant 200, avenue Max Dormoy, à Montrouge (92120) ; M Tasci
demande que le Conseil d’État :
1°) annule le jugement du 10 juillet 1992 par lequel le tribunal administratif de Paris a rejeté sa
demande tendant à l’annulation de la décision implicite de rejet, par le ministre de l’intérieur, de sa
demande d’abrogation de l’arrêté d’expulsion pris à son encontre le 19 juillet 1983 ;
2°) annule pour excès de pouvoir cette décision ;
Vu l’ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945, modifiée ;
Vu le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel ;
Vu l’ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945, le décret n° 53-934 du 30 septembre 1953 et la loi
n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ;
Après avoir entendu en audience publique :
- le rapport de M Lerche, Conseiller d’État,
- les observations de la SCP Monod, avocat de M Tasci,
- les conclusions de M Sanson, Commissaire du gouvernement ;
Sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens de la requête :
Considérant qu’aux termes de l’article 23 de l’ordonnance du 2 novembre 1945, relative à l’entrée
et au séjour des étrangers en France, tel que modifié par la loi n° 81-973 du 20 octobre 1981 : « Sous
réserve des dispositions de l’article 25, l’expulsion peut être prononcée par arrêté du ministre de
l’intérieur si la présence sur le territoire français d’un étranger constitue une menace pour l’ordre
public. L’arrêté d’expulsion peut, à tout moment, être abrogé par le ministre de l’intérieur » ;
Considérant que M Tasci, ressortissant turc d’origine arménienne, a été condamné à une peine de
deux ans d’emprisonnement par jugement du tribunal de grande instance de Créteil du 21 décembre
1984 pour association de malfaiteurs, en raison de ses liens avec l’organisation « Armée secrète
arménienne pour la libération de l’Arménie » (ASALA), qui avait revendiqué la responsabilité de
l’attentat commis à l’aéroport d’Orly, le 15 juillet 1983 ; qu’il ressort des pièces du dossier qu’à la
date de la décision attaquée, par laquelle le ministre de l’intérieur a refusé de faire droit à la demande
présentée le 27 novembre 1990 par M Tasci, qui tendait à l’abrogation de l’arrêté d’expulsion pris
à son encontre le 25 juillet 1983, l’intéressé, ainsi qu’il l’affirme sans être contredit, n’avait plus de
lien avec l’ASALA ; qu’il avait suivi des stages de formation et occupé un emploi régulier ; que le
ministre de l’intérieur ne se prévaut d’aucun fait pour soutenir que M Tasci constituait encore, à la
date de la décision attaquée, une menace pour l’ordre public ; que, par suite, son refus d’abroger
l’arrêté d’expulsion de M Tasci doit être regardé comme procédant d’une erreur manifeste
d’appréciation ;
Considérant qu’il résulte de ce qui précède que M Tasci est fondé à soutenir que c’est à tort, que
par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande d’annulation pour
excès de pouvoir de la décision du ministre de l’intérieur ;
DÉCIDE :
Article 1er : Le jugement du 10 juillet 1992 du tribunal administratif de Paris est annulé.
Article 2 : La décision implicite de rejet, par le ministre de l’intérieur, de la demande de M. Tasci
tendant à l’abrogation de l’arrêté du 19 juillet 1983, prononçant son expulsion du territoire français,
est annulée.
Article 3 : La présente décision sera notifiée à M. Nersez Tasci et au ministre de l’intérieur.
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Session 2, mai 2007
Sujets
1er sujet :
Les prérogatives de l’administration contractante
2e sujet :
Commentez l’arrêt du Conseil d’État reproduit ci-dessous :
CE, Sect., 27 octobre 1999, M. Rolin, n° 171169 171170 172384, Rec., p. 327.
Vu 1°) sous les n°s 171169 et 171170 les requêtes enregistrées le 20 juillet 1995, présentées par M.
Philippe Rolin, demeurant … à Lagny-sur-Marne (77400) ; M. Rolin demande que le Conseil d’État
:
- annule pour excès de pouvoir les règlements des jeux instantanés, dénommés « Banco » et « Bingo
», édictés le 30 mai 1995, par le président-directeur général de La Française des Jeux ;
- ordonne le sursis à exécution des ces décisions ;
- condamne la société « La Française des Jeux » à lui verser les sommes de 2 000 F et 2 000 F au
titre des frais irrépétibles ;
Vu 2°) sous le n° 172384 la requête enregistrée le 1er septembre 1995, présentée par M. Philippe
Rolin, demeurant 16, rue des Tanneurs à Lagny-sur-Marne (77400) ; M. Rolin demande que le
Conseil d’État :
- annule la décision implicite par laquelle le président-directeur général de La Française des Jeux a
rejeté sa demande tendant à retirer de la vente les billets en circulation des jeux dénommés « Tac
au Tac », « Millionnaire » et « Bingo » émis à compter du 17 mars 1995, date de la décision du
Conseil d’État statuant au contentieux qui a annulé l’article 3 du décret n° 87330 du 13 mai 1987
relatif à la loterie nationale ;
- condamne la société « La Française des Jeux » à lui verser la somme de 5 000 F au titre des frais
irrépétibles ;
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu la loi du 21 mai 1836 ; la loi de finances du 31 mai 1933, et notamment son article 136 ; le décret
n° 78-1067 du 9 novembre 1978 ; la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ; l’ordonnance n° 45-1708 du
31 juillet 1945, le décret n° 53-934 du 30 septembre 1953 et la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987
;
…
Considérant que les requêtes de M. Rolin présentent à juger la même question; qu’il y a lieu de les
joindre pour statuer par une seule décision ;
Sur la compétence de la juridiction administrative pour connaître des décisions attaquées :
Considérant qu’aux termes de l’article 136 de la loi du 31 mai 1933 portant fixation du budget
général de l’exercice 1933 : « Dans le délai d’un mois à dater de la promulgation de la présente loi,
le gouvernement fixera par décret les conditions d’organisation et les modalités d’une loterie dont
le produit sera, après prélèvement d’une somme de 100 millions, affecté à la caisse de solidarité
contre les calamités agricoles, rattaché selon la procédure des fonds de concours au chapitre 14 du
budget des pensions (retraites de combattant) dont le crédit sera réduit à due concurrence » ; qu’en
application du décret du 9 novembre 1978 pris sur le fondement de ces dispositions, le
gouvernement a confié l’organisation et l’exploitation de cette activité de loterie à la société « La
Française des Jeux », laquelle a le caractère de personne morale de droit privé ;
Considérant qu’il ne résulte ni des dispositions législatives précitées ni des caractéristiques générales
des jeux de hasard que la mission dont la société « La Française des Jeux » a été investie en
application du décret du 9 novembre 1978 revête le caractère d’une mission de service public ;
qu’ainsi les décisions prises par le président-directeur général de ladite société n’ont pas le caractère
d’actes administratifs ; que dès lors, les conclusions de M. Rolin tendant à l’annulation, d’une part,
des décisions prises le 30 mai 1995 par le président-directeur général de La Française des Jeux au
sujet des jeux instantanés dénommés « Banco » et « Bingo » et, d’autre part, de la décision implicite
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par laquelle la même autorité a rejeté sa demande tendant à ce que soient retirés de la vente les
billets des jeux dénommés « Tac au Tac », « Millionnaire » et « Bingo » émis à compter du 17 mars
1995, ne sont pas au nombre de celles dont il appartient à la juridiction administrative de connaître
; …[
DÉCIDE :
Article 1er : Les requêtes nos 171169, 171170 et 172384 de M. Rolin sont rejetées comme portées
devant une juridiction incompétente pour en connaître.
Article 2 : Les conclusions de la société « La Française des Jeux » tendant à l’application de la loi
du 10 juillet 1991 sont rejetées.
69

DROIT ADMINISTRATIF GÉNÉRAL

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