guide methodologique de planification strategique au cameroun

Transcription

REPUBLIQUE DU CAMEROUN
Paix-Travail-Patrie
MINISTERE DE L’ECONOMIE,
DE LA PLANIFICATION ET DE
L’AMENAGEMENT DU TERRITOIRE
GUIDE METHODOLOGIQUE
DE PLANIFICATION STRATEGIQUE
AU CAMEROUN
Edition 2011 / Division de la Prospective et
de la Planification Stratégique
Sommaire
Liste des abréviations et acronymes ..................................................................v
Liste des tableaux .............................................................................................viii
Liste des schémas ..............................................................................................ix
Liste des encadrés .............................................................................................x
Préface ..............................................................................................................xi
Résume exécutif ................................................................................................1
Première Partie : La planification du développement au
Cameroun : Enjeu, cadre institutionnel et
présentation schématique de la planification
stratégique ..................................................................7
Chapitre 1 : Enjeu et cadre institutionnel de la planification stratégique
au Cameroun .......................................................................... 11
Chapitre 2 : Présentation schématique du processus de mise en place
d’une stratégie ........................................................................ 19
Deuxième Partie : La planification du développement au Cameroun :
Méthodologie détaillée de la planification stratégique ........33
Chapitre 3 : Les activités préliminaires nécessaires .................................. 37
Chapitre 4 : L’élaboration de l’état des lieux et du diagnostic ................... 49
Chapitre 5 : La formulation des choix stratégiques ................................... 65
Chapitre 6 : L’élaboration d’un Plan d’Actions et d’un Plan d’Actions
prioritaires ............................................................................. 79
Chapitre 7 : Le suivi et l’évaluation de la stratégie ................................... 99
Liste des annexes ..............................................................................................107
Références bibliographiques ..............................................................................159
Table des matières ............................................................................................161
iii
Liste des abréviations et acronymes
ALUCAM
Aluminium du Cameroun
ANESCAM
BIP
Association Nationale des Exploitants à la Sauvette du
Cameroun
Association Professionnelle des Etablissements de Crédit au
Cameroun
Budget d’Investissement Public
BTP
Bâtiments et Travaux Publics
CBMT
Cadre Budgétaire à Moyen Terme
C2D
Contrat de Désendettement Développement
CCIMA
CDMT
Chambre de Commerce, de l’Industrie, des Mines et de
l’Artisanat du Cameroun
Cadre de Dépenses à Moyen Terme
CEMAC
Communauté Economique et Monétaire de l’Afrique Centrale
CIPD
CONSUPE
Conférence Internationale sur la Population et le
Développement
Contrôle Supérieur de l’Etat
CPB
Cellule de la Programmation et de la Budgétisation
CPP
Cellule de la Prospective et de la Planification
CS
Cellule de Suivi
CTD
Collectivités Territoriales Décentralisées
CVUC
Communes et Villes Unies du Cameroun
DIMZF
DPDH
Direction des Infrastructures et de la Mise en valeur des
Zones Frontalières
Division de la Population et du Développement Humain
DPPS
Division de la Prospective et de la Planification Stratégique
DSCE
Document de Stratégie pour la Croissance et l’Emploi
DSRP
Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté
FEC
Formule d’Estimation des Coûts
FFOM
Forces, Faiblesses, Opportunités, Menaces
GAR
Gestion Axée sur les Résultats
GICAM
Groupement Inter patronal du Cameroun
IOV
Indicateur Objectivement Vérifiable
MDV
Moyen De Vérification
MECAM
Mouvement des Entrepreneurs du Cameroun
MINADER
Ministère de l’Agriculture et du Développement Rural
MINAS
Ministère des Affaires Sociales
MINATD
Ministère de l’Administration Territoriale et de la
Décentralisation
APECCAM
v
MINCOM
Ministère de la Communication
MINCOMMERCE Ministère du Commerce
MINCULT
Ministère de la Culture
MINDAF
Ministère des Domaines et des Affaires Foncières
MINDUH
Ministère du Développement Urbain et de l’Habitat
MINEDUB
Ministère de l’Education de Base
MINEE
Ministère de l’Energie et de l’Eau
MINESEC
Ministère des Enseignements Secondaires
MINESUP
Ministère de l’Enseignement Supérieur
MINEFOP
Ministère de l’Emploi et de la Formation Professionnelle
MINEPAT
Ministère de l’Economie, de la Planification et de
l’Aménagement du Territoire
Ministère de l’Environnement et de la Protection de la
Nature
Ministère de l’Elevage, des Pêches et des Industries
Animales
Ministère des Forêts et de la Faune
MINEP
MINEPIA
MINFOF
MINFOPRA
MINFI
MINIMIDT
Ministère de la Fonction Publique et de la Réforme
Administrative
Ministère des Finances
MINJEUN
Ministère des Mines, de l’Industrie et du développement
Technologique
Ministère de la Jeunesse
MINJUSTICE
Ministère de la Justice
MINPLAPDAT
MINPOSTEL
Ministère de la Planification, de la Programmation du
Développement et de l’Aménagement du Territoire
Ministère des Petites et Moyennes Entreprises, de
l’Economie Sociale et de l’Artisanat
Ministère des Postes et Télécommunications
MINPROFF
Ministère de la Promotion de la Femme et de la Famille
MINRESI
Ministère de la Recherche Scientifique et Technique
MINREX
Ministère des Relations Extérieures
MINSANTE
Ministère de la Santé
MINSEP
Ministère des Sports et de l’Education Physique
MINT
Ministère des Transports
MINTOUR
Ministère du Tourisme
MINTP
Ministère des Travaux Publics
MINTSS
Ministère du Travail et de la Sécurité Sociale
OAPI
Organisation Internationale de la Propriété Intellectuelle
ONG
Organisation Non Gouvernementale
ONUDI
Organisation des Nations Unies pour le Développement
Industriel
MINPMEESA
vi
PA
Plan d’Actions
PAM
Programme d’Actions Ministériel
PAP
Plan d’Actions Prioritaires
PAPDEP
PAS
Projet d’Amélioration de la Programmation des Dépenses
Publiques
Plan d’Ajustement Structurel
PDL
Plan de Développement Local
PIB
Produit Intérieur Brut
PIP
Programme d’Investissement Prioritaire
PME
Petites et Moyennes Entreprises
PN-DIJE
PNUD
Politique Nationale de Développement Intégral du Jeune
Enfant
Programme des Nations Unies pour le Développement
PPA
Projet de Performance des Administrations
PPBS
Planification – Programmation – Budgétisation - Suivi
PPTE
Pays Pauvres Très Endettés
PS
Programme Support
PT
Programme Technique
PTF
Partenaires Techniques et Financiers
SCE
Stratégie pour la Croissance et l’Emploi
SNI
Société Nationale d’Investissement
SONU
Soins Obstétricaux et Néonataux d’Urgence
SYNDUSTRICAM Syndicat des Industriels du Cameroun
vii
Liste des tableaux
Tableau 1 - Caractéristiques des principales stratégies de développement .....15
Tableau 2 - Travaux préparatoires du processus d’élaboration d’une stratégie
.......................................................................................................21
Tableau 3 - Etat des lieux et diagnostic............................................................23
Tableau 4 - Formulation des choix stratégiques...............................................24
Tableau 5 - Elaboration du Plan d’actions et du Plan d’actions prioritaires ....25
Tableau 6 - Synthèse des documents produits et validés durant le processus .26
Tableau 7 - Groupes de parties prenantes et acteurs majeurs à impliquer .....29
Tableau 8 - Distribution des rôles dans l’élaboration des PA et PAP ...............80
Tableau 9 - Identification des programmes ......................................................84
Tableau 10 - Présentation des actions d’un programme .....................................85
Tableau 11 - Présentation des activités d’une action ..........................................87
Tableau 12 - Synthèse des informations sur les programmes .............................90
Tableau 13 - Poids relatif des programmes au cours de la période .....................92
Tableau 14 - Plan d’Actions Prioritaires : Activités du programme n°… selon le
niveau de priorité...........................................................................94
Tableau 15 - Planification quinquennale des activités du programme n°… .......94
Tableau 16 - Plan d’Actions Prioritaires : Planification quinquennale du coût du
programme n°… ............................................................................96
Tableau 17 - Plan d’Actions Prioritaires : Planification quinquennale du coût de
l’ensemble des programmes ...........................................................96
Tableau 18 - Plan d’Actions Prioritaires : Plan de financement pluriannuel des
Actions du programme …. .............................................................97
Tableau 19 - Dispositif de suivi de la mise en œuvre en fonction du niveau de la
stratégie .........................................................................................99
viii
Liste des schémas
Schéma 1 - Approche top down de déclinaison des divers instruments ..........16
Schéma 2 - Vue synoptique du processus d’élaboration d’une stratégie de
développement ...................................................................................20
Schéma 3 - Etapes clés de la préparation du processus d’élaboration d’une
stratégie .............................................................................................38
Schéma 4 - Etapes clés de l’élaboration de l’état des lieux et du diagnostic ...50
Schéma 5 - Illustration de la segmentation d’un domaine...............................53
Schéma 6 - Principales étapes de l’élaboration des choix stratégiques ...........66
Schéma 7 - Relations entre stratégie, actions, axes stratégiques, extrants,
effets et impact ..................................................................................71
Schéma 8 - Principales étapes de l’élaboration d’un Plan d’Actions et d’un Plan
d’Actions Prioritaires ........................................................................81
ix
Liste des encadrés
Encadré 1 - Contexte et objectifs de l’approche participative ...........................18
Encadré 2 - Exemple de constitution d’un Comité de pilotage (Cas d’une
stratégie à périmètre ministériel) ................................................41
Encadré 3 - Exemple de constitution d’un Comité de pilotage (cas d’une
stratégie sectorielle) ......................................................................42
Encadré 4 - Comment assurer l’implication des acteurs majeurs dans le
processus d’élaboration et de validation des stratégies ? ..............44
Encadré 5 - Utilité de la veille stratégique, de l’analyse prospective et
l’évaluation des programmes dans le processus d’élaboration
de la stratégie................................................................................46
Encadré 6 - Exemple de délimitation (cas du secteur de l’industrie et des
services pour la stratégie de développement du secteur de
l’industrie et des services, 2008) ..................................................51
Encadré 7 - Exemple de segmentation du secteur urbain et de l’habitat
(Stratégie 2010).............................................................................52
Encadré 8 - Exemple de segmentation pour certains volets transversaux
(Modèle de Kast- Rosenzweig) .....................................................54
Encadré 9 - Exemple d’analyse de l’environnement externe. Cas de la filière
coton-textile (stratégie de développement du secteur de
l’industrie et des services, 2008) ...................................................57
Encadré 10 - Quelques éléments à mettre en évidence dans l’état des lieux
du domaine et de son environnement externe ..............................58
Encadré 11 - Exemple de formulation des forces de la composante «textile
habillement» (matrice FFOM ; Stratégie du secteur industries
et service, 2008)............................................................................60
Encadré 12 - Exemples d’enjeux et de défis (DSCE, 2010) .................................62
Encadré 13 - Exemple d’ancrage stratégique au document Cameroun
Vision 2035....................................................................................68
Encadré 14 - Eléments déterminant les options stratégiques ............................75
Encadré 15 - Quelques méthodes d’estimation des coûts unitaires ....................89
x
Préface
Le Cameroun s’est doté en 2009 du Document de Stratégie pour la Croissance et
l’Emploi (DSCE), comme nouveau cadre de référence de la politique et de l’action
gouvernementales, ainsi que de la coopération avec les partenaires techniques et
financiers au développement. Dans ce document, il s’est fixé comme objectif général
à atteindre à l’horizon 2020 la croissance économique, accompagnée de la création
d’emplois décents, de la réduction de la pauvreté monétaire et de la réalisation de
l’ensemble des Objectifs du Millénaire pour le Développement. Comme on le sait,
cet objectif s’inscrit dans une perspective plus longue, celle de sa vision de
développement à long terme, à savoir : devenir à l’horizon 2035 un pays émergent,
démocratique et uni dans sa diversité.
L’élaboration du DSCE et du document de la vision (Vision Cameroun 2035) en tant
que documents d’orientation stratégique à moyen et long terme fait suite aux
diverses prescriptions depuis 1999 du Chef de l’Etat, Son Excellence Paul BIYA,
réaffirmées dans son discours de prestation de serment du 04 novembre 2004, dans
lequel il instruit le Gouvernement de : «revenir à la planification à moyen et long
terme, qui nous a fait souvent défaut». Dans sa communication spéciale lors du
Conseil des ministres du 12 septembre 2007 il précise par ailleurs que « le
Gouvernement doit s’attendre à être jugé sur des critères de performance » ; et pour
joindre la parole à l’acte, il promulgue la loi No 2007/006 du 26 décembre 2007
portant régime financier de l’Etat. Cette loi met en effet l’accent sur l’efficacité de
l’action publique, la budgétisation par programmes assortis d’objectifs et
d’indicateurs, la gestion axée sur les résultats, la pluri-annualité des dépenses, pour
ne citer que ces quelques innovations.
Ce nouveau contexte commande au Gouvernement l’actualisation de l’ensemble des
stratégies sectorielles ou à périmètre ministériel préexistantes, de manière à les
arrimer sur les nouvelles orientations stratégiques fixées dans le DSCE, et aux
directives de ce Régime financier. Il s’agit en outre de poursuivre l’élaboration des
stratégies pour les secteurs et les ministères qui n’en disposent pas encore. Le
Conseil de Cabinet du 27 janvier 2011 consacré à cette question a permis en effet de
clarifier la situation en la matière, en soulignant notamment :
- que les stratégies sectorielles du développement social, du développement
rural, du secteur de la santé et du secteur éducatif ont été élaborées avant
la mise en vigueur du DSCE, et devraient par conséquent être révisées ;
- et que l’achèvement de l’élaboration de la stratégie sectorielle des
industries, des services, et de celle de compétitivité de l’économie, ont eu
lieu sous l’ère du DSCE ; en outre,
- qu’au niveau ministériel, environ une vingtaine de départements disposent
d’une stratégie validée, mais nécessitant dans certains cas d’être relue en
vue de l’ancrage à ce DSCE ;
- et que pour les autres stratégies sectorielles (infrastructures notamment),
thématiques (gouvernance, financement du développement, etc.) ou à
périmètre ministériel, les travaux sont avancés, toutefois à des niveaux
variables.
xi
Cette situation reflète elle-même les faiblesses constatées au cours de la dernière
décennie dans la production des documents de stratégies, avec notamment :
- la longueur du processus de leur élaboration/production ;
- l’absence de véritables choix stratégiques conduisant à des coûts de
stratégie irréalistes ;
- la restriction de la stratégie à périmètre ministériel aux seules actions du
Ministère chef de file du domaine ou sous-secteur(s) concerné(s), et en
conséquence la non-prise en compte de celles éventuelles des autres
acteurs parmi lesquels les institutions sous-tutelle, les collectivités
territoriales décentralisées, le secteur privé ou la société civile.
En raison des défis nés des évolutions majeures enregistrées dans l’environnement
stratégique et institutionnel du Cameroun, et en particulier l’impérieuse nécessité
pour toutes les administrations de s’inscrire dans la mise en œuvre du DSCE,
d’aligner les stratégies aux directives de la loi portant régime financier de l’Etat, de
rechercher la performance par la gestion axée sur les résultats, et enfin d’intégrer la
décentralisation et l’approche genre dans les stratégies, une place importante sera
désormais accordée non seulement au renforcement des capacités des cadres et
responsables des administrations partenaires, mais aussi à la révision des outils
méthodologiques. C’est la justification essentielle de la présente révision du Guide
méthodologique de planification stratégique au Cameroun élaboré en 2006.
Cette nouvelle version complète et enrichit considérablement la précédente.
L’accent a été mis sur la pédagogie afin de faciliter l’appropriation des outils
techniques et les procédures.
Ainsi, le Guide révisé:
- harmonise les concepts avec ceux de la programmation et de la budgétisation par
programmes ;
- fixe les principes directeurs de l’élaboration d’une stratégie (flexibilité,
sélectivité, participation des parties prenantes, réalisme des actions arrêtées) ;
- arrête le cadrage général des instruments de planification suivant l’horizon
temporel et l’importance ;
- propose un processus de validation des documents de stratégie robuste et précis ;
- éclaire davantage sur les outils des choix stratégiques et des actions prioritaires ;
- fixe les canons méthodologiques, orientés vers la performance et les résultats,
pour tout document de stratégie ;
- et prépare à travers le Plan d’Actions Prioritaires rénové à l’élaboration des
Cadres de Dépenses à Moyen Terme et du Projet de Performance des
Administrations (Budget-programme).
Au moment où cet outil méthodologique plus adapté s’apprête à être largement
diffusé auprès des administrations publiques, je souhaite vivement que la question
de l’élaboration des stratégies de développement devienne une priorité dans tous les
départements ministériels.
Afin d’assurer une cohérence et une complémentarité entre les différentes
stratégies de développement, l’ensemble des stratégies sectorielles sera disponible
dans les meilleurs délais, de sorte que chaque administration puisse, à travers une
xii
identification plus fine de ses priorités et une évaluation plus approfondie de ses
programmes, décliner sa propre stratégie de développement, et mieux contribuer
ainsi à l’atteinte des objectifs fixés par le DSCE. Plus qu’une simple réflexion sur
l’identification des programmes pertinents, les stratégies sectorielles de
développement doivent contribuer au plan sectoriel à la présentation d’une vision
en cohérence avec ce document-cadre.
L’élaboration de ces stratégies doit donc bénéficier des appuis techniques et
financiers conséquents et d’une rigueur méthodologique suffisante, gage de la
pertinence des programmes à mettre en œuvre pour atteindre les objectifs partagés
de développement.
En tout état de cause, le MINEPAT s’engage à apporter tout le soutien nécessaire
dans ce sens. Sans le proclamer parfait, il considère que le présent Guide demeure
la référence nationale en matière d’élaboration et de suivi-évaluation des stratégies
de développement au niveau des administrations centrales et sera par conséquent
très heureux de recevoir des observations visant à contribuer à son amélioration.
Le Ministre de l’Economie,
de la Planification et de l’Aménagement
du Territoire
Louis Paul MOTAZE
xiii
Résume exécutif
Historique du Guide
La crise économique qui a frappé le Cameroun au milieu des années 80 a eu
pour conséquence l’arrêt de l’élaboration des plans quinquennaux. Après une
décennie de récession économique et de mise en œuvre d’un certain nombre de
Plans d’Ajustements Structurels (PAS), le pays a renoué avec la croissance
économique au cours de l’exercice 1994/1995. En 2000, il a été éligible à
l’initiative renforcée d’allégement de la dette des pays pauvres très endettés. Il a
bénéficié de ce fait d’un relâchement des contraintes financières. C’est ainsi que
les autorités ont décidé d’inscrire le développement du Cameroun dans une
perspective de moyen et long terme.
A cet effet, le Gouvernement élabore depuis 2000 des stratégies de
développement, qui servent à l’orientation et à la canalisation de son action.
Cette démarche a connu une impulsion décisive depuis 2004, après environ vingt
ans d’interruption de la pratique de la planification. Dans le cadre de
l’organisation du travail gouvernemental mise en place par le décret N°
2004/320 du 08 décembre 2004 notamment, le Chef de l’Etat a créé un Ministère
en charge de la planification. Depuis lors, celui-ci, sous ses différentes
appellations (MINPLAPDAT, MINEPAT), anime et encadre à travers sa
Division en charge de la planification stratégique, le processus d’élaboration des
stratégies de développement.
Face à la faiblesse des capacités en planification, ce Ministère a élaboré et rendu
public en 2006 un Guide méthodologique de planification stratégique au
Cameroun. Né de la refonte du Document de procédures et du Guide détaillé
d’élaboration des stratégies sectorielles, le guide visait à rendre disponible une
démarche harmonisée en vue de la production de documents de stratégie de
qualité. Il visait également la cohérence entre les diverses stratégies élaborées
et la mise en œuvre des orientations du DSRP, lui-même représentant jusqu’en
2009 le cadre de référence de l’action gouvernementale. En vigueur jusqu’à
l’heure actuelle, ce guide a permis non seulement la formation des ressources
humaines dans le domaine de l’élaboration des stratégies de développement,
mais également de disposer dans bon nombre de ministères et de secteurs d’une
stratégie de développement.
Cependant, cela ne s’est pas fait de manière uniforme, tant au niveau des
départements ministériels que des secteurs. De plus, la qualité même des
documents de stratégie produits reste plus ou moins satisfaisante. Outre la
longueur du processus de mise en place de la stratégie, quand ce n’est tout
simplement l’abandon de celle-ci dans certains cas, il y a entre autres points
d’insatisfaction :
- une implémentation insuffisante de l’approche participative;
- le non-respect des canons méthodologiques en matière de formulation
des objectifs et des indicateurs ;
Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun |
1
- l’absence de véritables choix stratégiques avec en conséquence des coûts
de stratégie irréalistes ;
- une mise en œuvre insuffisante des processus de validation et
d’adoption des différentes stratégies ;
- la non-prise en compte de l’aspect genre et des questions de population ;
- etc.
Ces insuffisances s’expliquent d’un côté par plusieurs raisons : l’appropriation
incomplète du guide par l’ensemble des partenaires et des acteurs ; l’insuffisance
en quantité et en qualité de ressources humaines et financières mobilisées; les
déficits en matière d’organisation par rapport aux exigences du processus
d’élaboration d’une stratégie. D’un autre côté, il convient de relever les
insuffisances mêmes du Guide de 2006, notamment sur les aspects relatifs à :
- la dynamique de concertation avec les acteurs des secteurs et domaines
concernés ;
- l’organisation et la planification du processus d’élaboration d’une
stratégie ;
- la formulation et l’articulation des choix stratégiques ;
- l’évaluation des coûts des programmes et la priorisation ;
- le contenu et la présentation des documents requis ;
- et les illustrations pédagogiques.
Evolution du contexte institutionnel et enjeux de la révision
A cela s’ajoute le caractère anachronique de certaines directives
méthodologiques et de certains outils de cette version du Guide, plus
précisément par rapport aux exigences découlant de l’évolution du contexte
institutionnel et stratégique national. En effet, celui-ci n’intègre pas les deux
grandes évolutions survenues dans l’action gouvernementale. Il y a, d’une part,
l’introduction de la philosophie de performance dans la gestion publique,
exigence matérialisée par la loi N° 2007/006 du 26 décembre 2007 portant
régime financier de l’Etat1. Dans la logique de performance voulue par les
autorités, cette loi introduit entre autres nouveautés : les préoccupations
d’efficacité de l’action publique dans la gestion, la budgétisation par programmes
assortis d’objectifs et d’indicateurs, la pluri-annualité des dépenses. Il y a
d’autre part la mise en œuvre à partir de 2010 du Document de Stratégie pour la
Croissance et l’Emploi (DSCE), lui-même adossé à la Vision de développement à
long terme du Cameroun à l’horizon 2035. Le DSCE définit comme on le sait un
nouveau cadre de l’action gouvernementale pour la période 2010-2020, articulé
autour d’une stratégie de croissance, d’une stratégie de l’emploi et d’une
stratégie de gouvernance et de gestion stratégique de l’Etat. Il est centré sur
l’accélération de la croissance économique, la création massive d’emplois formels
et la réduction de la pauvreté.
1
Cette loi institue notamment la gestion axée sur les résultats des ressources publiques par l’introduction du budget
Programme. En effet, l’article 18, alinéa 3 consacre l’institutionnalisation du budget programme en postulant que la seconde
partie de la loi de finances « fixe pour le budget général, les programmes concourant à la réalisation des objectifs assortis
d’indicateurs, les montants des autorisations d’engagement et des crédits de paiement». L’article 43, alinéa 5 précise que « le
vote des dépenses s’effectue par chapitre, après examen de l’ensemble des programmes d’une part, et d’autre part des moyens
détaillés par section et par paragraphe. Voir dans le lexique la notion de budget programme. 2
Au regard de cet environnement institutionnel nouveau et des problèmes
précédemment relevés, il est apparu impérieux de réviser le Guide
méthodologique élaboré en 2006.
Les enjeux de cette révision se situent, d’une part, dans la nécessaire
traduction au niveau des stratégies de développement de la philosophie de la
performance prônée actuellement dans l’administration publique, et d’autre part
dans la mise en œuvre du DSCE et les implications pour les différentes
stratégies de développement qui doivent prendre le relai.
En raison de ces enjeux, le guide méthodologique doit être précis sur la
démarche de détermination des résultats de développement recherchés dans un
secteur ou un domaine donné, ainsi que sur le rôle et les responsabilités des
divers acteurs de la stratégie de développement.
Objectifs du nouveau Guide et innovations
Le présent Guide a donc pour objectifs :
- de corriger les insuffisances méthodologiques de l’ancienne version ;
- d’introduire la philosophie de la performance dans toutes les étapes
d’élaboration d’une stratégie ;
- d’harmoniser les concepts de la planification avec ceux de la
programmation et de la budgétisation ;
- de préciser le rôle et la participation des autres acteurs au
développement dans les stratégies ;
- de contribuer à la présentation de plans d’actions prioritaires
pertinents et réalistes.
Il apporte ainsi plusieurs innovations.
Premièrement, il fixe les principes directeurs de l’élaboration d’une stratégie de
développement, à savoir :
- la flexibilité ou l’adaptabilité de toute stratégie, qui doit être dynamique
et ajustable aux changements conjoncturels et structurels de
l’environnement ;
- la sélectivité des choix de développement, laquelle garantit mieux la
satisfaction de manière équitable de tous les bénéficiaires, toutes
catégories sociales de sexe masculin ou féminin confondues ;
- la participation de tous les acteurs au développement concernés ;
- et le réalisme des actions arrêtées, pour tenir compte des contraintes de
ressources.
Deuxièmement, le guide arrête le cadrage des instruments de planification
suivant l’horizon temporel et l’importance. Celui-ci s’articule autour des
instruments de long terme (vision sur le développement), de référence sur le
3
moyen terme (DSCE), circonscrits sur le moyen terme (stratégies sectorielles,
stratégies ministérielles et thématiques2).
Troisièmement, le guide propose un processus de validation des documents de
stratégie plus robuste et précis. Ainsi est mise en avant l’approche participative,
axée sur la recherche de la satisfaction des bénéficiaires, usagers et
contribuables des services publics, le rôle croissant du secteur privé comme
moteur de l’économie, le positionnement de la société civile comme contre
pouvoir et partenaire de l’Etat, tout comme l’intégration des cadres de
partenariat technique et financier impulsés par la Déclaration de Paris. De plus,
en dehors du processus de validation réalisé sous l’autorité du comité de pilotage
de l’élaboration de la stratégie, il est introduit le contrôle ultime de conformité
fait par le ministère en charge de la planification du développement.
Quatrièmement, le guide apporte un meilleur éclairage sur les éléments de
justification et d’orientation pour la segmentation, la description et l’analyse du
secteur ou du domaine traité. Il propose également les outils pour un meilleure
calibrage des choix stratégiques (objectifs, résultats et programmes) et du Plan
d’Actions Prioritaires (actions, activités, coûts, indicateurs, niveau de priorité,
etc.) du secteur ou du domaine, en fonction des orientations du DSCE, du
cadrage macroéconomique et budgétaire. Enfin, le guide propose un dispositif de
suivi-évaluation de la stratégie plus opérationnel, participatif et capable
d’alimenter à terme le dispositif national de suivi-évaluation du DSCE.
Ainsi, le nouveau Guide Méthodologique de Planification Stratégique au
Cameroun fixe les canons méthodologiques, orientés vers la performance et les
résultats, pour tout document de stratégie. Il constitue à cet égard le principal
outil de définition d’une stratégie exhaustive, bâtie à partir d’un diagnostic bien
élaboré, conduisant lui-même à des objectifs réalisables et à un Plan d’actions
prioritaires (PAP). Ce dernier à son tour facilite la production des Cadres de
dépenses à moyen terme (CDMT) ministériels et les budgets-programmes. Cette
version est plus opérationnelle (cas pratiques) et mieux adaptée aux exigences
de la prise en compte dans toutes les stratégies de développement : du nouveau
régime financier, de l’alignement des stratégies sectorielles et ministérielles au
DSCE, de la gestion axée sur les résultats, du genre, de la décentralisation et de
la planification locale.
Réalisation
La révision du Guide a bénéficié de la collaboration et des contributions de
plusieurs acteurs, impliqués à différents niveaux et relevant de l’administration
publique et du groupe des partenaires au développement. Les améliorations
apportées ont été conçues de manière participative. Les travaux de base ont été
réalisés par une équipe restreinte de la Division en charge de la planification au
MINEPAT, appuyée par les deux Assistants techniques du Projet pour
l’Amélioration de la Programmation des Dépenses Publiques (PAPDEP). Ils ont
été encadrés par le Chef de ladite Division. Ces travaux ont été ensuite enrichis à
l’occasion d’ateliers regroupant les responsables des administrations publiques,
2
Ce guide ne traite pas aux stratégies régionales et locales, lesquelles sont de la compétence des Collectivités territoriales
décentralisées. 4
généralement en charge de l’élaboration des stratégies de développement. Des
contributions spécifiques ont été apportées par la Division des Analyses
Démographiques et des Migrations du MINEPAT, notamment sur les questions
de genre et de population. La version finale a bénéficié de l’expertise de relecture
du Professeur Fouda Owoundi, Vice-Doyen de la Faculté des Sciences
Economiques et de Gestion de l’Université de Yaoundé II. L’appui financier a été
apporté par l’Union Européenne et la GIZ.
Présentation
La présente édition du Guide met l’accent sur la pédagogie. C’est pourquoi elle
est présentée en deux grandes parties, dont l’une a pour objectif de faciliter
l’appropriation du processus d’élaboration d’une stratégie de développement
(première partie), alors que l’autre revient plus en détail sur la méthodologie
pratique de mise en place de la stratégie (deuxième partie).
La première partie porte sur la planification du développement au Cameroun :
enjeu, cadre institutionnel et présentation schématique de la planification
stratégique. Elle est présentée en deux chapitres. Le chapitre 1 (Enjeu et cadre
institutionnel de la planification stratégique) revient sur l’importance de la
planification, au regard de la réorientation de la politique de développement, de
la vision nationale sur le développement et du Document de Stratégie pour la
Croissance et l’Emploi. Il rappelle en même temps les bases institutionnelles de
la planification stratégique. Le chapitre 2 (Présentation schématique du
processus de mise en place de la stratégie) présente de manière synoptique de
quoi il s’agit.
La deuxième partie quant à elle porte sur la planification du
développement au Cameroun : méthodologie détaillée de la
planification stratégique. Elle est présentée par contre en cinq chapitres,
pour des raisons de contenu et de finalité du présent manuel. Le chapitre 3 (Les
activités préliminaires nécessaires) recense et décrit toutes les activités qui
doivent être menées avant le démarrage du processus proprement dit et qui sont
nécessaires à sa réussite. Le chapitre 4 (L’élaboration de l’état des lieux et du
diagnostic) montre comment s’effectue la première phase du processus ; alors
que le chapitre 5 (La formulation des choix stratégiques) expose comment se
servir des résultats des travaux sur l’état des lieux et le diagnostic pour réaliser
cette deuxième grande phase, de définition des objectifs et des interventions à
effectuer dans le domaine concerné par la stratégie. Le chapitre 6 (L’élaboration
d’un Plan d’Actions et d’un Plan d’Actions Prioritaires) présente la démarche à
suivre pour parvenir à l’identification des actions et des programmes cohérents,
pertinents et faisables. Le chapitre 7 (Le suivi et l’évaluation de la mise en
œuvre de la stratégie) définit le cadre institutionnel et présente les outils
opérationnels de suivi et d’évaluation de la stratégie.
Les titres des sections et des paragraphes de chaque chapitre sont numérotés.
Le premier chiffre de la numérotation correspond au numéro du chapitre, les
autres à leur ordre dans le texte. Pour éviter des surcharges susceptibles de
gêner l’appropriation, les titres correspondant aux étapes des phases
d’élaboration de la stratégie ont été présentés sans leur numérotation.
5
Par ailleurs, beaucoup d’éléments utiles à la maîtrise de la planification
stratégique ont été mis en annexes, l’objectif recherché étant d’alléger le texte
principal. Pour ces éléments, des renvois sont effectués chaque fois qu’un aspect
particulier du texte nécessite les développements qui s’y trouvent. On y trouvera
également un lexique des principaux termes.
6
Première Partie
La planification du développement au
Cameroun :
Enjeu, cadre institutionnel et
présentation schématique de la
planification stratégique
7
Cette partie est consacrée à des rappels sur l’évolution de la pratique de la
planification du développement au Cameroun, en relation avec l’évolution
de la situation économique. Elle met ainsi en évidence son enjeu, son
importance et présente non seulement les principaux types de stratégie de
développement mais également ses grands principes. Elle introduit
également à travers une vue d’ensemble au processus de planification
stratégique.
Elle comporte deux chapitres, à savoir :
Chapitre 1 - Enjeu et cadre institutionnel de la planification
stratégique
Chapitre 2 - Présentation schématique du processus de mise en
place de la stratégie
9
Chapitre 1
Enjeu et cadre institutionnel de
la planification stratégique au
Cameroun
La planification du développement est, depuis le début des années 2000,
réinscrite au cœur du dispositif de gestion du développement économique
et social du Cameroun. En raison de cette importance, elle s’exerce dans un
cadre institutionnel.
Ce chapitre a pour objectif de faciliter la compréhension du bien fondé de
cet exercice, gage de son succès tout comme l’organisation institutionnelle
mise en place par les pouvoirs publics. Il revient à cet effet sur l’enjeu de la
planification du développement au Cameroun et présente son cadre
institutionnel.
11
1.1 - L’enjeu de la planification du développement au
Cameroun
1.1.1 - L’évolution de la croissance et de la pauvreté au Cameroun
La crise économique qui a frappé le Cameroun au milieu des années 80 a eu
pour conséquence l’arrêt de l’élaboration des plans quinquennaux. Après une
décennie de récession économique et de mise en œuvre d’un certain nombre de
Plans d’Ajustements Structurels (PAS), le pays n’a renoué avec la croissance
économique qu’au cours de l’exercice 1994/1995, mais cette croissance n’a
malheureusement pas encore réussi à infléchir de manière significative le sens
de l’évolution de la pauvreté. Pour mémoire, la pauvreté est restée presque
stable entre 2001 et 2007 avec un taux de l’ordre de 40%. Avec un taux moyen de
croissance du revenu par tête de l’ordre de 2,5% entre 2010 et 2015, le taux de
pauvreté n’atteindra que 35,2% en 2015, taux largement en deçà de la cible de
25% prévue dans le cadre des objectifs du millénaire pour le développement.
Pour enrayer le fléau de la pauvreté et atteindre l’objectif international de
réduction de la proportion de pauvres, un investissement public de qualité dont
le choix est éclairé par des stratégies mettant en exergue une vision d’ensemble
du développement des différents secteurs économiques, précisant les objectifs à
atteindre à moyen terme et donnant une description cohérente des réalisations à
effectuer, est d’une nécessité absolue.
1.1.2 - L’importance des stratégies de développement et de la
A cet effet, dans le cadre de la gestion stratégique de son développement à
moyen et à long termes, l’Etat camerounais a décidé de se doter de stratégies de
développement, à travers lesquelles il entend combiner les actions des acteurs
économiques, sociaux, politiques et culturels en vue d’atteindre, à un horizon
donné, les objectifs d’amélioration des conditions de vie des populations,
préalablement fixés de manière participative. En tant que telles, les stratégies
de développement sont des outils de décision, de programmation et de
suivi/évaluation des actions que l’Etat doit réaliser pour relever et soutenir le
niveau de15croissance économique, et satisfaire les besoins des populations.
Véritables
instruments
d’orientation,
de
canalisation
de
l’action
gouvernementale et de l’aide extérieure, elles s’inscrivent dans une logique de
définition et d’orientation des actions qui doivent soutenir la mise en application
des politiques gouvernementales. Si leur élaboration obéit à la même logique
que celle des plans quinquennaux, elles ont l’avantage d’être ajustables à tout
moment (en fonction de contraintes qui peuvent être politiques, budgétaires,
etc.) tout en gardant constant dans le temps l’objectif à atteindre.
La démarche d’élaboration d’une stratégie de développement consiste à cet égard
à définir et à déterminer les conditions les plus favorables dans lesquelles seront
organisées l’exploitation des ressources ainsi que les combinaisons les plus
12
| Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun
harmonieuses du jeu des différents acteurs, afin de stimuler et de soutenir la
croissance économique.
Il s’agit là de la planification stratégique, celle-ci met l’accent sur l’analyse
des stratégies (options) possibles à soumettre à la décision des autorités
compétentes et les aide à choisir la bonne stratégie.
L’élaboration d’une stratégie nationale de développement permet donc :
- la participation et la convergence des efforts de tous les acteurs vers les
actions susceptibles d’impulser la croissance et réduire la pauvreté;
- une meilleure lisibilité des priorités sectorielles;
- une meilleure justification des objectifs des programmes et projets
sectoriels, ainsi que des dépenses publiques nécessaires à leur
réalisation;
- l'élaboration du projet de performance des administrations (PPA);
- l’élaboration du programme d’investissement prioritaire (PIP)
pluriannuel de l’Etat;
- la préparation de l’élaboration du Budget d’Investissement Public
(BIP);
- la recherche des financements pour les projets de développement;
- la disponibilité d’un ensemble d’informations utiles pour la
communauté des investisseurs nationaux et extérieurs;
- la mise en évidence de la contribution des projets envisagés aux
objectifs socioéconomiques de lutte contre la pauvreté et de bonne
gouvernance;
- une meilleure compréhension/lisibilité de l’action des départements
ministériels;
- l’élaboration des projets de performance des administrations.
Globalement, les différents types de stratégie de développement concourent à la
réalisation efficiente et efficace de la politique gouvernementale.
1.2 - Cadre institutionnel
1.2.1 - Les textes
Sur le plan organisationnel, les décrets N°2004/320 du 08 décembre 2004
portant organisation du Gouvernement, N°2007/268 du 07 septembre 2007
modifiant et complétant certaines dispositions du Décret N°2004/320 du 8
décembre 2004 portant organisation du Gouvernement, et N°2008/220 du 04
juillet 2008 portant organisation du Ministère de l’Economie, de la Planification
et de l’Aménagement du Territoire (MINEPAT) créent le Ministère en charge de
la planification et précisent ses missions. De manière générale, celui-ci a la
responsabilité de l’élaboration des orientations générales et des stratégies de
développement à moyen et long terme, ainsi que du suivi de leur mise en œuvre.
Cependant la responsabilité institutionnelle de l’initiation du processus est
partagée entre ce Ministère, les autres Ministères et organismes porteurs des
13
politiques sectorielles, et les institutions décentralisées. De là découlent les
principes suivants :
- une stratégie locale (Plan communal de développement) est élaborée
sous la responsabilité de l’exécutif régional ou communal ;
- une stratégie sous-sectorielle est de la responsabilité d’un département
ministériel précis ; elle est subordonnée au découpage ministériel et
peut donc nécessiter la révision de certains de ses aspects à chaque
réorganisation du Gouvernement ;
- une stratégie thématique est élaborée soit par le Ministère en charge de
la planification, soit par le Ministère porteur de la thématique
politique ;
- les stratégies sectorielles et la stratégie nationale sont de la
responsabilité du Ministère en charge de la planification.
Pour favoriser l’effectivité et la cohérence entre les instruments de la
planification, de la programmation, de la budgétisation et du suivi-évaluation
dans les départements ministériels, la circulaire N°050/MINEPAT du 24
septembre 2009 portant réactivation des Comités internes PPBS en matière
d’investissement public (cf. Annexe 1) institue au sein des départements
ministériels des Comités. Ceux-ci comprennent une « Cellule Prospective et
Planification », une « Cellule Programmation et Budgétisation », et une « Cellule
Suivi-Evaluation ». Ce texte prévoit que chaque Comité interne PPBS doit
assurer la disponibilité des documents suivants :
- le Document de la stratégie ministérielle ou la Note de revue de
politique sectorielle,
- le Plan d’Actions Prioritaires (PAP) chiffrés,
- le Programme d’Investissement Prioritaire (PIP) triennal et le CDMT
ministériel assortis de la liste des projets,
- le Projet de budget d’investissement public,
- le Rapport trimestriel de suivi de l’exécution du budget,
- le Rapport semestriel de suivi de la mise en œuvre de la stratégie
ministérielle telle que dérivée du DSCE,
- et le Rapport annuel de l’évaluation de cette mise en œuvre.
1.2.2 - Les types de stratégie de développement
La planification stratégique au Cameroun repose actuellement sur cinq
principaux types de stratégie3.
3
Les stratégies locales et les plans locaux de développement ne sont pas traités ici, même s’il est fait dans les stratégies
considérées des projections spatiales par souci de vérifier certaines équités. 14
Tableau 1 - Caractéristiques des principales stratégies de développement
Types
de stratégie de
développement4
Caractéristiques
Unité de planification
La vision de
développement à
long terme
ensemble du pays
La stratégie
nationale
ensemble du pays
Les stratégies
sectorielles
Les stratégies
thématiques
Les stratégies soussectorielles ou à
périmètre
ministériel
un secteur d’activités,
regroupement d’activités
gouvernementales connexes
concourant à des catégories
homogènes d’objectifs de
développement
plusieurs secteurs ou domaines
ministériels de développement
du pays
département ministériel ou
une institution de l’Etat
constituant des composantes
du secteur
Horizon
Références concrètes
temporel
une
Cameroun Vision 2035,
génération,
adopté en 2009
25 à 30 ans
Document de Stratégie
pour la Croissance et
10 ans
l’Emploi (DSCE), adopté
en 2009
10 ans
Document de Stratégie
de Développement du
Secteur Rural adopté en
2005
5 à 10 ans
Stratégie de
compétitivité élaborée en
août 2010
5 à 10 ans
Stratégie sous-sectorielle
de la Justice finalisée en
2010
Ces types de stratégie, dont les caractéristiques sont présentées sur le tableau 1
sont :
-
la vision de développement à long terme,
la stratégie nationale,
les stratégies sectorielles,
les stratégies sous-sectorielles ou à périmètre ministériel,
et les stratégies thématiques.
Ces références doivent être complémentaires et cohérentes. Il s’agit d’une
cohérence intra sectorielle entre les stratégies sous sectorielles d’un même
secteur et une cohérence intersectorielle entre les stratégies sectorielles. Il s’agit
également d’une cohérence verticale globale entre les divers instruments.
Deux approches d’élaboration peuvent être utilisées pour obtenir la cohérence et
la complémentarité entre les références : l’approche top down ou hiérarchie
descendante, qui consiste à décliner les objectifs et orientations d’ensemble en
stratégies désagrégées, ou l’approche buttom up ou hiérarchie ascendante, qui
consiste par contre à agréger les aspects sectoriels en scénarii globaux5.
Ainsi, si dans un secteur, les différents ministères disposent déjà de stratégies, il
devient aisé de les agréger en une stratégie sectorielle, en veillant sur les
4
5
On pourrait aussi parler ici des niveaux de stratégie. L’approche retenue dans ce manuel est le top down. Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun |
15
élém
ments de cohérence
c
e de comp
et
plémentaritté et éventtuellement,, en revisittant
les stratégiess à périmèètre ministtériel pour de possib
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L’approche secctorielle (hiiérarchie deescendante)) garantit une
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vre.
16
| Guide méthodologique dee planification stratégique
s
au Cameroun
C
Dans le contexte camerounais où les pouvoirs publics disposent d’une Vision de
développement à long terme et d’une stratégie nationale articulée à cette vision, en
l’occurrence le Document « Cameroun : Vision 2035 » et le Document de Stratégie
pour la Croissance et l’Emploi (DSCE), adoptés tous les deux en 2009, l’approche
top down devra permettre de décliner le DSCE en stratégies sectorielles, soussectorielles, thématiques et spatiales (cf. annexe 2). L’articulation garantissant la
complémentarité et la cohérence est décrite à travers le schéma 1, qui montre à
gauche les différentes références à prendre et à droite leurs caractéristiques.
1.2.3 - Les principes fondamentaux
La planification stratégique consiste, pour une organisation, à se fixer des objectifs
en considérant sa mission, son environnement et ses capacités. C’est un exercice
d’anticipation réaliste des perspectives de développement, consistant à faire des
choix d’organisation des actions et moyens disponibles ou susceptibles de l’être, afin
d’atteindre des résultats précis jugés prioritaires à moyen et long terme. Elle
constitue le point de départ du cycle continu et intégré de la gestion axée sur les
résultats, en ce sens qu’elle permet de « s’engager » en définissant l’avenir souhaité.
Cet engagement se traduit dans des stratégies de développement qui doivent obéir
aux principes fondamentaux suivants :
- la flexibilité/adaptabilité : cela signifie qu’une stratégie doit pouvoir
s’ajuster et s’adapter à la conjoncture, afin d’intégrer les changements
environnementaux survenus de manière inattendue au cours de sa mise
en œuvre ;
- la sélectivité, elle renvoie au fait qu’une stratégie doit retracer les choix
opérés en vue de parvenir à une meilleure décision du point de vue des
bénéficiaires, elle ne doit pas traiter de tout mais doit s’intéresser
uniquement à l’essentiel ;
- la participation, c’est le principe selon lequel la stratégie doit mobiliser
les acteurs qui sont les principaux qu’elle concerne et qui auront à la
mettre en œuvre (cf. encadré 1).
- le réalisme, autrement dit la rareté des ressources doit conduire à une
priorisation des actions en vue de la résolution des besoins jugés de grande
importance, ce qui veut dire encore que la stratégie doit avoir comme
caractéristique de pouvoir être mise en œuvre.
17
Encadré 1 - Contexte et objectifs de l’approche participative
L’environnement actuel dans lequel s’opère l’élaboration des stratégies de développement est
marqué par différents facteurs qui obligent les services publics à associer le plus étroitement
possible tous les acteurs et bénéficiaires à l’atteinte des objectifs de développement tant à
travers le processus d’élaboration des stratégies, que la mise en œuvre et le suivi-évaluation
des programmes, actions et activités retenus. Parmi ces facteurs figurent :
-
-
l’introduction de la performance dans la gestion publique qui met en avant la
recherche de la satisfaction des citoyens, des usagers et des contribuables ;
le désengagement de l’Etat du secteur productif et l’affirmation du rôle du secteur
privé comme moteur de l’économie et partenaire de l’Etat dans la mise en œuvre
des stratégies ;
le développement de la société civile et son positionnement en tant que
contrepouvoir et partenaire de l’Etat ;
le développement des cadres de partenariats avec les partenaires techniques et
financiers impulsés par la Déclaration de Paris.
L’élaboration des stratégies de développement, leur mise en œuvre et leur suivi-évaluation
doivent donc être menées suivant une approche participative, dans toutes les étapes du
processus, avec l’implication et la participation de tous les acteurs (Etat, secteur privé, société
civile, partenaires techniques et financiers), groupes cibles et communautés bénéficiaires,
concernés par le développement du domaine objet de la stratégie. Une attention particulière
sera accordée à la participation des femmes, des personnes âgées, des personnes handicapées,
des peuples autochtones.
Les principaux objectifs poursuivis à travers cette approche sont : (i) instaurer un cadre de
dialogue constructif et durable entre les parties prenantes dans une logique de
complémentarité ; (ii) développer l’appropriation des stratégies de développement à tous les
niveaux ; (iii) accroître la responsabilisation des différents acteurs ; (iv) améliorer la qualité et
la pertinence des stratégies ; (v) faciliter la mise en œuvre et l’atteinte des objectifs à travers
l’implication des acteurs et le développement des partenariats.
L’enjeu de la planification du développement au Cameroun et le cadre
institutionnel de la planification stratégique ainsi rappelés constituent deux
éléments déterminants de la mise en place d’une stratégie de développement dans
un domaine. Ils sont surtout déterminants dans l’appropriation de cette mise en
place, devenue aujourd’hui impérative avec l’introduction de la philosophie de
performance dans la gestion publique (loi n° 2007/006 du 26 décembre 2007 portant
régime financier de l’Etat) et en conséquence de la notion de budget-programme.
Pour cette appropriation, il est nécessaire d’avoir présent à l’esprit le schéma
d’ensemble du processus d’élaboration de la stratégie.
18
Chapitre 2
Présentation schématique du
processus de mise en place d’une
stratégie
Le processus de mise en place d’une stratégie de développement est un
exercice complexe, qui doit en raison de son importance devenir une
pratique courante. Mais cela suppose une parfaite maîtrise de l’ensemble
du processus.
Ce chapitre voudrait y contribuer à travers une présentation schématique
facilement appropriable. Cette présentation succincte montre qu’il s’agit
d’un ensemble gradué d’activités, dans lesquelles sont impliquées
différentes personnes (parties prenantes) et qui résument le processus de
la manière suivante :
-
des activités préliminaires,
des phases d’élaboration proprement dite de la stratégie,
des étapes de validation et d’adoption de la stratégie,
des mécanismes de suivi-évaluation,
des travaux de synthèse finale,
et des parties prenantes à impliquer.
Comme le montre le schéma 2, ces activités conduisent en termes de
résultats attendus à différents documents (document 1, document 2 et
document 3 pour les trois phases principales respectivement, document
de stratégie du domaine et document de projet de déclaration
politique).
19
S
Schéma
2 - Vue synop
ptique du processus
p
d’élaborat
d
tion d’une stratégie de
d
dé
éveloppeme
ent
2.1
1 - Les ac
ctivités prélimin
p
naires né
écessaire
es
Ce sont des activités desstinées à la
a préparatiion du proccessus d’éla
aboration de
d la
atégie de développem
d
ment. Leur réalisation
r
nécessite les
l inputs iindiqués su
ur le
stra
tab
bleau 2.
20
s
au Cameroun
C
Tableau 2 - Travaux préparatoires du processus d’élaboration d’une
stratégie
Inputs
• Mobilisation de
premières
ressources
(humaines,
matérielles,
financières, en
temps) ;
• Guide
méthodologique
de la planification
stratégique ;
• Cadres
organiques
reprenant les
fonctions
assignées ;
• Rapports
d’observation
continue du
contexte national
et international ;
• Rapports de suiviévaluation des
programmes
récents et en
cours aux trois
niveaux de l’Etat
(Administration
centrale,
Organisations
sous-tutelle,
CTD), au niveau
du secteur privé
et éventuellement
de la société
civile ;
• Plan de
développement
local.
• Guide
d’intégration des
questions de
populations dans
les politiques et
stratégies de
développement ;
Activités
• Mise en place du cadre
institutionnel et des
organes de travail
(Comité de pilotage,
Cellule
opérationnelle) ;
• Identification des
parties prenantes et
définition de leur
l’implication ;
• Identification et
évaluation des sources
de données et
d’informations ;
• Identification des
données
sociodémographiques ;
• Planification du
processus d’élaboration
de la stratégie ;
• Evaluation des coûts et
planification des
décaissements ;
• Collecte et synthèse des
documents de veille ;
• Collecte et synthèse des
documents de suiviévaluation des
programmes récents et
en cours aux trois
niveaux de l’Etat
(Administration
centrale, Organisations
sous-tutelle, CTD), au
niveau du secteur privé
et éventuellement de la
société civile;
• Rédaction du
document-projet ;
• Réunions du Comité de
pilotage.
Outputs
Document-projet relatif à
l’élaboration de la stratégie et
ses annexes
Contenu :
• Activités à mener et leur
ordonnancement ;
• Calendrier, balises et
échéancier des résultats ;
• Coût, ressources prévues et
modalités de leur mobilisation ;
• Parties prenantes au processus
et modalités de leur
implication ;
• Mécanismes de suivi ;
• Documents relatifs au cadre
institutionnel mis en place ;
• Termes de référence des études
préalables à mener, élaborés à
la suite de l’évaluation des
sources d’information et de
données
Annexe 1 : Synthèse du rapport
de veille stratégique du domaine
concerné
Contenu :
• Analyse des faits porteurs de
changement ;
• Analyse des tendances
révélatrices d’évolution
possibles à moyen et long
terme sur les plans social,
économique, culturel,
démographique et
technologique.
Annexe 2 : Synthèse des rapports
de suivi-évaluation des
programmes
Contenu :
• Comparaison résultats
poursuivis et résultats
atteints ;
• Analyse des causes des écarts ;
• Recommandations.
21
Les différentes activités préliminaires indiquées doivent aboutir comme on peut
le voir sur ce tableau aux résultats opérationnels suivants :
- un rapport de veille stratégique et d’analyse prospective du domaine
concerné par la stratégie ;
- un rapport d’évaluation des programmes et actions mis en œuvre ;
- un « document projet » déclinant le cadre et les modalités explicites
d’élaboration de la stratégie, ainsi que les mécanismes de suivi. C’est un
document qui vise à démontrer la bonne préparation administrative et
les conditions de réussite du processus qui va s’engager. Il est soumis
au Ministère en charge de la planification pour avis.
Il importe de noter que les activités de préparation ne commencent pas
seulement au moment d’initier l’élaboration de la stratégie. En d’autres termes,
cette dernière n’est pas uniquement administrative. Elle inclut également la
veille stratégique, l’analyse prospective et l’évaluation des programmes et actions
permettant d’adapter la stratégie, afin de mieux faire face aux enjeux et défis du
contexte national et international.
2.2 - Les principales phases d’élaboration de la stratégie
L’élaboration elle-même de la stratégie comporte trois phases principales.
Phase principale 1 - L’état des lieux et le diagnostic
Cette phase consiste à faire un état des lieux et le diagnostic. Il s’agit de faire
une analyse de la situation et de déterminer les problèmes majeurs, les enjeux
sous-jacents et les défis à surmonter. Le tableau 3 indique non seulement les
activités y afférentes mais également les inputs et les outputs.
22
Tableau 3 - Etat des lieux et diagnostic
Inputs
• Document-projet
relatif à l’élaboration
de la stratégie et ses
annexes ;
• Ressources
effectivement
mobilisées (humaines,
matérielles,
financières, temps) ;
……………………..
• Directives du Guide
méthodologique sur la
phase principale 1.
• Outils d’analyse
genre6
Activités
Etat des lieux :
• Délimitation du domaine et
segmentation en
composantes verticales et
transversales ;
• Description de la situation
actuelle (des bénéficiaires ou
cibles en tenant compte des
inégalités de genre, de l’offre
dans le domaine, des facteurs
externes significatifs).
Diagnostic :
• Evaluation des programmes
récents et en cours (toutes
paternités : secteur public,
secteur privé, société civile) ;
• Analyse des problèmes et
détermination des enjeux et
défis significatifs pour
l’avenir.
Outputs
Document provisoire
d’état des lieux et
diagnostic à
soumettre à la
validation
Contenu :
• Description de la
demande, de l’offre
et des facteurs
externes
significatifs ;
• Analyse des
problèmes, des
forces, menaces et
opportunités ;
• Enjeux majeurs
significatifs et défis
à surmonter pour y
répondre
L’output principal de cette phase est le résultat attendu des activités
correspondantes, à savoir l’élaboration d’un document intitulé « Etat des lieux et
diagnostic ».
Phase principale 2 - Les choix stratégiques
Les défis à relever, constituent les fondements des choix stratégiques qui
doivent être opérés au cours de la phase 2. Ces choix se trouvent au cœur du
processus d’élaboration du document de stratégie, parce qu’ils se définissent
comme des réponses aux problèmes majeurs identifiés lors de l’état des lieux. Ils
doivent devenir l’expression des engagements des pouvoirs publics pour apporter
des solutions à ces problèmes ou tirer avantage des opportunités identifiées. Ils
doivent donc être cohérents avec la Vision de la nation sur son développement,
les orientations et les priorités à moyen terme définies pour le domaine concerné
dans le DSCE. Le tableau 4 résume les activités de cette phase, en indiquant en
même temps les inputs nécessaires.
6
Il s’agit notamment, en matière de genre des outils d’analyse socioéconomique, d’intégration et de suivi-évaluation. Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun |
23
Tableau 4 - Formulation des choix stratégiques
Inputs
• Document d’état des lieux
et diagnostic validé ;
• Document Vision
Cameroun 2035 ;
• Document de Stratégie
pour la Croissance et
l’Emploi (DSCE) ;
• Politique Nationale de
population ;
• Politique Nationale Genre ;
• Engagements politiques
nationaux et
internationaux récents ;
• Spécificités additionnelles
de la politique sectorielle ;
• Documents disponibles de
Stratégies connexes ;
………………………………
• Document projet relatif à
l’élaboration de la stratégie
et ses annexes ;
méthodologique sur la
phase principale 2.
Activités
• Identification et
structuration de
l’ensemble des objectifs
désirés ;
• Synthèse des orientations
politiques et stratégiques
déjà édictées ;
• Déclinaison d’une vision à
long terme pour le
domaine ;
• Formulation des options
stratégiques possibles à
soumettre à la décision
politique ;
• Développement de la
stratégie pour chaque
option stratégique retenue
(identification et
justification des axes
stratégiques, formulation
des objectifs
intermédiaires et des
extrants, formulation des
pistes d’actions, des
spécificités de genre,
zones, des partenariats à
prendre en compte, etc.).
Outputs
Document des choix
stratégiques à
soumettre à la
validation
Contenu :
• Synthèse des
enjeux et défis ;
• Vision et objectifs
stratégiques ;
• Stratégie
spécifique de mise
en œuvre de
chaque axe
stratégique retenu
Le résultat attendu de l’ensemble des activités qu’elle comporte est l’élaboration
d’un document intitulé « Choix stratégiques ». Celui-ci comprend outre une
synthèse de l’état des lieux et du diagnostic, les choix stratégiques opérés,
lesquels sont réputés fixés pour toute la durée de planification, même si
certaines évolutions peuvent conduire à leur révision.
Phase principale 3 - Le plan d’actions, le plan d’actions prioritaires et
les modalités de suivi de la mise en œuvre
La phase principale 3 regroupe les activités visant à rendre opérationnels les
choix stratégiques du domaine sur le court et le moyen terme. Comme on peut le
voir sur le tableau 5, elle consiste à définir de façon détaillée les programmes et
projets à réaliser par ordre de priorité, en les chiffrant et en y associant des
indicateurs de résultats.
24
Tableau 5 - Elaboration du Plan d’actions et du Plan d’actions prioritaires
Inputs
Activités
• Document de choix
stratégiques validé ;
• Cadre budgétaire à
moyen terme
(CBMT) ;
……………………..
• Définition des programmes,
actions et activités pour
chaque axe stratégique ;
• Définition des indicateurs
(avec baseline et cibles) de
suivi des programmes et des
actions intégrant les
préoccupations de genre ;
• Chiffrage des programmes par
agrégation des coûts des
activités et actions en tenant
compte du genre (budget
sensible au genre) ;
…………………………………….
• Réalisation de la priorisation
au vu de la contrainte
budgétaire relevée dans le
CBMT
• Esquisse de la programmation
pluriannuelle subséquente des
programmes et actions;
• Elaboration du plan de
financement des programmes
• Rapports
d’évaluation des
programmes toutes
paternités, y compris
ceux relatifs au
DSCE ;
• Document de projet ;
• Rapports
d’évaluation des
programmes et
actions ;
• Document de projet ;
méthodologique sur
la phase principale 3
• Identification des différents
acteurs de la mise en œuvre et
définition de leurs rôles ;
• Définition du contenu du suivi
et de celui de l’évaluation ;
• Elaboration des canevas-types
pour les rapports de suivi et
d’évaluation ;
• Elaboration d’un tableau de
bord d’indicateurs de suiviévaluation désagrégés par
sexe ;
• Définition du dispositif
statistique de collecte des
données.
Outputs (à soumettre à la
validation)
Plan d’actions
Contenu :
• Programmes, actions
et activités assorties
d’objectifs et
résultats poursuivis,
des coûts, zones
d’exécution, parties
prenantes,
responsables de mise
en œuvre.
Plan d’actions
prioritaires
Contenu :
Idem que ci-dessus
Dispositif de mise en
œuvre et de suiviévaluation
Contenu :
• Les intervenants et
leurs rôles et
responsabilités dans
la mise en œuvre et
le suivi-évaluation ;
• Les mécanismes de
collecte, traitement,
gestion et diffusion
des informations et
données de suiviévaluation
En tant qu’expression de choix stratégiques, les actions retenues doivent être en
conformité avec la loi n° 2007/006 du 26 décembre 2007 portant Régime
Financier de l’Etat. Le tableau 5 montre aussi que le résultat attendu est
l’élaboration d’un document intitulé «Plan d’actions, plans d’actions prioritaires
et dispositif de mise en œuvre et de suivi-évaluation». Comme on le verra dans le
chapitre 6, le plan d’actions prioritaires porte sur cinq ans et est glissant.
25
2.3 - Les travaux de synthèse finale
A l’issu des trois principales phases succinctement présentées doivent suivre des
travaux de synthèse (tableau 6) visant la production du document intitulé
« Stratégie de développement du domaine» (résultat attendu). Celui-ci est une
synthèse des documents intermédiaires élaborés pendant ces phases et
assujettis successivement chacun à un processus de validation. L’autre résultat
attendu porte sur l’élaboration du « Projet de déclaration de la politique ».
Tableau 6 - Synthèse des documents produits et validés durant le processus
Inputs
• Document-projet relatif à
l’élaboration de la
Stratégie ;
• Document d’état des lieux
et diagnostic validé ;
• Document des choix
stratégiques validé ;
• Document du Plan
d’actions prioritaires et du
dispositif de mise en œuvre
et de suivi-évaluation
validé ;
• Assistance garantie du
Ministère en charge de la
planification ;
Activités
• Synthèse des documents
validés ;
• Elaboration du projet de
déclaration de la politique
du domaine ;
• Transmission du projet de
déclaration et de la
stratégie finalisée dans les
services du Premier
Ministre à la diligence du
Ministère en charge de la
planification, pour saisine
préalable du Comité
Interministériel du DSCE.
Outputs
Document de
Stratégie du
domaine
Projet de
déclaration de
politique
Les plans indicatifs avec des éléments de contenu de ces deux documents sont
présentés en annexes 3 et 4.
2.4 - Les différentes étapes de validation et l’adoption de la
stratégie
La validation s’effectue obligatoirement en deux étapes.
La première étape est la validation provisoire. Elle se réalise à la diligence du
Comité de pilotage. La deuxième est la validation définitive. Elle s’effectue sous
le contrôle ultime de conformité effectué par le Ministère en charge de la
Planification du Développement
2.4.1 - La validation provisoire
Cette étape se décompose en validation interne (restreinte uniquement au Comité
de pilotage) et en validation externe (par le biais d’un atelier national de recherche
de consensus, par élargissement aux autres acteurs majeurs ne faisant pas partie
du Comité).
26
2.4.1.1 - La validation interne
Dans le cadre de la validation interne, le comité de pilotage examine :
- la conformité du (des) document(s) aux exigences méthodologiques
prescrites dans le présent guide ;
- la cohérence interne de ce (ces) document (s) ;
- la pertinence des choix stratégiques proposés par rapport aux
orientations et prospectives en matière de développement économique
et social ;
- la prise en compte des prescriptions spécifiques, comme celles relatives
à la gestion axée sur les résultats, au genre, aux questions de
population, à la décentralisation, etc.
A l’issue de cet examen, le Comité émet un avis qui prend l’une des formulations
suivantes :
- « document (s) validé (s) »;
- « document (s) validé (s), sous réserve de mener telle (s) action (s)
complémentaire (s) »;
- « document (s) rejeté (s) pour tel (s) motif (s) ».
2.4.1.2 - La validation externe
Celle-ci se fait par le biais d’un atelier national de recherche de consensus qui en
plus du Comité du pilotage s’ouvre aux autres acteurs majeurs ou représentatifs
ne faisant pas partie de ce Comité. Cet atelier réévalue le document avec les
mêmes critères que ceux du Comité de validation interne.
La validation interne et la validation externe (même avec la présence des
représentants du Ministère en charge de la Planification du Développement) ont
un caractère strictement intérimaire, la validation définitive s’obtenant
uniquement au niveau de ce Ministère.
2.4.2 - La validation définitive
Après l’étape de la validation provisoire, le (s) document (s) concerné (s) doit
(doivent) être
transmis au Ministère en charge de la Planification du
Développement, aux fins de l’application de la deuxième étape de validation,
sans laquelle ce (ces) document (s) ne saurait (aient) être réputé (s)
définitivement validé (s). A cet ultime niveau, l’examen appliqué porte sur :
- la vérification du respect de la démarche méthodologique prescrite par
le présent guide ;
- la vérification de la cohérence intra et intersectorielle des orientations
et actions envisagées ;
- la vérification de la cohérence et de l’harmonie du (des) document (s)
soumis avec les documents nationaux de référence (Cameroun Vision
2035, DSCE, Loi n°2007/006 du 26 décembre 2007 portant régime
financier de l’Etat, PNG, la politique nationale de la population, la
27
population nationale du genre, autres stratégies de développement), et
avec les engagements internationaux (à l’instar des OMD ; de la
Déclaration de Paris sur l’Aide Publique au Développement, les
objectifs de la Conférence Internationale sur la Population et le
Développement (CIPD), des instruments internationaux et régionaux
sur les droits de l’homme dont l’Etat est signataire) ;
A l’issue de cet examen, le Ministère en charge de la Planification du
Développement émet l’un des trois avis indiqués ci-dessus sur la validation
interne. Lorsque l’examen s’applique sur le document 3 du processus et que
l’avis émis est celui de validation, l’étape suivante consiste à engager la
procédure d’adoption de la stratégie.
2.4.3 - L’adoption de la stratégie
Le processus d’adoption de la stratégie commence après la validation définitive
du Document 3 « Plan d’Actions Prioritaires et Dispositif de mise en œuvre, de
suivi et d’évaluation de la stratégie du domaine ».
Après cette validation, un projet de déclaration de politique du domaine
concerné (Secteur, Sous-secteur), sous forme de synthèse des grandes
orientations, est préparé par le Comité de pilotage. Le Ministère tête de file de
l’élaboration de la stratégie transmet ce projet de déclaration de politique, ainsi
que la stratégie finalisée et ses annexes au Ministère en charge de la
Planification. Celui-ci adresse à son tour l’ensemble du dossier dans les services
du Premier Ministre, pour la saisine préalable du Comité Interministériel de
suivi du DSCE.
En cas d’avis favorable de ce Comité, l’adoption est matérialisée par la signature
de la déclaration de politique du domaine par le Premier Ministre, Chef du
gouvernement.
2.5 - Les différentes parties prenantes
La notion de « parties prenantes » englobe :
- les initiateurs de la stratégie et ceux qui ont la charge de sa mise en
place ;
- les divers opérateurs dans le domaine concerné ;
- les représentants des communes ;
- les représentants des organisations sous-tutelle ;
- les cibles ou bénéficiaires des actions prévues ;
- les divers facilitateurs techniques et financiers de ces actions ;
- les expert(e)s en genre ;
- les expert(e)s en question de population et développement.
Elle renvoie à des activités qui consistent à identifier les intervenants dans la
mise en place de la stratégie avec leurs différents niveaux de responsabilités
(tableau 7), de manière à préfigurer comment la stratégie sera mise en œuvre.
28
Tableau 7 - Groupes de parties prenantes et acteurs majeurs à impliquer
Composition des groupes de parties
prenantes7
Acteurs étatiques
•
•
•
•
•
•
Acteurs majeurs à impliquer
le Président de la République, Chef de
l’Etat
le Premier Ministre, Chef du
Gouvernement
le Ministère en charge de la Planification
du développement
le Ministère en charge du Budget
les autres départements ministériels et
administrations publiques centrales
spécifiques
les Collectivités Territoriales
Décentralisées (CTD)
•
•
•
Acteurs non-étatiques
•
•
•
•
•
le secteur privé
la société civile
les leaders d’opinion (Associations
socioprofessionnelles et défenseurs des
droits et intérêts des cibles et
bénéficiaires, les ONG)
les partenaires techniques et financiers
(nationaux et internationaux) sous la
conduite de leur chef de file dans le secteur
ou sous-secteur concerné
•
•
•
les diverses
administrations
publiques concernées
les institutions soustutelle
l’association des CVUC
Secteur privé : CCIMA,
GICAM, MECAM
leaders d’opinions : 1 à 2
associations les plus
significatives vis-à-vis du
domaine de la stratégie ; 1
à 2 associations de défense
des intérêts
ONG : 2 ou 3 ONG les plus
significatives vis-à-vis du
domaine de la stratégie
Partenaires techniques et
financiers : le chef de file
des PTF dans le secteur ou
sous-secteur concerné
NB : Les organisations religieuses/confessionnelles présentes dans le secteur rentrent dans
la catégorie des associations socioprofessionnelles
Les divers acteurs peuvent être étatiques ou non étatiques, nationaux ou
internationaux. Ils ont différents rôles à jouer.
2.5.1 - Acteurs étatiques
2.5.1.1 - Le Président de la République, Chef de l’Etat, il arrête les grandes
orientations de la politique de la Nation.
2.5.1.2 - Le Premier Ministre, Chef du Gouvernement, il met en place les
comités à caractère sectoriel à travers des Arrêtés, et il sanctionne les projets de
déclaration de politique sectorielle, sous-sectorielle, ou thématique, après avis
du comité interministériel de suivi du DSCE.
7
Le comité de pilotage de la stratégie constitue le cadre de fédération des différentes parties prenantes Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun |
29
2.5.1.3 - Le Ministère en charge de la Planification du développement,
son rôle est lié à ses missions statutaires et porte sur :
- la conduite ou co-conduite des processus d’élaboration des stratégies à
caractère national et sectoriel (de la préparation des projets de textes
organisationnels des Comités de Pilotage à la soumission des projets
subséquents de déclaration de politique, en liaison avec les autres
administrations concernées) ;
- la participation au déclenchement, à la préparation et au lancement du
processus d’élaboration des stratégies à périmètre ministériel ;
- la participation au recrutement des facilitateurs et consultants d’appui
au processus d’élaboration ;
- la validation définitive des stratégies élaborées ;
- l’accompagnement des ministères sectoriels dans l’élaboration, la mise
en œuvre et le suivi évaluation des stratégies à périmètre ministériel.
2.5.1.4 - Le Ministère en charge du Budget, il :
- veille à la prise en compte des exigences du nouveau régime financier,
notamment celles d’élaboration du budget programme dans les
documents de stratégie ;
- facilite la mobilisation des ressources internes ;
- donne des informations sur la capacité financière de l’Etat en vue
d’assurer la confection des plans d’actions prioritaires réalistes ;
- donne toute information utile pour le bon déroulement du processus.
2.5.1.5 - Les autres départements ministériels et administrations
publiques, ils :
- déclenchent le processus d’élaboration en collaboration avec le
Ministère en charge de la planification ;
- assurent la préparation du processus avec notamment la mise en place
du cadre institutionnel, la mise à disposition des moyens matériels,
financiers et humains nécessaires pour la conduite du chantier, la
constitution d’une base documentaire, l’élaboration du plan de travail
assorti d’un chronogramme d’activités ;
- procèdent au recrutement des facilitateurs et consultants, à travers le
lancement des appels à manifestation d’intérêt et d’appel d’offres, ainsi
que l’analyse des offres soumises ;
- assurent le lancement du processus à travers le Comité de Pilotage mis
en place ;
- créent par décision le comité de pilotage sous-sectoriel ou ministériel ;
- conduisent jusqu’à terme, le processus d’élaboration, de validation et
d’adoption des stratégies à périmètre ministériel, produisent à cet effet
les différents documents attendus et procèdent à leur validation avant
transmission au Ministère en charge de la planification pour validation
définitive ;
- contribuent à l’élaboration des stratégies sectorielles et nationales, à
travers une participation active au sein des Comités de pilotage mis en
place à cet effet ;
30
- participent à l’élaboration des stratégies à périmètre ministériel des
administrations connexes, pour s’assurer notamment de la cohérence
intra et intersectorielle, en veillant notamment à la prise en compte de
leurs préoccupations relevant des compétences de ces administrations,
notamment à la prise en compte de leurs préoccupations relevant des
compétences de ces administrations, y compris les préoccupations liées
au genre.
2.5.1.6 - Le Comité de pilotage de l’élaboration de la stratégie, il :
- procède au recrutement du (des) consultant(s) ;
- veille à l’adoption d’un plan de travail assorti d’un chronogramme des
activités et s’assure de son strict respect ;
- constitue les équipes techniques ;
- met à la disposition des équipes techniques et du (des) consultant(s) de
la documentation nécessaire ;
- fixe les lignes directrices, supervise et coordonne les travaux des
équipes techniques ainsi que ceux des consultants ;
- examine et sanctionne les rapports d’étapes ;
- prépare et veille au bon déroulement des séminaires et ateliers prévus ;
- veille à la production par le (s) consultant(s) désigné(s) des documents
prévus par le(s) cahier(s) de charges ;
- veille à la validation du document de stratégie et à son adoption par le
Gouvernement.
2.5.1.7 - Les Collectivités territoriales décentralisées (CTD), ce sont
désormais des partenaires privilégiés de l’Etat dans le cadre du processus de
décentralisation, caractérisé par le transfert de ressources et de compétences,
notamment les communes, qui :
- élaborent les Plans de Développement Local (PDL), cadre d’orientation
des activités qu’elles doivent mener en cohérence avec les orientations
globales de développement de l’Etat ;
- s’assurent que leurs actions majeures contenues dans les PDL sont
prises en compte dans l’élaboration des stratégies de développement.
2.5.2 - Acteurs non- étatiques
2.5.2.1 - Le secteur privé (généralement représenté par la CCIMA, le GICAM
et le MECAM), il :
- joue un rôle de partenariat et de facilitateur dans le processus,
notamment en mettant à la disposition de l’administration des
informations utiles pour l’élaboration, la mise en œuvre et le suiviévaluation des stratégies ;
- donne son avis sur les documents produits, lors des ateliers de
validation interne et externes, à travers des contributions écrites ;
- participe au suivi du déroulement du processus d’élaboration en tant
que intervenant majeur au sein du Comité de Pilotage.
31
2.5.2.2 - La société civile
socioprofessionnelles), elle :
(ONG,
leaders
d’opinion
et
associations
- assure la prise en compte dans les stratégies des préoccupations de
leurs membres, des cibles et bénéficiaires ;
- assure la prise en compte dans les stratégies des préoccupations des
cibles et bénéficiaires ;
- met à la disposition du Comité de Pilotage toute information utile pour
l’analyse de la situation du secteur concerné ;
- donne un avis consultatif selon le secteur d’activité.
2.5.2.3 - Les partenaires techniques et financiers, ils jouent
essentiellement un rôle d’appui en termes de renforcement des capacités
techniques, organisationnelles, matérielles, financières et d’accompagnement du
processus.
L’avantage des éléments qui ont été présentés jusqu’ici réside dans leur capacité
à donner une information générale et utile sur la planification du
développement, spécialement sur la planification stratégique. Malgré le fait
qu’ils sont censés conduire à une appropriation rapide, ils ne sont cependant pas
suffisants pour l’élaboration des stratégies de développement. Pour qu’ils
produisent véritablement des effets dans ce sens, il importe qu’ils soient
accompagnés d’une méthodologie détaillée.
32
Deuxième Partie
La planification du développement au
Cameroun : Méthodologie détaillée de la
33
Cette partie est consacrée à la méthodologie. Elle a pour objet de montrer
de façon détaillée la procédure de mise en place d’une stratégie. Elle
revient à cet effet sur les activités préliminaires au lancement de la
procédure et sur chacune des principales phases succinctement présentées
dans la première partie. Les développements correspondants sont effectués
pour chacune des phases après avoir présenté le résultat attendu, de sorte
que le lecteur soit en permanence en quête d’informations sur la démarche
à suivre pour y parvenir.
En raison de son objet, elle comporte cinq chapitres, à savoir :
- Chapitre 3 - Les activités préliminaires nécessaires
- Chapitre 4 - L’élaboration de l’état des lieux et du diagnostic
- Chapitre 5 - La formulation des choix stratégiques
- Chapitre 6 - L’élaboration d’un Plan
d’Actions Prioritaires
d’Actions
et
d’un
Plan
- Chapitre 7 - Le suivi et l’évaluation de la mise en œuvre de la
stratégie
35
Chapitre 3
Les activités préliminaires
nécessaires
Les difficultés souvent rencontrées (étirement du processus dans la durée,
faible participation des parties prenantes, déficit de coordination, remise
en cause des documents produits, etc.) par les administrations publiques
dans la mise en place de la stratégie de développement sont nombreuses.
Elles conduisent parfois à des échecs. Ces difficultés trouvent souvent
leurs origines dans un défaut de préparation du processus.
La bonne préparation est celle qui réalise des activités préliminaires et qui
se matérialise par les résultats opérationnels suivants :
- un rapport de veille stratégique du domaine concerné par la stratégie ;
- des rapports d’évaluation des programmes et actions menés, par tout
type de partie prenante tant étatique que non-étatique ;
- les autres sources de données et d’information ;
- un « document projet », déclinant le cadre et les modalités d’élaboration
de la stratégie ainsi que les mécanismes de suivi de ce processus. Celuici comprend notamment :
o les activités à mener ;
o le calendrier, les balises et l’échéancier des résultats ;
o le coût et les ressources disponibles et les modalités de leur
mobilisation ;
o les parties prenantes au processus et les modalités de leur
implication ;
o les mécanismes de suivi ;
o les documents relatifs au cadre institutionnel mis en place ;
o les termes de référence des études préalables à mener.
Ce chapitre a pour objectif de revenir en détail sur les activités de
préparation préliminaires, afin de mieux éclairer sur les étapes clés à
suivre et les activités de base à mener (cf. schéma 3), de manière à
parvenir à ces résultats opérationnels.
37
Sc
chéma 3 - Etapes
E
cléss de la prép
paration du
d processsus d’élabo
oration d’u
une
stratégie
Ettape 1 : La
L tenue
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gie
Le déclenchem
ment du prrocessus esst l’acte parr lequel le commandiitaire s’eng
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l stratégiee de dévelloppement. Ce décleenchement est
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et par le miinistère têtte de file pour
p
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préésidée au moins
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par lee Secrétairee Général du
d Ministèrre l’ayant cconvoquée : un
com
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ne la mémooire des travaux.
38
s
au Cameroun
C
Etape 2 : La mise en place d’organes à caractère
institutionnel
Le cadre institutionnel est un texte juridique qui crée, organise et définit le
fonctionnement du Comité de pilotage qui se fait assister par une Cellule
opérationnelle et un Secrétariat technique dans le cas d’une stratégie nationale
ou sectorielle. Pour les autres stratégies (sous-sectorielles, thématiques) qui sont
notamment moins lourdes, la Cellule opérationnelle et le Secrétariat technique
fusionnent pour former une seule entité.
3.2.1 - Le Comité de pilotage
Constitué d’un président, d’un certain nombre de vice-présidents, de rapporteurs
et de membres, cet organe est garant du succès de l’exercice d’élaboration de la
stratégie.
Il doit être représentatif des principaux acteurs de développement du secteur,
sous-secteur ou domaine concerné. Il est constitué d’une représentation étatique
(les administrations publiques les plus concernées et éventuellement des CTD),
d’une représentation non étatique (le secteur privé, la société civile), et d’une
représentation du partenariat technique et financier au développement. Le
champ de ce partenariat est à la fois international et national. Dans la mesure
du possible, la composition du Comité de Pilotage doit tenir compte de la
dimension genre.
Le choix d’un partenaire au développement pour le Comité de pilotage devrait
prendre en compte son niveau relatif d’intérêt et/ou d’intervention dans le
domaine concerné.
3.2.2 - La Cellule opérationnelle
Encore appelée Cellule technique ou Cellule technique partenariale, elle
coordonne au plan opérationnel l’exercice d’élaboration de la stratégie de
développement. Elle est constituée d’un coordonnateur, de rapporteurs et des
membres.
3.2.3 - Le Secrétariat technique
Il est la cheville ouvrière de l’ensemble du processus. Il comprend un
responsable, des rapporteurs et des experts.
3.2.4 - Les effectifs au sein des différents organes
La constitution des différents organes de travail ci-dessus énumérés ne doit pas
conduire à des structures pléthoriques, des équipes restreintes donnant
généralement lieu à une meilleure organisation du travail et facilitant la
coordination des activités.
39
Les parties prenantes non intégrées dans le Comité de pilotage conservent leur
droit d’opinion à travers leur implication dans les ateliers nationaux de
recherche de consensus qui sont les cadres de validation externe des documents
de stratégie, ou à l’occasion de consultations expresses.
Pour une stratégie à caractère sous-sectoriel ou plus généralement à périmètre
ministériel, les effectifs maxima de 15 et 7 personnes sont recommandés
respectivement pour le Comité de pilotage et la Cellule opérationnelle.
Dans de tels cas, le Comité de Pilotage comprend notamment :
- les responsables du Comité interne PPBS prioritairement, comme
membres internes à la structure publique concernée ;
- une représentation des institutions sous-tutelle ;
- une représentation du secteur privé ;
- une représentation de la Société civile ;
- une représentation des partenaires au développement ;
- une représentation des administrations ayant en charge les questions
de genre et de population.
La Cellule opérationnelle quant à elle s’organise sur le socle de la Cellule de la
Prospective et de la Planification (CPP) du Comité interne PPBS.
Dans le cas d’une stratégie sectorielle ou thématique pour laquelle plusieurs
départements ministériels sont concernés, l’effectif de la Cellule opérationnelle
peut être porté à 11 personnes.
On trouvera en annexe 5 un exemple de cadre institutionnel, pour le Secteur
éducation (composition, missions et fonctionnement des organes mis en place).
3.2.5 - Le recours aux expertises externes
Les exigences de résultats dans un délai précis ou de qualité des informations et
renseignements attendus peuvent amener le Comité de pilotage à s’adjoindre les
services d’un (des) consultant(s), facilitateur(s) ou de personnes-ressources qui
sont directement placés sous son autorité. Ces divers experts, qui ont pour
charge de réaliser les tâches à eux confiées dans le respect des délais et du
canevas fixés par le Comité de pilotage, sont tenus de travailler très étroitement
avec la Cellule opérationnelle et le Secrétariat technique.
40
Encadré 2 - Exemple de constitution d’un Comité de pilotage
(Cas d’une stratégie à périmètre ministériel)
Le Comité est généralement constitué par une décision du Ministre concerné. Un schéma
standard de cette décision de composition d’un Comité de pilotage est le suivant :
Président : le Secrétaire Général du Ministère
Vice Président : un Inspecteur Général
Rapporteur : le Directeur en charge des études et de la planification
Membres :
- les Directeurs opérationnels du Ministère, prioritairement,
- deux (02) représentants du Ministère en charge de la planification et des questions de
population,
- un (01) représentant du Ministère en charge des finances,
- un (01) représentant de chaque ministère partenaire,
- des représentants des organismes sous tutelle,
- des représentants du secteur privé,
- des représentants des partenaires au développement intervenant dans le secteur,
-des représentants de la société civile intervenant dans le secteur (organisations
socioprofessionnelles, ONG, défenseurs des intérêts des cibles ou des bénéficiaires…).
La Cellule technique est créée par la même décision. Elle peut être composée comme suit :
Coordonnateur : le Directeur en charge des études et de la planification.
Membres :
- des représentants de la CPP du Comité interne PPBS,
- des représentants des organismes non étatiques,
- deux (02) représentants du Ministère en charge de la planification.
Le Secrétariat de la Cellule technique est assuré par la structure en charge de la
planification du Ministère concerné.
41
Encadré 3 - Exemple de constitution d’un Comité de pilotage (cas d’une
stratégie sectorielle)
La constitution du Comité de pilotage dans le cas d’une stratégie à caractère sectoriel
peut se présenter comme ci-dessous, conformément aux dispositions du Décret n°2004/320
du 08 décembre 2004 portant organisation du Gouvernement, modifié et complété par le
Décret n° 2007/268 du 07 septembre 2007; ainsi que du Décret n°2008/220 du 04 juillet
2008 portant organisation du Ministère de l’Economie, de la Planification et de
l’Aménagement du Territoire,
Président : Le Ministre en charge de la Planification, ou à défaut le Ministre Chef de file
du secteur concerné,
Vice (s)- Président (s) : le(s) Ministre (s) le(s) plus concerné(s) ou leur(s) représentant(s),
Rapporteur : le Coordonnateur de la Cellule Technique du Comité (Directeur en charge de
la planification du Ministère en charge de la planification)
Membres :
- les Secrétaires Généraux, ou à défaut de hauts responsables des ministères concernés
impliqués dans la gestion courante des chaînes PPBS correspondantes,
- un (01) représentant du Ministère en charge des finances,
- un représentant du Ministère en charge du genre ;
- des représentants des organismes sous tutelle,
- des représentants du secteur privé,
- des représentants des partenaires au développement intervenant dans le secteur,
- des représentants de la société civile intervenants dans le secteur (organisations
socioprofessionnelles, ONG, défenseurs des intérêts des cibles ou des bénéficiaires, …).
La Cellule opérationnelle et le Secrétariat technique sont créés par la même décision
créant le Comité, suivant un canevas arrêté de manière consensuelle.
Etape 3 : L’identification et l’implication des parties
prenantes
L’identification des parties prenantes (cf. tableau 7, chapitre 2) et le choix des
modalités spécifiques de leur participation au processus d’élaboration de la
stratégie constituent une tâche primordiale de la Cellule opérationnelle. Il s’agit
de personnes, groupes sociaux, communautés, organisations ou institutions qui
ont des droits, des intérêts ou des obligations dans le développement du domaine
concerné, ou encore qui peuvent influer, ou être affectés par la réalisation des
objectifs du domaine.
Un effort doit être fait pour inclure toutes les catégories de parties, notamment
les groupes marginalisés, les minorités, et différentes catégories socioéconomiques. Cependant l’identification des parties prenantes doit être
considérée comme un processus, la liste de celles-ci pouvant être enrichie
progressivement.
En partant d’une première définition du domaine, laquelle donne les contours
des besoins collectifs à satisfaire, on pourra identifier :
42
- d’abord les parties prenantes concernées par ces besoins et les classer,
en veillant à constituer dans la mesure du possible des groupes
homogènes ;
- ensuite les parties prenantes qui mènent des actions de réponses aux
dits besoins ;
- enfin les spécificités de ces actions et les éventuelles interrelations
entre elles (complémentarité ; partenariat ; etc.), afin d’appréhender les
divers aspects du jeu des acteurs.
De manière pratique, on peut procéder par des séances de brainstorming, des
approches par contact direct et indirect, afin d’identifier et de recenser les
parties prenantes.
Il faut ensuite décider de la manière de les impliquer dans le processus. Une
gamme de choix s’offre au Comité de pilotage : des réunions de travail, des
ateliers de planification, l’obtention des réactions écrites sur tous les documents
d’étapes, etc.
Les modalités d’implication doivent tenir compte des caractéristiques propres à
chaque partie, du temps à consacrer à l’ensemble du processus, des ressources
financières disponibles ou potentielles, etc. Cela est en effet déterminant pour
une bonne planification de l’ensemble du processus et pour l’évaluation du
budget de l’activité.
43
Encadré 4 - Comment assurer l’implication des acteurs majeurs dans le
processus d’élaboration et de validation des stratégies ?
L’implication des acteurs majeurs du processus d’élaboration, de validation et d’adoption
des stratégies de développement, ne doit pas seulement se limiter aux invitations aux
sessions du Comité de pilotage. Elle doit assurer l’accès à leur contribution et avis sur tous
les documents produits. Dans cette optique :
- les acteurs majeurs doivent être représentés au sein des cadres institutionnels
d’élaboration des stratégies et invités aux différentes réunions et sessions desdits cadres;
- ils doivent être consultés lors du démarrage du processus, afin de collecter des
informations et s’enquérir de leur perception de la problématique du domaine, des
menaces, opportunités, forces et faiblesses, ainsi que de leur vision et orientations a priori
sur le développement du domaine. Ces consultations doivent se faire à travers des
séminaires de consultations participatives et des réunions spécifiques ;
- des séances de travail spécifiques avec eux visant à assurer leur contribution de la
manière la plus efficiente possible doivent avoir lieu ;
- les documents intérimaires produits doivent être soumis à leur appréciation, au moins
deux semaines avant la tenue des sessions de validation des comités de pilotage, de
manière à recueillir leurs observations écrites ainsi que leurs propositions
d’enrichissement;
- ces documents doivent aussi faire l’objet de la plus large diffusion possible, par exemple à
travers leur implantation dans les sites internet des départements ministériels concernés
et celui du Ministère en charge de la planification, ou encore à travers des communiqués
visant à susciter la réaction la plus large public possible ;
- les principaux acteurs doivent par ailleurs être invités aux différentes sessions de
validation (interne, externe) des documents intérimaires.
Etape 4 : L’identification et l’évaluation des sources de
données et d’information
La disponibilité et la bonne qualité des sources de données et d’information sont des
conditions déterminantes pour la réussite du processus d’élaboration d’une
stratégie. A cet égard, il faut :
- inventorier toutes les sources de données et d’information
utilisables dans le processus, et notamment les rapports d’enquête, les
études, les rapports de suivi-évaluation des programmes et actions, les
résultats de veille stratégique8, des articles élaborés par des institutions
universitaires, des documents administratifs, etc. L’accent devra être mis
sur les données sociodémographiques désagrégées par sexe et par
catégorie sociale, de manière à mieux cerner les populations concernées et
leurs besoins spécifiques ;
8
Celle-ci n’est pas encore une pratique courante dans l’administration camerounaise. Il importe cependant de noter qu’elle
présente une grande utilité (cf. encadré 5). 44
- procéder ensuite à une évaluation de la capacité des sources disponibles à
alimenter le processus en données et informations pertinentes et de bonne
qualité, de manière à pouvoir:
- dresser un état des lieux précis du domaine concerné sur les différents
aspects à aborder dans le processus ;
- se faire une idée de l’évolution probable à moyen et long terme des grands
phénomènes pouvant influer sur l’évolution future du domaine, y compris
les phénomènes démographiques;
- analyser les faits porteurs de sens, les tendances, les phénomènes de
rupture ou de discontinuité ;
- fournir un état descriptif de la situation des parties prenantes principales
avec une prise en compte de la dimension genre ;
- permettre une évaluation des résultats des programmes et actions en
cours, du point de vue de leur pertinence, efficacité et efficience ;
- décrire l’évolution des principaux indicateurs du domaine relatifs à l’offre,
l’accès et la qualité des produits et services ; etc. Les variables
démographiques sont importantes dans ce cas ainsi que les indicateurs qui
ressortent les inégalités de genre.
Si cette évaluation s’avère non concluante, il convient de procéder à des opérations
légères de collecte de données sur certains aspects bien ciblés, notamment auprès
de certaines parties prenantes. Il doit également être envisagé l’exécution de
quelques études thématiques bien ciblées et l’évaluation dans le même sens des
programmes et actions en cours. Ces travaux préalables doivent être intégrés dans
le calendrier et le budget de l’élaboration de la stratégie.
En tout état de cause, il est souhaitable que certaines données et informations
soient disponibles avant le démarrage du processus d’élaboration de la stratégie.
Les besoins non satisfaits à ce stade doivent faire l’objet d’une analyse causale, puis
d’orientations précises dans le document 2, « Choix stratégiques », et d’actions dans
le document 3, « Plan d’actions prioritaires », de manière à assurer leur résorption à
court et moyen terme. Du reste, l’évaluation conduite à ce niveau alimentera le
travail de diagnostic du système d’information du domaine, en vue d’une meilleure
définition des priorités d’intervention futures dans ce domaine.
45
Encadré 5 - Utilité de la veille stratégique, de l’analyse prospective et
l’évaluation des programmes dans le processus d’élaboration de la stratégie
La veille stratégique, l’analyse prospective et l’évaluation des programmes sont des activités
essentielles qui alimentent toutes les phases du processus d’élaboration de la stratégie et
contribuent à la gestion des risques.
La veille stratégique peut être définie comme une observation continue du contexte
national et international visant la détection et l’analyse des faits porteurs de sens, des
tendances révélatrices d'évolutions possibles à moyen et à long termes sur les plans social,
économique, culturel, démographique et technologique. Ainsi, tous les phénomènes de
rupture ou de discontinuité de même que les mutations à l'œuvre dans la société et qui
risquent d’affecter le domaine sont à documenter. Cette observation permanente est facilitée
par la mise en place de dispositifs structurés de veille. La veille stratégique rend possible
l’anticipation des changements d’un contexte externe de plus en plus complexe.
L’analyse prospective est un exercice pluriannuel qui oblige à prévoir et à prendre des
engagements pour l’avenir. L’analyse du contexte qui la sous-tend gagne en réalisme par
une projection dans le temps des facteurs ou des tendances exerçant une influence majeure
sur l’évolution future du domaine. Cette analyse prépare aux changements attendus et à
l’évolution des facteurs marquants. Elle permet, notamment par le développement de
scénarios, de modeler l'avenir. Ainsi, il peut être possible d’améliorer sa flexibilité en se
préparant aux changements et aux défis à venir. Le passage de l'anticipation à l'action est
facilité par une meilleure connaissance et une maîtrise des faits générateurs d’incertitude ou
de risques.
L’évaluation des programmes ou des politiques permet de revoir le bien-fondé des choix
de l’organisation par l’étude de leurs effets et l’atteinte de leurs objectifs, de façon à les
améliorer et à les ajuster. Elle a ainsi un impact sur les choix stratégiques, sur l’élaboration
du plan d’actions prioritaires, et peut mener à une nouvelle programmation.
Source : Guide de Planification Stratégique du Canada
Etape 5 : La planification du processus d’élaboration de la
stratégie
L’élaboration de la stratégie doit être conçue, planifiée et gérée comme un
véritable projet. Il s’agit dans cette étape de recenser l’ensemble des activités à
mener puis d’établir un plan de travail assorti d’un chronogramme détaillé de
mise en œuvre (liste des activités planifiées, leur date d’exécution, les ressources
nécessaires et les personnes chargées de leur exécution). Bien planifier ce
processus suppose au préalable de s’être bien approprié l’ensemble de la
démarche et l’ensemble des activités à mener. Les représentants du Ministère
en charge de la planification qui sont au sein des organes d’élaboration de la
stratégie doivent aider à cette appropriation et participer activement à la
planification du processus.
Il est fortement recommandé d’organiser un séminaire d’imprégnation après
l’installation des membres du Comité de pilotage et de la Cellule opérationnelle
sur la méthodologie d’élaboration des stratégies.
La planification tient compte des choix opérés pour assurer la participation et
l’implication des parties prenantes au processus et des travaux préalables à réaliser
46
découlant de l’évaluation des sources de données et d’information. Pour être
réaliste, cette planification doit également tenir compte du plan prévisionnel de
mobilisation des ressources financières pour la réalisation des activités.
Pour permettre au secteur concerné par la stratégie de s’inscrire rapidement
dans la mise en œuvre du DSCE dont l’horizon est fixé à 2020, un calendrier
d’élaboration de la stratégie suffisamment resserré doit être arrêté afin de
laisser du temps pour sa mise en œuvre et le suivi-évaluation de la stratégie. Il
est recommandé que ce calendrier tienne dans un délai de 10 à 12 mois au
maximum.
Pour un meilleur suivi des activités programmées et une gestion efficiente des
contraintes de temps et de ressources (financières, matérielles et humaines), il
est souhaitable de développer au sein de la cellule technique un plan de travail
axé sur les résultats et un diagramme de Gantt (cf. Annexe 6).
Etape 6 : L’évaluation des coûts, la programmation des
décaissements et la mobilisation des ressources financières
L’élaboration d’une stratégie étant un exercice laborieux et coûteux, il est
important que la structure ayant la maîtrise d’ouvrage évalue a priori les
besoins tant humains, financiers que matériels et procède à la mobilisation des
ressources aussi bien internes qu’externes. Cet exercice a l’avantage de bien
cadrer les activités pertinentes à dérouler tout au long du processus, de ne pas
interrompre le travail du (des) consultant(s), facilitateur(s) ou personne(s)
ressource(s) du fait d’un règlement tardif de leurs prestations, et de soutenir les
primes de session des membres des organes d’élaboration de la stratégie.
A ce titre, outre le budget d’investissement destiné au financement des activités
opérationnelles de l’élaboration de la stratégie, les départements ministériels
doivent prévoir dans leur budget de fonctionnement, une dotation pour assurer
les charges du Comité de Pilotage, de la Cellule opérationnelle, des experts et
des consultants. Ils doivent s’assurer lors du lancement de mise en place de la
Stratégie que le budget y afférent est facilement mobilisable.
La mobilisation des ressources financières est l’opération la plus délicate, car elle
conditionne en grande partie le succès de l’exercice d’élaboration de la stratégie. Ces
ressources peuvent provenir des fonds propres ou des appuis de partenaires
intéressés par l’ensemble de la stratégie ou par certains aspects uniquement. Il est
donc judicieux que le comité de pilotage ait en son sein des représentants de tels
partenaires afin de faciliter, le cas échéant, le plaidoyer pour l’acquisition, auprès
de ceux-ci, d’autres ressources financières, matérielles et/ ou humaines.
47
Toutes ces activités préliminaires, regroupées en six étapes, garantissent la
bonne préparation et créent les conditions de réussite du processus d’élaboration
de la stratégie. Parmi les documents qui matérialisent cette bonne préparation
administrative et auxquels elles doivent parvenir figure, comme cela a déjà été
dit en début de chapitre, le document-projet. Celui-ci joue un rôle déterminant
non seulement lors des discussions avec le Ministère en charge de la
planification, mais également dans la réalisation des activités relatives à l’état
des lieux et au diagnostic comme nous allons le voir.
48
Chapitre 4
L’élaboration de l’état des lieux et du
diagnostic
L’élaboration de l’état des lieux et du diagnostic constitue la première des trois
phases principales du processus de planification stratégique. Elle débouche sur
le Document 1 « Etat des lieux et diagnostic». Celui-ci est le résultat principal
attendu des activités de cette phase.
Sur le plan de la forme, ce document comprend une page de couverture
indiquant :
-
le titre « Etat des lieux et diagnostic de … », par exemple : « Etat des lieux
et diagnostic de la protection civile au Cameroun »
les mois et années de sa validation définitive par le Comité de pilotage et le
Ministère en charge de la planification.
Sur le plan du fond, il résume les principaux résultats obtenus et doit à ce titre
contenir :
- un état des lieux précis, mettant en lumière les diversités de situation des
bénéficiaires, les performances des acteurs dans l’offre des biens et services,
leurs interrelations et les tendances significatives de l’environnement
externe ;
- une analyse de la situation prenant appui sur cet état des lieux , avec une
mise en exergue des problèmes des bénéficiaires, des faiblesses au niveau
des acteurs, des opportunités et des menaces, ainsi que des enjeux
significatifs pour l’avenir et les défis à relever qui en découlent.
Il sert à cerner les enjeux majeurs et les défis significatifs pour l’avenir, de
manière à fonder les choix stratégiques qui seront effectués pour le
développement du domaine concerné.
L’objectif de ce chapitre est de décrire les étapes clés et les outils concourant à
l’élaboration dudit document. Il montre notamment comment les activités
préliminaires présentées au chapitre précédent jouent un rôle important dans
ce sens, à travers les sources de données et d’informations collectées, ainsi que
les parties prenantes identifiées9.
9
Il est nécessaire de consulter le « Guide d’intégration des questions de population dans les politiques et les stratégies de
développement ». Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun |
49
Less trois éta
apes propoosées (cf. schéma 4)
4 intègren
nt la philoosophie de
e la
perrformance publique, de la geestion axée
e sur les résultats, tout com
mme
l’ap
pproche geenre et les
l
princip
pes de pllanification
n (sélectiv
vité, réalissme,
parrticipation, etc.).
Sc
chéma 4 - Etapes
E
clés de l’élaboration de
e l’état dess lieux et du diagnosttic
Ettape 1 : La
L délim
mitation du doma
aine et la
l segme
entation en
composantes
Dan
ns cette éta
ape il y a trrois activitéés.
4.1
1.1 - Définir les prin
ncipaux co
oncepts du
d domain
ne
Le domaine comporte un
n certain nombre
n
de concepts cllés qui néccessitent d’ê
être
n univoque par l’ensem
mble des pa
arties pren
nantes. Il s’agit
bien compris et de façon
els qui serront utilissés durantt le
ici d’identifieer quelquees concepts essentie
d
à quoii ils renvoiient en terrmes de préésentation des conten
nus.
proocessus et dire
Cettte énoncia
ation doit s’appuyer su
ur des défin
nitions de référence.
Parr exemple, le concep
pt d’industrrie dans l’e
encyclopéd
die universelle est dé
éfini
com
mme l'ensem
mble des acctivités hum
maines tou
urnées vers la productiion de bien
ns et
de services. L'industrrie sous-en
ntend une
e certainee division
n du trav
vail,
ntrairementt à l'artissanat où la même personne assure tthéoriquem
ment
con
l'en
nsemble dess processuss : étude, fa
abrication, commercia
alisation, geestion.
4.1
1.2 - Délim
miter le do
omaine
Déllimiter le domaine consiste
c
à spécifier le
l champ d’actions
d
ccouvert parr le
dom
maine. Cettte délimitattion peut s’appuyer su
ur sa produ
uction
50
s
au Cameroun
C
La délimitation doit appréhender le domaine dans sa globalité et le situer par
rapport aux autres domaines d’activités. Elle doit être suffisamment précise
pour permettre d’appréhender clairement ses frontières. Si le domaine est
connexe à d’autres domaines, la délimitation doit s’attarder à mettre en évidence
les points de distinction. Ceci peut en particulier arriver lorsque le domaine
concerné se situe à l’échelle des missions d’un département ministériel.
Pour y parvenir, un point de départ peut être de recourir aux nomenclatures
officielles qui donnent une classification les domaines d’action de l’Etat, euxmêmes définis à partir des besoins collectifs, en entités cohérentes, homogènes
et distinctes. La délimitation pourra ensuite être affinée pour bien couvrir le
domaine concerné par la stratégie.
Encadré 6 - Exemple de délimitation (cas du secteur de l’industrie et des
services pour la stratégie de développement du secteur de l’industrie et des
services, 2008)
Au sens de la comptabilité nationale, industrie et services ne forment pas un secteur
homogène et les comptes nationaux font à cet égard une distinction entre secteur secondaire
et secteur tertiaire. Par ailleurs, le secteur tertiaire peut lui-même être subdivisé entre
tertiaire marchand et non marchand pour différencier les biens et services produits par le
privé versus ceux fournis par l’Etat et les collectivités locales. Etant entendu que la stratégie
s’inscrit dans une perspective de relance des secteurs productifs, le secteur industrie et
services a été circonscrit à :
« l’ensemble des activités donnant lieu à : (i) un processus de transformation de matières
premières en produits finis ou semis finis et (ii) à la production et à la commercialisation de
services marchands c'est-à-dire des services rendus par des unités économiques contre le
versement d’une rémunération ».
Selon cette définition, les activités du secteur industrie et services correspondent aux
branches 6 à 38 de la nomenclature des activités au Cameroun utilisée par l’Institut
National de la Statistique. Cette définition exclut du champ de l’étude les activités
primaires (branches 1 à 5) et les services non marchands (branche 39 à 42). Leur exclusion
ne signifie pas pour autant que leurs fonctions et contributions respectives ne seront pas
prises en compte dans la stratégie.
4.1.3 - Segmenter le domaine en composantes
La segmentation du domaine est un point fondamental du processus. Elle
facilite le diagnostic et la prise de décision stratégique. Elle permet en effet de
percevoir les spécificités à l’intérieur du domaine ainsi que les synergies possibles.
C’est pourquoi une segmentation erronée peut nuire à la pertinence de la réflexion
stratégique et des choix opérés.
Elle consiste à regrouper les diverses activités du domaine en entités homogènes
selon la nature de l’activité, des biens et services produits. Elle débouche sur la
construction de sous-ensembles homogènes10 et différenciés les uns des autres,
appelés « composantes ». Du point de vue de la réflexion stratégique, ces
composantes présentent les mêmes facteurs clés de succès.
10
Ces sous-ensembles peuvent être définis en tenant compte des critères démographiques. Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun |
51
On distingue en général les composantes verticales et les composantes
horizontales ou transversales.
Une composante est dite transversale lorsqu’elle est commune à plusieurs
composantes verticales. En général, certains volets transversaux semblent
importants dans l’ensemble des domaines. Il s’agit notamment des
infrastructures, des ressources humaines, de la gouvernance, etc. Pour éviter les
répétitions, les questions transversales doivent être abordées en une fois pour
l’ensemble des composantes verticales. L’encadré 7 propose une illustration de la
segmentation des activités transversales d’administration.
Par contre une composante est dite verticale lorsqu’elle regroupe en général au
sein d’un domaine, les activités successives ou complémentaires nécessaires à la
production d’une catégorie homogène de produits ou de services finaux.
Encadré 7 - Exemple de segmentation du secteur urbain et de l’habitat
(Stratégie 2010)
Composantes verticales
En admettant que l’activité économique est la première motivation de résidence à un
endroit pour un individu, on peut considérer que tous ses autres besoins constituent en
réalité des conditions préalables ou de facilitation du développement économique. Les
réponses à ces autres besoins peuvent être recherchées dans deux grands ensembles ; d’une
part la disponibilité et la mise en cohérence des espaces pour les logements et les lieux de
travail ; et d’autre part la possibilité d’assurer le déplacement des personnes et des biens.
Ces deux domaines ont motivé le choix des composantes verticales de la stratégie du soussecteur urbain, à savoir : (i) L’urbanisme, l’habitat et le cadre de vie ; (ii) Les transports
urbains.
Composantes horizontales
Pour assurer un impact maximum des politiques, programmes et projets mis en œuvre
dans ces domaines sur la croissance économique, le développement social et le
développement durable des ressources du pays, la stratégie devra également s’appuyer sur
deux composantes horizontales, communes à d’autres secteurs mais qui ont une importance
et un contenu particuliers pour le sous-secteur urbain. Il s’agit : (i) du secteur privé urbain,
restreint ici aux métiers qui contribuent à la construction et au fonctionnement des villes
(maîtres d’œuvre, promoteurs, constructeurs, entreprises de BTP, entreprises de services
urbains, transporteurs, organismes financiers spécialisés, fabricants et distributeurs de
matériaux, etc.); (ii) de la gouvernance urbaine, qui enrôle tous les aspects liés au pilotage
du sous-secteur (ressources humaines, financières, cadre juridique et organisationnel) avec
un accent particulier sur la décentralisation dans la gestion urbaine.
Comment procéder pour réaliser une segmentation du domaine en composantes ?
Il est conseillé d’éviter de se référer uniquement à l’organigramme pour une
structure publique ou parapublique, car l’organigramme peut parfois occulter les
activités mises en œuvre par d’autres parties prenantes notamment nonétatiques en collaboration avec la structure.
52
Il convient par contre d’identifier les missions ou activités des différentes parties
prenantes (organismes publics sous-tutelle, privés, partenaires au
développement, société civile, etc.) qui concourent à l’atteinte des objectifs du
domaine. A partir de cette identification, il est nécessaire d’agréger les activités
en fonction du critère d’homogénéité dans la réalisation d’une activité précise,
selon le processus de production d’un bien ou service, ou encore selon le
caractère transversal de l’activité dans le domaine. Cette opération permettra
d’aboutir à la définition des composantes verticales et transversales, et à celle
des sous-composantes. Le schéma 5 donne une illustration de la segmentation
d’un domaine.
La segmentation doit autant que faire se peut, se rapprocher des principaux
domaines d’intervention des parties prenantes, afin que ces dernières s’y
reconnaissent aisément.
Schéma 5 - Illustration de la segmentation d’un domaine
Domaine
C
Composante Ci
C
C
SCi1
SCi2
SCi3
SCi= sous-
Combien de composantes faut-il construire ?
Il est souhaitable que les composantes et sous-composantes soient suffisamment
larges pour permettre d’en limiter le nombre au strict minimum permettant de
donner une lecture aisée du domaine.
53
Encadré 8 - Exemple de segmentation pour certains volets transversaux
(Modèle de Kast et Rosenzweig)
Kast et Rosenzweig proposent de regrouper les actions transversales selon les quatre
dimensions suivantes : (i) la structure et le fonctionnement, (ii) les facteurs psychosociaux,
(iii) les ressources, (iv) la gestion.
La structure et le fonctionnement concernent l’organigramme, la répartition des
responsabilités, la façon d’organiser le travail, les règles et les normes qui encadrent l’action
du ministère ou de l’organisme, les mécanismes formels et informels de circulation de
l’information, etc. ;
Les facteurs psychosociaux portent sur la motivation des employés, la culture
organisationnelle, le style de leadership et de gestion, le climat et les relations de travail.
Les ressources englobent les ressources humaines, financières, informatiques et
informationnelles, et matérielles. Ces ressources humaines englobent le nombre, la qualité,
les compétences, le climat de travail et la répartition des effectifs dans l’organisation. Les
ressources financières quant à elles portent sur le système de gestion financière, la structure
budgétaire, les prévisions de coûts, de revenus et de dépenses. En ce qui concerne les
ressources informatiques et informationnelles, elles comprennent les systèmes
informatiques, les systèmes d'information de gestion (fiabilité, pertinence, qualité,
disponibilité, convivialité, etc.), la sécurité des systèmes, la confidentialité et la protection
des renseignements. Pour les ressources matérielles, celles-ci ont trait à l’inventaire, à la
qualité et à la répartition des bâtiments, des locaux et des différents équipements.
La gestion correspond aux divers processus et aux façons de les utiliser pour harmoniser
avec efficience les relations entre les sous-systèmes. Elle renferme : la planification, la mise
en œuvre des programmes, les évaluations de programmes, les systèmes de suivi et de
contrôle, les systèmes de veille et de vérification interne, le partenariat.
Etape 2 : L’état des lieux du domaine et de l’environnement
externe
Dans la deuxième étape, il s’agit de réaliser sous trois angles une description du
domaine et de son environnement : celui des bénéficiaires ou cibles des activités
de développement du domaine (citoyen, usager, etc.) ; celui des acteurs majeurs
du domaine (ceux qui interviennent dans le processus de production du domaine
ou l’influencent); celui enfin de l’environnement externe (les facteurs externes
significatifs). Pour cela, trois activités doivent être réalisées.
4.2.1 - Décrire la situation des bénéficiaires ou cibles
La description vise à présenter la situation des bénéficiaires des résultats des
activités menées dans le domaine. En effet, la finalité de toute action de
développement porte sur l’amélioration des conditions de vie, du bien être des
bénéficiaires. Ces bénéficiaires seront au centre des choix stratégiques puisqu’il
s’agira de déterminer les stratégies et actions pertinentes soit pour changer leur
situation, soit pour la maintenir. C’est pourquoi, il est important à ce stade de
faire une bonne photographie de leur situation en amont de la stratégie, en
identifiant leurs besoins et leurs attentes par rapport aux actions de
54
développement. En d’autres termes, il s’agit de mettre en évidence les éléments
de demande des bénéficiaires.
La description doit d’abord caractériser les bénéficiaires, définir leur profil (qui
sont-ils ?). Les variables retenues à cet effet doivent être pertinentes, afin de
permettre de cerner les populations concernées par les actions à mener dans le
domaine (hommes et femmes).
Elle doit ensuite présenter leur situation du point de vue de l’accès et de
l’utilisation des produits et services du domaine, ainsi que du point de vue de la
satisfaction de leurs besoins. A ce niveau, il est utile de s’attacher aux variables
et indicateurs de production finale de biens et services, d’effets et d’impacts des
politiques et actions de développement menées.
Cette description doit être à la fois globale et détaillée. En effet, elle doit
permettre de dessiner les tendances communes aux bénéficiaires et de mettre en
évidence, le cas échéant, les éléments de différentiation. L’évolution dans le
temps, les différences de situation selon l’espace, et selon d’autres variables
pertinentes doivent être déterminées. Ces informations sont utiles car elles
permettent de mieux cibler les stratégies et les actions.
Par exemple, pour une politique spécifique qui vise les enfants de 0 à 6 mois, la
répartition de ceux-ci par sexe, par milieu de résidence, par région, par quintile
de pauvreté du ménage d’appartenance, etc. permet de bien caractériser cette
population. Par ailleurs, la description du taux de mortalité selon ces mêmes
caractéristiques permet de savoir s’il y a ou non une homogénéité de situations
vis-à-vis de la mortalité, ce qui facilite la mise en exergue des besoins
spécifiques.
4 2.2 - Décrire l’offre dans le domaine
Les acteurs majeurs sont ceux qui mènent des actions de développement dans le
domaine, que ce soit au niveau de la conception des politiques que de leur mise
en œuvre. Dans cette étape, il est essentiellement question de les identifier, les
présenter suivant certaines variables jugées importantes (répartition spatiale,
niveau d’intervention, domaine spécifique d’intervention, etc.). Il s’agit ensuite
de donner une description de ce qu’ils font dans le domaine en se limitant aux
éléments jugés pertinents et significatifs.
A cet effet, cette description doit s’attacher à faire ressortir pour chaque partie
prenante les politiques, les actions, les processus d’offre, les moyens, les produits
et services majeurs offerts (niveau et qualité). Elle doit aussi montrer autant
que faire se peut les relations entre les moyens et les résultats, ainsi que les
interactions entre les parties prenantes dans la conduite des actions et la
réalisation des produits et services. Les relations de pouvoir entre les différents
groupes cibles devront être analysées.
Dans le cas où il n’est pas possible de déterminer les moyens affectés à la
réalisation de chaque produit ou service, il convient de décrire globalement ceuxci dans les volets transversaux.
55
Cette description doit être menée pour chaque composante du domaine. Elle doit
par ailleurs s’appuyer sur des indicateurs précis et chiffrés autant que possible,
et couvrir les dimensions temporelles et spatiales de l’offre de produits et
services. Elle doit aussi indiquer si certaines offres s’adressent à des catégories
précises à l’intérieur de l’ensemble des bénéficiaires.
Par exemple, on pourra décrire l’évolution du nombre d’établissements scolaires
entre 2000 et 2010 ; la répartition entre départements du nombre d’enseignants
du primaire en 2010 ; l’offre de bourses aux jeunes filles des zones d’éducation
prioritaires en 2009, etc.
A un niveau global, intégrant l’ensemble des parties prenantes, la description
doit porter sur l’offre agrégée, la contribution aux variables stratégiques de la
politique publique comme le PIB, l’emploi, la distribution des revenus, etc.
4.2.3 - Décrire les facteurs externes significatifs
Le contexte externe au domaine peut influencer positivement ou négativement
son évolution. Il est donc important durant le processus d’élaboration de la
stratégie d’identifier et décrire les tendances de ce contexte susceptibles d’avoir
un impact significatif.
Par exemple, pour une stratégie sur l’éducation, l’évolution de la population, de
la natalité, des besoins de qualification du marché du travail, de la technologie,
etc. peuvent être des facteurs externes significatifs à décrire.
Donner une description des facteurs externes significatifs consiste à :
- déterminer
les
grands
phénomènes démographiques,
socioéconomiques, culturels et politiques qui peuvent influer sur le domaine ;
- expliciter ces phénomènes et expliquer en quoi ils constituent des
facteurs significatifs pour le domaine ;
- décrire les tendances des phénomènes et les classifier.
On peut retenir à titre indicatif : les tendances émergentes, correspondant à
quelques cas ou faits isolés observables depuis moins de deux ans ; les tendances
porteuses d’avenir, correspondant à des faits observables depuis au moins
deux ou trois ans ; et les tendances lourdes, ou faits observables depuis au
moins dix ans et qui seront observés encore durant les cinq à dix prochaines
années.
56
Encadré 9 - Exemple d’analyse de l’environnement externe. Cas de la filière
coton-textile (stratégie de développement du secteur de l’industrie et des
services, 2008)
Grandes tendances de l’environnement international
- l’émergence de nouveaux concurrents provenant de pays à faibles coûts salariaux, avec
pour conséquence une nouvelle division internationale du travail;
- la délocalisation de la production vers les pays du Maghreb et du Sud-est Asiatique,
devenus des zones de sous-traitance, notamment pour le secteur de la confection où la main
d’œuvre constitue une part importante du prix de revient ;
- l’utilisation de techniques de production de plus en plus intensives en capital, se traduisant
par une réduction des effectifs;
- la fin des accords multifibres et la réintégration des produits du textile aux règles
communes du commerce international;
- l’orientation dans les pays industrialisés de la production vers des textiles techniques ou
des tissus lainiers haut de gamme, qui sont des tissus répondant à des exigences technicoqualitatives élevées, au plan mécanique, thermique ou de durabilité;
- l’essor rapide des chaînes de distribution et la généralisation du procédé de « circuit court »,
où le distributeur devient le véritable donneur d’ordre, ce qui signifie que les tisseurs et ceux
qui les ennoblissent doivent comme les confectionneurs répondre rapidement à une demande
sans cesse renouvelée; en conséquence, les entreprises ont acquis des machines
perfectionnées et mis en place des procédés innovants.
Ces évolutions démontrent à l’évidence que les pressions concurrentielles au niveau mondial
se font de plus en plus fortes dans cette sous-composante et qu’elles requièrent la mise en
place de stratégies d’adaptation dans tous ses segments (filature, tissage, confection,
bonneterie). Sans enclenchement de telles dynamiques d’adaptation, le manque de
compétitivité de l'industrie locale risque de se matérialiser par une désarticulation
progressive de la filière.
Grandes caractéristiques de l’environnement national
- l'étroitesse du marché intérieur de l’industrie camerounaise (marché intérieur et pays de la
sous-région), l'ouverture de son marché et les pressions concurrentielles exercées par les
produits des pays voisins, en l’occurrence ceux du Nigeria, et ceux provenant d'Asie avec
comme conséquence une progression des importations qui inondent le marché local parfois à
des prix de dumping;
- la fragilisation actuelle de la filière textile-vêtement au Cameroun, ses principaux
segments se retrouvant en amont avec la production, l'égrenage du coton, la coloration et
l'embellissement des tissus, alors que actuellement les avantages comparatifs de nombreux
pays en développement se situent davantage au plan de la confection que de la fabrication
de tissus, activité en série qui exige de plus en plus de capital et moins de main-d'œuvre;
- l’absence d'avantages clairs qu'il s'agisse du coût de la main-d'œuvre, de la productivité, ou
du coût des facteurs techniques non échangeables entrant dans le coût de production, comme
l'électricité, le carburant, les transports, etc.
57
Encadré 10 - Quelques éléments à mettre en évidence dans l’état des lieux
du domaine et de son environnement externe
La description du domaine ou de ses composantes doit prendre en compte les aspects
économiques, financiers, sociaux, spatiaux et les paramètres de l’environnement national et
international.
Aspects économiques et financiers : c’est la mise en évidence les principaux indicateurs
économiques et financiers disponibles caractérisant le domaine, à savoir : les budgets publics
de fonctionnement et d’investissement, les investissements privés, la contribution au PIB
pour les activités à caractère commercial, le poids des financements bancaires, les impacts
économiques du domaine ; la dimension économique et financière du domaine , son
positionnement par rapport aux autres domaines nationaux et par rapport aux grands
indicateurs d’ensemble.
Aspects sociaux du domaine : il s’agit de faire une classification, une typologie des
bénéficiaires en indiquant pour chaque catégorie les différentes offres et les effets sociaux. Il
s’agit aussi de montrer l’effet sur l’emploi et les revenus des différentes composantes du
domaine, autrement dit sur les hommes et sur les femmes.
Aspects spatiaux : ce sont les indicateurs relatifs à l’espace, comme la répartition
géographique des infrastructures, des moyens, des services publics, des opérateurs
privés, etc.
Environnement national : il porte sur les orientations nationales générales s’appliquant
au domaine (degré de priorité accordé à ce secteur, degré de privatisation attendu,
contraintes budgétaires, contraintes de prix, degré de dépendance extérieure accepté, etc.),
paramètres nationaux intervenant sur le bon fonctionnement du secteur; poids relatif du
domaine dans l’ensemble des domaines nationaux, interrelations éventuelles avec d’autres
domaines et des partenaires à associer éventuellement pour la définition et la mise en œuvre
de la stratégie.
Positionnement du domaine dans l’environnement mondial : il s’agit de données sur
l’environnement extérieur (positionnement par rapport à des références extérieures, modèles
à suivre ou ne pas suivre, paramètres extérieurs fondamentaux jouant sur le domaine,
opportunités et contraintes mondiales, sous-régionales, etc.) ; mais aussi de données sur les
appuis extérieurs privés ou des partenaires au développement à ce domaine : financements
extérieurs, ONG internationales, coopérations publiques ou privées, formations, etc.
Etape 3 : Le diagnostic et la détermination des enjeux et
défis significatifs pour l’avenir
Le diagnostic consiste à dégager à partir de l’état des lieux les problèmes
auxquels le domaine est confronté, ainsi que les enjeux sous-jacents significatifs
et les défis majeurs à relever. Pour être pertinent, cet exercice doit s’appuyer sur
un état des lieux relativement fidèle de la situation. C’est pourquoi il est
recommandé avant d’entamer cette étape décisive, de disposer des résultats des
travaux des étapes précédentes (Etapes 1 et 2) sous la forme d’un document
relativement élaboré.
Dans cette étape, quatre activités sont recommandées.
58
4.3.1 - Poser un diagnostic participatif de la situation
Le diagnostic participatif est posé au cours d’ateliers de planification regroupant
les différents acteurs majeurs et bénéficiaires du domaine. Ces ateliers devront
avoir au moins les objectifs suivants :
- partager l’état des lieux du domaine, notamment l’état de satisfaction
des besoins des populations (hommes et femmes), les réalisations en
termes d’offres de biens et services, et recueillir les appréciations des
bénéficiaires (effectivité des offres, qualité, degré de satisfaction, raison
de cet état des choses, etc.) qui permettent d’avoir une évaluation
participative des politiques passées ;
- identifier les forces, les faiblesses, les opportunités et les menaces, ainsi
que des idées sur la manière de surmonter les points faibles et de tirer
parti des points forts ;
- relever les problèmes actuels et analyser leurs causes, ainsi que leurs
effets.
Le diagnostic participatif est élaboré grâce à deux outils : la matrice FFOM
(Forces, Faiblesses, Opportunités, Menaces) et l’arbre à problèmes (voir
respectivement les annexes 7 et 8).
La matrice FFOM est utile dans le cadre d’une démarche de planification
participative. Elle permet aux différentes parties prenantes du domaine de
passer en revue les points forts et les points faibles, mais aussi de relever les
possibilités et les menaces qui pèsent sur le domaine. Elle peut aider à
appréhender facilement des problèmes complexes. Elle fournit les matériaux
pour construire l’arbre à problèmes, en appliquant notamment une approche
basée sur les droits humains.
L’arbre à problèmes est utilisé pour analyser un problème. C’est une
représentation sous forme de diagramme des relations de causes à effets des
états négatifs (problèmes) d’une situation existante. Il montre à quelles causes il
faudra s’attaquer pour résoudre un problème donné. Pour illustrer la nécessité
de s’attaquer aux causes et non directement aux problèmes, on peut s’appuyer
sur le cas d’un arbre, car « pour tuer l’arbre, la meilleure façon est de tuer ses
racines de manière à l’empêcher définitivement de repousser ».
Il s’agit d’identifier de manière participative l’ensemble des problèmes auxquels
fait face chaque partie prenante ou catégorie de parties prenantes. Ces
problèmes doivent être réels, actuels et concrets (pas d’opinions ou de concepts
vagues), décrits par une phrase courte (pas plus de trois lignes par exemple) et
formulés dans la forme négative. Ils ne doivent pas avoir des solutions
« absentes ou cachées ». En effet les faux problèmes réduisent les options durant
la phase d’élaboration des solutions aux problèmes.
Par exemple, une formulation du genre « manque de voitures pour le Ministère
X » conduit à une seule solution à ce problème : « des voitures pour le Ministère
X ». L’énoncé ici devrait donc être changé par « zones inaccessibles au
personnel ».
59
Un problème jugé central et pertinent par les parties prenantes est alors choisi
pour la construction de l’arbre à problèmes. La démarche détaillée pour réaliser
cet exercice est fournie en annexe 8.
Un commentaire de l’arbre à problèmes doit être effectué pour montrer comment
les problèmes s’articulent et interagissent, et en particulier de montrer comment
les facteurs négatifs de l’environnement externe s’intègrent et interagissent avec
les autres problèmes inhérents au domaine. Il ne doit pas conduire à une
généralisation des situations des différentes parties prenantes, mais au contraire
s’efforcer de garder en évidence les problèmes spécifiques de chacune d’elle.
La matrice FFOM, l’arbre à problèmes et les commentaires sont élaborés par
composante ou sous-composante selon l’unité d’analyse choisie.
Encadré 11 - Exemple de formulation des forces de la composante «textile
habillement» (matrice FFOM ; Stratégie du secteur industries et service,
2008)
La filière textile-habillement dispose de quelques atouts parmi lesquels il
convient de mentionner :
- un accès à une matière première (coton graine) de bonne qualité, avec
un taux de transformation relativement faible (environ 20% de la
production),
offrant
des
opportunités
pour
davantage
de
transformation ;
- la présence d’un vaste marché porteur de 30 millions d’habitants avec
un taux de croissance moyen annuel de 2,5%, en l’occurrence le marché
de la CEMAC, dans lequel le Cameroun dispose d’un certain leadership
au plan économique ;
- l’originalité du design des tissus ;
- une bonne capacité d’adaptation des créations aux goûts et préférences
de la clientèle africaine, européenne, afro-américaine et latinoaméricaine ;
- l’existence d’unités de confection industrielle qui peuvent servir de
support aux créateurs.
4.3.2 - Analyser les politiques passées
Bien que le diagnostic participatif offre des éléments d’évaluation des politiques
passées, une analyse plus précise de celles-ci doit être menée. Un retour sur les
politiques passées est en effet fondamental dans le cadre de la réflexion sur les
politiques et stratégies futures. Il s’agit de tirer les leçons du passé et de
déterminer les objectifs et actions qui méritent d’être reportés, modifiés ou
reformulés, ou encore abandonnés dans le cadre du processus de planification en
cours.
60
Cette analyse devra se faire dans différents axes :
- l’efficacité des politiques : cet axe vise la mesure de l’écart entre les
objectifs poursuivis et les résultats atteints, ainsi que la mise en
évidence des raisons pour lesquelles les objectifs ont été réalisés ou non,
reformulés, modifiés, éventuellement abandonnés ou encore les raisons
pour lesquelles certains objectifs non prévus ont émergé. L’analyse ici
doit également dire si les objectifs répondent encore aux besoins des
bénéficiaires ;
- l’efficience des politiques : dans cet axe l’analyse portera sur
l’utilisation des ressources en relation avec les résultats atteints pour
déterminer si des résultats plus importants n’auraient pas pu être
atteints avec le même niveau de ressources ou si le même niveau de
résultats n’aurait pas pu être atteint avec moins de ressources ;
- le positionnement des acteurs : il s’agit ici de savoir si en matière de
production de biens et de services les acteurs font la même chose, s’il y a
des doubles emplois ou plus simplement s’il y a globalement un
gaspillage de ressources. En d’autres termes, la question qui devra être
examinée est de savoir si un niveau de résultat plus important n’aurait
pas pu être atteint avec un meilleur positionnement des acteurs sur des
champs dans lesquels ils disposent d’avantages comparatifs, ou avec
une meilleure coopération et des synergies, etc.
- les capacités des acteurs : il convient de déterminer leurs forces et
faiblesses dans la production des biens et services dans différents
domaines, et notamment la structure et le fonctionnement, les facteurs
psychosociaux, les ressources, la gestion (Cf. Encadré 8 sur le modèle de
Kast et Rosenzweig).
4.3.3 - Analyser les effets potentiels des facteurs de l’environnement
externe
Pour cette activité, on peut tout d’abord rappeler que dans l’étape 2, la
description des facteurs externes permet d’identifier et de décrire les tendances
significatives de l’environnement externe, susceptibles d’agir sur l’évolution
future du domaine. Ces tendances ont été qualifiées d’émergentes, porteuses
d’avenir ou de tendances lourdes.
A ce niveau, l’on doit déterminer si la tendance pourrait avoir une influence
négative (menace) ou positive (opportunité) sur l’évolution du domaine, et dans
l’un ou l’autre cas, préciser les impacts potentiels sur les variables clés du
domaine.
Par exemple, la natalité élevée, qui peut être vue comme une tendance lourde
dans le contexte du Cameroun, et qui se traduirait par un accroissement de la
population scolarisable, pourrait avoir comme impacts dans le domaine de
l’éducation, l’accroissement de l’offre d’éducation, l’augmentation des dépenses
publiques d’éducation, etc. Mais cette forte natalité pourrait être qualifiée de
menace ou d’opportunité, en considérant un autre domaine.
61
4.3.4 - Déterminer les enjeux et défis significatifs pour l’avenir
Les différents travaux analytiques liés au diagnostic participatif, aux politiques
passées, aux effets potentiels des facteurs externes significatifs doivent être
consolidées en un tout analytique cohérent, mêlant les préoccupations des
bénéficiaires, les problèmes des acteurs, les menaces et les opportunités.
Les préoccupations doivent ensuite être priorisées. En effet, tous les problèmes
identifiés ne se posent pas avec la même acuité, la même urgence pour toutes les
parties prenantes et les zones géographiques par exemple. De plus, les
interrelations entre les problèmes peuvent induire un ordre naturel dans leur
résolution. De plus, certains d’entre eux ne peuvent être résolus dans la période
de temps que couvre la stratégie. L’exercice de priorisation consiste à déterminer
si la préoccupation a une priorité haute, moyenne ou basse, en tenant compte de
la dimension population (nombre de personnes affectées) et de l’approche genre.
En gardant à l’esprit que la stratégie doit s’intéresser à ce qu’il y a d’essentiel
pour la meilleure satisfaction des parties prenantes (Principe de sélectivité de la
planification stratégique), il faut à ce stade déterminer les enjeux significatifs
pour l’avenir ainsi que les défis pour répondre à ces enjeux. Les enjeux
représentent l’ensemble des éléments constituant des opportunités et des
préoccupations majeures. Ils sont le lien entre l’analyse des problèmes des
bénéficiaires, les opportunités et les éventuels choix stratégiques. Les défis
quant à eux représentent les efforts à consentir et les obstacles à surmonter
pour répondre et concrétiser les orientations envisagées. Ils découlent de
l’évaluation des parties prenantes et des menaces.
Encadré 12- Exemples d’enjeux et de défis (DSCE, 2010)
Enjeux stratégiques
Défis
Extension de la couverture de
l’enseignement maternel
Partenariat accru avec les
organismes privés, communautaires
et les Collectivités Territoriales
Décentralisées
Accès aux marchés de la production
du secteur rural
Entretien du réseau principal et des
routes rurales
Augmentation du volume et
prévisibilité des ressources
budgétaires de l’Etat
Mobilisation accrue des recettes hors
pétrole et gestion plus rigoureuse
des ressources disponibles
Amélioration qualitative de la
contribution du secteur des services
au PIB
Développement du secteur des
services orienté vers l’utilisation
intensive des TIC et des technopôles
Amélioration de la santé maternelle
Développement des soins
obstétricaux et néonataux d’urgence
(SONU)
62
Le résultat attendu de cette phase est le document intitulé « Etat des
lieux et le diagnostic du domaine ». Du point de vue du fond, celui-ci doit
contenir une mise en exergue analytique des problèmes des bénéficiaires et des
faiblesses au niveau des acteurs, tout comme des opportunités et des menaces,
ainsi que des enjeux significatifs pour l’avenir et des défis à relever qui en
découlent.
Ce document n’a pas vocation à compiler l’ensemble des matériaux obtenus
durant le processus de travail, qui cependant doivent être soigneusement
conservés.
63
Chapitre 5
La formulation des choix
stratégiques
La formulation des choix stratégiques constitue la deuxième grande phase
du processus. Elle correspond à l’élaboration d’un autre document, appelé «
Choix stratégiques du domaine », dans lequel on propose des solutions
précises aux problèmes majeurs décelés au cours du diagnostic. Ces
solutions sont fondées sur les possibilités de leur mise en œuvre effective.
Elles cherchent à parvenir à une meilleure décision du point de vue des
parties prenantes, et de ce fait elles doivent tenir compte du genre et des
questions de population. Les choix qui les déterminent s’appuient
fondamentalement sur les principes de sélectivité et de réalisme de la
planification stratégique. Ils comprennent :
-
les objectifs globaux,
les objectifs stratégiques,
la stratégie
Le présent chapitre propose une démarche (résumé à travers le schéma 6)
et des outils pour construire les choix stratégiques du domaine et parvenir
ainsi à l’élaboration dudit document.
65
Schéma 6 - Principa
ales étapess de l’élabo
oration de
es choix str
ratégiquess
Ettape 1 : Structura
S
ation de l’ensemb
ble des objectifs
o
à réaliser
La première étape de la
l formulation des ch
hoix stratéégiques rep
pose sur deux
d
activités.
5.1
1.1 - Identiifier l’ense
emble dess objectifs à réaliser
Il convient
c
au
u préalable de procéder à l’identiffication de l’ensemble des objectiifs à
atteeindre pourr résoudre tous les problèmes ide
entifiés dan
ns le diagnostic. Pour des
raissons de cohérence
c
d
dans
la démarche
d
et
e pour fa
aciliter le processus de
planification, il
i est essenttiel de procééder à ce stade à une identificatioon complète
e des
p tous partie des chooix stratégiq
ques
objeectifs. Maiss, les objectiifs recensés ne feront pas
du domaine, compte
c
tenu
u des moyeens limités, de leur peertinence pa
ar rapport aux
orieentations gllobales de développeme
d
ent, de l’urg
gence dans le domainee, etc. En ou
utre,
ils devront
d
être formulés en prenantt en compte la dimensioon genre.
On peut rappeler que l’oobjectif est un état fu
utur positif atteint. Il est centré sur
ui peut être
e mesuré ou
o appréciéé dans l'esp
pace
un résultat déésiré et spéécifique, qu
d
le tem
mps. Il préssente des caractéristi
c
iques précisses qui doiivent guide
er la
et dans
form
mulation. Cependant
C
, il ne s’agiit pas à ce stade de donner
d
ces p
précisions aux
objectifs.
a constructtion de l’arrbre à objecctifs
Cettte identificcation des objectifs passe par la
(an
nnexe 9), qui
q représeente sous forme
f
de diagramme
d
e des relations entre les
moyens et lees fins. A cet effet, il est néccessaire dee se servirr de l’arbrre à
d reformu
uler chaque problème en objectif.
prooblèmes et de
Il est
e importa
ant à ce niiveau de prendre
p
en compte les trois dim
mensions de
e la
perrformance publique,
p
à savoir : l'efficacité socio-écono
s
omique (point de vue
e du
citooyen) ; la qualité
q
de service (pooint de vue
e de l'usag
ger du serv
vice publicc) et
l’eff
fficacité de la gestion (point de vue
v du conttribuable).
66
s
au Cameroun
C
Quelques difficultés doivent aussi être surmontées, car tous les problèmes ne
peuvent pas être reformulés en objectifs. Par exemple, le problème « la pluie est
insuffisante » ne peut être reformulé en objectif « la pluie est suffisante », dans
la mesure où il n’est pas réaliste de pouvoir l’accomplir. De même, pour des
raisons d’éthique, tous les objectifs ne peuvent pas être réalisés et ne peuvent
pas non plus être reformulés. Enfin, quand une relation de cause à effet est
reformulée dans une chaîne de moyens en vue d’une fin (objectif), il se peut
qu’elle n’ait plus de sens, dans ce cas des objectifs supplémentaires doivent être
introduits afin de rendre la relation logique.
5.1.2 - Regrouper les objectifs identifiés
L’arbre à objectifs sera probablement très détaillé et il peut être très difficile
d’avoir une vue d’ensemble. Pour éviter ce problème, il peut être utile de
regrouper certains objectifs par secteur, activité, expertise, etc. Le regroupement
ainsi fait offre un simple aperçu des nombreux objectifs en termes de similitude
de secteur, activité et expertise.
Plus concrètement, il se fait en traçant des lignes, qui incluent ou excluent pour
un groupe des objectifs particuliers, sur la base de la similitude des activités
correspondantes futures, ou de l’expertise requise. Il est recommandé de retenir
le nombre de regroupements le plus faible possible, et de désigner chaque groupe
par un nom qui reflète son contenu ou le caractérise ; par exemple :
conservation, mise en application de la loi, etc. Cette manière de procéder
permet d’offrir un meilleur aperçu de la nature des activités.
Il est à noter que, au sommet de l’arborescence, il peut être impossible de
regrouper et de nommer tous les objectifs, car ceux-ci sont souvent les effets
d’activités ou d’interventions, plutôt que les activités elles-mêmes.
Etape 2 : Identification des facteurs déterminant les choix
stratégiques
La seconde étape comporte quatre activités.
5.2.1 - Identifier les orientations à moyen et long terme fixées pour le
domaine
Il s’agit de recenser les grandes orientations à moyen et long terme déjà
adoptées par les autorités publiques pour la Nation en général, et le domaine en
particulier, afin de faire en sorte que les choix stratégiques qui seront opérés
pour le domaine soient conformes et en cohérence avec l’ensemble de ces
orientations.
En tout état de cause, ces grandes orientations constituent l’ancrage des choix
stratégiques à opérer (encadré 13). Elles peuvent être lues dans les documents de
portée nationale comme le Document de Vision 2035, ou le Document de
Stratégie pour la Croissance et l’Emploi (DSCE). Elles peuvent aussi être
67
trouvées dans des documents de stratégie de portée spécifique (sectorielle ou
thématique).
De façon pratique, il s’agit de dire la vision globale de développement dans le
domaine sur lequel porte la stratégie à la lumière du document Cameroun :
Vision 2035 et de présenter les principaux objectifs et pistes d’actions de
développement à moyen terme, tels qu’ils ressortent du document de stratégie
nationale (DSCE), ainsi que les objectifs spécifiques au domaine étudié.
Pour cette activité, toutes les orientations, les actions envisagées, les résultats
poursuivis et les indicateurs se rapportant au domaine doivent être identifiés,
répertoriés et appropriés en vue de leur prise en compte dans la formulation des
choix stratégiques.
Encadré 13 - Exemple d’ancrage stratégique au document Cameroun
Vision 2035
Par exemple, la vision globale de développement telle que développée dans le document de
Cameroun : Vision 2035, qui consiste à faire du Cameroun « un pays émergent,
démocratique et uni dans sa diversité », assigne à la stratégie de développement social, dans
l’optique d’industrialisation, l’objectif de développer le capital humain et d’améliorer le
niveau de développement humain à travers « … (i) l’amélioration du système de sécurité
sociale à travers l’élargissement progressif de sa couverture des risques sociaux et son
extension également progressive à toutes les couches de la population, en veillant toutefois
constamment à préserver l’équilibre financier du système et à pérenniser ses acquis ; (ii) une
plus grande performance du système éducatif par, l’amélioration qualitative et quantitative
de l’offre scolaire notamment la facilitation de l’accès et de la qualité à l’éducation primaire
pour les couches pauvres de la population, la professionnalisation des enseignements et leur
adaptation aux besoins de l’emploi ; (iii) … » (Cameroun : Vision 2035, p. 52, section III.3.3).
Dans cette perspective, la Stratégie pour la Croissance et l’Emploi voudrait, au terme de la
période de dix ans, assurer dans le secteur éducatif les caractéristiques suivantes : « (i) un
enseignement fondamental de qualité couvrant le cycle primaire et le premier cycle du
secondaire ouvert au plus grand nombre d’enfants de 6 à 15 ans, et permettant de porter le
niveau moyen d’instruction sur un sentier cohérent avec la vision du Cameroun émergent à
l’horizon 2035 ; (ii) un enseignement secondaire de deuxième cycle de qualité reposant sur un
équilibre dynamique entre l’enseignement général et l’enseignement technique, et préparant
aux études supérieures dans les filières prioritaires pour le développement d’une économie
appelée à s’industrialiser davantage ; (iii) une formation professionnelle reposant sur un
dispositif modernisé et considérablement renforcé pour pouvoir dispenser aux élèves sortant
des premier et deuxième cycles de l’enseignement secondaire général un paquet solide de
connaissances axées sur la maîtrise des savoir-faire requis sur le marché de l’emploi et
préparant les bénéficiaires à la création d’emplois, (iv) un enseignement universitaire
professionnalisé ; (v) une formation continue étendue et doublée d’un système de valorisation
des acquis de l’expérience ; et (vi) la maîtrise réelle des effectifs indispensables pour garantir
la qualité de l’enseignement, ce qui suppose la définition d’un système de régulation des flux
transparent et crédible, le renforcement du dispositif d’orientation scolaire, universitaire et
professionnel, ainsi que la revalorisation de la grille des salaires des métiers techniques. »
(DSCE, paragraphe 250).
68
5.2.2 - Prendre en compte les enjeux et défis du domaine
(préoccupations majeures, opportunités, menaces, atouts, forces)
Il est nécessaire d’avoir présent à l’esprit, au moment de faire les choix
stratégiques, les enjeux significatifs pour l’avenir du domaine et les défis à
relever. Les enjeux représentent l’ensemble des éléments constituant des
opportunités et des préoccupations majeures. Comme cela a été indiqué dans la
phase relative à l’état des lieux et au diagnostic, ils sont le lien entre l’analyse
des problèmes des bénéficiaires, les opportunités et les choix stratégiques. Les
défis quant à eux représentent les efforts à consentir et les obstacles à
surmonter pour répondre et concrétiser les orientations envisagées.
5.2.3 - Enoncer la Vision à long terme du domaine
Avant de passer aux étapes qui mèneront aux choix stratégiques, il est
nécessaire d’adopter une Vision qui guidera l’intervention au cours des
prochaines années. La Vision est une représentation de ce que les parties
prenantes souhaitent voir réaliser pour le domaine. Elle est réaliste, positive,
inspirante et brève. Elle s’exprime en quelques mots simples, sous la forme d’un
slogan fédérateur. La vision du domaine couvre un horizon de moyen et long
terme. Elle est une déclinaison de la vision nationale à l’horizon 2035, avec
laquelle elle doit être en parfaite cohérence. Elle doit être en parfaite cohérence
avec l’état des lieux et le diagnostic du domaine, les grands principes de la
politique sectorielle, c'est-à-dire : les orientations de développement fixées par
l’Etat, les ambitions du politique (discours du Chef de l’Etat, projet de société),
les engagements de la Nation vis-à-vis des institutions internationales, etc.
L’énoncé de la Vision est obtenu après une démarche participative impliquant
les parties prenantes. Il peut être aussi clairement décliné dans le document de
vision nationale, auquel cas, il convient de la reproduire simplement in extenso.
C’est le cas du secteur industriel pour lequel la vision nationale fait clairement
ressortir l’ambition du Cameroun de devenir un Nouveau Pays Industrialisé à
l’horizon 2035.
C’est ainsi que dans le cadre de l’élaboration de la stratégie de développement
du sous secteur urbain et de l’habitat (2010), cet exercice a conduit à la
formulation de la vision suivante «Un secteur urbain maîtrisé pour un
développement économique et social durable ».
De même, dans le Plan Stratégique 2010-2012 de la Politique Nationale de
Développement Intégral du Jeune Enfant (PN-DIJE) issu d’une démarche
participative, peut lire ce qui suit. Pour inscrire résolument la vision de
développement à long terme dans la durée et briser le cycle intergénérationnel
de la pauvreté, le Gouvernement entend faire du jeune enfant (âgé de 0 à 8 ans),
à l’horizon 2035, « un être en bonne santé physique, mentale et morale,
bien nourri, bien éduqué et bien instruit, éveillé, jouissant pleinement
de ses droits, respectueux des valeurs sociales, culturelles et
spirituelles de son milieu et vivant dans un environnement sain,
sécurisé et juste. ».
69
On remarque que cet énoncé est une synthèse approuvée par les parties
prenantes des différents éléments spécifiques de la Vision nationale. Ces
éléments ont été recueillis au cours de consultations régionales et
communautaires tenues dans les dix régions du Cameroun avec les populations.
5.2.4 - Identifier ou formuler des principes de la politique du domaine
Les grands principes de la politique du domaine constituent une autre catégorie
d’éléments déterminant les choix stratégiques pour le domaine. Les principes
sont des règles de base, des choix politiques a priori, des engagements forts, qui
doivent ou ne sauraient être aliénés durant le processus de définition des choix
stratégiques. Certains engagements de la Nation vis-à-vis des institutions
internationales peuvent rentrer dans cette catégorie.
Par exemple, en 2006, le Gouvernement a retenu dans la stratégie du secteur
éducation les sept principes directeurs suivants : (i) la réduction de toutes sortes
de disparités (égalité et équité) ; (ii) la libéralisation de l’offre éducative ; (iii) le
partenariat efficace et bien coordonné ; (iv) la responsabilité (gestion
transparente et efficace) ; (v) la gestion déconcentrée et décentralisée renforcée ;
(vi) l’atteinte par tous des normes de qualité les plus élevées ; (vii) la maîtrise
des coûts.
Etape 3 : Détermination des choix stratégiques du domaine
Comme cela a été indiqué, les choix stratégiques11 comprennent : les objectifs
globaux, les objectifs stratégiques et la stratégie (les axes stratégiques, les
objectifs intermédiaires, ...).
Un objectif global est un objectif de développement que la stratégie va
contribuer à atteindre. C’est ce qui est visé dans le domaine à long terme comme
changement sur le plan du développement, et qui se traduit par un résultat
appelé impact. Les objectifs globaux sont des objectifs hors de la responsabilité
du domaine, mais auxquels la stratégie du domaine doit contribuer.
Un objectif stratégique est un objectif visé au terme de la période de mise en
œuvre de la stratégie. C’est ce qui est visé dans le domaine à moyen terme sur le
plan du développement et qui se traduit par un résultat appelé ici effet.
L’objectif stratégique est aussi appelé objectif de la stratégie. Il doit être
exprimé dans des termes qui reflètent l’utilisation par les bénéficiaires des
produits et services obtenus par la mise en œuvre de la stratégie. Il exprime donc
le résultat de la stratégie pour les bénéficiaires.
Un objectif intermédiaire est un objectif visé à une séquence de la période de
mise en œuvre de la stratégie du domaine et qui se traduit par un résultat
appelé extrant. Il indique par conséquent un résultat séquentiel qui sera atteint
par la stratégie, lequel peut avoir un caractère sectoriel ou sous-sectoriel.
11
Il s’agit ici essentiellement de choix reposant fondamentalement sur la rationalité au sens économique du terme. 70
La stratégie est un énoncé des voies choisies pour atteindre un ou plusieurs
objectifs stratégiques. La stratégie spécifie les objectifs intermédiaires, les
actions ou pistes d’actions à mener, les mesures à prendre, les partenariats à
développer, les zones d’intervention à privilégier, etc. dans le cadre de la
poursuite des objectifs stratégiques ; ces éléments sont inscrits dans de grands
ensembles appelés axes stratégiques. Un axe stratégique constitue donc un
ensemble dans lequel s’inscrivent les actions à mener dans le domaine.
Schéma 7 - Relations entre stratégie, actions, axes stratégiques, extrants,
effets et impact
Stratégie i
Axe 1i
Action 1
Action 3
n Extrant 1i
Action 6
Action
Extrant 2i
Effet i
Extrant 3i
Action 4
Action 7
n+1 Action 5 Action
Impact
Extrant 4i
Effet j
…
Effet k
Extrant ni
Période de mise en œuvre de la
stratégie
Fin de
période
Long terme
Le schéma 7 montre que la stratégie i produit les extrants 1, 2, 3, … n ; ceux-ci
permettent d’atteindre en fin de période l’effet i. L’impact résulte de l’association
de l’effet i avec deux autres effets (effet j et effet k) produits par d’autres
stratégies (stratégie j et stratégie k). Comme on le verra plus loin dans ce
chapitre, Les « Programmes » visent des extrants ou des effets, tandis que les
« Actions » visent toutes des objectifs intermédiaires, qui débouchent sur des
extrants.
Dans le Document de Stratégie pour la Croissance et l’Emploi (2010) par
exemple, les objectifs de la stratégie sont : « Ramener le sous emploi de 75,8% à
moins de 50% en 2020 avec la création de dizaines de milliers d’emplois formels
par an dans les dix prochaines années » et « ramener le taux de pauvreté
monétaire de 39,9% en 2007 à 28,7% en 2020 ».
Dans cet exemple, « La stratégie de croissance » et « la stratégie de l’emploi »
sont des exemples de stratégie. La première stratégie affiche entre autres axes
« le Développement des infrastructures », « la modernisation de l’appareil de
71
production ». Des exemples d’extrants du premier axe sont : « Faire passer la
consommation d’énergie par unité de PIB de 30% en 2010 à 33,5% en 2015 et
37% en 2020 » et « Augmenter le nombre de km de routes bitumés pour 1000
habitants de 0,27 en 2010 à 0,29 en 2015 puis 0,34 en 2020 ».
La détermination des éléments de choix stratégiques passe par quatre étapes.
5.3.1 - Bâtir différents scénarii d’objectifs à réaliser
Il s’agit dans la première activité de deux opérations.
5.3.1.1 - Procéder au filtrage des objectifs intermédiaires à
réaliser par la stratégie
Dans l’étape 1, l’identification de l’ensemble des objectifs à atteindre en vue de
résoudre tous les problèmes dégagés dans le diagnostic doit être affinée, afin de
parvenir aux objectifs à retenir dans les choix stratégiques. En effet, il n’est pas
possible de tout changer, il convient de choisir quoi changer. Sans que cela soit
facile, la technique du filtre de pertinence permet d’y arriver.
Elle est une méthode à appliquer pour exclure certains objectifs ou groupes
appartenant à l’arbre à objectifs. Elle est complexe, parce qu’il faut choisir entre
différents objectifs, et en même temps faire en sorte que les choix opérés soient
partagés par les parties prenantes. Le filtre de pertinence est une sorte
d’entonnoir à travers lequel les objectifs doivent passer. Seuls les objectifs qui
sont réalisables et que l’on choisit d’inclure dans les choix stratégiques
passeront. Les autres ne passeront pas, parce qu’ils sont à exclure.
La mise en œuvre de la technique consiste en la construction d’une matrice de
décision, dans laquelle les lignes sont des objectifs ou des regroupements
d’objectifs et les colonnes sont les critères, qui sont jugés pertinents pour le choix
des objectifs et qui ont été validés par les parties prenantes. Plusieurs critères
peuvent être utilisés pour le filtrage : est acceptable pour les parties prenantes ;
contribue aux autres objectifs ou regroupements d’objectifs ; peut probablement
se réaliser ; est urgent/n’est pas urgent ; satisfait la politique du partenaire
technique et financier ; s’inscrit dans les enjeux et défis retenus ; satisfait la
politique et les orientations stratégiques nationales ; a des effets secondaires qui
sont positifs ; a des effets secondaires qui sont négatifs ; les fonds nécessaires
sont disponibles ; des institutions sont disponibles pour le mettre en œuvre ;
l’expertise dont on a besoin est disponible ; peut être fait à l’horizon de la
stratégie ; histoire antérieure ; n’est pas en contradiction avec les principes de la
politique retenu pour le domaine ; existence d’atouts, de facteurs clés de succès ;
etc.
Le nombre de critères retenus a une importance remarquable : plus celui-ci est
grand plus les choix sont difficiles, plus il est petit moins ces derniers sont
réalistes.
72
Dans tous les cas, pour les objectifs ou des regroupements d’objectifs qui
présentent une évidence certaine pour qu’ils ne soient pas pris en compte dans
les choix stratégiques, il faut les exclure et noter les raisons de cette élimination.
Pour les autres en revanche, la suite de la technique consiste à procéder à leur
notation en considérant chaque critère à tour de rôle. Les notes totales obtenues
permettent de classer les objectifs ou les regroupements d’objectifs selon l’ordre
de priorité, de la plus forte à la plus faible. Elles permettent aussi de décider des
objectifs ou regroupements d’objectifs qui pourraient constituer le noyau dur des
choix stratégiques.
Ce choix stratégique retenu a besoin d’être expliqué et défendu. Pour cela, il
convient de rédiger une explication de la décision d’exclure certains objectifs ou
des regroupements d’objectifs et donner les raisons conduisant à l’attribution de
la mention haute priorité à certains d’entre eux plutôt qu’à d’autres.
Il est recommandé aussi d’évaluer le réalisme et la faisabilité des choix retenus,
notamment en demandant à chaque partie prenante les engagements qu’elle est
prête à prendre dans chaque objectif ou regroupement retenu. C’est l’application
du principe de réalisme de la stratégie.
Cette démarche peut conduire à plusieurs scénarii de choix stratégiques avec
des éléments de justification, à soumettre aux parties prenantes.
5.3.1.2 - Déterminer les objectifs globaux et stratégiques
L’objectif stratégique est conçu de sorte qu’il soit atteint à l’issue de la période
de mise en œuvre de la stratégie. Il est choisi dans l’arbre à objectifs en se
basant sur la perception que l’on a de la situation et à l’aide de l’information
rassemblée lors des activités de regroupement et de filtrage. Il est l’objectif au
plus haut niveau dans l’arbre à objectifs. Les regroupements effectués dans le
processus de filtrage mènent vers cet objectif. L’objectif trouvé forme la base de
l’objectif stratégique.
L’objectif retenu à l’issu de ces regroupements pour être un objectif stratégique a
besoin d’être bien formulé, c’est-à-dire dans le sens de la définition déjà
indiquée. Si nécessaire, on peut le reformuler en termes reflétant l’utilisation
par les bénéficiaires des services fournis par la mise en œuvre de la stratégie, ou
en termes d’impact de la stratégie pour des derniers.
Si les objectifs ou regroupements d’objectifs sélectionnés ne mènent pas à un
seul objectif, il convient de reformuler les multiples objectifs auxquels ils
mènent, en un nombre limité d’objectifs stratégiques. Ceci permet à la stratégie
de rester bien orientée pendant les phases de conception et de mise en œuvre.
Il est à noter qu’avoir plusieurs objectifs rend la prise de décision plus difficile, à
la fois pendant la phase de planification et pendant la phase de mise en œuvre.
L’objectif global, comme cela a déjà aussi été mentionné, est un objectif hors
du contrôle et de la responsabilité de la stratégie, mais auquel la stratégie doit
contribuer. Il est choisi dans l’arbre à objectifs, parmi les objectifs auxquels
73
mènent tous les objectifs stratégiques retenus. Il peut être issu de la stratégie
nationale de développement.
La formulation de l’objectif global, des objectifs stratégiques et des objectifs
intermédiaires se doit d’être plus précise. A cet effet, elle doit :
- expliciter et énoncer clairement ce que l'on veut accomplir ;
- comporter un verbe tourné vers l'action ;
- inclure le résultat visé, ainsi qu’une référence au délai consenti pour
atteindre l’objectif et la situation de départ ;
- de préférence, l’objectif ne vise qu’une action à la fois.
- utiliser un vocabulaire correct, compréhensif, adapté et précis, en un
mot, l’expression écrite doit être claire et lisible ;
- intégrer les préoccupations liées au genre et aux droits humains.
Voici en guise d’exemple un énoncé répondant à ces exigences : « faire passer de
10 à 50, de 2010 à 2015, le nombre de femmes qui utilisent les préservatifs
féminins lors des rapports sexuels à risque ».
Cette formulation de l’objectif est claire quant à l’action (l’utilisation d’un verbe
d’action = Faire passer), la population visée (les femmes), le
résultat/comportement que l'on doit pouvoir observer/mesurer (utilisent les
préservatifs féminins lors des rapports sexuels à risque), le type et
l'importance/le pourcentage de changement que l'on attend de la population en
question par rapport à un chiffre de référence (de 10 à 50), ainsi que par rapport
au calendrier (de 2010 à 2015).
5.3.2 - Formuler les options stratégiques possibles à soumettre à la
décision
La fixation des objectifs stratégiques pose l’épineux problème de la sélection des
pistes d’actions à mettre en œuvre. En effet, face à un objectif de politique
publique à atteindre, plusieurs possibilités d’actions existent avec cependant des
différences importantes en termes d’efficacité et d’efficience.
C’est pourquoi, avant la conception proprement dite de la stratégie, les
différentes options doivent être examinées pour ne retenir que celles qui sont les
plus pertinentes du point de vue social, économique et politique. Cette étape
cruciale comporte un aspect technique et un aspect politique.
Sur le plan technique, les options stratégiques sont prises selon plusieurs
axes de réflexion : la domination par les coûts, la différentiation, la focalisation,
la spécialisation, la diversification, l’investissement, l’alliance stratégique, etc.
(encadré 14).
74
Encadré 14 - Eléments déterminant les options stratégiques
Domination par les coûts : il s’agit de concentrer les efforts sur les actions permettant de
réduire le coût financier d’accès au service public. Par exemple, pour accroitre le taux de
scolarisation, la stratégie peut viser la réduction du coût moyen de scolarisation d’un écolier.
Différenciation : elle met l’accent sur les caractéristiques des produits ou services qui
doivent être spécifiques par rapport à ce qui est proposé au public. Par exemple dans le
domaine de l’éducation, le ministère peut opter pour la qualité de l’excellence dans
l’éducation publique au regard de la multiplicité des intervenants dans le secteur ;
Focalisation : cette stratégie consiste à choisir un segment ou une niche de la demande de
service public sur lequel l’administration dispose d’avantages comparatifs certains par
rapport aux autres intervenants. Ces avantages peuvent apparaitre au niveau des coûts et
de la qualité du service offert. Sur le domaine de l’agriculture le Cameroun pourrait se
focaliser par exemple sur la production de café arabica pour se démarquer de ses
concurrents producteurs de café.
Spécialisation : c’est une option très utilisée dans la conception des stratégies de
développement. Elle consiste à concentrer tous les efforts sur un domaine d’activité sur
lequel on maîtrise un savoir faire qui permet de se différencier en termes de qualité, de coût
ou d’innovation. Par exemple, on peut se spécialiser soit sur une technologie (agriculture
extensive ou agriculture intensive) ou sur un produit (coton, bananes, etc.) ou encore sur un
type de clientèle (exportation des produits vers le marché Européen), etc.
Diversification : cette approche consiste à élargir la gamme des produits ou services offerts
à partir du savoir-faire capitalisé au sein d’un ministère. Par exemple, du fait de l’expérience
déjà acquise en matière d’accompagnement des petites et moyennes entreprises, le ministère
en charge des PME peut élargir ses appuis aux PME à la recherche de financement.
Investissement : il s’agit d’opter sur la nature des investissements dans le secteur soit en
mettant l’accent sur le renouvellement des investissements soit sur leur accroissement.
Alliance stratégique : il peut s’avérer nécessaire que l’option stratégique porte sur
l’établissement de partenariats stratégiques, avec les acteurs identifiés dans le diagnostic,
partenariats visant à créer des synergies d’actions entre les intervenants.
Sur le plan politique, un choix doit être porté sur deux ou trois scénarii jugés
pertinents à soumettre à l’attention de l’autorité politique de référence pour
arbitrage. Il s’agira du Ministre pour une stratégie à périmètre ministériel, ou
du Ministre en charge du plan/ou du Ministre Chef de file, pour une stratégie
sectorielle.
Le choix d’une option stratégique à travers l’une de ces activités est un acte de
grande portée politique qui confirme l’adhésion au processus par l’autorité
politique en charge du développement économique et social du domaine visé.
Afin de faciliter cette prise de décision, les options stratégiques proposées
doivent être présentées de manière synthétique, avec si possible les avantages et
inconvénients propres à chaque scénario.
75
5.3.3 - Développer la stratégie pour l’option stratégique retenue
La stratégie est l’ensemble constitué des axes stratégiques et la combinaison
judicieuse des objectifs intermédiaires, des pistes d’actions et de mesures à
l’intérieur de ces axes. Le développement de la stratégie s’appuie sur le scénario
qui constitue l’option stratégique retenue.
Pour construire un axe stratégique, il faut regrouper les objectifs intermédiaires
par finalité, afin de constituer des domaines d’activités homogènes et dont
l’intitulé a un caractère général. Un axe stratégique correspond donc en général
à un domaine d’activités. Son énoncé commence par un nom et ne contient pas
de verbe. On pense à des expressions telles que : abandon, réduction, maintien,
amélioration, contribution, etc.
Les axes stratégiques retenus doivent être les plus pertinents possibles. Cela
réside dans l’intensité et l’efficience de sa capacité à contribuer à atteindre
l’objectif stratégique visé à moyen terme. Un argumentaire sera développé pour
indiquer le cas échéant l’importance relative de chaque axe par rapport aux
autres et la hiérarchie entre ceux-ci, la pertinence de l’axe en se référant à la
problématique dégagée du diagnostic et des déterminants des choix stratégiques.
Le nombre d’axes stratégiques doit être limité pour permettre de donner une
lisibilité simple de la stratégie retenue et favoriser la concentration des actions
sur un nombre limité de programmes, conformément aux exigences de
l’application du Régime financier de l’Etat.
Dans un contexte de finances publiques difficiles, un axe permet de cibler
clairement un secteur prioritaire d’intervention.
Autour de chaque axe stratégique seront spécifiés, développés et précisés les
objectifs intermédiaires, les pistes d’actions et mesures, etc. Les zones
géographiques bénéficiaires des actions, les populations cibles, seront incluses
dans le développement de l’axe. Il en est de même de la prise en compte des
spécificités de toute nature des bénéficiaires au regard du diagnostic et des
partenariats entre les parties prenantes.
En bref, parce que les objectifs stratégiques fixés doivent pouvoir être atteints,
la stratégie doit montrer comment seront surmontés tous les défis relevés dans
le diagnostic ; elle doit convaincre sur sa capacité à réaliser les objectifs
stratégiques.
Toutefois on ne contrôle pas toujours tout : Les facteurs externes ou conflits
d’intérêts sur lesquels la stratégie n’a pas prise et qui sont susceptibles
d’entraver sa mise en œuvre et sa viabilité à court et moyen terme seront
répertoriés sous les hypothèses et risques. Cela permet de démontrer que l’on a
élaboré une stratégie viable.
76
5.3.4 - Etablir la cohérence de la stratégie
Le développement des axes stratégiques doit se poursuivre par l’élaboration du
cadre logique de planification stratégique. Ce dernier est un schéma conceptuel
qui permet d’arriver à une formulation précise et une compréhension uniforme
de la stratégie de développement. Il permet de compléter la définition des
objectifs par les indicateurs de mesure d’impacts, d’effets et d’extrants de la
stratégie. Il vise en outre à garantir la pertinence et la cohérence de ces
objectifs. Il implique la mise en forme des résultats d’une analyse de manière à
présenter de façon systématique et logique les objectifs de la stratégie.
Pour une Stratégie, la vérification de la cohérence des choix stratégiques se fait
à partir des éléments de la chaîne des résultats (voir annexe 11). Le cadre
logique d’une Stratégie12 doit :
- refléter les liens de causalité entre les différents niveaux d’objectifs ;
- indiquer comment on peut vérifier si les objectifs ont été réalisés ;
- définir quelles sont les hypothèses, échappant au contrôle et
susceptibles d’influencer la réussite de la stratégie (voir annexe 10).
Le document 2 intitulé « choix stratégiques du domaine » est le résultat attendu
des activités de cette phase. Il doit à la fois être allégé et simplifié, étant donné
qu’il est destiné aux populations en général et à ceux qui les représentent en
particulier (société civile, parlementaires, etc.). Il est demandé d’indiquer sur sa
page de couverture la mention « choix stratégiques du domaine … », ainsi que
les dates de validation par le Comité de pilotage et le Ministère en charge de la
planification.
Son importance principale réside dans le fait qu’il consigne l’ensemble des
objectifs retenus en vue de relever les défis qu’imposent les problèmes mis en
évidence au cours de l’élaboration de l’état des lieux.. A ce titre, il constitue un
instrument de travail très précieux pour la mise en place des actions qui
s’imposent. Mais, ainsi que nous allons le voir ces actions doivent s’inscrire dans
un plan : le Plan d’Actions Prioritaires (PAP), lui-même émanant d’un plan
d’actions.
12
Le cadre logique est un outil qui permet de montrer la cohérence des choix stratégiques et d’orienter les activités. Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun |
77
Chapitre 6
L’élaboration d’un Plan d’Actions et
d’un Plan d’Actions prioritaires
Le Plan d’Actions (PA) est un ensemble de programmes ordonnés en
hiérarchie ascendante (liens avec les stratégies existantes) et descendante
(déclinaisons en actions et activités), chiffrés et assortis d’indicateurs de
résultats. Il vise à définir de façon précise la manière dont les choix
stratégiques opérés vont être réalisés sur le court et le moyen terme.
Le Plan d’Actions Prioritaires (PAP) résulte de la prise en compte de la
contrainte budgétaire dans le Plan d’Actions ; parce que cette contrainte
oblige à hiérarchiser les besoins qui y sont exprimés et à mieux affecter les
ressources (limitation du « saupoudrage »), elle limite les risques d’échec
dans la mise en œuvre de la stratégie. A cet égard, le PAP permet d’achever
l’activité de planification. Son élaboration vise à définir de façon précise la
manière dont les choix stratégiques opérés vont être réalisés sur le court et
le moyen terme13. Il est le résultat final de cette phase.
Sa perspective est quinquennale et il est glissant, il doit être révisé
annuellement, afin de tenir compte de l’évolution du contexte révélée par la
veille stratégique et des résultats de l’évaluation des programmes. Ceci
permet de mieux cadrer les programmes en cours de définition et de
favoriser la réalisation des objectifs fixés dans la stratégie.
Sa finalité est d’inscrire les budgets dans un cadre stratégique basé sur des
priorités prédéfinies. C’est pourquoi il constitue la clé de voûte des CDMT et
des budgets-programmes.
Le Plan d’Actions et le Plan d’Actions Prioritaires sont réalisés de façon
séquentielle au cours d’une même activité. Cette activité doit se faire en
conformité avec le calendrier d’élaboration du budget14. Plusieurs personnes
interviennent et leurs rôles varient en fonction du niveau de responsabilité
considéré, ainsi qu’on peut le voir dans le cas d’un organigramme
ministériel sur le tableau 8.
13
Le PAP définit de manière détaillée les programmes et les actions à réaliser en priorité dans le cadre de la mise en œuvre de la
stratégie de développement. Son élaboration permet d’optimiser la réalisation des objectifs de la stratégie en tenant compte des
contraintes de ressources financières, mais également de ressources humaines et matérielles. Il s’agit donc de prioriser les
programmes et actions ; d’évaluer les coûts des programmes et actions prioritaires ; d’établir le chronogramme quinquennal de
mise en œuvre ; et d’évaluer ex ante les effets attendus d’une mise en œuvre satisfaisante. 14
Le projet de décret relatif aux modalités de mise en œuvre du Budget-Programme prévoit la disponibilité des PAP sectoriels et
ministériels avant la 28 février de chaque année. Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun |
79
Tableau 8 - Distribution des rôles dans l’élaboration des PA et PAP
Intervenants
Rôles
Le Chef de département
Ministériel ou d’une autre
institution publique
- donner le quitus sur les axes stratégiques définis ;
- désigner les responsables des programmes définis ;
- répartir le budget entre les programmes, afin de permettre
une priorisation interne et consolidable dans chacun d’eux,
ainsi qu’une prise en compte du genre en vue d’un impact
équitable pour tous
Le Secrétaire Général,
Président du Comité
PPBS
- assurer un fonctionnement approprié du Comité PPBS par la
tenue régulière des réunions et la production des documents
techniques périodiquement attendus ;
- assurer l’effectivité de la coordination de l’action technique ;
- veiller à l’élaboration d’un plan de renforcement des
capacités des acteurs concernés ainsi qu’à la mise en place
du PAP.
Les Directeurs Généraux,
les Chefs de Division, les
Directeurs des Services
- réaliser les perspectives/ projections opérationnelles
pluriannuelles, assorties de leur projection spatiale et de leur
programmation (coûts, ordonnancement temporel) ;
- assurer l’effectivité de l’encadrement des cadres mis à
disposition.
Les Cellules techniques
- assurer l’élaboration/production des documents techniques
périodiquement attendus.
Reste du personnel
impliqué
- assurer effectivement la pleine collaboration attendue de
chacun.
Comme le montre le schéma 8, l’élaboration d’un Plan d’Actions et d’un Plan
d’Actions Prioritaires s’inscrit dans un même processus, comprenant : trois
étapes pour obtenir le Plan d’Actions ; et deux étapes supplémentaires pour
obtenir le Plan d’Actions Prioritaires.
80
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chéma 8 - Principale
P
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unee incidencee décisive sur
Guide mé
éthodologique de
d planification stratégique
s
au C
Cameroun |
81
dans le programme. Elle concerne l’ensemble des programmes du département
ministériel ou de l’institution concerné. Sa perspective est pluriannuelle.
Elle est construite à partir des documents de stratégies de référence disponibles
(DSCE, Choix stratégiques sectoriels, ou ministériels, etc.). Cependant, elle
intègre aussi toutes les orientations nouvelles émises par les décideurs politiques
après l’adoption du cadre stratégique initial.
6.1.2 Formuler les programmes subséquents
Les programmes représentent le bras séculier de mise en œuvre de la stratégie.
Leur formulation prend appui sur les choix stratégiques opérés. En fonction du
champ couvert ou du volume des travaux, un axe stratégique peut constituer
une intervention correspondant à un ou à plusieurs programmes. Pour des
raisons pratiques liées à la mise en œuvre du Budget Programme, il est
recommandé de limiter le nombre de programmes à quatre (04).
A cet effet, on distinguera deux catégories de programmes :
- les programmes opérationnels (03 au maximum), c’est-à-dire ceux
destinés à la production de biens ou services ;
- et les programmes supports ou de soutien, c’est-à-dire ceux qui assurent
une meilleure administration du domaine ou accompagnent mieux
l’opérationnalisation des programmes opérationnels.
A partir des informations disponibles (choix stratégiques retenus, cadre logique),
on procèdera à la formulation et à la caractérisation des programmes. Cela
signifie qu’on précisera pour chacun d’eux les éléments suivants :
- l’axe stratégique de rattachement, tel que ressorti dans la synthèse
des choix stratégiques;
- le secteur ou sous-secteur et la fonction de rattachement du
programme. A ce sujet, il est noter que le décret N° 2003/011/PM du 09
janvier 2003 portant nomenclature budgétaire de l’Etat décline la
répartition des fonctions gouvernementales en neuf (09) secteurs
d’activités et un secteur non classé, regroupant chacun des sous-secteurs.
Pour des besoins opérationnels toutefois, le DSCE propose une
répartition en sept (07) secteurs d’activités comportant également en leur
sein des sous-secteurs. Les cadres organiques des institutions publiques
donnent des éléments d’orientation des sous secteurs de travail.
L’identification du sous-secteur de rattachement d’un domaine résulte de
la lecture croisée de ces trois sources d’information. Les cadres
organiques des institutions éclairent sur les différentes fonctions de l’Etat
(voir l’annexe 2 relative à la nomenclature sectorielle selon le DSCE).
- l’intitulé du programme (celui-ci doit être concis) ;
- ses objectifs, dont le nombre ne saurait dépasser un à deux, afin de
garantir la lisibilité globale du PA et l’efficacité de la politique publique.
En outre, les objectifs doivent refléter les priorités stratégiques. Ils
peuvent ne pas couvrir la totalité du champ du programme, mais se
limiter aux actions les plus mobilisatrices ou présentant les enjeux les
82
plus importants. Ils doivent être énoncés en des termes concrets et
mesurables, et autant que possible être transversaux aux actions et
traduire les priorités du programme. Enfin, ils doivent être spécifiques au
programme et rendre directement compte de son contenu ;
- les indicateurs du programme assortis de valeurs de référence et
des cibles poursuivis ; leur nombre doit être aussi strictement limité.
Le principe pour retenir un indicateur est de s’assurer que les cibles
fixées puissent être atteintes avec les moyens du programme. En d’autres
termes, les résultats obtenus doivent pouvoir être imputés, pour
l'essentiel, aux actions financées avec les moyens du programme. La
valeur de référence (Baseline) désigne le niveau de l’indicateur au cours
d’une année donnée. Elle sert de référence pour mesurer les progrès
accomplis. La valeur cible de l’indicateur est celle visée à la fin de la
période fixée;
- la stratégie-programme15 ; il s’agit d’indiquer les choix privilégiés en
termes d’axes d’intervention, de pistes d’actions et de modes opératoires,
afin de réaliser les résultats du programme. La stratégie-programme
présente comment les actions seront organisées en vue d’atteindre les
objectifs du programme. Elle explique par conséquent la cohérence
globale des objectifs retenus dans le programme et justifie leur choix. Elle
précise et justifie également les modalités de mise en œuvre du
programme par rapport aux autres modes opératoires. Elle permet
d’encadrer la formulation des actions contenues dans un programme.
La formulation de la stratégie-programme est faite sous la coordination du
responsable du programme en concertation avec la hiérarchie du ministère et les
services concernés. Elle doit faire l’objet d’un consensus général, car elle
facilitera l’identification des actions par les services techniques lors de l’activité
d’élaboration du PA et du PAP ;
- le cadre institutionnel de mise en œuvre, c’est-à-dire les acteurs
intervenant directement ou indirectement dans la mise en œuvre du
programme, à savoir : du Département ministériel, des Institutions
publiques ou parapubliques sous-tutelle, et des Collectivités
territoriales décentralisées ; par application de la réglementation en
matière de transfert de compétence. Ce cadre précise aussi le
responsable coordonnateur de la mise en œuvre.
Une fois adoptés, les éléments décrivant le programme ont vocation à rester
inchangés d’une année à l’autre sur la période quinquennale, sauf si les
évaluations à mi-parcours ou finales prévues dans le dispositif de suiviévaluation suggèrent des modifications.
Le tableau 9 présente le canevas du résultat attendu de cette première étape.
15
Voir aussi le lexique en fin de manuel Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun |
83
Tableau 9 - Identification des programmes
I. Synthèse des choix stratégiques du domaine :
II. Programme subséquent de mise en œuvre n°1 (préciser les informations ci-après)
1. Sous-secteur :
2. Axe stratégique :
3. Fonction :
4. Nom du programme :
5. Objectifs du programme :
6. Indicateurs du programme (selon le canevas ci-dessous) :
Nom de l’indicateur
Indicateur 1
Indicateur 2
Valeur de référence
X1 en `ànnée’’
Y2 en `ànnée’’
Valeur cible (en fin de périod
7. Stratégie-programme :
8. Cadre institutionnel de mise en œuvre :( Département ministériel ; institution
sous-tutelle X ; du transfert vers les Collectivités Territoriales Décentralisées)
9. Responsable coordonnateur de la mise en œuvre :
III. Programme subséquent de mise en œuvre n°2 (préciser les informations
pareillement)
IV. Programme subséquent de mise en œuvre n°3 (préciser les informations
pareillement)
V. Programme subséquent de mise en œuvre n°4 (préciser les informations
pareillement)
Etape 2 : La détermination et la caractérisation des actions
rattachées à chaque programme
6.2.1 - Identifier les actions rattachées à chaque programme
Les actions sont de grands ensembles homogènes et complémentaires d’un
programme. Leur mise en œuvre doit concourir à la réalisation des résultats du
programme auquel elles sont rattachées. La frontière entre les actions d’un
programme donné doit être nette et précise, deux actions d’un même programme
ne doivent pas viser le même objectif intermédiaire.
Dans la pratique, il est recommandé de ne pas multiplier les actions pour un
même programme (si possible moins d’une dizaine par programme). La
stratégie-programme qui accompagne chaque programme doit encadrer la
recherche et la formulation des actions.
Pour rechercher et formuler une action relative à un programme, on procèdera
de la manière suivante :
- rechercher à partir des extrants retenus dans les choix stratégiques les
idées d’actions ;
- identifier une idée d’action précise et la reformuler éventuellement ;
- s’assurer que l’action s’inscrit dans la stratégie-programme retenue ;
84
- vérifier que l’action vise bien l’atteinte d’un objectif intermédiaire du
programme ;
- vérifier que dans sa construction, l’action ne couvre pas le champ de
plusieurs structures opérationnelles (au sens des attributions) ;
- poursuivre avec la recherche de l’action suivante en s’assurant qu’elle
ne poursuit pas le même objectif intermédiaire que celle qui précède.
A titre indicatif, les actions du programme support doivent portées sur les
ressources humaines, les ressources financières et matérielles, le contrôle
interne et l’évaluation, la coordination des actions, le courrier et la liaison, la
documentation et les archives, la communication, le suivi, les ressources
informatiques et informationnelles, les statistiques, l’appui juridique, etc.
6.2.2 - Caractériser les actions déterminées
La caractérisation des actions du programme consiste à accompagner chaque
action identifiée des éléments suivants : objectif, indicateur auquel sont associés
une valeur de référence et une cible, cadre institutionnel, et lieu ou zone de son
exécution (tableau 10).
Tableau 10 - Présentation des actions d’un programme
Programme :
Responsable de mise en œuvre :
Actions et leurs caractéristiques
Désignations
Objectifs Indicateurs
des actions
Action 1
Action 2
Baseline
(1)
Cible
Zone
Cadre
ou lieu
institutionnel
d’exécution de mise en
(2)
œuvre
X1
en
`ànnée’’
Y2
en
`ànnée’’
Légende : (2) : Région, département, arrondissement, commune, village, etc. (1) Indiquez la valeur de
l’indicateur et l’année
Il importe de donner des précisions sur les termes contenus dans ce tableau.
L’indicateur de l’action permet de mesurer les résultats obtenus dans la
réalisation d’un objectif intermédiaire du programme, ou de porter un jugement
sur l'utilisation des moyens et les résultats obtenus. Il se situe au niveau extrant
de la chaine de résultats.
La valeur de référence quant à elle désigne le niveau de l’indicateur au cours
d’une année donnée. Elle sert de référence pour mesurer les progrès accomplis.
La cible est le niveau de l’indicateur à atteindre dans une période déterminée.
La formulation d’une cible est un processus itératif, sa valeur peut être revue à
la hausse ou à la baisse selon l’efficacité des ressources mobilisées et utilisées.
85
Le niveau de priorité d’une action est renseigné au travers d’une lecture croisée,
entre autres, de son degré relatif d’urgence, d’importance, du type de
financement et d’une démarche itérative permettant l’affichage des ressources
disponibles et le récapitulatif des actions d’un même programme.
Le cadre institutionnel d’exécution d’une action précise les acteurs intervenant
directement ou indirectement dans la mise en œuvre de l’action. Il s’agit
notamment : du Département ministériel, des Institutions publiques ou
parapubliques sous-tutelle, et des Collectivités territoriales décentralisées (CTD)
par application de la réglementation en matière de transfert de compétence.
Le lieu ou zone d’exécution est la localisation territoriale (région, département
ou commune) de mise en œuvre de l’action. Lorsque la zone d’exécution d’une
action n’est pas précisée, cela veut dire que la définition de cette action est
encore inachevée, et comme telle, elle ne peut être budgétisée. Les opérations
budgétaires se matérialisent dans l’espace. Lorsque la zone est le territoire
national, l’approche de pondération régionale peut être envisagée. Les éléments
de remplissage sont obtenus en interrogeant les responsables de programme et
en consultant des sources d’informations telles que : la loi sur l’aménagement du
territoire, le schéma directeur d’aménagement du territoire, les aspirations des
populations à la base, des outils de cartographie (carte sanitaire, carte scolaire,
…), etc.
Etape 3 : La détermination et la caractérisation des activités
rattachées à chaque action
6.3.1 - Identifier les activités
Il s’agit de déterminer toutes les activités dont la mise en œuvre va permettre
d’atteindre l’objectif de l’action. Dans le manuel du Budget-programme, l’activité
est définie comme un ensemble de tâches cohérentes nécessitant des ressources
humaines, financières et matérielles pour la production d’un bien ou d’un
service. Une activité correspond à un projet d’investissement auquel on adjoint
les charges de fonctionnement y afférentes. Sa réalisation donne donc lieu à un
extrant concret et visible du programme. Ainsi, la détermination des activités
des actions permet de donner un contenu matériel aux programmes
sélectionnés, et établit de ce fait une liaison entre le niveau stratégique et le
niveau opérationnel de la stratégie.
Par exemple, dans le secteur de l’éducation, une activité de l’action
« amélioration des capacités d’accueil dans l’éducation primaire » serait :
« construction de nouvelles écoles » ; une activité de l’action « amélioration des
capacités pédagogique dans l’éducation primaire » serait : « recrutement de
nouveaux enseignants ».
La détermination des activités d’une action part du cadre logique de la stratégie
élaboré lors de la formulation des choix stratégiques. Elle s’appuie sur la partie
du cadre logique qui porte sur les extrants du programme. Elle doit tenir compte
86
des urgences du moment dans le domaine, des enseignements du passé et des
activités en cours.
Les activités d’une action doivent être complémentaires et permettre d’atteindre
le résultat de l’action. Le contenu d’une activité doit être assez consistant et
pertinent pour ne pas être réduit à une simple tâche ou à un groupe de tâches ne
débouchant pas sur un résultat concret. Chaque activité déterminée est
caractérisée par son extrant, son coût, sa zone et son année d’exécution, et les
principales parties prenantes à sa réalisation constituant son cadre
institutionnel de mise en œuvre (cf. tableau 11).
Tableau 11 - Présentation des activités d’une action
Programme :
Responsable de mise en œuvre :
Activités d’une Action et leurs caractéristiques
Désignation
de l’Action
Désignatio
ns des
Activités
Extrants
attendus
Coût
Activité 1
Extrant 1
Extrant 2
etc.
Coût 1
Coût 2
etc.
….
…
…
Zone ou lieu
d’exécution
par activité
(1)
Principal
es parties
prenante
s
…
…
Activité n
Coût total =
?
Légende : (1) : Région, département, arrondissement, commune, village, etc.
Il est recommandé, lors de la détermination des activités, de distinguer : d’une
part les activités de routine, qui contribuent à l’objectif de développement des
activités nouvelles susceptibles d’insuffler la croissance et le développement,
et d’autre part les activités majeures, en raison de leur importance et/ou de
leur caractère déterminant relativement plus élevé.
6.3.2 - Caractériser les activités
L’extrant est un résultat direct ou immédiat qui est la conséquence logique de la
réalisation d’une activité. Il s’identifie à l’activité qui le génère. Une mauvaise
formulation de l’extrant pourrait traduire une connaissance mitigée de l’activité.
La formulation de l’extrant précise la quantité et/ou la qualité du bien et service
produit sur une période donnée ; exemple : «2000 salles de classes construites et
équipées d’ici 2014».
Le coût est précisé pour chaque nature d’extrants de l’activité. Il correspond au
coût requis pour réaliser l’extrant indiqué. Le coût doit être correctement évalué.
87
Une sous-évaluation ou une surévaluation du coût d’une activité conduit au
gaspillage des ressources. En effet, la surévaluation prive d’autres activités de
ressources, alors que la sous-évaluation ne permet pas de produire l’extrant et
donc compromet l’action, en empêchant l’activité d’être réalisée. Le coût d’une
activité est le montant total des dépenses nécessaires à sa réalisation ou à la
production de son extrant.
Les dépenses comprennent les coûts d’investissement tels que les études de
préfaisabilité / faisabilité, les études techniques préalables des dossiers
d’exécution, mais également les charges de fonctionnement nécessaires au suivi
de l’exécution de l’activité.
Le calcul du coût d’une activité (C) s’effectue au moyen de la formule suivante :
C = Q x Cu, dans laquelle Q est le nombre d’unités d’extrants et Cu le coût
unitaire de l’activité ou coût d’une unité d’extrant.
Par exemple, si on voudrait évaluer le coût de la construction de 300 nouvelles
écoles et que l’on évalue à 10 000 000 FCFA le coût de construction d’une école,
le coût total de cette activité est C = 300 x 10 000 000 FCFA = 3 000 000 000
FCFA.
88
Encadré 15 - Quelques méthodes d’estimation des coûts unitaires
On distingue les méthodes qualitatives et les méthodes quantitatives.
(i)Les méthodes qualitatives d’estimation des coûts unitaires consistent à comparer les
caractéristiques d’une nouvelle activité avec celles des activités qui ont déjà été réalisées en
vue d’identifier les similitudes et d’intégrer par la suite, l’historique des données dans
l’estimation du coût de la nouvelle activité. Il existe deux types de méthodes qualitatives
d’estimation des coûts unitaires :
- la méthode intuitive, basée sur l’expérience de l’estimateur et présentant par conséquent
un biais parce que faisant dépendre le résultat des connaissances spécifiques de
l’estimateur ;
- la méthode analogique, qui permet d’évaluer le coût unitaire d’une activité par
comparaison avec les activités qui ont déjà été réalisées et dont les coûts sont connus ; elle
consiste à établir les similarités entre l’activité concernée et celles déjà réalisées. En
l’appliquant, on cherche à exploiter l’expérience acquise au travers des autres activités pour
la réappliquer à l’activité en cours ;
(ii)Les méthodes quantitatives d’estimation des coûts unitaires se basent par contre sur une
analyse détaillée de la conception du projet, de ses caractéristiques, de son processus de mise
en œuvre. Elles ne s’appuient pas sur l’historique des données ou sur les connaissances de
l’expert. On peut distingue aussi deux types de méthodes quantitatives d’évaluation des
coûts unitaires :
- la méthode analytique, qui permet d’évaluer le coût unitaire d’une activité à partir des
coûts de ces tâches, elle nécessite la décomposition d’un extrant de l’activité en tâches, dont
la valorisation donne le coût unitaire ; cette valorisation nécessite de disposer d’un
observatoire des prix qui collecte régulièrement les données sur les prix dans chaque
région ;
- la méthode paramétrique, qui elle, permet d’évaluer le coût d’une activité par une
relation mathématique établissant le lien entre son coût unitaire et les autres paramètres
d’environnement dans lequel se réalise l’activité. Elle débouche sur une formule d’estimation
des coûts (FEC) ayant la forme suivante :
Cu = α0 + α1 y1 + α2 y2 + … + αn yn
où Cu est le coût unitaire, les yi (1 ≤ i ≤ n) les caractéristiques de l’activité, et les αi (1 ≤ i ≤ n)
des coefficients à estimer par régression linéaire.
La méthode paramétrique est dédiée à une famille d’activités pouvant être modélisées par
un même ensemble de caractéristiques techniques qui font évoluer d’une manière corrélée le
coût de l’activité. La mise en œuvre de cette méthode nécessite un important travail de
collecte et d’harmonisation des données.
Les données à collecter peuvent provenir des rapports de suivi des activités et souvent
des devis quantitatifs et estimatifs contenu dans les contrats de passation de marché. Elles
peuvent également porter sur des activités similaires réalisées dans d’autres pays. Pour une
meilleure estimation, il est souhaitable de collecter les données récentes (au plus 5 ans).
89
6.3.3 - Synthétiser l’information sur les programmes
La synthèse vise à offrir une vue synoptique des résultats poursuivis sur la
période couverte et sur les coûts nécessaires. Elle se fait en récapitulant les
informations produites jusque-là sur un tableau (tableau 12).
Tableau 12 - Synthèse des informations sur les programmes
Sous-secteur :
Fonction
(1)
Programmes (2)
Objectifs
Indicateurs
Baseline
Cible
Coût
PT1 :
PT2 :
PT3 :
PS :
Légende : (1) : fonction selon la nomenclature définie ; (2) PT= Programme technique (programme
visant la production des biens et services ; quatre au plus) ; PS= Programme support (programme
permettant d’assurer le pilotage et l’administration du ministère ou de l’institution, un seul).
La compilation de l’ensemble des tableaux produits durant
permet d’obtenir le Plan d’Actions.
ces trois étapes
Etape 4 : La priorisation et la planification pluriannuelle
La priorisation renvoie au processus de calage et de planification des activités
qui devront bénéficier prioritairement, au cours d’une période retenue, des
financements du budget de l’Etat. C’est une opération itérative qui se fait sur
chaque année de l’horizon du PAP. La mise en œuvre de cette opération
nécessite que l’on dispose au préalable des informations suivantes :
- la contrainte budgétaire sectorielle et ministérielle telle qu’elle ressort
du Cadre budgétaire à moyen terme (CBMT) ;
- la liste des programmes arrêtés ;
- la liste des actions arrêtées pour chacun de ces programmes ;
- la liste des activités proposées pour chaque action ;
- l’évaluation complète des coûts des différentes activités proposées.
La priorisation consiste à déterminer pour chaque action, le sous-ensemble
d’activités devant prioritairement bénéficier des financements arrêtés. Elle doit
se faire en tenant compte de la population affectée par le phénomène étudié à
travers une approche genre.
Elle s’apparente à l’utilisation d’un entonnoir pour proposer pour chaque action
le sous-ensemble d’activités le plus pertinent dans la mise en œuvre des
orientations stratégiques concernées, compte tenu de la contrainte budgétaire.
Cela nécessite la définition :
90
- de la clé de priorisation des différents programmes (à travers la clé de
répartition du budget de l’administration), qui devrait permettre
d’implémenter au mieux les orientations stratégiques assignées à
l’administration considérée ;
- de la clé de priorisation des actions, qui est la clé de répartition du
budget du programme aux différentes actions ;
- et de la liste annuelle des activités prioritaires découlant de ces
arbitrages.
6.4.1 - Clé de répartition du budget prévisionnel entre les différents
programmes
Cette clé correspond au poids relatif affecté à chacun des programmes retenus
sur chacune des années de l’horizon. Elle est arrêtée par le responsable de
l’administration concernée et traduit sa vision politique du développement du
domaine ciblé.
Les propositions de clés de répartition sont faites par la « coordination technique
des programmes » de l’administration concernée, qui comprend le Secrétaire
Général, Président du Comité interne PPBS, et les responsables de programmes.
Elles doivent découler d’un processus itératif basé sur un ensemble de
simulations d’impacts des choix opérés.
Les clés de répartition du budget à retenir devront être celles qui permettent au
mieux de mettre en œuvre les orientations stratégiques du DSCE incombant à
l’administration considérée.
Les exigences suivantes doivent impérativement être prises en compte :
- les poids relatifs des programmes ne doivent pas varier
significativement d’une année à l’autre ;
- le poids d’un programme doit traduire son niveau d’importance dans la
mise en œuvre des orientations stratégiques assignées au domaine ;
- le poids budgétaire du programme-support (relatif au pilotage de
l’administration du domaine concerné) doit être raisonnable, de telle
sorte que celui de l’ensemble des programmes techniques puissent
atteindre les 70-80% du budget sans masse salariale ;
- les appréciations formulées à l’endroit des programmes lors de l’activité
de leur revue doivent être prises en compte ;
- les nouvelles orientations ponctuelles ou les engagements
internationaux interpellant l’administration concernée doivent être
pris en considération ;
- la capacité du programme à mobiliser les ressources externes doit être
considérée.
En ce qui concerne l’échéancier, les exigences suivantes sont à respecter :
- au plus tard le 15 janvier de l’année, le Coordonnateur de l’action
technique de l’administration concernée doit présenter au chef de
l’administration un panel de propositions motivées de clés de
répartition entre les programmes ;
91
- avant le 28 janvier, le Chef de l’administration concernée doit publier
une note de service arrêtant la clé de répartition du budget aux
différents programmes sur l’horizon arrêté, ce qui permet une
priorisation interne et consolidable dans chaque programme lors de
l’actualisation des PAP.
Le tableau 13 donne un exemple de clés de répartition dans une note de service.
Tableau 13 - Poids relatif des programmes au cours de la période
2012
2013
2014
2015
Programme 1
12%
11%
11%
11%
Programme 2
19%
19%
23%
25%
42%
29%
100%
37%
34%
100%
53%
15%
100%
51%
15%
100%
Programme 3
Programme 4 (support) :
Ensemble des programmes
6.4.2 - Clé de répartition du budget prévisionnel entre des actions d’un
même programme
La clé de répartition des actions représente les poids du budget répartis entre
les actions d’un programme. A chaque programme est associée une clé de
priorisation des actions. Celle-ci est matérialisée par le profil des proportions de
budget allouées par action.
Comme le stipule le manuel du Budget-programme, chaque action est placée
sous la responsabilité d’une et une seule unité administrative. Aussi, pour un
programme donné, la détermination de la clé de priorisation des actions doit se
faire dans le cadre d’une concertation entre les parties concernées.
La détermination des poids relatifs (clé de priorisation ou clé de répartition) doit
tenir compte des éléments suivants :
- la place de l’action dans l’atteinte des objectifs du programme;
- la place de l’action dans la mise en œuvre des orientations stratégiques
ponctuelles de l’administration concernée ou les engagements
internationaux pris par l’Etat et qui interpellent cette administration ;
- les appréciations formulées à l’endroit de l’action lors des travaux de la
« revue des programmes » ;
- la part des financements extérieurs mobilisés en faveur de l’action ;
- les questions de genre et de population (préoccupations concourant à
établir un certain équilibre avec les couches sociales);
- la décentralisation (le taux de couverture du territoire national des
activités de l’action et l’implication des CTD dans la mise en œuvre de
l’action) ;
- la capacité de l’action à produire les extrants attendus aux moindres
coûts.
92
6.4.3 - Détermination de la liste des activités prioritaires par action
Cette étape est à la frontière
« Programmation » du développement.
des
segments
« Planification »
et
Il s’agit en effet ici de proposer annuellement pour chaque action, la liste des
activités prioritaires devant bénéficier des financements de l’Etat, ce qui doit se
fonder sur la contribution de l’activité à l’atteinte des objectifs de l’action /
programme / administration / DSCE.
Pour une année donnée, le nombre d’activités à retenir dépend de la dotation
budgétaire prévisionnelle qui sera affectée à l’action. Cette dotation
prévisionnelle doit traduire la capacité de l’action à mettre en œuvre les
orientations stratégiques du DSCE à la charge de l’administration concernée.
Pour une année donnée et pour chacune des actions, les activités devront être
regroupées comme suit en cinq classes :
- priorité 1 : les activités programmées durant l’année considérée et
bénéficiant déjà d’un financement de l’Etat ;
- priorité 2 : les activités découlant d’une orientation stratégique
ponctuelle de l’Etat;
- priorité 3 : les activités bénéficiant d’un financement extérieur ou
découlant d’un engagement international pris par l’Etat;
- priorité 4 : les activités explicitement mentionnées dans le DSCE et
qui ne bénéficient pas encore de financements;
- priorité 5 : les autres activités.
Pour une année donnée, l’établissement de la liste des activités prioritaires peut
s’obtenir de la manière suivante :
- introduire d’abord dans la liste l’ensemble des activités de la priorité 1 ;
- ensuite déterminer les autres activités prioritaires à retenir.
Il est indispensable lors de la détermination des clés de répartition (priorisation)
de s’assurer que toutes les activités de priorité 1 figurent sur la liste des
activités à retenir. On peut ainsi déterminer la différence entre le coût total des
activités de la priorité 1 et le budget prévisionnel de l’action pour l’année. On
pourra alors introduire au fur et à mesure dans la liste les activités de priorité 2,
puis de priorité 3…, jusqu’à ce que le coût résiduel obtenu à l’étape 1 soit nul.
Lorsque cette condition est remplie, les dates d’échéance des activités restantes
sont renvoyées à l’année suivante. Le même principe de priorisation est opéré
pour l’année suivante, jusqu’à l’épuisement de l’horizon de l’action ou du
programme. On doit ainsi élaborer un tableau de priorisation des activités pour
chaque programme (tableau 14)
93
Tableau 14 - Plan d’Actions Prioritaires : Activités du programme n°…
selon le niveau de priorité
Désignation du programme :
Désignation
des actions
Action 1
Action 2
Activités
correspondantes
Activité 1
…
…
…
Activité n
Activité 1
…
…
…
Activité n
Rang (rang 1, 2,
3, 4 ou 5)
Activité prioritaire ?
(oui ou non)
Les tableaux de priorisation ainsi obtenus pour chaque programme et pour
toutes les années permettent de déduire la planification pluriannuelle des
activités dans le format de présentation ci-dessous (tableau 15). Une activité non
prioritaire au cours d’une année donnée aura un coût nul pour ladite année.
Tableau 15 - Planification quinquennale des activités du programme n°…
Actions
Programme
Action 1
Année N+1
Extrants
Coûts
Planifiés
Année N+2
…
Extrants
Coûts … …
Planifiés
Activité 1
…
…
…
…
...
Activité N
.….
Action n
94
Activités
listées
Activité 1
…
…
…
…
…
…
Activité M
Année N+5
Extrants
Coûts
Planifiés
L’attention est particulièrement appelée sur les aspects suivants :
- le choix de l’activité de la priorité 2 à intégrer dans la liste des activités
à programmer se fera à chaque fois en fonction de la proportion de la
part de financement non étatique ;
- le choix de l’activité de priorité inférieure à intégrer dans cette liste se
fera en fonction d’un ordre préalablement établi ;
- la programmation des activités doit respecter les échéances de leur
réalisation : une activité peut être programmée sur deux, trois ou
quatre années ;
- le responsable d’un programme peut procéder à des arbitrages entre
actions pour s’assurer de la mise en œuvre de l’ensemble des activités
du programme bénéficiant des financements extérieurs ;
- les responsables de mise en œuvre des actions peuvent jouer sur le
mode d’exécution des activités pour optimiser le nombre d’activités à
réaliser (en régie, par externalisation, en lots,….) ;
- c’est au sortir de l’activité de priorisation que l’on adopte l’ensemble des
cibles des différentes actions.
C’est l’état de maturité qui permet de confirmer une activité en programmation.
Lorsque la maturité d’une activité n’est pas établie, sa programmation est
automatiquement différée ouvrant la possibilité d’être remplacée par une autre
qui ‘était moins prioritaire.
On doit ensuite élaborer pour chaque programme une planification
quinquennale du coût (tableau 16). Il en est de même pour l’ensemble des
programmes (tableau 17).
95
Tableau 16 - Plan d’Actions Prioritaires : Planification quinquennale du
coût du programme n°…
Programme :
Objectifs :
Coût total du programme:
Indicateur 1 :
Valeur de référence :
Valeur cible :
Indicateur 2
Valeur de référence :
Valeur cible :
Responsable de mise en œuvre
Désignations
des actions
Indicateurs
Année N+1
Cibl Coû
e
t
…
Cibl
e
…
Coû
t
Année N+5
Cible
Coût
Action 1
Action 2
Action 3
Action 4
Action 5
Ensemble des
actions
Tableau 17 - Plan d’Actions Prioritaires : Planification quinquennale du
coût de l’ensemble des programmes
Synthèse stratégique :
Désignations
des
programmes
Programme T1
Programme T2
Programme T3
Programme S
Ensemble des
programmes
96
Indicateurs
Année N+1
…
Cible Coût Cible Coût
…
Année N+5
Cible
Coût
Etape 5 : La présentation du plan de financement des
Actions
Toute Action nécessite la réalisation d'un plan de financement pour en assurer
la cohérence et la faisabilité financière. Celui-ci indique comment les différents
postes de dépenses prévus seront financés dans le temps, c’est-à-dire les sources
de financement et l’affectation des ressources pour les années considérées. Son
élaboration conduit au Plan d’Actions Prioritaires. Celle-ci requiert
préalablement une programmation pluriannuelle des Actions de chaque
programme, ainsi que l’élaboration du plan de financement pluriannuel de ces
Actions. A cet effet, le tableau 16 propose un canevas de planification
quinquennale des actions (cibles et coûts) de chaque programme et permettant
de réaliser à échéance les objectifs de la stratégie.
Le tableau 18 propose un canevas permettant d’indiquer pour la période les
sources de financement des Actions du programme.
Tableau 18 - Plan d’Actions Prioritaires : Plan de financement pluriannuel
des Actions du programme n°….
Programme :
Objectifs :
Coût total du programme:
Responsable de mise en œuvre
Montant par source de financement et par année
Désignatio
Sources de
Année
Année
Année
Année
ns
financement
N+1
N+2
N+3
N+4
1°
Action 1
2°
Année
N+5
…
Total financement :
1°
Action 2
2°
…
Total financement :
Total
financement
des actions
La compilation du Plan d’Actions et des différents tableaux produits durant les
étapes 4 à 5 permet d’obtenir le Plan d’Actions Prioritaires qui constitue la
première partie du document 3 dénommé « Plan d’Actions Prioritaires et
dispositif de mise en œuvre et de suivi-évaluation ».
Le chapitre 7 qui suit développe les mécanismes et les outils de mise en œuvre et
de suivi-évaluation qui constituent l’objet de la seconde partie dudit document 3.
97
Chapitre 7
Le suivi et l’évaluation de la
stratégie
Les chapitres précédents ont montré comment mettre en place une
stratégie de développement. Le suivi et l’évaluation de la mise en œuvre
constituent deux éléments importants de la stratégie de développement, en
ce sens qu’elles en garantissent le succès. Ils permettent d’être informé en
temps réel sur l’état d’avancement, l’efficacité et l’efficience de la stratégie.
Cet ultime chapitre a donc pour objet de présenter le dispositif
institutionnel, les modalités et les outils de suivi et d’évaluation16.
7.1- Le dispositif institutionnel de suivi de la mise en œuvre
de la stratégie
Le dispositif de suivi de la mise en œuvre est fonction du niveau de la stratégie :
stratégie nationale, stratégie sectorielle, stratégie sous-sectorielle ou à
périmètre ministériel, stratégie thématique, ou programme. Les dispositifs
relatifs à chaque niveau sont présentés sur le tableau 19.
Tableau 19 - Dispositif de suivi de la mise en œuvre en fonction du niveau
de la stratégie
Niveau de la stratégie
Dispositif de suivi de la mise en œuvre
Stratégie nationale
Comité interministériel
Stratégie sectorielle
Comité sectoriel
Stratégie thématique
Comité interne PPBS du Ministère chef de file de la
stratégie, élargi aux autres partenaires clés
Stratégie sous-sectorielle ou à
périmètre ministériel
Comité interne PPBS du Ministère concerné
Programme
Equipe programme
16
Les notions de suivi et de suivi-évaluation sont développées dans le glossaire figurant en annexe. Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun |
99
7.1.1- Le Comité interministériel de suivi de la mise en œuvre de la
stratégie nationale
Il comprend un Comité technique et des commissions régionales. Le comité
technique dispose d’un secrétariat technique. Celui-ci est chargé de la collecte et
de l’analyse des informations relatives au suivi-évaluation et de leur
présentation au Comité interministériel sous forme de rapports semestriels ou
annuels. Il est composé des cadres issus des Administrations et Ministères
sectoriels directement impliqués dans la mise en œuvre de la stratégie. Les
commissions régionales quant à elles sont chargées de prendre le relai au niveau
déconcentré, notamment à travers le suivi participatif.
7.1.2 - Le Comité sectoriel
Le Comité sectoriel est le même que celui qui a procédé à l’élaboration de la
stratégie sectorielle. Outre les Comités PPBS des Ministères du secteur, il
comprend des représentants des acteurs non-étatiques concernés.
Le secrétariat technique, les groupes thématiques et les antennes régionales
sont chargées de collecter et d’analyser les informations relatives au suiviévaluation, et de présenter celles-ci au Comité sectoriel sous forme de rapports
semestriels ou annuels.
7.1.3 - Le Comité interne PPBS
Le suivi de la mise en œuvre d’une stratégie sous-sectorielle ou à périmètre
ministériel est principalement de la responsabilité du Comité interne PPBS dont
la composition est rappelée par la circulaire N°050/MINEPAT du 24 septembre
2009. Dans le cadre de sa mission de suivi-évaluation, la Cellule de suivi (CS) de
ce Comité devra élaborer avec les services compétents du Ministère en charge de
la Planification et de celui en charge des Finances, le rapport trimestriel de suivi
de l’exécution physico-financière du budget, le rapport semestriel de suivi de la
mise en œuvre de la stratégie ministérielle (Plan d’Actions Prioritaires), ainsi
que le rapport annuel de l’évaluation de la mise en œuvre.
7.1.4 - Le Comité de suivi de la mise en œuvre d’une stratégie
thématique
Une stratégie thématique se rapporte à un phénomène transversal, touchant
plusieurs secteurs ou domaines ministériels. Le dispositif de suivi évaluation est
similaire à celui d’une stratégie sous-sectorielle ou à périmètre ministériel. Il est
composé du Comité PPBS du Ministère chef de file de la stratégie, élargi aux
autres partenaires clés, y compris les partenaires non-étatiques intervenant
dans la stratégie. Il est placé sous l’autorité du Ministère porteur de la stratégie
ou de celui en charge de la planification.
100
7.1.5 - L’équipe programme
En ce qui concerne le programme, qui est un instrument d’opérationnalisation
de la stratégie, le responsable est désigné par le Chef de l’Administration
concernée. Pour que le suivi et l’évaluation de la mise en œuvre soient efficaces,
il sera constitué une équipe programme comprenant outre le responsable
désigné du programme, trois (03) principaux collaborateurs, à savoir : un cadre
technique du programme, un cadre administratif et financier et un cadre de
suivi/évaluation de la mise en œuvre.
7.2 - Les modalités de suivi
Le suivi/évaluation de la mise en œuvre doit se faire à tous les niveaux au
travers des indicateurs pertinents définis dans la stratégie et le Plan d’Actions
Prioritaires. Le dispositif de suivi doit être ascendant pour permettre une
remontée rapide des informations. Plus largement, il doit aider à développer une
culture de veille et prévoir les mécanismes d’ajustement de la stratégie afin de
la faire vivre dans le temps.
7.2.1 - Le suivi participatif
Le mode adopté sera le mode participatif car il permet aux différentes parties
prenantes de se concerter régulièrement sur le niveau de réalisations des actions
programmées, l’évaluation de leurs résultats et de leurs impacts. En effet, les
activités de suivi sont relatives aux informations liées à l’exécution du Plan
d’Actions Prioritaires de la stratégie élaborée.
Les principales activités de suivi participatif comprennent les opérations
suivantes :
- l’élaboration d’un document de suivi conçu par l’organe de suivi de la
mise en œuvre de la stratégie (Comité ou équipe programme), document
comprenant entre autres éléments : les indicateurs de suivi retenus par
toutes les parties prenantes, le chronogramme et les acteurs de cette
activité ;
- le recueil permanent des informations sur la mise en œuvre des
programmes ;
- l’analyse périodique des données recueillies et la production du rapport
de suivi ;
- la diffusion du rapport de suivi à toutes les parties prenantes,
notamment les acteurs du secteur privé et ceux de la société civile.
7.2.2 - Les outils de suivi
Il existe plusieurs outils de suivi. Il est recommandé d’utiliser :
- les fiches de suivi de réalisation des activités à raison d’une fiche par
activité, elles doivent être régulièrement renseignées par le responsable
de l’activité ou le principal interlocuteur et mentionner en titre la
101
-
-
-
-
-
structure exécutant l’activité, le nom du programme et de l’action à
laquelle l’activité est rattachée ;
les rapports trimestriels et semestriels de suivi de la mise en œuvre, qui
permettent d’apprécier le niveau de réalisation des actions et des
programmes ; ceux-ci doivent mentionner la période considérée, les
actions et activités prévues pour l’année, leur niveau de réalisation au
cours du semestre, la structure responsable, le niveau de consommation
du budget, les observations et les recommandations ;
les rapports annuels d’activités, qui permettent de mesurer le niveau de
réalisation des résultats prévus dans le plan d’action et leur
contribution à la réalisation des objectifs du programme. Ils doivent
notamment utiliser les fiches de réalisations des activités et les
rapports trimestriels ;
le tableau de bord des indicateurs17 figurant dans le Plan d’Actions
Prioritaires ;
le manuel de procédures, élaboré avec la participation et la validation
des partenaires impliqués dans la mise en œuvre des programmes ou
actions, et consacré principalement à la gestion des ressources
humaines, budgétaires et financières ; ce manuel permettra la
codification de toutes les interactions afin de régir de manière
homogène les différentes structures ;
les outils juridiques légaux ou réglementaires (lois, décrets, arrêtés,
décisions, circulaires, etc.), ou conventionnels (conventions et contrats,
cahiers de charges, etc.) ;
les rapports d’étape de la mise en œuvre de la stratégie ou du
programme, grâce auxquels on peut savoir à quel niveau on se situe de
façon à apprécier les efforts restant encore à faire pour atteindre les
cibles.
7.2.3 - Les rapports périodiques de suivi
Des rapports périodiques de suivi devront être élaborés. Ces rapports visent à
suivre la mobilisation et l’utilisation des ressources, à apprécier l’état de
l’exécution physique des programmes et actions, et à mesurer les résultats
obtenus. Ces rapports seront rédigés selon le canevas indicatif suivant :
-
contexte (avec un rappel des objectifs de la stratégie) ;
état de mobilisation et d’utilisation des ressources financières ;
état de mise en œuvre des différents programmes, actions et activités ;
problèmes et difficultés rencontrés ;
les ajustements éventuels recommandés ;
les perspectives envisagées.
17
Ces indicateurs doivent être basés sur des données accessibles et devront notamment spécifier la Baseline et la cible. 102
7.3 - Les modalités de l’évaluation
Les modalités de l’évaluation de la mise en œuvre de la stratégie sont
déterminées par le contenu de l’évaluation, et elles reposent sur un ensemble
d’outils qu’il convient de mettre en œuvre.
7.3.1 - Le contenu de l’évaluation
L’évaluation d’une stratégie ou d’un programme est son appréciation périodique
en termes d’efficacité, d’efficience, d’impact, de viabilité, et de pertinence par
rapport à la stratégie pour la croissance et l’emploi. Elle vise à améliorer la
performance du système de gestion dans son ensemble. Elle peut être considérée
comme un état d’exécution de la stratégie à un moment, donnant des
informations sur sa mise en œuvre et ses impacts, afin de la réorienter
éventuellement et accroitre sa performance, son impact sur le développement.
De manière générale, l’évaluation d’une stratégie ou d’un programme
s’attachera à :
- analyser le bien-fondé de la stratégie en elle-même dans le contexte
global du pays ou la localité,
- analyser la pertinence des programmes et actions de ladite stratégie au
regard des ses objectifs ;
- apprécier si les activités menées permettent d’atteindre les objectifs
poursuivis ;
- apprécier l’exécution du budget, du point de vue des programmes mais
aussi des actions, et de voir si les enveloppes budgétaires sont
compatibles avec les objectifs ;
- mesurer les effets, positifs ou négatifs, primaires ou secondaires,
induits par la mise en œuvre de la stratégie sur les hommes et sur les
femmes.
7.3.2 - Les modes d’évaluation
L’évaluation se fera suivant deux modes, à savoir :
- l’évaluation interne, effectuée par la structure responsable avec les
personnes directement impliquées dans la mise en œuvre de la stratégie
ou du programme, ainsi que les autres partenaires et notamment le
secteur privé, en fin de chaque année et/ou à mi-parcours, sous la
conduite du responsable de la stratégie ou du programme ;
- l’évaluation externe, cordonnée par contre par le Ministère en charge
de la planification, lequel pourra au besoin associer des consultants
indépendants ; plus globale, cette évaluation favorise un regard neutre
et « neuf », indispensable à la réorientation de la stratégie ou du
programme et se fait à mi-parcours de la mise en œuvre (5 ans pour la
stratégie nationale, les stratégies sectorielles et thématiques, 3 ans
pour les stratégies sous-sectorielle ou à périmètre ministériel, et 3 ans
pour les programmes), ou en tant que de besoin.
103
En fonction du moment de réalisation, on distinguera donc : l’évaluation ex-ante
(qui peut être utilisée dans le cadre des études de faisabilité d’un programme ou
d’une stratégie), l’évaluation annuelle ou à mi-parcours (qui permet de suivre et
éventuellement de réorienter la mise en œuvre en cours d’une stratégie de
développement) et l’évaluation finale (qui prend place à la fin de la mise en
œuvre d’un programme ou d’une stratégie et permet d’en observer les effets à
moyen ou long terme (les impacts)).
7.3.3 - Le rapport d’évaluation
On devra élaborer des rapports d’évaluation. Le rapport d’évaluation s’appuiera
principalement sur les rapports de suivi et les fiches de rendement des
programmes, qui présentent le cumul des résultats atteints chaque année et
mesurent leurs contributions à l’atteinte des résultats du programme. Elles
permettent en outre d’apprécier le niveau de réalisation des effets (résultats à
moyen terme) et des impacts (résultats à long terme).
Les rapports d’évaluation doivent contenir à titre indicatif les éléments
suivants :
- le contexte, avec un accent particulier sur la situation de référence ;
- les informations concernant tout ce qui a déjà été accompli par la
stratégie ou le programme de développement ;
- les réalisations spécifiques enregistrées pendant l’année en cours ;
- les réalisations du secteur privé, des organisations non
gouvernementales, de la société civile contribuant à l’atteinte des
objectifs du programme ou de la stratégie ;
- les effets et impacts spécifiques du programme ou de la stratégie ;
- les difficultés rencontrées et les solutions qui ont été apportées ;
- les recommandations permettant au besoin de réorienter le programme
ou la stratégie.
7.3.4 - Les outils d’évaluation
Pour l’évaluation, plusieurs outils peuvent être utilisés :
- le calendrier annuel des activités par activité (issu de la micro
planification au niveau de chaque acteur d’exécution) ;
- le plan synoptique de suivi - évaluation (format standard), celui-ci
indique : les objectifs, les résultats attendus, les indicateurs, le niveau
de base, le niveau cible ; les études à mener ou à consulter afin d’obtenir
les informations nécessaires au suivi - évaluation, les réunions ou
revues envisagées, leur rythme et les périodes; ainsi que les principales
échéances ou engagements, nationaux ou internationaux, qui
concernent la stratégie ;
- les rapports et comptes rendus des réunions et revues présentés suivant
un canevas standard défini par les responsables du suivi-évaluation de
la mise en œuvre ;
- les canevas de rapport d’activités par acteur d’exécution ;
104
les focus groupes ou groupes thématiques ;
les réunions périodiques des parties prenantes à divers niveaux ;
les enquêtes, descentes sur le terrain et contrôle des réalisations ;
les revues semestrielles, annuelles, ou à mi-parcours de la mise en
œuvre de la stratégie ;
- le cadre logique ;
- les données sociodémographiques désagrégées par sexe ;
- l’analyse par la méthode succès-échecs-potentialités-obstacles (SEPO),
etc.
-
7.4 - Le système d’information
Le Comité de suivi de la mise en œuvre de la stratégie s’attèlera à mettre en
place un système d’informations pour le suivi et l’évaluation de la mise en œuvre
de la stratégie.
Un tel système vise à fournir une plate forme commune d’informations. Il sera
organisé autour des objectifs et des indicateurs qui ont été définis dans la
stratégie, ainsi que sur une série d’opérations de collecte permettant de produire
ces indicateurs. Il sera alimenté par les bases de données socio-économiques et
sociodémographiques existantes, et par des enquêtes ou des études périodiques.
Les méthodes de collecte de données et les sources utilisées seront spécifiées
d’une manière intégrée. Les insuffisances et les lacunes en la matière feront
l’objet d’un plan précis pour tenter d’y remédier. La collecte et la gestion des
données seront précisées aux différents niveaux.
Dans le contexte de la décentralisation, le système mis en place doit intégrer le
souci de la remontée des informations relatives aux actions et aux activités
exécutées au niveau local.
7.5 - Les évènements imprévus et la révision avant terme
de la stratégie
L’évaluation d’une stratégie à mi-parcours peut conduire à sa révision avant son
terme en fonction des progrès accomplis. Il existe aussi certaines circonstances
qui peuvent amener à sa révision avant son terme. Il s’agit d’évènements
majeurs révélés par la veille stratégique, l’analyse prospective, l’évaluation des
programmes ou la vérification interne. Parmi ces évènements, on peut citer :
- les changements de l’environnement géopolitique ;
- la perturbation du contexte économique, notamment par une crise
économique ou financière internationale et ses effets néfastes sur
certains secteurs ;
- les changements politiques qui affectent l’orientation des politiques
dans les divers secteurs, à savoir les élections présidentielle et
législative qui peuvent intervenir avant le terme de la stratégie ;
- les bouleversements sectoriels majeurs tels que l’apparition d’une
nouvelle épidémie ou endémie dans le secteur de la santé,
105
-
-
-
-
-
l’augmentation pléthorique des effectifs dans le secteur de l’éducation,
la découverte d’un site touristique ayant un fort potentiel pour le
secteur du tourisme, etc. ;
l’adoption d’une politique publique qui redéfinit les façons de faire dans
un secteur pouvant entrainer l’élaboration d’une nouvelle stratégie de
développement ;
la révision des cadres stratégiques plus globaux tels que la Vision de
développement à long terme, le Document de Stratégie pour la
Croissance et l’Emploi, et certaines stratégies transversales, avec pour
conséquence une actualisation systématique des stratégies sectorielles
du fait de la définition de nouveaux objectifs de développement et de
nouvelles priorités ;
la reconfiguration de la structure de l’organisation, à l’exemple d’une
réorganisation ou d’un réaménagement du Gouvernement. Cette
reconfiguration peut entraîner la modification des missions, le
détachement ou le rattachement d’une entité importante ;
les modifications significatives de la capacité organisationnelle d’un
Ministère ou d’un organisme sont à prendre en compte, surtout si elles
remettent en question les produits et les services auxquels s’attendent
les citoyens ou les usagers. Une réduction importante des ressources
humaines, financières, informatiques et informationnelle est un
exemple de facteur significatif ;
de nouveaux engagements internationaux pouvant nécessiter la
révision des stratégies pour mettre en cohérence les orientations
stratégiques avec ceux-ci.
En effet, tous ces évènements pourraient avoir un effet significatif sur les
orientations stratégiques adoptées et entrainant une révision des orientations et
un changement de cap.
106
Liste des annexes
Annexe 1 : Circulaire N°050/MINEPAT du 24 septembre 2009 portant réactivation
des Comités internes PPBS en matière de d’investissement public ....................109
Annexe 2 : Nomenclature sectorielle du DSCE .................................................113
Annexe 3 : Plan indicatif d’un document de stratégie .......................................114
Annexe 4 : Plan indicatif d’un projet de déclaration de la politique ...................115
Annexe 5 : Cadre institutionnel de l’élaboration de la stratégie du secteur de
l’Education ........................................................................................................116
Annexe 6 : Diagramme de Gantt ......................................................................121
Annexe 7 : Présentation de la matrice FFOM...................................................122
Annexe 8 : Démarche de construction d’un arbre à problèmes ..........................124
Annexe 9 : Démarche de construction de l’arbre à objectifs et de choix de stratégie
..........................................................................................................................130
Annexe 10 : Note sur le cadre logique ...............................................................134
Annexe 11 : La chaîne de résultats ....................................................................136
Annexe 12 : Les indicateurs ...............................................................................138
Annexe 13 : Grille d’analyse d’un document de stratégie ....................................140
Annexe 14 : Lexique ..........................................................................................145
107
Annexe 1
Circulaire N°050/MINEPAT du 24 septembre 2009
portant réactivation des Comités internes PPBS
en matière de d’investissement public
REPUBLIQUE DU CAMEROUN
Paix – Travail – Patrie
-------------
REPUBLIC OF CAMEROON
Peace – Work – Fatherland
------------
MINISTERE DE L’ECONOMIE, DE LA
PLANIFICATION ET DE L’AMENAGEMENT DU
TERRITOIRE
-------------
MINISTRY OF ECONOMY, PLANNING
AND REGIONAL DEVELOPMENT
-------------
Circulaire No______050____/MINEPAT du_________24 septembre 2009________________
relative à la réactivation des Comités internes de gestion de la chaîne Planification –
Programmation – Budgétisation – Suivi/évaluation (PPBS) en matière d’Investissement
Public.
LE MINISTRE
à
Messieurs les Vices-Premiers Ministres,
Messieurs les Ministres d’Etat,
Mesdames et Messieurs les Ministres
Yaoundé
Dans le cadre de ses missions de consolidation et de mise en cohérence des politiques
sectorielles, le Ministère en charge de la planification (sous ses dénominations successives :
MINPLAPDAT, MINEPAT) a déjà adressé un certain nombre de correspondances, portant
sur le format technique des documents attendus des départements ministériels et autres
institutions étatiques, parmi lesquelles :
‐
la circulaire n°00003/MINPLADAT du 8 avril 2007 relative au processus
d’élaboration, de validation et d’adoption des stratégies sectorielles et ministérielles
de développement, résumant la méthodologie d’élaboration des stratégies
sectorielles qui devraient toutes se présenter sous une forme normalisée, mettant
notamment l’accent sur la délimitation du secteur, le diagnostic, les choix
stratégiques, le plan d’actions prioritaires, le dispositif de mise en œuvre et de suiviévaluation, et l’élaboration des CDMT ;
‐
la correspondance n°1107/L/MINEPAT/SG/DGEPIP/DPIP/SDPBIP du 04 mai 2009
relative à la préparation du BIP 2010, indiquant les modalités de présentation des
projets d’investissement, notamment les éléments nécessaires pour une bonne
visibilité de ces projets au cours des pré-conférences et des conférences budgétaires ;
ces éléments permettent de décrire le projet, de maîtriser le volume, les mécanismes
et les sources de son financement ainsi que d’appréhender son état de maturation
qui sont des paramètres essentiels pour évaluer sa pertinence contextuelle et son
degré de priorité, davantage à l’étape d’arbitrage face au rationnement imposé par
les ressources budgétaires limitées.
109
Les documents présentés par les Ministères à la suite de ces indications ne donnent
pas encore entièrement satisfaction. Notamment :
‐
bien que depuis l’exercice budgétaire 1999/2000, les circulaires présidentielles
relatives à la préparation du budget de l’Etat fassent obligation à tous les
départements ministériels de présenter à l’appui de leur projet de budget
d’Investissement Public un document de politique et de stratégie sectorielle, certains
n’ont pas encore engagé l’élaboration de la stratégie de développement de leur
domaine de compétence, ou l’ayant lancée ne parviennent pas à la conduire à son
terme ;
‐
certains autres ministères l’ont réalisée selon leur méthodologie propre, sans
respecter, à des degrés variables, celle recommandée, objet du document dénommé
« Guide Méthodologique de Planification Stratégique au Cameroun » ;
‐
l’élaboration / actualisation de deux stratégies d’envergure sectorielle se soustrait
récurremment au pilotage qui incombe en pareil cas au MINEPAT ;
‐
peu de ministères parviennent à l’étape d’achèvement qui consiste à déterminer le
plan d’actions prioritaires et à déduire le Cadre de Dépenses à Moyen Terme
(CDMT) correspondant, ou alors l’abordent sans tenir compte des contraintes
budgétaires de l’Etat, qui sont traduites dans le CDMT central produit
périodiquement par mon département ministériel ;
‐
dans la plupart des cas, le budget est presque une génération spontanée sur de
simples idées de projets ou des besoins à caractère individuel : terrain par excellence
de la pratique du saupoudrage ;
‐
dans une telle approche globalement non rationalisée, il devient difficile
d’appréhender l’impact de la mise en œuvre du budget.
Ainsi urge t-il, davantage à cette période de préparation du budget de l’exercice 2010
- année de lancement de la mise en œuvre de la toute nouvelle Stratégie pour la Croissance
et l’Emploi (SCE) - de renforcer la collaboration entre nos départements respectifs par
l’intensification des échanges au-delà de la simple voie épistolaire.
Tel est le fondement de la présente démarche de réactivation des comités internes
PPBS dont la mise en place au niveau de chaque département ministériel et autres
institutions étatiques est recommandée depuis bientôt quatre ans.
(i)
S’agissant de l’organisation d’un Comité interne PPBS
Il est constitué par décision du Chef de département ministériel ou de toute autre
institution étatique concernée et comprend des membres et trois (03) cellules
opérationnelles. Au niveau d’un département ministériel,
‐
le Secrétaire Général est le président du Comité ;
‐
les membres sont essentiellement des responsables du Ministère de rang de
Directeur d’administration centrale au moins ;
‐
les ministères en charge de la planification, de l’économie et du budget sont
représentés au sein du Comité ;
‐
la représentation du ministère en charge de la planification est assurée aux étapes
successives respectivement par la Division de la Prospective et de la Planification ou
la Direction de l’Aménagement du Territoire, la Division de la Préparation des
Programmes et Projets, et la Direction de la Programmation des Investissements
Publics ;
‐
les trois cellules opérationnelles sont :
la cellule de la prospective et de la
planification, la cellule de la programmation et de la budgétisation, la cellule du
suivi-évaluation ;
110
‐
chaque cellule est animée par deux à trois personnes : le responsable de la cellule et
son (ou ses) assistant (s) ;
‐
la cellule de la prospective et de la planification est placée sous l’autorité du Chef de
Division chargé des études et/ou de la Planification ;
‐
la cellule de la programmation et de la budgétisation se déploie à l’étape de la
Programmation sous l’autorité du même Chef de Division des Etudes et/ou de la
planification, et à celle de la budgétisation sous la supervision du Directeur des
Affaires Générales ;
‐
la cellule de suivi-évaluation est la cellule de suivi du ministère.
(ii)
S’agissant de l’activité du Comité Interne PPBS
‐
le Comité se réunit ordinairement à la fin de chaque trimestre ;
‐
il adresse aux ministères en charge de la planification, de l’économie et des finances
des documents techniques élaborés au sein des Cellules Opérationnelles, selon le
canevas et le calendrier arrêtés ;
‐
ces documents techniques sont : les documents de la stratégie ministérielle ou la
note de revue de politique sectorielle, le plan d’actions prioritaires (PAP) et le CDMT
de base correspondant ; le programme d’investissement prioritaire (PIP) triennal
assorti de la liste des projets et le CDMT ministériel qui en résulte ; le projet de
budget d’investissement public (BIP) ; le rapport trimestriel de suivi de l’exécution
du budget, le rapport semestriel de suivi de la mise en œuvre de la stratégie
ministérielle telle que dérivée de la stratégie globale pour la croissance et l’emploi, et
le rapport annuel de l’évaluation de cette mise en œuvre.
(iii)
S’agissant de l’activité de la cellule de la prospective et de la Planification
(CPP)
‐
Elle s’approprie spontanément les cadres de référence tels que la vision de
développement à long terme, la Stratégie Nationale de Développement en vigueur
(notamment l’actuelle Stratégie pour la Croissance et l’Emploi), et le CDMT central,
élaborés au niveau du ministère en charge de la planification ;
‐
elle doit s’assurer que les préoccupations du domaine de compétence y ont été prises
en compte, s’imprégner des méthodes et de la terminologie y développées et faciliter
leur implantation au sein du ministère pour une expression technique plus
homogène ;
‐
elle assure, en liaison avec l’actuelle Division de la Prospective et de la Planification
du MINEPAT, la diligence des travaux d’élaboration/actualisation de la stratégie
ministérielle qui s’achèvent par la production du plan d’actions prioritaires et du
CDMT de base correspondant ;
‐
elle œuvre à rendre disponible la note de revue de politique sectorielle assortie du
PAP séquentiel et du CDMT de base correspondant au plus tard le 30 avril de
chaque année.
(iv)
S’agissant de l’activité de la cellule de programmation et de la
Budgétisation (CPB)
‐
elle doit, en liaison avec l’actuelle Division de la Prévision et de la Préparation des
Projets du MINEPAT, se préoccuper de la maturation des projets figurant dans le
CDMT de base et prioriser ceux déjà mûrs en tenant compte du contexte, de leur
impact économique et social, leurs coûts et modalités de financement de manière à
en tirer, au plus tard le 31 juillet de chaque année, un programme d’investissement
prioritaire et le CDMT ministériel actualisé correspondant, globalement compatible
avec le CDMT central ;
111
‐
(v)
elle assure, en liaison avec l’actuelle Direction de la programmation des
Investissements Publics et les services concernés du MINFI, de faire inscrire,
prioritairement dans le budget, les projets préalablement programmés, en
mentionnant tous les éléments techniques y relatifs.
S’agissant de l’activité de la cellule de suivi-évaluation (CSE)
‐
elle élabore, en liaison avec les services compétents du MINEPAT et du MINFI, le
rapport trimestriel de suivi de l’exécution physico-financière du budget, et diligente
la production du rapport semestriel de suivi de la mise en œuvre de la stratégie
ministérielle telle que dérivée de la stratégie globale pour la croissance et l’emploi,
ainsi que celle du rapport annuel de l’évaluation de cette mise en œuvre.
(vi)
S’agissant de la coordination et de la prise en charge du coût des activités
des comités internes PPBS
La coordination du suivi des activités des Comités PPBS s’avère indispensable pour
garantir une visibilité / lisibilité en temps réel de l’ensemble de l’action gouvernementale.
Elle induit la nécessité d’avoir un certain degré de fédération des moyens pour
prévenir un fonctionnement à vitesse variable selon les cas. C’est la raison pour laquelle il
s’avère commode que la prise en charge du coût des activités essentielles de ces Comités soit
assurée par le budget du MINEPAT.
Telle est l’économie de la présente circulaire que j’ai l’honneur de vous faire tenir et
dont l’application des dispositions permettra au gouvernement de garantir un pilotage
efficace de la mise en œuvre de la nouvelle stratégie (SCE) dont il vient de se doter. Il est
attendu que les dispositifs recommandés prennent corps le plus rapidement possible et en
tout cas au plus tard avant le début de l’exercice 2010.
Je vous saurais gré de bien vouloir me faire connaître, en retour, les mesures que
vous aurez prises en ce sens.
LE MINISTRE DE L’ECONOMIE, DE LA
PLANIFICATION
ET DE L’AMENAGEMENT DU TERRITOIRE
Louis Paul MOTAZE
Copie (ATCR) :
SG/PM
112
Annexe 2
Nomenclature sectorielle du DSCE
Secteur
global
Production
Social
Secteurs spécifiques
Ministères essentiellement concernés
- Infrastructures
MINTP, MINDUH, MINT, MINEE,
MINPOSTEL, MINDAF
- Industries et services
MINIMIDT, MINCOMMERCE,
MINPMEESA, MINTOUR
- Rural
MINADER, MINEPIA, MINFOF, MINEP
- Education et formation
professionnelle
MINEDUB, MINESEC, MINESUP,
MINRESI, MINEFOP
- Santé
MINSANTE
- Services sociaux
MINAS, MINPROFF, MINTSS, MINSEP,
MINJEUN, MINCULT
MINCOM
Gouvernance
- Justice /administration
générale et financière
MINJUSTICE, MINCONSUPE, MINATD,
MINREX, MINFOPRA, MINFI, MINEPAT
113
Annexe 3
Plan indicatif d’un document de stratégie
INTRODUCTION
PREMIERE PARTIE - ETAT DES LIEUX ET DIAGNOSTIC
1 - Délimitation du domaine et segmentation en composantes
Délimitation du domaine
Segmentation du domaine en composantes
2 - Etat des lieux du domaine et de l’environnement externe
Description de la situation des bénéficiaires ou cibles
Description de l’offre des autres acteurs majeurs
Description des facteurs externes significatifs
3 - Diagnostic, enjeux et défis significatifs pour l’avenir
Rappel historique et analyse des politiques antérieures
Diagnostic participatif de la situation
Analyse des effets potentiels des facteurs de l’environnement externe
Enjeux et défis significatifs pour l’avenir
DEUXIEME PARTIE - CHOIX STRATEGIQUES DU DOMAINE (OBJECTIFS ET
AXES STRATEGIQUES)
1 - Orientations majeures fixées pour le domaine par les cadres stratégiques de
référence
2 - Vision, objectifs globaux et stratégiques
3 - Principes de la politique du domaine
4 - Déclinaison des axes stratégiques, objectifs intermédiaires et choix de stratégies
5 - Cadres logiques des choix stratégiques
TROISIEME PARTIE - PLAN D’ACTIONS PRIORITAIRES
1 - Présentation des programmes
2 - Présentation des actions
3 - Activités, extrants et coût de mise en œuvre
4 - Coûts des programmes et actions, et planification pluriannuelle
5 - Plan de financement des programmes et actions
QUATRIEME PARTIE - SUIVI ET EVALUATION DE LA MISE EN ŒUVRE DE LA
STRATEGIE
1 - Dispositif de mise en œuvre
• Identification des différents intervenants dans la mise en œuvre de la
stratégie
• Attribution des rôles, responsabilités et niveau d’intervention des acteurs
• Elaboration d’un schéma du dispositif de mise en œuvre de la stratégie
2 - Dispositif de suivi/évaluation de la mise en œuvre de la stratégie
• Elaboration d’un cadre institutionnel de suivi/évaluation de la stratégie
sensible au genre et aux droits de l’homme
• Elaboration d’un système d’informations pour le suivi/évaluation de la
stratégie
114
Annexe 4
Plan indicatif d’un projet de déclaration de
la politique
Un projet de plan de déclaration devra notamment comporter les points suivants :
1.
Préambule
2.
Fondements
3.
Principes essentiels
4.
Résultats escomptés
5.
Orientations stratégiques
6.
Dispositifs de mise en œuvre et de suivi/évaluation
115
Annexe 5
Cadre institutionnel de l’élaboration de la
stratégie du secteur de l’Education
116
117
118
119
120
0
| Guide méthodologique de planificationn stratégique au Cameroun
Annexe 6
Diagramme de Gantt
Le diagramme de Gantt, du nom de l’ingénieur américain Henry L. Gantt qui a
développé l’idée vers 1910, représente en abscisse les unités de temps (exprimées en
mois, en semaines ou en jours), et en ordonnées les différents postes de travail (ou
les différentes tâches).
La durée d'utilisation d'un poste de travail (ou la durée d'exécution d'une tâche) est
matérialisée sur le diagramme ici par une barre horizontale sombre. Il est
également fréquent de matérialiser par des flèches, les liens de dépendance entre
les tâches (la flèche relie la tâche précédente à la tâche suivante). Dans la pratique,
le diagramme de base est souvent complété en ligne par la liste des ressources
affectées à chacune des tâches ainsi que par divers indicateurs, fonction de la
charge ou du délai, permettant d'en suivre l'avancement.
Cet outil permet de planifier de façon optimale et de communiquer sur le planning
établi et les choix qu'il impose.
Il est utilisé en ordonnancement et gestion de projet. Il permet :
- de visualiser dans le temps les diverses tâches liées dans un projet ;
- de représenter graphiquement l'avancement du projet.
- de déterminer les dates de réalisation d'un projet ;
- d'identifier les marges existantes sur certaines tâches ;
- de visualiser d'un seul coup d'œil le retard ou l'avancement des travaux.
Activités
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Temps
1 2 3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
121
Annexe 7
Présentation de la matrice FFOM
La matrice FFOM a la forme suivante.
Forces (aspects internes du domaine) :
• les aspects qui fonctionnent bien dans le
domaine ;
• les aspects dont les acteurs du domaine
sont fiers d’en parler
Opportunités :
• les facteurs externes qui ont une
influence positive sur le domaine ;
• les idées sur la manière de surmonter les
points faibles et de tirer parti des points
forts
Faiblesses (aspects internes du
domaine) :
• les aspects internes qui n’ont pas si
bien marché
Menaces :
• les facteurs externes qui ont une
influence négative sur le domaine ;
• les facteurs externes qui limitent ou
mettent en danger les diverses
possibilités d’évolution
Elle permet d’enregistrer les divers points de vue et de passer en revue les points
forts et les points faibles, mais aussi les possibilités et les menaces concernant un
domaine, et de les transformer en processus de réflexion constructif. De ce fait, elle
sert à orienter un groupe de réflexion vers un consensus.
Elle peut aider à appréhender plus facilement des problèmes complexes pour les
résoudre le plus rapidement possible. La matrice FFOM est un outil adaptable et
flexible. C’est un point de départ utile pour une autoévaluation participative et
collective.
Elle est utile pour susciter la contribution de nombreuses personnes, les aider à
réfléchir aux solutions et aux difficultés éventuelles, par exemple dans le cadre
d’un processus de planification stratégique.
Une analyse FFOM peut être effectuée en groupes restreints ou dans le cadre d’un
atelier ; elle peut aussi servir à faire la synthèse d’autres informations.
122
Exemple : Matrice FFOM pour une composante « Genre et développement »
Forces
Faiblesses
• dynamisme économique de la femme
dans le secteur agricole
• bon niveau de scolarisation de la jeune
fille
• dynamisme de la jeunesse agricole dans
le secteur des produits vivriers et des
maraîchers
Opportunités
• prise en compte spécifique des droits de
la femme dans les questions de
développement ;
• mise en place du fonds national de
solidarité à créer des emplois pour les
jeunes.
• pesanteurs socioculturelles limitant
la contribution de la femme au
développement local
• pauvreté extrême observée chez
certains jeunes en milieu rural ;
• taux d’abandon des études
secondaires élevé ;
Menaces
123
Annexe 8
Démarche de construction d’un arbre à
problèmes
L’arbre à problèmes montre la façon dont tous les problèmes sont reliés. Chaque
ligne de l’arbre indique une relation de cause à effet entre deux problèmes liés par
la ligne.
Il sert à comprendre comment les problèmes interagissent, en conduisant à une
relation de cause à effet entre les problèmes identifiés.
Pour construire un arbre à problèmes, il faut d’abord identifier par composante
l’ensemble des problèmes.
Un problème de départ pertinent comportant beaucoup de causes et d’effets est
choisi. Les causes directes de ce problème sont alors indiquées sur le tableau juste
en dessous du problème, et les effets justes au-dessus. Les causes et effets
additionnels sont alors déterminés jusqu’à ce qu’une hiérarchie ou une arborescence
des problèmes ait été développée.
La démarche est une approche brainstorming et l’exploitation de la description faite
du domaine.
1. Procédures d’identification d’un problème de départ et de ses causes
directes
1.1 - Choisir un problème tiré de la liste des problèmes. N’importe quel problème
qui a de nombreuses causes et de nombreux effets est acceptable. Le placer au
centre de la feuille de papier. Ce problème est maintenant votre problème de
départ.
1.2 - Rechercher dans la liste un problème qui est une cause directe du problème
de départ. Le Placer en-dessous du problème de départ.
1.3 - Rechercher un autre problème qui est une cause directe du problème de
départ. Le placer à côté de la première cause directe. Répéter cette étape jusqu’à ce
qu’on ne trouve plus de causes directes dans la liste.
1.4 - Vérifier si chacune des causes directes entraîne indépendamment le problème
de départ. Pour cela, vérifier que la deuxième cause directe n’entraîne pas la
première cause directe ; Vérifier que la troisième cause directe n’entraîne pas la
deuxième cause directe ; Répéter cette procédure jusqu’à ce que toutes les causes
directes aient été vérifiées.
Il est à noter qu’un problème peut causer plus d’un autre problème. Il peut ainsi
entraîner à la fois un problème de départ et un problème qui est une cause directe
du problème de départ.
124
2. Procédure d’identification des effets directs du problème de départ
2.1 - Rechercher un problème dans la liste qui soit un résultat direct du problème
de départ. Le placer au-dessus du problème de départ.
2.2 - Rechercher un autre problème qui soit un résultat direct du problème de
départ, et le placer à côté du premier effet direct.
2.3 - Répéter cette étape jusqu’à ce qu’on ne trouve plus d’effets directs dans la liste.
2.4 - Vérifier que ces effets directs sont indépendants les uns des autres. Si un effet
direct est le produit du problème de départ par l’intermédiaire d’un des effets
directs existants, le placer au-dessus de cet effet direct.
Si on ne peut pas trouver au moins 3 causes directes et 2 effets directs, on doit
choisir un autre problème de départ. Quand on a trouvé toutes les causes et les
effets directs du problème de départ, on peut recommencer avec les causes.
S’intéresser à la cause directe, la plus à gauche. Identifier les causes de ce
problème. Vérifier qu’elles sont indépendantes.
Continuer l’étape ci-dessus jusqu’à ce que toutes les causes directes aient été
couvertes. Ensuite continuer à rechercher les causes des causes dans la liste remueméninges de problèmes.
Quand on ne trouve plus de causes, s’attacher à traiter les effets.
S’intéresser à l’effet direct le plus à gauche. Identifier les effets de ce problème.
Vérifier qu’ils sont indépendants.
Continuer l’étape jusqu’à ce que tous les effets directs aient été couverts. Ensuite
continuer à chercher les effets d’effets (les effets expliquant les effets directs) à
partir de la liste.
Quand tous les problèmes de la liste ont été placés dans l’arborescence, vérifier la
validité du schéma et relier tous les éléments par des flèches indiquant les relations
de cause à effet, afin de produire l’arborescence des problèmes.
On devrait être capable de justifier chaque flèche relationnelle en expliquant
comment le problème entraîne le problème au-dessus de lui.
3. Vérification de la validité de l’arborescence
Les questions suivantes peuvent être utilisées :
- s’il manque de l’information : est-ce que les vides dans l’information sont indiqués
- est-ce que toutes les relations de cause à effet sont établies ?
125
- est-ce que le niveau directement en-dessous d’un problème est toujours la cause
directe immédiate du problème ? (Aucune étape intermédiaire ne doit être
négligée).
- est-ce que le niveau au-dessus d’un problème est bien l’effet du problème (et non
pas un résumé ou un en-tête) ?
- est-ce que des voies alternatives de cause à effet ont été analysées ?
- est-ce que seules les voies de cause à effet qui sont pertinentes pour le problème
ont été analysées en détail ?
- est-ce que le niveau d’abstraction ou de détail dans l’analyse de problème paraît
approprié ?
Faire tout changement ou ajustement qui soit nécessaire à l’établissement de
l’arborescence.
126
Modèle conceptuel d’arbres à problèmes
127
Exemple 1 : Arbre à problèmes de « Faibles prises de poisson »
128
Exemple 2 : Arbre à problèmes de « Qualité de l’eau dégradée »
129
Annexe 9
Démarche de construction de l’arbre à
objectifs et de choix de stratégie
L’arborescence d’objectifs indique tous les objectifs indispensables pour
résoudre tous les problèmes identifiés dans le domaine. Cependant ces
objectifs n’ont pas tous à faire partie des choix stratégiques du domaine.
Mais pour des raisons de cohérence dans la démarche et pour faciliter le processus
de planification, il est essentiel qu’une arborescence d’objectifs complète soit
produite.
Pour construire l’arborescence d’objectifs, servez-vous de l’arborescence des
problèmes et reformulez chaque problème en un objectif. Un objectif se définit
comme un état futur positif atteint, il se réfère à la réalisation d’un ou de plusieurs
droits. Bien que le processus soit assez simple, certaines difficultés existent :
- tous les problèmes ne peuvent pas être reformulés en objectifs. Par exemple, le
problème ‘la pluie est insuffisante ne peut être reformulé en objectif ‘la pluie est
suffisante’, puisqu’il n’est pas réaliste de pouvoir l’accomplir ;
- pour des raisons d’éthique, tous les objectifs ne peuvent pas être réalisés et ne
peuvent pas non plus être reformulés ;
- quand une relation de cause à effet est reformulée dans une chaîne de moyens en
vue d’une fin (objectif), il se peut qu’elle n’ait plus de sens, et des objectifs
supplémentaires doivent être introduits afin de rendre la relation logique.
La procédure à suivre est la suivante :
1° prendre le premier problème et le reformuler en objectif. Rester aussi près que
possible de la formule choisie pour le problème ;
2° vérifier que l’objectif est réaliste et éthique. Se rappeler que les choix
stratégiques ne peuvent pas inclure tous les objectifs. La question est de savoir
si quelqu’un peut réellement l’accomplir ;
3° répéter les étapes 1 et 2 jusqu’à ce que tous les problèmes soient reformulés. Tout
problème qui ne peut pas être reformulé en objectif doit être laissé en tant que
problème ;
4° en se basant sur l’arborescence de problèmes, construire une arborescence
d’objectifs qui indique les moyens d’arriver à des fins ;
5° après cela, vérifier encore la validité de la logique et ensuite tracer les flèches.
Celles-ci peuvent ne pas être exactement les mêmes que dans l’arborescence de
problèmes.
130
Analyser et choisir les stratégies
L’arborescence d’objectifs sera probablement très détaillée et il peut être ainsi très
difficile d’avoir une vue d’ensemble. Pour la simplifier, on peut regrouper certains
objectifs par secteur, activité, expertise, etc. Ce regroupement est fait pour offrir un
simple aperçu des nombreux objectifs en termes de similitude de secteur, activité et
expertise.
Il se fait en traçant des lignes, qui incluent/excluent des objectifs particuliers dans
un groupe, sur la base de la similitude de leur activité future possible, ou de
l’expertise requise. Ceci offre un meilleur aperçu de la nature des activités.
Comment le faire ? :
1° s’intéresser aux objectifs à la base de l’arborescence. Au moment de les inclure
dans un groupe, se demander : Est-ce que le même secteur, la même activité ou
expertise est impliqué dans la réalisation de cet objectif ?
2° lorsqu’aucun autre objectif ne peut être ajouté au groupe, tracer une ligne en
pointillé afin de séparer ce groupe des autres ;
3° donner un court titre au groupe (par exemple, conservation, mise en application
de la loi) ;
4° répéter les étapes 1° à 3° jusqu’à ce que tous les objectifs soient traités.
Quand on fait des regroupements, travailler sur les objectifs qui sont liés au même
objectif plus haut dans la hiérarchie : d’abord latéralement (objectifs au même
niveau) et ensuite vers le haut. Conserver un nombre de regroupements le plus
faible possible.
Ensuite, choisir la stratégie
Comme il est rare de pouvoir tout changer, il faut choisir quoi changer et les
objectifs à retenir dans les choix stratégiques.
Le filtre de pertinence est la méthode à appliquer pour exclure certains objectifs
ou groupes appartenant à l’arborescence d’objectifs. Ce choix de stratégie n’est pas
simple mais l’outil de filtrage peut y aider. Le processus est compliqué, à la fois
parce qu’il faut choisir entre différentes stratégies, et parce que les choix opérés
doivent être partagés par les parties prenantes.
Le filtre de pertinence est une sorte d’entonnoir à travers lequel les objectifs doivent
passer. Seuls les objectifs que l’on choisit d’inclure dans les choix stratégiques
passeront. On doit exclure les objectifs qui ne sont pas réalisables, et donner la
priorité aux objectifs que l’on est certain de vouloir inclure.
131
Ensemble des
d objectifs de l’arborescen
nce
Filtrage sur la base
de critèrres
e à suivre est la suiv
vante :
La procédure
1° concevoir une matrrice de déécision dan
ns laquellee les rang
gées sont des
groupemen
nts et les coolonnes son
nt les critèr
res jugés peertinents poour le choix
x des
reg
objeectifs (entree six et dix) ;
é
tou
us les regrou
upements dans
d
l’arborrescence d’oobjectifs et décider s’il y a
2° étudier
dess regroupem
ments d’objeectifs qui de
e toute éviidence ne seront
s
pas p
pris en com
mpte.
Less marquer. Noter
N
la ra
aison de le
eur exclus
sion.
nt dans la colonne dee gauche de la
3°écrire le titrre des regrroupementss qui resten
atrice ;
ma
ar ordre d
de priorité les
4° réfléchir à une listte de critèères pour classer pa
groupementts qui resteent. Faire valider éventuellemeent les crittères par les
reg
par
rties prena
antes.
mbre de critèères rendra
a complexe les
l choix ; d
d’un autre côté,
c
Nottez que un grand nom
trop
p de critèrees rendra les
l choix irrréalistes. Inscrire
I
less critères d
dans les au
utres
coloonnes.
5° traiter
t
chaq
que critère à tour de rôôle : classerr les regrou
upements dee 1 à n, n éttant
le nombre
n
tota
al de regrou
upements (cclasser 7 re
egroupemen
nts de 1 à 7)). La plus forte
f
prioorité est reeprésentée par 1, la plus faible par 7. Insscrire le noombre dans la
ma
atrice ;
s la basee des notes obtenues, décider
d
dess regroupem
ments qui constitueron
nt le
6° sur
noy
yau dur des choix strattégiques ;
7° rédiger
r
unee explicatioon de la déécision d’excclure certaiins regroup
pements et des
raissons d’attrib
bution de haute
h
prioriité (c’est-à-d
dire par rap
pport aux crritères) à un
n ou
plu
usieurs regrooupements. Ceci formee l’explicatio
on de l’apprroche stratéégique ;
132
2
| Guide méthodologique
m
de planification
n stratégique au Cameroun
8° évaluer le réalisme et la faisabilité des choix retenus, notamment en demandant
à chaque partie prenante les contributions qu’elle est prête à apporter à chaque
regroupement retenu.
Modèle conceptuel de l’arbre à objectifs
Stratégie 2 Stratégie 1
133
Annexe 10
Note sur le cadre logique
La logique d’intervention est définie de sorte que :
‐ l’ensemble des résultats mène à la réalisation des objectifs intermédiaires ;
‐ l’objectif intermédiaire contribue aux objectifs stratégiques ;
‐ l’objectif stratégique contribue à l’objectif global.
Les indicateurs objectivement vérifiables
Les indicateurs objectivement vérifiables (IOV) sont les descriptions opérationnelles
(quantité, qualité, groupe(s) cible(s), temps et localisation) des objectifs d’un projet.
Préciser les IOV permet d’analyser les chances de réalisation des objectifs, ce qui
sert de base au système de suivi du projet. Les IOV doivent être mesurables d’une
façon fiable à un coût acceptable.
Les sources de vérification
Les sources de vérification indiquent l’origine (lieu) et la forme sous laquelle sont
disponibles les informations relatives à la réalisation des objectifs globaux, des
objectifs spécifiques, des objectifs intermédiaires, etc.
Ce sont les documents, rapports, et autres dans lesquels sont puisées les
informations nécessaires pour formuler les IOV.
Les sources de vérification doivent être précisées parallèlement à la formulation des
indicateurs. Elles devraient préciser les points suivants :
‐ le format de présentation de l’information (par exemple : rapports
intermédiaires, comptabilité du projet, registres du projet, statistiques officielles,
etc.) ;
‐ le responsable qui fournit les informations ;
‐ la régularité avec laquelle les sources devraient être fournies (p. ex.
mensuellement, trimestriellement, annuellement, etc.).
Les hypothèses
La mise en œuvre d’une stratégie peut être compromise par des facteurs de risque
sur lesquels elle n’a pas prise. Ces facteurs doivent être identifiés, analysés et
répertoriés dans la quatrième colonne comme des hypothèses qui doivent être
vérifiées pour assurer la réussite de la mise en œuvre de la stratégie.
La réponse à la question suivante permet d’identifier les hypothèses : « Quels sont
les facteurs externes ou conflits d’intérêts sur lesquels la stratégie n’a pas de prise
et qui sont susceptibles d’entraver sa mise en œuvre et sa viabilité à court et moyen
terme ? »
134
Objectifs
globaux
Objectifs
stratégiques
Objectifs
intermédiaires
Objectifs
intermédiaires
Objectifs
intermédiaires
Hypothèques/
risques
Source de
vérification
Logique d’intervention
Indicateurs
objectivement
vérifiables
Objectifs
Impacts de la
stratégie (conséquence logique
de l’obtention des effets
recherchés)
Effets (conséquence logique de
l’obtention des extrants
recherchés)
Extrants intermédiaires 1 :
(conséquence immédiate de la
mise en œuvre des stratégies)
Extrants intermédiaires
2… : (conséquence immédiate
de la mise en œuvre des
stratégies)
Extrants intermédiaires
3… : (conséquence immédiate
de la mise en œuvre des
stratégies)
135
Annexe 11
La chaîne de résultats
C’est une relation déterminante ou logique entre les activités, les extrants et les
résultats d’une politique, d’un programme ou d’une initiative, que ceux-ci devraient
produire. Elle est habituellement présentée sous forme d’organigramme.
Tous les modèles GAR (Gestion Axée sur les Résultats) ont pour caractéristique
commune de présenter un enchainement logique des résultats qui permet de mettre
en évidence, d’une part la notion de changement, d’autre part le lien de causalité
entre les activités d’un programme et le changement perçu descriptible et
mesurable.
Les résultats se situent à trois niveaux : Les résultats à long terme (Impact), les
résultats à moyen terme (institutionnel, comportement) (Effets), les résultats
opérationnels (Extrants).
La chaîne de résultats se focalise sur certains éléments :
‐ la connaissance des besoins (Approche Client)
‐ la variable temps : de l’intrant à l’impact (les effets sont la résultante d’extrants
et l’impact la résultante des effets
‐ la perception du changement : établissement du lien de causalité, indicateurs de
mesure du changement et cibles
‐ les risques et hypothèses.
Exemple : Chaine de résultats simple
Quoi ?
Extrants
Opérationnel
Environnement externe
Hypothèse/Risques
Effets
Comment ?
136
Stratégique
Pourquoi?
Impacts
Résultats à long terme (au-delà d’un
programme, changement des conditions de vie
par
plusieurs
programmes),
exemple
d’indicateurs : taux d’alphabétisation, taux de
chômage
Résultat à moyen terme (en fin de
programme, réponse aux besoins, niveau
d’utilisation des produits et services publics),
exemple d’indicateur : Taux de scolarisation
Résultats à court terme (au cours du
programme, produits et services publics),
exemple d’indicateurs : nombre de salles
construites, nombre d’enseignants formés
Activités
Tâches effectuées ou processus, exemple
d’indicateur : nombre de chantiers de
construction en cours
Intrants
Ressources financières, matérielles, humaines
nécessaires, exemples d’indicateurs : budgets
disponibles, nombre de contrats signés | Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun
La prise en compte des hypothèses et risques
Impacts
Contribue à
Alors
Si
Effets
Alors
Si
Extrants
Alors
Si
Hypothèses/Risques : Conditions
nécessaires pour que le lien de causalité entre
les effets et les impacts soit celui prévu
les extrants et les effets soit celui prévu
les intrants et les extrants soit celui prévu
La chaine de résultats complexe
Impact
Impact
Effets
Extrants
Activités
Effet 1
Extrant 1
Activité 1
Activité 2
Effet 2
Effet 3
Extrant 2
Extrant 3
Extrant 4
Activité 3
Activité 4
Activité 5
137
Annexe 12
Les indicateurs
(Texte préparé à partir de diverses sources parmi lesquelles le support de formation préparé par
le projet PROMAGAR pour la formation des responsables du MINEPAT le 27 avril 2010 sur le
thème « l’appropriation des outils managériaux liés à la gestion axée sur les résultats »)
L’utilisation des indicateurs dans la gestion du développement est désormais une prescription
légale. L’article 8 de la loi 2007/006 du 26 décembre 2007 portant régime financier de l’Etat fait
désormais obligation d’associer aux programmes et actions des indicateurs de performance.
L’article 31 de la même loi prévoit au rang des documents joints au projet de loi des finances :
« une annexe présentant les dépenses de l’Etat par fonction, programme et objectif, avec les
indicateurs qui lui sont associés ».
Au-delà de cet aspect légal, en instaurant la pluri-annualité du budget à travers les
programmes, la loi rend indispensable l’utilisation des indicateurs, notamment pour fixer le
cap des résultats à atteindre à moyen terme et suivre le cheminement et vérifier si les actions
menées s’orientent bien vers les résultats.
L’article 8 de la loi susvisée définit l’indicateur comme « une variable quantitative ou
qualitative permettant de mesurer les résultats obtenus dans la réalisation des objectifs ».
Cinq exigences essentielles doivent être respectées pour définir un bon indicateur :
‐
‐
‐
‐
‐
un indicateur de performance clé est nécessairement associé à un objectif précis : un
indicateur doit être en relation étroite avec les objectifs retenus pour canaliser au mieux les
actions. Cet objectif doit être lié à la réalisation d’un droit et être sensible au genre;
un indicateur entraine toujours une décision : si le décideur ou le responsable d’un
programme ne se sent pas concerné par un indicateur, il vaut mieux ne pas le mettre dans
le cadre logique ou le plan d’action. Il serait inutile en ce sens qu’il ne favorise pas la prise
de décision en temps réel ;
un indicateur de performance n’est jamais muet : ainsi, un indicateur ne laisse pas
indifférent. Il renseigne toujours sur un état ou une situation donnée. Mais il peut aussi
indiquer que tout est sous contrôle et que le succès est au bout du chemin. Aucune action
complémentaire ne sera alors prise, la décision sera de ne rien changer ;
un indicateur de performance est un indicateur simple : la complexité du calcul et la
difficulté de collecter les données ne sont pas les critères de valeur pour qualifier la
pertinence d'un indicateur. Un bon indicateur doit être aisé à construire, sans nécessiter de
données inaccessibles ou de calcul difficile à comprendre ;
un indicateur appartient à celui qui l’utilise : il est important que le décideur ait foi dans les
indicateurs qu’il choisit. Car, c'est surtout en exploitant son intuition que l'on prend les
meilleures décisions. Les indicateurs seront ainsi choisis par les utilisateurs eux-mêmes.
Les indicateurs représentent toujours une mesure en termes de : quantité (nombre, taux,
volume, etc.), qualité (niveau sur une échelle de valeur, cote, etc.), montant (coût, frais, etc.),
temps (fréquence, délai, etc.), combinaison de l’efficacité, de l’efficience et de
l’économie (coût unitaire, rythme, etc.). Un indicateur peut être chiffré ou non.
Un bon indicateur doit avoir les qualités suivantes :
-
fournir une mesure directe et non ambiguë des progrès réalisés ;
être pertinent (c’est-à-dire se rattacher directement à l’objectif qu’il essaie de mesurer) ;
138
-
varier dans le temps, selon les régions et les groupes et être sensible aux changements de
politique, de programmes et d’institutions ;
résister aux évènements indépendants des politiques ou des programmes et ne pas être
manipulable ;
être réaliste pour être effectivement disponible régulièrement, sans coût excessif.
La définition d’un indicateur doit prendre en compte :
-
les variables statistiques qui entrent dans le calcul ;
les opérations statistiques nécessaires à l’estimation de ces variables ;
le service responsable ;
le niveau de représentativité (zone géographique, sexe, niveau de revenu, groupe social,
etc.) ;
la fréquence de calcul.
L’approche SMART ou les critères essentiels pour de bons indicateurs :
‐
‐
‐
‐
‐
Spécifique (Specific) : Spécifique à une situation donnée, énoncé clairement et de façon
pertinente. Un indicateur de qualité doit donc être précis et d’une interprétation
rigoureuse ;
Mesurable (Measurable) : de manière quantitative (chiffrée) ou qualitative. A cet égard, le
bon indicateur doit être convivial, c’est-à-dire facile d’utilisation, compréhensible ;
Atteignable (Achievable) : en cohérence avec les objectifs fixés par le ministère et les
ressources disponibles. A ce titre, le bon indicateur doit être faisable, de manière à établir
les responsabilités (=imputabilité) ;
Réaliste/Réalisable (Realistic/Relevant): réaliste et pertinent par rapport aux ressources
disponibles et aux objectifs visés ;
Temps (Time-bound) : comporter une date butoir pour sa mesure
Exemple : le tableau ci-dessous montre comment transformer l’indicateur défaillant « les
étudiants diplômés et bien formés » en un bon indicateur. L’élément ambigu dans cet
indicateur est le terme « bien formés »
Action
Question
Indicateur défaillant
Exemple
Les étudiants diplômés et bien formés
+ Quantité
Combien ?
Nombre d’étudiants diplômés et bien formés
Quelle sorte de Nombre d’étudiants diplômés qui réussissent leur examen
+ Qualité
changement ? avec une moyenne annuelle supérieure ou égale à 12 sur 20
Nombre d’étudiants diplômés qui réussissent leur examen
Bon indicateur
avec une moyenne annuelle supérieure ou égale à 12 sur 20
Et si on rendait cet indicateur plus spécifique ? :
+ Cadre temps
Quand ?
+ Groupe cible
De qui ?
+ Localisation
Où
Nombre d’étudiants diplômés qui réussissent leur examen
avec une moyenne annuelle supérieure ou égale à 12 sur 20
entre 2006 et 2015
Nombre d’étudiants diplômés issus de famille à revenus faibles
qui réussissent leur examen avec une moyenne annuelle
supérieure ou égale à 12 sur 20 entre 2006 et 2015
Nombre d’étudiants diplômés issus de famille à revenus faibles
qui réussissent leur examen avec une moyenne annuelle
supérieure ou égale à 12 sur 20 dans les trois régions du Nord
Cameroun entre 2006 et 2015
139
Annexe 13
Grille d’analyse d’un document de stratégie
Intitulé du domaine :
1. Vérification de la conformité du document de stratégie par rapport à la
méthodologie en vigueur
Rubriques / désignation
Observations Enrichissements/
Propositions de
solution
Procédure et respect du plan- type
Première partie : Préparation du processus d’élaboration de la stratégie
Elaboration du protocole de collaboration
Mise en place du cadre institutionnel (comité de
pilotage, cellule technique)
Veille stratégique et analyse prospective
Evaluation des programmes et actions en cours
Deuxième partie : Etat des lieux
Délimitation
Description du domaine
Description du domaine, par composantes
Inventaire des productions ou offre en aval des biens
et services
Principales composantes intermédiaires ou étapes
Aspects économiques et financiers du sous-domaine
Aspects sociaux du domaine
Aspects spatiaux du domaine
Environnement national
Environnement Externe
Positionnement du domaine
Description du dispositif institutionnel de l’état
Troisième partie : Diagnostic
Diagnostic participatif
Analyse et évaluation des politiques passées
Inventaire et bilan des statistiques existantes
Analyse des effets potentiels de l’environnement
externe
Mise en évidence des causes d’écarts
Opportunités et perspectives
Récapitulatif et synthèse
Cartographie des problèmes à résoudre et des
opportunités
140
Quatrième partie : Stratégie (objectifs, priorités, moyens)
1. Grands principes, objectifs et priorités de la
politique nationale
Vision du domaine
Grands principes de la politique du domaine
Objectifs sectoriels et grands résultats attendus.
Récapitulatif des objectifs et des priorités
Cartographie des objectifs et des priorités
2. Stratégie par sous-domaine et volet
transversal
A. Les objectifs de la stratégie
Objectifs des sous domaines et résultats à atteindre
en priorité
Cartographie des objectifs et priorités
Programmation dans le temps des objectifs
B. Les moyens
Les programmes d’actions par objectif
Comparaison situation actuelle et celle visée
Définition des priorités
Responsabilités
Synthèse
C. La stratégie publique
Organisation et répartition des responsabilités
Présentation des programmes d’action publics
Programmation des études de faisabilité et
d’évaluation des actions
Cinquième partie : Plan d’actions prioritaires
A. Conditions de réussite et facteurs de risque du
plan d’actions prioritaires
B. Pertinence des programmes formulés
C. Pertinence des actions formulées par programme
D. Pertinence des indicateurs, baselines et cibles
E. Priorisation des actions
F. Détermination du (des) lieu(x) ou zone(s)
d’exécution des actions
G. définition des activités, extrants attendus
H. estimations des coûts
I. identification des parties prenantes
3. Tableaux de synthèse
Sixième partie : Cohérence intra sectorielle et intersectorielle
Septième partie : Dispositif de mise en œuvre et de suivi/évaluation de la
stratégie
Neuvième partie : Effets de la stratégie
Annexes
141
2. Vérification de la cohérence interne du document
Rubriques / Désignation
Observations
Enrichissements
/ propositions
de solution
Les éléments du cadre logique apparaissent-ils
explicitement de manière à rendre lisible et visible le
domaine ? (Un fil conducteur est-il perceptible ?)
Les éléments du cadre logique sont-ils en parfaite
articulation ?
3. Vérification de la cohérence et l'harmonie avec les documents de référence
nationaux et internationaux (DSCE, OMD, PNG, PNP, les autres stratégies de
développements, etc.)
Observations
Enrichissements
/ propositions
de solution
Les prescriptions des documents de référence sontelles déclinées dans le document de stratégie
examiné ? (diagnostic, objectifs, axes stratégiques,
programmes/actions et dispositif opérationnel de
mise en œuvre et de suivi/évaluation)
En quoi le document de stratégie examiné contribuet-il à enrichir les documents de référence ?
Y a-t-il des contradictions entre le document
examiné et les documents de référence aux niveaux
du diagnostic, des objectifs, des axes stratégiques,
des programmes/actions et du dispositif opérationnel
de mise en œuvre et de suivi/évaluation ?
Le cadre de référence normatif du domaine est-il
conforme ou en harmonie avec les références
internationales ?
4. Vérification de la pertinence du document par rapport aux objectifs et missions
gouvernementaux du domaine
Observations
Est-ce que l'approche analytique qui a servi à
élaborer le document de stratégie se fonde sur les
missions et objectifs du Gouvernement ? (Analyse
déductive à partir des champs en rapport avec les
missions)
En quoi le document de stratégie examiné contribuet-il à enrichir les missions gouvernementales du
domaine ? (Apport d'éléments nouveaux structurants
et/ou meilleure déclinaison des options existantes) ?
Y a-t-il des contradictions/antagonismes entre le
document examiné et les objectifs et missions
gouvernementales du domaine ?
142
Enrichissements /
propositions de
solution
5. Analyse de la pertinence des choix stratégiques18 proposés par rapport aux
orientations prospectives en matière de développement social et économique
Observations
Enrichissements
/ propositions
de solution
La vision de développement du domaine est elle
pertinente ?
Le document prend-t-il en compte les externalités ?
(Implication des autres domaines.)
Les choix stratégiques retenus ne nuisent-ils pas à
d'autres domaines ?
Y a-t-il adéquation entre l’horizon d'exécution du
document de stratégie et celui du DSCE et des
OMD ? (En référence aux indicateurs)
Est-ce que les axes stratégiques retenus sont
effectivement un ensemble de moyens pour atteindre
les objectifs identifiés ?
Y a-t-il une priorisation dans les choix stratégiques
retenus ?
Effets sur le développement national
a) Effets sur l'environnement
b) Effets sur la réduction de la pauvreté
c) Effets sur le développement social et culturel
d) Effets sur la croissance de l'économie
e) Effets sur l'emploi
f)
Effets sur l'égalité et l'équité entre les sexes
Les choix stratégiques sont-ils réalistes et réalisables
dans le temps et les conditions indiqués ?
Les objectifs et stratégies sont-ils bien formulés ?
L'exhaustivité de toutes les parties est-elle assurée ?
(Description du domaine, diagnostic, objectif, etc.)
18
Les choix stratégiques englobent : les objectifs, les axes stratégiques, les programmes, les projets, le dispositif de mise en
œuvre, de suivi et d'évaluation, le cadre de dépenses Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun |
143
6. Evaluation de la cohérence d’une stratégie (Diagnostic, choix stratégiques,
PAP)
Méthode du cadre logique
Programme
: Amélioration
de l’offre
Amélioration
de l’offre d’éducation
d’éducation primaire
primaire
Problème
Faible taux de scolarisation
Objectif
Améliorer le taux de scolarisation
Indicateur
Taux de scolarisation
Cible
Porter le taux de scolarisation
de 65% à 100% en trois ans
Actions
1° - Amélioration
des capacités d’accueil
Activités
2° - Amélioration
des capacités pédagogiques
1° - construction
2° - Réhabilitation
3° - Entretien
Résultats
144
Extrants
250 nouvelles écoles fonctionnelles
Effet
120000 enfants scolarisés
Impact
- Augmentation du taux de scolarisation
- pauvreté en baisse
Annexe 14
Lexique
Action
C’est la composante élémentaire d'un programme, à laquelle sont associés des
objectifs précis, explicites et mesurables par des indicateurs de performance (art.8,
al. 3 de la LRF). Dans la hiérarchie des objectifs, l’Action vise la réalisation d’un
objectif intermédiaire du programme dont elle est partie constitutive. En termes de
contenu, elle est un ensemble cohérent d’activités nécessitant des ressources
humaines et financières pour la production de biens ou services. Sa mise en œuvre
entière produit un impact décisif sur l’objectif du programme auquel elle appartient.
Voir en même temps les notions de programme, d’activité et de tâche.
Activité
C’est un ensemble cohérent de tâches nécessitant des ressources humaines,
financières et matérielles pour la production d’un bien ou d’un service. L’activité doit
produire un extrant (bien ou service). Une activité doit être confiée à une seule unité
administrative qui devient responsable de sa réalisation et doit être exécutée dans le
court terme (1-2 ans). Une unité administrative peut être responsable de plusieurs
activités. Voir en même temps les notions de programme et de tâche.
Il est recommandé, lors de l’identification des activités, de distinguer les activités de
routine, qui contribuent à l’objectif de développement, des activités nouvelles devant
insuffler la croissance et le développement, et les activités majeures (du fait de leur
importance et/ou de leur caractère déterminant relativement plus élevé).
Analyse des problèmes
Analyser un problème c’est généralement en rechercher les causes, délimiter son
champ de manifestation, recenser toutes les conséquences possibles et préconiser
toutes les solutions possibles.
Ancrage à la Stratégie pour la Croissance et l’Emploi
Opération consistant à établir la pertinence d’une stratégie de développement en la
mettant en relation directe avec la stratégie nationale. L’objectif recherché est de
mettre en évidence la relation avec le DSCE. La démarche consiste à identifier dans
celui-ci les éléments (actions) relevant de façon directe du domaine concerné.
Arbre à objectifs
C’est une représentation sous forme de diagramme des relations entre moyens et fins
des interventions sur l’activité proposée, planifiée de manière logique sur la base de
l’analyse des problèmes. L’arbre à objectifs se déduit de l’arbre des problèmes en
inversant les énoncés des problèmes, ou en supposant les problèmes résolus.
Arbre à problèmes
Un arbre à problèmes est une représentation sous forme de diagramme, des
relations de cause à effet des états négatifs d’une situation existante. A chaque
problème central correspond un seul arbre. Dans cet arbre, les causes se situent en
dessous du problème central, et les effets au dessus.
145
Axe stratégique
Objectif dont l’intitulé a un caractère général, qui est difficilement quantifiable et
regroupe en fait un ensemble d’objectifs qui eux, sont plus facilement repérables et
exprimables en programme d’actions. Un axe stratégique correspond en général à un
domaine d’activité qui par rapport à l’arbre à problèmes correspond à la résolution
d’un problème spécifique, cause du problème central identifié.
Exemples : amélioration des revenus en milieu rural ; amélioration de l’accès aux
services de santé. Si l’on veut réaliser de tels axes, il va falloir dans un premier
temps les traduire en objectifs plus précis : pour les revenus, créer une typologie des
populations concernées, définir leur niveau actuel de revenus, indiquer la
progression attendue, identifier leurs sources actuelles de revenus, identifier les
sources de revenus complémentaires. On pourra alors définir des programmes
d’actions adaptés à chaque objectif et indiquer précisément les effets de ces actions
sur les niveaux de revenus mesurés, par catégories de populations. Pour l’accès aux
services de santé, si cela consiste à réduire ou subventionner le coût des soins ou
médicaments, la même précision dans la définition des objectifs devra être
recherchée, afin d’être sûr de mettre en œuvre des actions réellement ciblées vers ces
objectifs.
Bilan d’un secteur
Comme en médecine, le bilan est un relevé des paramètres/indicateurs « vitaux » du
secteur analysé. Il permet d’établir un diagnostic objectif (chiffré) dudit secteur.
Bilan-diagnostic (d’un secteur)
Le bilan-diagnostic est la présentation simultanée : du bilan (relevé des indicateurs
«vitaux ») du secteur ; des analyses permettant de déduire un diagnostic de ce bilan ;
et, du diagnostic (liste des problèmes majeurs identifiés avec si possible une
indication de leur ampleur) résultant des analyses. En général le terme « diagnostic »
s’emploie pour dire «bilan-diagnostic».
Budget
Le budget décrit les ressources et les charges de l'Etat autorisées par la loi de
finances, sous forme de recettes et de dépenses, dans le cadre d'un exercice
budgétaire (Loi n° 2007/006 du 2 décembre 2007 portant régime financier de l’Etat,
article 5). Il existe plusieurs types de budget : Budget de moyens ou budget
décomposé par nature et destination sans référence à des objectifs et des résultats
attendus ; Budget-programme ou budget présenté et exécuté sous forme de
programmes auxquels sont associés des crédits budgétaires pour atteindre un
objectif de politique publique. La loi de 2007 sur le régime financier de l’Etat a opté
pour le second type.
Budget de fonctionnement
Part du budget global affectée aux dépenses autres que celle d’investissement
(charges de personnel, charges locatives, matériel et fournitures, bail, eau, électricité,
téléphone, Internet, etc.)
Budget d’investissement
C’est généralement la tranche annuelle du programme d’investissement public,
incluant toutes les activités, quelles que soient les sources de financement de celles-ci
(internes, externes, dons ou prêts).
146
Budget de moyens
Sa logique est la dotation des moyens aux administrations selon l’expression de leurs
besoins, c’est-à-dire la dotation d’un crédit minimum pour assurer le fonctionnement
de chaque structure indépendamment du niveau d’activités de chacune d’elles
(Services votés/mesures nouvelles). Il se caractérise par une présentation du budget
par destination administrative et par nature économique de la dépense (salaires,
fourniture, etc.) ;
Il présente plusieurs limites : faible articulation entre le budget et les priorités
nationales ; prise en compte insuffisante des besoins des populations à la base ;
difficulté de percevoir les finalités des dépenses dans le Budget ; faiblesse des
renseignements sur la qualité de la dépense publique ; difficulté de mesurer l’impact
de la dépense publique ; absence d’une exigence de performance ; reconduction
automatique des moyens d’une année à l’autre ; etc.
Budget-programme
C’est un outil de gestion des finances publiques consistant à élaborer, présenter et
exécuter la loi de finances sur la base de programmes (voir notion de programme). Le
Budget programme organise les choix budgétaires autour de politiques publiques en
comparant les coûts et les résultats des programmes pour retenir et mettre en œuvre
les plus efficaces et les plus efficients par rapport aux priorités nationales. La
combinaison de l’efficacité et de l’efficience qu’il suppose permet d’accroître la
performance dans la réalisation des objectifs des politiques publiques.
Il se caractérise à cet égard par le fait que la dotation budgétaire n’est plus basée sur
la structure des services, mais sur les programmes et donc sur les finalités des
politiques publiques. En outre, il implique : une mise en relation systématique entre
les résultats à atteindre et les crédits budgétaires alloués ; une pluri annualité des
allocations budgétaires lesquelles sont faites dans une perspective de court et moyen
termes ; et une mesure de la performance, le contrôle budgétaire n’étant plus
uniquement axé sur la régularité budgétaire, mais également sur l’efficacité et
l’efficience de la dépense publique.
Contrairement au budget de moyens il présente plusieurs avantages : amélioration
de la discipline budgétaire globale, et de la qualité de la dépense publique ;
optimisation de l’utilisation des ressources ; responsabilisation plus accrue des
ordonnateurs dans la gestion de leurs crédits et dans l’atteinte des résultats ;
facilitation de l’organisation des services au sein des structures (programmation et
budgétisation par activité) ; etc.
Voilà pourquoi le Ministère de la défense des USA a introduit en 1960 le système de
Planning, Programming and Budgeting System» (PPBS) dans le Budget de l’Etat,
qu’il a ensuite été introduit en France avec la Rationalisation des choix budgétaires
(RCB), et institutionnalisé avec l’adoption en 2001 de la loi organique relative aux
lois de finances. Entre 1980 et 2000, il s’est ensuite diffusé dans d’autres pays de
l’OCDE (Danemark, Finlande, Pays Bas, Grande Bretagne, Nouvelle Zélande,
Australie, Canada, etc.), en Europe de l’Est, en Amérique Latine, en Asie et en
Afrique (Mali, Afrique du sud, Ghana, Maurice, Ouganda, etc.) notamment avec la
mise en place des stratégies de lutte contre la pauvreté, la déclaration de Paris en
2005 et les directives de la CEMAC et de l’UEMOA.
147
Cadre budgétaire à moyen terme (CBMT)
C’est un instrument d’allocation de ressources aux différents secteurs d’intervention
de l’Etat qui soit en cohérence avec le cadrage budgétaire et l’ensemble de priorités
du pays à moyen terme. Il identifie les ressources à moyen terme de l’Etat
(ressources internes dérivées de la croissance et de la politique fiscale, ressources
PPTE, C2D, ressources externes, etc.) qui concourent à financer le Tableau des
Opérations Financières de l’Etat (TOFE), et détermine pour chaque ministère ou
autre type d’institution les ressources nécessaires à moyen terme pour le
fonctionnement et l’investissement en fonction de ses besoins et de la disponibilité
des crédits budgétaires, mais aussi en fonction des priorités affichées par le
gouvernement.
C’est donc une enveloppe indicative de ressources financières que l’Etat est
susceptible de mobiliser pour chaque secteur, ministère ou autre type d’institution.
Cette enveloppe est déclinée respectivement en allocation pour investissement et
fonctionnement.
Il est à la fois global et sectoriel, et permet : (i) de concilier stratégies, politiques et
budgets par l’arbitrage de l’élément coût ; (ii) de gérer efficacement les contraintes de
ressources ; (iii) d’associer fonctionnement et investissement ; (iv) de dépasser la
vision du budget comme un instrument de financement et en faire un outil de
politique économique ; (v) de faciliter la gestion des conflits d’allocation de ressources
budgétaires ; (vi) de faciliter la recherche de financements en rapport avec les
besoins ciblés.
Cadre de dépenses à moyen terme (CDMT)
C’est la répartition de l’enveloppe indicative du CBMT (fonctionnement et
investissement) entre les différentes activités au sein d’un ministère.
Le CDMT ministériel tient compte des indications de ressources communiquées par
le CBMT central et propose une ventilation à moyen terme des ressources entre les
programmes, les actions et les activités en précisant la nature économique, la
fonction et la source de financement. Cette allocation intra ministérielle tient
également compte des priorités des programmes, actions et activités dans la
stratégie du ministère.
Les CDMT ministériels sont des outils d’arbitrage des priorités dans le secteur et de
lisibilité des articulations intersectorielles.
Cadre institutionnel
Ensemble des dispositions institutionnelles, juridiques et/ou réglementaires
associées à l’objet considéré (activité, action, programme, secteur, etc.). Ceci
comprend les engagements internationaux, les lois, et textes qui régissent ledit objet.
Les mécanismes de travail (comités, cadres de concertation partenariale, etc.)
peuvent y être inclus.
Causes
Les causes sont des facteurs explicatifs d’un problème. Les causes elles-mêmes sont
souvent reliées entre elles par la logique cause-effet. On s’attend à l’élaboration d’une
hiérarchie de causes :
Exemple : 1° Causes immédiates ← causes sous-jacentes ← causes structurelles.
2° Problèmes spécifiques ← causes immédiates ← causes sous-jacentes
148
Dans l’exemple 2, un problème central (majeur) peut être expliqué (causé) par un
problème spécifique.
Chaîne PPBS (planification - programmation - budgétisation - suivi)
Le terme voudrait désigner le circuit de la dépense, qui doit faire l’objet d’une
planification (en montrant sa nécessité - étape du diagnostic, les choix stratégiques
permettant de résoudre les problèmes identifiés, notamment les objectifs, axes
stratégiques, programmes, actions et activités chiffrés), avant sa programmation
(CDMT) et sa budgétisation. Celle-ci doit également faire l’objet d’une appréciation
de la qualité (efficacité/efficience) notamment à travers le suivi/évaluation.
Cible
C’est une valeur ou un état de l’indicateur mesurant le niveau de performance dans
le cadre d’un programme.
La cible est formulée comme un résultat à atteindre dans une période définie : c’est
le résultat attendu dans le cadre de la mise en œuvre d’un programme. Cette
formulation doit être SMART (Specific : Spécifique à un résultat précis ;
Measurable : Quantifiable ou observable ; Achievable : Motivant, contrôlable et
utilisable ; Realistic : Réaliste et cohérent par rapport aux ressources disponibles et
aux objectifs visés ; Time-bound : mesurable dans le temps).
Composante d’un secteur
C’est un domaine du secteur caractérisé par la production d’un ensemble plus ou
moins homogène de produits.
Court terme
C’est ici une période suffisamment longue pour que les programmes/actions puissent
atteindre les résultats/produits attendus (atteinte des objectifs opérationnels) : (entre
0 et 5 ans).
Coûts récurrents
Les « coûts récurrents » désignent les charges permanentes qui doivent être
inscrites au Budget de l’Etat pour assurer le fonctionnement régulier et la
conservation d’un investissement achevé et mis en fonctionnement régulier. Ils
comprennent l’ensemble des dépenses de personnel, de fonctionnement et
d’entretien nécessaires au bon fonctionnement de l’investissement. Lorsqu’un
programme d’Investissements Publics fait l’objet d’une inscription dans une loi
triennale de programmation des investissements publics, le ministre en charge de
cette programmation est tenu d’en communiquer les coûts récurrents au ministre
chargé du Budget.
Critères de sélection des activités et actions d’investissement public
A défaut d’une étude de pré faisabilité, les avant-projets sont soumis à une analyse
multicritères pour juger de leur classement et priorisation. Ces analyses incluent
notamment : la population desservie ; le nombre de bénéficiaires directs et indirects ;
le nombre d’emplois créés ; le coût estimatif de l’activité; l’estimation des revenus
attendus ; l’estimation de la production attendue ; le pourcentage de matières
premières locales utilisées ; etc.
149
Développement
Le Développement peut s’entendre comme tout changement en vue du mieux-être.
Au plan historique, le développement était initialement exprimé en termes de
croissance du revenu national. Par la suite cette définition a évolué, en prenant en
compte les aspects de distribution de revenu et les changements au niveau des
ménages et de l’individu.
Développement durable
Aujourd’hui, la préoccupation de bien-être s’étend aux générations futures, d’où la
notion de développement durable. Le développement durable est le développement
qui répond aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations
futures à répondre aux leurs. En d’autres termes les modes de production et de
consommation doivent respecter l’environnement humain ou naturel, et permettre à
tous les habitants de la terre de satisfaire leurs besoins fondamentaux : se nourrir,
se loger, se vêtir, s’instruire, travailler, et vivre dans un environnement sain.
Développement local
Le développement local c’est le fait d’élaborer et de mettre en œuvre les stratégies
concertées pour le développement intégré du territoire. C’est une démarche qui
pousse chaque citoyen d’un territoire à devenir un acteur engagé de son avenir.
Développement participatif
Le développement participatif est le processus par lequel les populations
bénéficiaires sont encadrées en vue d’élaborer, mettre en œuvre, suivre et évaluer
leurs propres programmes/actions de développement.
Diagnostic (d’un secteur)
Le diagnostic est une technique d’origine médicale qui permet à partir des
symptômes et des analyses, de retrouver les causes d’un mal et conseiller une
thérapeutique. C’est aussi l’interprétation de l’ensemble des relevés (bilan) des
indicateurs vitaux. Parallèlement, établir le diagnostic d’un secteur consiste à
identifier ses problèmes, les analyser en vue de ressortir les problèmes
majeurs/centraux ainsi que leurs causes et leurs effets. En conséquence, un bon
diagnostic débouche nécessairement sur la construction d’arbres à problème (un
arbre à problème pour chaque problème central identifié).
Domaine (d’intervention des Ministères et institutions)
Il recouvre le champ de compétence de la structure tel que défini par le cadre
institutionnel. Il est pérenne en ce qu’il n’est pas sujet à des modifications à court et
moyen terme. Il est délimité par les sources suivantes : (i) les décrets, notamment
ceux portant organisation du gouvernement (ii) les documents de politique et les
stratégies ministérielles, et (iii) les cadres organiques des Ministères.
Effet
C’est un résultat à moyen terme permettant d’apprécier le changement sur les
populations cibles et sur l’environnement, directement ou indirectement, attribuable
au programme mis en œuvre. Exemple : l’augmentation du taux de scolarisation
Evaluation
L’évaluation est une appréciation périodique d’une stratégie ou d’un programme en
termes d’efficacité, d’efficience, d’impact, de viabilité, et de pertinence par rapport
aux objectifs fixés. Elle se fait généralement par une analyse indépendante portant
150
sur le contexte, les objectifs, les résultats, les activités et les moyens déployés en vue
de tirer les leçons susceptibles d’orienter la prise de décision. Elle est un exercice
limité dans le temps (période), visant à apprécier systématiquement et
objectivement, l’efficacité, la pertinence et l’impact des interventions dues à la
stratégie ou à un programme, en cours ou achevé. C’est donc un processus qui doit
aboutir à des conclusions et recommandations.
Le suivi-évaluation est un contrôle systématique de la mise en œuvre en vue de
garantir l’atteinte des résultats attendus et capitaliser les enseignements. Il s’appuie
sur une batterie d’indicateurs permettant de mesurer et de contrôler la performance.
Ce mécanisme de suivi-évaluation décrit le dispositif administratif, réglementaire et
partenarial, ainsi que les indicateurs et instruments préparés en vue d’assurer le
suivi et l’évaluation de la mise en œuvre de la stratégie, des programmes et des
actions. Voir aussi suivi.
Extrant
C’est un produit tangible ou un service direct résultant d’une activité, action ou
actions du programme. Dans la logique de construction du programme Amélioration
de l’offre d’éducation primaire (schéma 8) par exemple, l’extrant sera : 250 nouvelles
écoles fonctionnelles ; l’effet : 120000 enfants scolarisés et l’impact : augmentation du
taux de croissance et pauvreté en baisse.
Fiches activités
Autrefois appelées «Fiches-Projets», les fiches activités sont des documents
standardisés dont le contenu est arrêté par le Ministre chargé de la programmation
des investissements publics et dont l’utilisation est rendue obligatoire pour toute
action ou programme d’investissement public. Ces fiches décrivent les principales
caractéristiques des Programmes, Actions et Activités concernés. Elles comportent
des renseignements permettant d’en vérifier la conformité aux objectifs et stratégies
exprimés par la Stratégie pour la Croissance et l’Emploi, d’en évaluer le coût et la
faisabilité et d’en mesurer l’impact prévisionnel.
Filière d’un produit
Chaîne d’activités très fortement reliées entre elles par des relations de clients à
fournisseurs, pour le produit concerné.
Fonction
La fonction correspond à un ensemble d'activités répondant aux besoins collectifs
fondamentaux de la nation dans les différents domaines d'intervention de l'Etat (loi
portant régime financier, art. 8, al. 1). L’ensemble des fonctions délimite le domaine
d’intervention de l’Etat. Les programmes sont définis dans le cadre des fonctions de
la nomenclature budgétaire. La classification fonctionnelle s’opère à trois niveaux :
par secteur (10 secteurs dans la nomenclature du décret no 2003/011/PM du 09
janvier 2003) ; par fonction principale (69 dans la même nomenclature) ; et par
fonction secondaire (au plus 10 par fonction principale).
Impact
C’est un résultat à long terme qui caractérise les changements généralement
structurels observés suite à la mise en œuvre d’un programme et d’autres actions
connexes. Exemple : la réduction de la pauvreté.
151
Indicateur
Un indicateur est une variable quantitative ou qualitative permettant d’évaluer et
d’apprécier le niveau, l’ampleur ou le changement d’une situation ou de l’état d’un
phénomène, c’est-à-dire selon la loi portant régime financier les résultats obtenus
dans la réalisation des objectifs. Il permet donc de porter un jugement sur
l'utilisation des moyens et les résultats obtenus, au regard des objectifs visés et des
besoins à satisfaire. Il doit être SMART (Specific : spécifique à un résultat précis ;
Measurable : quantifiable ou observable ; Achievable : Motivant, contrôlable et
utilisable ; Realistic : Réaliste et cohérent par rapport aux ressources disponibles et
aux objectifs visés et Time-bound : mesurable dans le temps).
Il doit être objectivement vérifiable. On distingue en général quatre types
d’indicateurs : les indicateurs d’intrants, les indicateurs d’extrants (ou de produit),
les indicateurs de résultat et les indicateurs d’impact.
Intrant
Il s’agit des ressources financières matérielles ou humaines nécessaires à la
réalisation d’une activité, action ou programme.
Long terme
C’est une période suffisamment longue pour que les politiques et programmes
puissent produire des effets (impacts), notamment au-delà 10 ans.
Objectif
Résultat à atteindre dans le cadre de la réalisation d'une fonction, d'un programme
ou d'une action, et qui est mesurable par des indicateurs (LRF, art. 8, al. 4). L’objectif
est centré sur un résultat désiré, spécifique et qui peut être mesuré ou apprécié dans
l'espace et le temps. C’est donc un énoncé écrit décrivant selon le cas l’effet ou le
résultat que l’on veut atteindre.
Les objectifs stratégiques (ou globaux) traduisent les effets (résultats) que l’on veut
atteindre à moyen ou long terme. Les objectifs spécifiques (ou tactiques) décrivent les
résultats ou produits intermédiaires dont la réalisation conduit à celle des objectifs
stratégiques. Les objectifs opérationnels ou des activités, se rapportent au processus
devant aboutir à l’atteinte des objectifs spécifiques.
L’objectif doit être spécifique (absence d’ambigüité, ni d’ambivalence), contrôlable
et/ou mesurable (quantitativement ou qualitativement, ce qui est source de
responsabilité), pertinent (doit apporter une réponse précise à un problème) et
motivant (il doit se présenter comme un défi à relever par l’organisation).
Performance
Elle est synonyme d’efficacité et d’efficience. L’efficacité se mesure par le rapport
entre les résultats obtenus et l’objectif à atteindre. L’efficience par contre se mesure
par le rapport entre les biens produits ou les services livrés (extrants) et les
ressources utilisées (intrants), ce rapport étant établi en fonction du niveau de
services requis (qualité des services).
Plan d’Actions Prioritaires
Il se définit comme un ensemble de programmes ordonnés en hiérarchie ascendante
(liens avec la stratégie nationale) et descendante (déclinaisons en actions et
activités), chiffrés et assortis d’indicateurs de résultats sur une période
152
quinquennale. Il est glissant, il fait l’objet d’une révision annuelle permettant de
tenir compte de l’évolution des paramètres du contexte, de la veille stratégique et des
résultats de l’évaluation des programmes, ce qui permet de mieux cadrer les
programmes à mettre en œuvre et de favoriser ainsi l’atteinte des objectifs fixés dans
la stratégie.
Planification
Dans sa définition générale, la planification consiste, à partir des problèmes
identifiés, des orientations politiques, et des opportunités, à se fixer en fonction des
moyens/ressources mobilisables, des objectifs à atteindre, et à élaborer un cadre
d’action globale. Par rapport à l’Etat, on distingue trois niveaux de planification : la
planification stratégique qui se situe au niveau politique ; la planification
structurelle qui se situe au niveau de la programmation ; la planification
opérationnelle qui se situe au niveau des activités (elle prend en compte les
ressources humaines, les activités, les coûts et l’organisation de la mise en œuvre).
Planification axée sur les résultats
La planification axée sur les résultats est une avancée par rapport à la planification
par objectifs. Etant donnée la difficulté à définir des objectifs SMART, l’efficacité de
programmes/actions issus de la planification par objectifs s’avère difficile à évaluer.
De cette difficulté est née la nécessité de remplacer les objectifs par les résultats
qu’ils visent, afin de permettre un meilleur suivi/évaluation ; d’où la notion de
planification axée sur les résultats.
La planification axée sur les résultats découle de la notion de gestion axée sur les
résultats, c’est-à-dire centrée sur l’obtention des résultats prédéfinis au niveau du
pays. Ce type de gestion est sensé accroître l’efficacité des programmes et améliorer
la responsabilisation dans l’exécution des programmes/actions.
Planification du développement
C’est un processus qui consiste à : (i) définir une vision du développement national à
long terme sur une période d’environ 30 ans ; (ii) décliner cette vision en objectifs
décennaux, puis en plans quinquennaux de développement socio-économique,
environnemental, technologique et culturel ; (iii) assurer le suivi de la mise en
œuvre, l’évaluation et l’actualisation de la vision du développement national à long
terme et des plans de développement à moyen terme, afin de garantir la progression
effective vers l’atteinte des objectifs décennaux et quinquennaux.
Planification opérationnelle
Elle permet la mise en œuvre d’une stratégie de développement, à travers les
activités qui en découlent. Elle s’intéresse aux aspects de forme et de détail
concernant chacune desdites activités : (i) la définition des objectifs opérationnels et
l’élaboration de leurs critères d’évaluation ; (ii) la détermination des différentes
activités et opérations à mener ; (iii) l’établissement des calendriers d’activités
définissant l’enchaînement logique des opérations ainsi que leur durée d’exécution ;
(iii) l’affectation des ressources nécessaires à la réalisation des activités/ tâches ; (iv)
le suivi et l’évaluation continue des activités et des ressources, ainsi que des
hypothèses de réalisation ; et (v) la définition des responsabilités en termes de
réalisation des activités/ tâches.
153
Planification par objectifs
La planification par objectifs est un processus qui consiste, à partir de l’identification
et de l’analyse des problèmes, à déterminer des objectifs que l’on décline par la suite
en stratégies, programmes et actions. Cela s’appelle « par objectifs » parce que à
chaque objectif majeur/global, correspond en amont un problème central, et en aval
un axe stratégique comprenant une stratégie et des programmes/actions.
Planification participative
L’idée de partage du pouvoir décisionnel de l’Etat avec tous les acteurs du
développement en vue d’une meilleure appropriation locale des décisions est la base
de l’approche participative du développement. D’après la Banque Mondiale l’on
pourrait retenir par définition que « la participation est un processus à travers lequel
les différentes parties prenantes (acteurs) influencent et contrôlent les initiatives de
développement, les décisions et ressources qui les affectent ».
Planification stratégique
L’idée de planification stratégique met l’accent sur l’analyse des stratégies (options)
possibles à soumettre à la décision des autorités compétentes. La planification
stratégique aide ainsi les autorités à choisir la « bonne » stratégie. L’adjectif « bonne »
renvoie aux questions d’équilibre entre les ressources disponibles et la stratégie à
réaliser, à l’adéquation entre les objectifs poursuivis et les besoins changeant de
l’environnement. Ce processus fait partie intégrante de la planification par objectif.
Par abus de langage, la planification stratégique est souvent utilisée pour désigner la
planification par objectifs.
Planification structurelle
Elle cherche à assurer un agencement rationnel des moyens et des ressources dans
le but de bien faire réaliser une activité. Elle s’intéresse :(i) à l’agencement de
l’ensemble technique et humain dont on dispose pour atteindre les objectifs ; et (ii)
aux problèmes d’acquisition, de combinaison et de développement des ressources
pour assurer la réussite de l’activité ou de la tâche.
Politique publique
Intervention d’une autorité investie de puissance publique et de légitimité
gouvernementale sur un domaine spécifique de la société ou du territoire (voir aussi
le terme domaine).
Une politique publique vise à résoudre un problème sociétal spécifique ou plus global
précis faisant partie du domaine de compétence de l’Etat et cadrant avec le modèle
économique en vigueur. Dans ce cadre, l’Etat développe un contenu à l’intervention
publique avec une stratégie, des actions et des résultats sur la base de l’objectif
poursuivi; il met aussi en place une stratégie de financement de ladite politique.
Avant sa mise en œuvre, l’action de l’Etat doit au préalable être approuvée par la
représentation nationale qui lui donne mandat pour agir (i.e. Parlement).
La politique publique est mise en œuvre sous le contrôle de l’Etat avec l’appui
éventuel d’autres acteurs (sociaux, collectifs, individuels, privés, extérieurs, etc.).
Portefeuille d’activités
Regroupement des activités pour des besoins de budgétisation, de gestion et/ou de
suivi. Il peut se faire par secteur, sous-secteur, par acteur ou catégorie d’acteur, par
région ou encore par localité, etc.
154
Priorisation
La priorisation renvoie dans le contexte des PAP au processus de calage et de
planification des activités qui devront bénéficier prioritairement, au cours d’une
période retenue, des financements du budget de l’Etat. C’est une opération itérative
qui se fait sur chaque année de l’horizon du PAP. La mise en œuvre de cette
opération nécessite que l’on dispose au préalable des informations suivantes : (i) la
liste des programmes arrêtés ; (ii) la liste des actions arrêtées pour chacun de ces
programmes ; (iii) la liste des activités proposées pour chaque action ; et, (iv)
l’évaluation complète des coûts des différentes activités proposées.
La priorisation conduit à déterminer pour chaque action, le sous-ensemble d’activités
devant prioritairement bénéficier des financements arrêtés.
Programmation
Fractionnement voire décomposition et ordonnancement des actions selon le
chronogramme de leur mise en œuvre, ce chronogramme étant établi en fonction de
la disponibilité des ressources financières et de la durée de mise en œuvre des
actions.
Programmation financière
C’est la répartition sur une période de plus d’une année du coût d’une opération
budgétaire dont la première année est inscrite dans la loi des finances, les montants
des années supplémentaires étant présentés à titre indicatif. L’article 10, alinéa 2 de
la loi portant régime financier introduit la pluri annualité des engagements
financiers, en stipulant que : « Les autorisations d’engagement constituent la limite
supérieure des dépenses pouvant être engagées au cours d’une période n’excédant
pas trois ans ». L’article 15, alinéa 5, limite la pluri annualité budgétaire aux
dépenses d’investissement.
Programme
C’est un ensemble d'actions à mettre en œuvre au sein d'une administration pour la
réalisation d'un objectif déterminé dans le cadre d'une fonction. Le programme
comporte un objectif à moyen terme, des indicateurs de résultats, un ensemble
d’actions cohérentes et une stratégie de mise en œuvre. Le programme est placé sous
la responsabilité d’une et une seule structure en charge de sa coordination. Sa mise
en œuvre intégrale doit aboutir à des produits finis ayant un impact décisif sur
l’atteinte des objectifs de la stratégie du Ministère ou de l’Institution.
On distingue deux catégories de programmes : les programmes opérationnels, qui
visent la production de biens ou services, et les programmes supports qui assurent le
pilotage et l’administration du ministère ou de l’institution. A noter que les crédits
budgétaires sont spécialisés par programme.
Résultat
C’est un changement concret consécutif à la mise en œuvre d’actions permettant
d’apprécier la réalisation de l’objectif d’un programme. On distingue trois niveaux de
résultats : les résultats à court terme, qui sont des extrants en termes de produits
tangibles ou de services directs résultant des actions du programme ; les effets, qui
sont des conséquences à moyen terme permettant d’apprécier le changement
directement attribuable au programme ; et les impacts qui sont des résultats à long
terme caractérisant les changements généralement structurels suite à la mise en
œuvre du programme et d’autres actions connexes.
155
Secteur
Un secteur correspond à un domaine homogène d’intervention de l’Etat. Un ou
plusieurs Départements ministériels peuvent intervenir dans un même secteur. Un
même Département ministériel peut intervenir dans plusieurs secteurs. Tout
programme d’Investissement Public de l’Etat est obligatoirement rattaché à un
secteur. Un sous-secteur est une partie homogène du secteur.
Stratégie
Une stratégie est un énoncé des voies par lesquelles les objectifs seront atteints.
Exemple : pour l’objectif : « assurer l’approvisionnement durable du village X en eau
potable, les stratégies (qui se complètent) pourraient être : la réalisation des puits et
des forages ; l’organisation de la communauté en vue de la gestion des ouvrages ; le
renforcement des capacités locales en vue de la maintenance des ouvrages ; la
communication en vue de promouvoir l’appropriation d’un projet de développement
par les populations locales, etc.
Stratégie de développement
C’est une combinaison judicieuse de choix d’actions économiques, sociales, politiques
et culturelles et de moyens en vue d’atteindre, à un horizon donné, des objectifs de
développement que l’on s’est fixés de manière participative.
Elle est l’outil de décision, de planification, de programmation, de budgétisation et de
suivi/évaluation par excellence. Elle offre une meilleure lisibilité des priorités de
développement et canalise la participation et la convergence des efforts de tous les
acteurs vers des actions de développement retenues. Elle est ainsi un instrument de
travail indispensable aussi bien pour le Gouvernement, que pour les autres acteurs
nationaux et les partenaires au développement.
Stratégie programme
Elle consiste à inscrire toute action à court terme dans une perspective de moyen et
long terme pour concrétiser les changements majeurs souhaités. Elle est la réponse
concrète à la question « comment faire pour atteindre les résultats du programme ».
Une stratégie programme est structurée autour de l’objectif du programme et
présentée de manière synthétique, claire et convaincante. Elle nécessite des travaux
de réflexion importants : évaluation approfondie de la politique mise en œuvre, cadre
institutionnel des programmes, concertation poussée avec les services opérationnels
sur leurs idées alternatives de modes d’action et d’organisation
Suivi
C’est un processus continu de collecte et de traitement des renseignements pour
repérer les anomalies en cours d’exécution et apporter des corrections. Le suivi
évaluation est une composante intégrale du processus de planification stratégique.
Autrement dit, c’est est une activité interne au programme/action. Voir aussi
évaluation.
Tableau de bord
C’est un outil de pilotage des programmes, des actions ou des activités sous forme
d’un tableau synoptique renfermant les principaux indicateurs, les engagements, les
échéances et les événements permettant d’en assurer le suivi.
156
Tâche
C’est la composante opérationnelle élémentaire d’une activité. La tâche doit être
immédiatement évaluable et rattachée à une nature économique de la dépense
conformément à la nomenclature budgétaire. Elle permet une évaluation précise du
coût de l’activité et permet d’établir le lien entre le programme et la nomenclature
budgétaire. Sa définition marque la dernière étape de la programmation.
Unité administrative
C’est le Service destinataire de la dépense, c’est-à-dire le bénéficiaire des travaux,
prestations, fournitures, équipements, financés par les crédits budgétaires. Chaque
service constitue donc une unité administrative qui exerce des activités. Mais une
unité administrative n’est pas forcement gestionnaire de la dépense.
Il existe quatre types d'unités administratives : au niveau central, au niveau
déconcentré en région ou à l'étranger, au niveau décentralisé et autonome, et les
unités administratives qui n'ont pas une existence organique telles que, par exemple,
les unités de pilotage des projets d'investissement.
Vision de développement
Une vision peut se définir comme le futur souhaité d’un pays ou d’un secteur, basé
un certain nombre d’hypothèses. La vision à long terme du Cameroun par exemple
représente ce que les camerounais et leurs dirigeants souhaitent pour leur pays pour
la prochaine génération, c’est-à-dire après 30 ans. Il s’agit donc d’imaginer et de
circonscrire dans un cadre, les aspirations profondes des camerounais, chiffrées aux
plans global et sectoriel. La vision est le socle des choix de politique de
développement, qui tiennent compte des potentiels du pays, des besoins des
populations, des options du Gouvernement pour satisfaire ces besoins, de
l’environnement international, de la place du secteur privé, de la contribution des
Organisations de la Société Civile et de la coopération entre le Cameroun et ses
partenaires au développement.
157
Références bibliographiques
I. Documents, manuels et Rapports
1. ACDI : « La gestion axée sur les résultats à l’ACDI : Guide d’introduction aux
concepts et aux principes », Québec, janvier 2009.
2. CAMEROUN / UNICEF : « Politique Nationale du Développement Intégré du Jeune
Enfant 2010-2012 », Yaoundé, 2009.
3. CARR-HILL R., FIONA R. : «Méthodes d’évaluation des coûts des programmes
d’alphabétisation des adultes, notamment en Afriques». UNESCO, Paris, 2007.
4. COMMISSION EUROPEENNE : « Indicateurs pour le suivi et l’évaluation : un
Guide Pratique ». Document de travail, 2006.
5. COMMISSION EUROPEENNE: « Indicateurs pour le suive et l’évaluation : un guide
pratique ». Document de travail, 2006.
6. ED DU V.: «Cost and financing in open schools. The Commonwealth of learning,
Vancouver, British Columbia», 2008.
7. IIED : « Analyse du pouvoir des parties prenantes », mars 2005.
8. KWADJIO H.L, FANYI F et al.: « Rapport de mission sur l’expérience malienne en
matière de planification et de budgétisation », Bamako, 31 Mai-14Juin 2010.
9. MINEPAT : « Document de Stratégie pour la Croissance et l’Emploi », 2009.
10. MINEPAT : « Guide d’intégration des questions de population dans les stratégies de
développement », 2011.
11. MINEPAT : «Cameroun VISION 2035», Juin 2009.
12. MINEPAT : « Guide d’élaboration des CDMT », 2010
13. MINEPAT : « Stratégie de développement du secteur de l’industrie et des services»,
2008
14. MINFI : « Manuel de préparation du budget programme », Cameroun, décembre
2010.
15. MINPLAPDAT : « Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun
», octobre 2006.
16. MINPLAPDAT : « Stratégie sectorielle de développement social », Cameroun, 2005.
17. MINISTERE DE LA PLANIFICATION ET DE LA PROGRAMMATION DU
DEVELOPPEMENT « Méthodologie d’élaboration du programme d’actions
prioritaires » Libreville-Gabon, juin 2008.
18. PNUD : « Guide du suivi et de l’évaluation axés sur les résultats », Bureau de la
politique de développement du PNUD, New York, 2009.
19. PNUD : « Guide du suivi et de l’évaluation axés sur les résultats ». Bureau de
l’évaluation du Programme des Nations Unies pour le développement, 2002
20. PSFE : « Manuel de procédures de suivi évaluation des activités du programme
sectoriel forêt environnement », Programme Sectoriel Foret Environnement,
Cameroun, 2006
159
21. SEACAM : « Manuel pour le développement et la gestion de projets à l’échelle locale »,
mai 2000.
22. ZHENG Q., CHEN., CHEN L.: « Research on the cost calculation of distance
education based on activity-based costing. Journal of education administration and
policy studies vol.1(5) », pp.061-069, 2009.
II. Textes législatifs et réglementaires
23. Loi portant régime financier de l’Etat du Cameroun, septembre 2007
24. Décret n° 2008/220 du 4 juillet 2008 portant organisation du Ministère de
l’Economie, de la Planification et de l’Aménagement du Territoire, 2008.
160
Table des matières
Sommaire ..........................................................................................................iii
Liste des abreviations et acronymes .....................................................................v
Liste des tableaux ...............................................................................................viii
Liste des schemas ...............................................................................................ix
Liste des encadres...............................................................................................x
Préface...............................................................................................................xi
Résume exécutif .................................................................................................1
Première partie - La planification du développement au Cameroun : Enjeu, cadre
institutionnel et présentation schématique de la planification stratégique ..............7
Chapitre 1 - Enjeu et cadre institutionnel de la planification stratégique au
Cameroun ...................................................................................................... 11
1.1 - L’enjeu de la planification du développement au Cameroun .........................12
1.1.1 - L’évolution de la croissance et de la pauvreté au Cameroun ................. 12
1.1.2 - L’importance des stratégies de développement et de la planification
stratégique .......................................................................................... 12
1.2 - Cadre institutionnel...........................................................................................13
1.2.1 - Les textes .............................................................................................. 13
1.2.2 - Les types de stratégie de développement .............................................. 14
1.2.3 - Les principes fondamentaux ................................................................. 17
Chapitre 2 - Présentation schématique du processus de mise en place d’une
stratégie......................................................................................................... 19
2.1 - Les activités préliminaires nécessaires............................................................20
2.2 - Les principales phases d’élaboration de la stratégie .......................................22
Phase principale 1 - L’état des lieux et le diagnostic ........................................ 22
Phase principale 2 - Les choix stratégiques ..................................................... 23
Phase principale 3 - Le plan d’actions, le plan d’actions prioritaires et les
modalités de suivi de la mise en œuvre............................................... 24
2.3 - Les travaux de synthèse finale .........................................................................26
2.4 - Les différentes étapes de validation et l’adoption de la stratégie ..................26
2.4.1 - La validation provisoire......................................................................... 26
2.4.2 - La validation définitive ......................................................................... 27
2.4.3 - L’adoption de la stratégie ...................................................................... 28
2.5 - Les différentes parties prenantes .....................................................................28
2.5.1 - Acteurs étatiques................................................................................... 29
2.5.2 - Acteurs non- étatiques........................................................................... 31
161
Deuxième partie - La planification du développement au Cameroun : Méthodologie
détaillée de la planification stratégique ................................................................33
Chapitre 3 - Les activités préliminaires nécessaires .................................... 37
Etape 1 : La tenue de la réunion de démarrage du processus d’élaboration de la
stratégie.....................................................................................................38
Etape 2 : La mise en place d’organes à caractère institutionnel ............................39
3.2.1 - Le Comité de pilotage ............................................................................ 39
3.2.2 - La Cellule opérationnelle ...................................................................... 39
3.2.3 - Le Secrétariat technique ....................................................................... 39
3.2.4 - Les effectifs au sein des différents organes ........................................... 39
3.2.5 - Le recours aux expertises externes........................................................ 40
Etape 3 : L’identification et l’implication des parties prenantes ............................42
Etape 4 : L’identification et l’évaluation des sources de données et d’information
.....................................................................................................................................44
Etape 5 : La planification du processus d’élaboration de la stratégie ....................46
Etape 6 : L’évaluation des coûts, la programmation des décaissements et la
mobilisation des ressources financières ..................................................47
Chapitre 4 - L’élaboration de l’état des lieux et du diagnostic ..................... 49
Etape 1 : La délimitation du domaine et la segmentation en composantes ..........50
4.1.1 - Définir les principaux concepts du domaine .......................................... 50
4.1.2 - Délimiter le domaine ............................................................................. 50
4.1.3 - Segmenter le domaine en composantes ................................................. 51
Etape 2 : L’état des lieux du domaine et de l’environnement externe ...................54
4.2.1 - Décrire la situation des bénéficiaires ou cibles ...................................... 54
4 2.2 - Décrire l’offre dans le domaine .............................................................. 55
4.2.3 - Décrire les facteurs externes significatifs .............................................. 56
Etape 3 : Le diagnostic et la détermination des enjeux et défis significatifs pour
l’avenir .......................................................................................................58
4.3.1 - Poser un diagnostic participatif de la situation ..................................... 59
4.3.2 - Analyser les politiques passées ............................................................. 60
4.3.3 - Analyser les effets potentiels des facteurs de l’environnement externe. 61
4.3.4 - Déterminer les enjeux et défis significatifs pour l’avenir....................... 62
Chapitre 5 - La formulation des choix stratégiques ..................................... 65
Etape 1 : Structuration de l’ensemble des objectifs à réaliser ................................66
5.1.1 - Identifier l’ensemble des objectifs à réaliser .......................................... 66
5.1.2 - Regrouper les objectifs identifiés ........................................................... 67
Etape 2 : Identification des facteurs déterminant les choix stratégiques..............67
5.2.1 - Identifier les orientations à moyen et long terme fixées pour le domaine
............................................................................................................ 67
162
5.2.2 - Prendre en compte les enjeux et défis du domaine (préoccupations
majeures, opportunités, menaces, atouts, forces) ................................ 69
5.2.3 - Enoncer la Vision à long terme du domaine .......................................... 69
5.2.4 - Identifier ou formuler des principes de la politique du domaine ........... 70
Etape 3 : Détermination des choix stratégiques du domaine .................................70
5.3.1 - Bâtir différents scénarii d’objectifs à réaliser ........................................ 72
5.3.2 - Formuler les options stratégiques possibles à soumettre à la décision.. 74
5.3.3 - Développer la stratégie pour l’option stratégique retenue..................... 76
5.3.4 - Etablir la cohérence de la stratégie ....................................................... 77
Chapitre 6 - L’élaboration d’un Plan d’Actions et d’un Plan d’Actions
prioritaires .................................................................................................... 79
Etape 1 : L’identification des programmes...............................................................81
6.1.1 Synthétiser les choix stratégiques fixés pour le domaine ........................ 81
6.1.2 Formuler les programmes subséquents................................................... 82
Etape 2 : La détermination et la caractérisation des actions rattachées à chaque
programme ................................................................................................84
6.2.1 - Identifier les actions rattachées à chaque programme ......................... 84
6.2.2 - Caractériser les actions déterminées..................................................... 85
Etape 3 : La détermination et la caractérisation des activités rattachées à chaque
action .........................................................................................................86
6.3.1 - Identifier les activités ............................................................................ 86
6.3.2 - Caractériser les activités ....................................................................... 87
6.3.3 - Synthétiser l’information sur les programmes ...................................... 90
Etape 4 : La priorisation et la planification pluriannuelle .....................................90
6.4.1 - Clé de répartition du budget prévisionnel entre les différents programmes
............................................................................................................ 91
6.4.2 - Clé de répartition du budget prévisionnel entre des actions d’un même
programme.......................................................................................... 92
6.4.3 - Détermination de la liste des activités prioritaires par action............... 93
Etape 5 : La présentation du plan de financement des Actions .............................97
Chapitre 7 - Le suivi et l’évaluation de la stratégie ...................................... 99
7.1- Le dispositif institutionnel de suivi de la mise en œuvre de la stratégie .......99
7.1.1- Le Comité interministériel de suivi de la mise en œuvre de la stratégie
nationale ............................................................................................. 100
7.1.2 - Le Comité sectoriel ................................................................................ 100
7.1.3 - Le Comité interne PPBS ....................................................................... 100
7.1.4 - Le Comité de suivi de la mise en œuvre d’une stratégie thématique .... 100
7.1.5 - L’équipe programme.............................................................................. 101
7.2 - Les modalités de suivi .......................................................................................101
7.2.1 - Le suivi participatif ............................................................................... 101
7.2.2 - Les outils de suivi .................................................................................. 101
7.2.3 - Les rapports périodiques de suivi .......................................................... 102
7.3 - Les modalités de l’évaluation ............................................................................103
7.3.1 - Le contenu de l’évaluation ..................................................................... 103
163
7.3.2 - Les modes d’évaluation ......................................................................... 103
7.3.3 - Le rapport d’évaluation ......................................................................... 104
7.3.4 - Les outils d’évaluation........................................................................... 104
7.4 - Le système d’information ..................................................................................105
7.5 - Les évènements imprévus et la révision avant terme de la Stratégie ...........105
Liste des annexes................................................................................................107
Lexique ..............................................................................................................145
Références bibliographiques ................................................................................159
Table des matières ..............................................................................................161
164

guide methodologique de planification strategique au cameroun

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